九一一事件后美國對印度尼西亞的公共外交

作　者： 仇朝兵

《美國研究》

出版時間： 2007-6-5

美國的公共外交，是指美國政府通過出版、廣播等媒介及文化和教育交流等手段，直接向外國民眾提供有關美國的信息（包括美國的社會文化、內外政策、政治制度、生活方式、價值觀念等）并與之接觸的活動?？梢哉f，它是美國整個國際戰略的重要組成部分，其基本目的是促進外國民眾對美國的文化、價值觀、對外政策及其動機的理解，塑造他們對美國的美好印象，傳播美國的制度和價值觀，并形成他們對此的認同，進而影響這些國家的內政與外交，使之采取對美友好政策，最終服務于美國近期和長遠利益。
　　在不同時期、針對不同問題和挑戰，美國公共外交有所側重。冷戰期間，它主要圍繞遏制蘇聯和反共問題展開；九一一事件以來，則主要圍繞反恐問題進行。為此，美國特別加強了對穆斯林世界的公共外交。穆斯林世界本身是非常復雜的：伊斯蘭教本身存在教派差異；不同的穆斯林國家往往存在著種族、民族、教派及歷史和文化經驗的差異【注釋】有學者認為，穆斯林世界存在6個主要的文化區域：阿拉伯、波斯、土耳其、撒哈拉沙漠以南、印度及馬來亞（東南亞）。每一個區域都有其與眾不同的特性，是受神學、法律構架及其與其他宗教和文化團體互動而形成的。見： “US Policy in Southeast Asia: Fortifying the Foundation,” A Report and Recommendations from the Southeast Asia in the TwentyFirst Century: Issues and Options for US Policy Initiative, The Stanley Foundation, 2003~2005, p.8.【注尾】。印度尼西亞是世界上穆斯林人口最多的國家，又具有與其他穆斯林國家不同的特點，加之在東南亞的特殊地位，使得它也成為美國對穆斯林世界公共外交的重點關注。打擊恐怖主義是美國在九一一之后加強對印尼公共外交的重要動力之一。不過，從九一一之后幾年來亞太地區國際形勢及美國－印尼關系的發展可以看出，美國對印尼的公共外交有明顯而深刻的地緣政治考慮。
　　本文旨在通過考察九一一事件之后美國對印尼的公共外交活動及其特點，重點探討這一時期美國加強對印尼公共外交的動因，進而分析美國在印尼推行公共外交的有利條件、制約因素及其成效。

一、九一一事件以來美國對印尼的公共外交活動及特點

　　九一一事件之后，面對世界各地特別是穆斯林世界激烈的反美主義浪潮，美國一些學者和研究機構都不約而同地把問題指向美國的公共外交。他們對美國公共外交所存在的問題進行了反思，并為加強美國公共外交提出種種建議。【注釋】參見：“Public Diplomacy: A Strategy for Reform, Report of An Independent Task Force on Public Diplomacy, Sponsored by the Council on Foreign Relations, July 30, 2002;“Building Americas Public Diplomacy Through a Reformed Structure and Additional Resources, ” Report of the U.S. Advisory Commission on Public Diplomacy, September 18, 2002; “Changing Minds Winning Peace: A New Strategic Direction for U.S. Public Diplomacy in the Arab and Muslim World,” Report of the Advisory Group on Public Diplomacy for the Arab and Muslim World, October 1, 2003; “2004 Report of the United States Advisory Commission on Public Diplomacy,” September 28, 2004; “2005 Report of the United States Advisory Commission on Public Diplomacy,” November 7, 2005; “U.S. Public Diplomacy: Interagency Coordination Efforts Hampered by the Lack of a National Communication Strategy”, GAO~05~323; “U.S. Public Diplomacy: State Department and the Broadcasting Board of Governors Expand Efforts in the Middle East but Face Significant Challenges,” GAO~04~435T; “A Call for Action on Public Diplomacy,” A Report of the Public Diplomacy Council, January 2005.【注尾】2003年，美國－印尼關系全國委員會在其報告中建議加強對印尼的公共外交，這些建議包括：增加對記者、媒體、教育機構及個人民意領袖的信息項目；擴大富布賴特項目，加強與印尼教育機構之間的關系，擴大英語教學項目；擴大國際訪問者計劃至每年100人，開展一些特殊計劃，讓眾多印尼媒體代表訪問美國；在印尼資助一系列項目，邀請美國或者印尼的專家討論美國社會各個方面，特別是它的民主、多樣性、歷史及國際角色；美國大使館向雅加達及其他地區的圖書館提供互聯網和在線資源支持等?！咀⑨尅縀dward Masters, “Strengthening U.S. Relations with Indonesia: Toward a Partnership for Human Resource Development,” Report of the National Commission on U.S.Indonesian Relations, pp.43~44. 【注尾】綜觀這一時期美國對印尼的公共外交活動，幾乎沒有超出這些建議范圍。概言之，這些活動有以下特點：
　　第一，重視出版、電視廣播、教育和文化交流等傳統的公共外交手段，并為其注入新內容，增加新形式。
　　廣播電視等大眾媒介是美國推行公共外交的最簡便易行的形式。自20世紀40年代初“美國之音”開播以來，美國一直在利用廣播、電視等大眾傳媒直接向外國公眾宣傳美國的歷史文化、外交政策、生活方式，特別是以“自由”、“民主”為核心的價值觀念。九一一事件后，美國針對恐怖主義和穆斯林世界的反美主義更加強了廣播電視等的宣傳活動。2002年，美國國會通過的《自由促進法》（Freedom Promotion Act of 2002）第310節《撥款授權》（Authorization of Appropriations）授權撥款1.35億美元給廣播管理董事會（Broadcasting Board of Governors），用于擴大對穆斯林人口占多數國家的電視和無線電廣播宣傳，其中4300萬美元撥款用于擴大對印尼的廣播活動并開展馬來語、塔加路語和米沙鄢語廣播?！咀⑨尅縁reedom Promotion Act of 2002, pp.26~27.【注尾】在2001年增加了電視節目之后，美國之音在印尼的聽眾人數每周增加了一倍多；2002年增加印尼語節目之后，“美國之音”的聽（觀）眾人數達到每周780萬人。此外，它還通過開辦擁有5000多訂戶的《每周電子通訊》（Weekly Electronic Newsletter）來擴大其影響范圍。
　　除通過美國政府控制的諸如“美國之音”“自由亞洲”等廣播和電視頻道的宣傳外，美國政府還通過購買其他國家廣播和電視頻道的某些節目時段，直接播出美國制作的節目。2002年，負責公共事務和公共外交的副國務卿的夏洛特•比爾斯(Charlotte Beers)發起了一場“共同價值觀”運動。運動于2002年10月29日從印尼開始，美國制作的電視宣傳片在印尼五家主要私人電臺持續播放了五個星期；印尼全國有50家廣播電臺播放了此類廣播廣告；美國還在印尼主流及具有伊斯蘭傾向的雜志開展了平面媒體廣告運動。所有這些，目的都是通過直接向印尼民眾宣傳穆斯林在美國的生活、工作和學習情況，改變印尼人對美國的負面印象。2003年，印尼最有影響的電視頻道在市政廳錄制了美國和印尼兩國人民之間面對面長達一個小時的談話節目，制作成電視片，向1.35億印尼人播放。2004年布什總統發表國情咨文時，美國務院公共事務局與駐印尼大使館合作進行了實況轉播，并配有印度尼西亞語同聲傳譯，印尼一國家電臺進行了全程實況轉播。
　　教育和文化交流依然是美國開展對印尼公共外交的重要內容。2003年10月，布什總統宣布了一項向印尼提供1.57億美元教育援助的計劃，旨在提高印尼的基礎教育水平。其中，至少1.07億美元用于提高教師的教學水平和學生的學習能力、教育管理、學校管理的社會參與，以及促進資金使用的合理化等；約 2600萬美元用于失學青少年教育；其余2400萬美元由美國大使館公共事務處負責用于富布賴特獎學金項目以及其他公共外交項目。【注釋】 “Strengthening a Moderate, Stable and Productive Indonesia,” USAID Strategic Plan for Indonesia 2004~2008, p.13.【注尾】截至2005年6月，該計劃已直接惠及30萬學生和大約2.4萬名管理者和教師；預計到2010年，該計劃將擴展到9000所學校?！咀⑨尅繑祿碓疵绹鴩H開發署網站資料，available at http://www.usaid.gov/locations/asia_near_east/countries/indonesia/indonesia.html .【注尾】美國還和印尼有關部門合作，通過總統學者基金（The Presidential Scholars Fund）、師范教育倡議（Teacher Education Initiative）以及教育技術倡議（Educational Technology）等，為印尼培養其高等教育急需的高層次人才，促進雙方教育合作及相互理解，并幫助解決印尼高等教育機構面臨的許多技術性問題，推動印尼高等教育的發展。
　　富布賴特項目在美國與印尼的教育與文化交流活動中占有重要位置。除資助印尼學者或學生赴美進行研究和學習外，該項目還資助美國學者和學生赴印尼進行研究和交流。從2001年到2006年，該項目共資助60名美國學生【注釋】數據系根據富布賴特網站http: //us.fulbrightonline.org/home.html資料做出的統計結果?！咀⑽病扛坝∧釓氖卵芯亢蛯W習，涉及的專業有人類學、經濟學、語言、生態學與環境研究、公共健康、藝術、哲學與宗教、東南亞歷史與政治、國際關系、新聞學、英語教育等。
　　與印度尼西亞的大學合作建立美國中心（American Corner）是九一一事件之后開始實施的一項公共外交舉措。在2004、2005兩年中，美國分別與印尼10所大學合作建立了10個面向社會開放的美國中心，試圖以此為平臺向印尼民眾傳遞有關美國政治、經濟、文化、教育和社會生活等的準確信息，增進印尼人民對美國的理解。
　　第二，加強美國政府各有關部門、機構間協調與合作，并開始重視發揮非政府部門、行業乃至美國公民個人的作用。
　　美國國務院和廣播管理委員會是美國對外推行公共外交的領導機構。九一一之后，不斷有人批評美國公共外交缺乏部門、機構之間的協調及資源的整合等。鑒于此，美國開始加強與公共外交事務有關的各部門、機構之間的協調與合作【注釋】“2004 Report of the United States Advisory Commission on Public Diplomacy,”available at: http://www.au.af.mil/au/awc/awcgate/state/public_diplomacy2004.htm .【注尾】，同時也特別強調加強非政府組織、私營部門和行業甚至個人的作用，積極開展公民外交（Citizen Diplomacy）。這樣，美國公共外交不再只是國務院和廣播管理董事會的事情，美國國際開發署、國防部和其他行政部門分支機構及國會及其委員會也發揮著一定的公共外交作用；美國的跨國公司、非政府組織、私營部門、甚至美國民眾個人都成了公共外交的實踐者。
　　九一一之后美國在印尼的公共外交活動，形式上與以前沒有太大區別，但在推行過程中確實融入了更多部門的協調與合作。2004年底印度洋海嘯后，美國對包括印尼在內的受災國家的救援行動充分體現了美國公共外交的這一特點。涉及公共外交的美國國務院和駐印尼大使館、美國國際開發署、國防部和美太平洋司令部、農業部、財政部等各部門進行了全面合作，都參與到災難救援和災后重建過程之中。美國國際開發署主要著力于受災國家的人道主義救援，派出災難援助專家評估各國受災狀況，參與協調救援和重建行動，提出資金需求，為美國的救援行動提出可行性建議。國防部主要是動用軍用物資支持救援行動，向人道主義救援提供必要的供應和后勤支持。災難發生3天后，美國派出了林肯號航空母艦在內的十幾艘美國海軍艦只到印尼和斯里蘭卡沿岸海域救援。國務院進行外交協調：國務卿鮑威爾積極與印度、日本及澳大利亞等國協商，建立起一個包括美國、印度、日本和澳大利亞四國的地區核心集團（regional core group），以進一步建立應對緊急人道主義救援及長期復興與重建問題的國際聯盟，協調國際救援行動；副國務卿馬克•格羅斯曼（Mark Grossman）則受命領導一個工作小組（Task Force），其任務是：（1）與地區核心集團合作，提供協調和援助；（2）協調美國政府內部部門間的救援行動；（3）并爭取其他國家做出更大救援努力?！咀⑨尅緾harlene Porter, “United States Makes LongTerm Pledge to Tsunami Disaster Relief,” Washington File, December 29, 2004, available at: http://www.usinfo.org/wf-archive/2004/041229/epf302.htm.【注尾】衛生和人類服務部向受災國家派出了技術方面的健康問題專家，農業部提供了食品援助，財政部則通過國際金融組織為災難救援做出了努力。美國的私營部門向受災國家提供了大量捐贈。
　　美國國際開發署對印尼的災后救援活動涉及各個方面：與印尼政府合作重建道路、供水等基礎設施，支持災后住房建設；加強教育援助和師資培訓，提高基礎教育質量；進行醫療救助，資助修復和裝備保健診療所，建立和培訓鄉村健康委員會，以及向婦女、兒童等弱勢人群提供保護等；通過以社區為基礎的復興計劃（Community Based Recovery Initiative），加強社區建設，幫助恢復亞齊地方政府職能（services），增加政府的可信度和透明度，強化地方立法進程，促進民眾參與行政事務改革；向受海嘯影響地區的青年提供職業技術培訓，如房屋建造、電器安裝以及計算機應用等。美國國際開發署對印尼受海嘯破壞地區的援助是全方位的，而且都與當地民眾的日常生活息息相關。從改變印尼人對美國的印象這一角度來看，這些實際的援助行動遠比價值觀和生活方式的傳播更容易產生積極影響。從皮尤研究中心的民意測驗報告可以看出：對美國有好感的印尼人，在1999~2000年占75％，2002年占60％，2003年下降到15％，而在海嘯災難救援與援助后又回升到38％；美國對東南亞海嘯受害者的援助，79％的印尼人持積極看法，14％持負面看法。【注釋】The Pew Global Attitudes Project“Americas Image Slips, But Allies Share U.S. Concerns: 15-Nation Pew Global Attitudes Survey,” Released on June 13, 2006.【注尾】 “明日免于恐怖”（Terror Free Tomorrow）組織在2005年2月初所做的測驗也表明，主要由于美國海嘯援助的影響，印尼人對美國的印象比伊拉克戰爭伊始大為改觀，對美國的好感增加。【注釋】Jonathan M. Kissane, “A Mission with Mercy: A Unique U.S. Partnership for Aiding Tsunami Victims,” Public Manager, Summer 2005, Vol. 34., No. 2, p.8.【注尾】
　　第三，重視公共外交短期目標與長期效果的統一，以及傳統外交與公共外交之間的相互作用與影響。
　　上述各種公共外交活動，有些著眼于短期內塑造和改善美國形象，如通過電視、廣播及出版等媒介，直接向外國公眾解釋美國的政策及其動機；有些則著眼于長期效果，如各種教育與文化交流活動、經濟援助等。美國公共外交活動的短期目標和長遠效果實際上是統一的，最終統一到實現美國國家利益這一根本目標上。
　　在印尼推行“共同價值觀”運動，目的就是試圖在短期內改變印尼民眾對美國的印象。負責公共事務和公共外交的副國務卿夏洛特•比爾斯 (Charlotte Beers)還專門與印尼伊斯蘭教大學的學生直接面對面討論美國的外交政策和反恐政策等。美國公共外交領域的專家還特地與印尼溫和的穆斯林座談，討論穆斯林為何討厭美國，試圖從中找到改善美國形象的良方。美國國際開發署對印尼援助活動，既著眼于短期內改善美國的形象，更注重長期效果。它的援助目標也因時因事不斷地調整：1997年金融危機爆發前，考慮到富裕的印尼不再需要經濟援助，美國國際開發署曾計劃停止對印尼的援助，但在金融危機之后立刻增加了援助； 1998年蘇哈托下臺后，印尼開始了民主化進程，為防止印尼民主的倒退，開發署在2000年之后實施了支持印尼民主轉型的援助計劃。而在九一一之后，開發署則把其2004－2008年對印尼的援助計劃目標定為“強化一個溫和、穩定和富饒的印度尼西亞”，并把援助集中在四個主要領域：提高非集中化的基礎教育水平；提高基本公共事業質量；通過提高經濟管理水平，增加貿易投資及就業崗位；提高非集中化的、民主治理的效率?！咀⑨尅俊癝trengthening a Moderate, Stable and Productive Indonesia”，USAID/Indonesias 2004~2008 Strategic Plan.【注尾】
　　從根本上說，美國傳統外交與公共外交目標是一致的。但在實踐中，傳統外交范疇內的某些政策和行為與公共外交努力有時卻是背離的，傳統外交會對公共外交產生深刻影響。因此，美國在九一一之后發展與印尼的關系時，相對比較注意傳統外交與公共外交的相互作用。美國－印尼軍事關系的恢復與發展，可以視為傳統外交對公共外交產生重要影響的一個案例。
　　1999年8月東帝汶全民公決選擇獨立，印尼國民軍及其支持的民兵對東帝汶居民發起了攻擊，導致當地1000多人死亡，大多數房屋和基礎設施被破壞。美國國會通過決議，中止了美國與印尼的一切軍事聯系，要求必須在印尼國民軍進行一系列與人權有關的改革，包括起訴、懲罰對罪行負責的軍官等之后才能恢復。盡管印尼在1975~1976年吞并東帝汶后一直受到國際社會譴責【注釋】張位均：《東帝汶獨立問題浮出水面》，《當代亞太》1999年第4期，第 43~46頁。【注尾】，但美國政府對東帝汶獨立問題的態度以及美國國會中止與印尼軍事關系的做法還是會影響到印尼人的尊嚴和感情，給印尼人留下不良印象，他們懷疑美國圖謀分裂印尼。
　　九一一事件之后，布什政府，特別是五角大樓，開始要求國會放松對某些援助（如反恐怖主義訓練和裝備等）、聯合軍事演習及一些非致命武器供應等的限制。印度洋海嘯之后，美國政府加快了與印尼軍事關系正?；牟椒?。2005年11月16日，負責政治事務的副國務卿尼古拉•伯恩斯（R. Nicholas Burns）根據國務卿賴斯的授權，表示放棄對印尼軍事援助限制符合美國的安全利益。2006年2月25日，賴斯宣布恢復國際軍事教育訓練項目（International Military Education and Training (IMET)）；3月，兩國海軍在蘇拉威西海域進行了為期2周的雙邊軍事演習；5月，布什總統在與蘇西洛總統的聯合聲明中稱：正常的軍事關系符合兩國的利益。
2005年11月，在美國決定實現與印尼的軍事關系正?；瘯r，美國的人權組織進行了抨擊。美國國務院官員親自為印尼進行辯解，在強調印尼的戰略地位對美國利益的重要性的同時，高調表示印尼在改革軍隊和發展其民主制度方面已經取得了重大進展，以此來消解人權組織的抨擊。這對印尼政府和民眾傳達的是一種積極的信息，能在一定程度和范圍內改變他們對美國的態度，起到積極的公共外交效果。

二、美國加強對印尼公共外交的動因

　　美國公共外交的基本目標，如塑造對美國的美好印象、形成對美國制度、價值觀及外交政策等的認同與理解及服務于美國的外交政策目標和廣泛的國家利益等，在任何情況下都是一貫的。但在不同時期，針對不同國家和不同挑戰，美國公共外交也會根據對其自身挑戰的判斷、國家利益的界定及戰略選擇的變化而追求一些更為具體的目標。九一一事件以來美國對印尼加強公共外交的動因大致如下。
　　首先，國際反恐是美國對印尼加強公共外交的首要動因。九一一之后，恐怖主義成為布什政府首要關注的問題。用“以暴制暴”的方式反恐，“更多使用武力進行報復，也就給恐怖分子的事業提供了更多的理由”【注釋】David Hoffman, “Beyond Public Diplomacy,” Foreign Affairs, March/April 2002, Vol. 81, No. 2, p.1.【注尾】，惡性循環的怪圈難以打破，恐怕只能是“越反越恐”了。于是，公共外交的重要性被凸現出來，并在布什政府的對外關系議程中占有了相當重要的位置。布什政府2002年發布的《美國國家安全戰略》報告就明確表示，要“利用有效的公共外交，促進信息和觀念的自由流動，引燃處于全球恐怖主義支持者統治之下的社會里的人們對自由的期待和熱情?！薄咀⑨尅縏he National Security Strategy of the United States of America, September 2002, p.6.【注尾】美國在九一一之后加強對印尼的公共外交，正是出于國際反恐之需要。
　　東南亞地區聚居著大量穆斯林，基地組織也已對該地區進行了滲透，并在菲律賓、馬來西亞和印尼建立了分支，制造了一系列恐怖襲擊活動【注釋】 Zachary Abuza, “Terrorism in Southeast Asia and International Linkages,” viewed on July 13, 2006 at: http://www.usindo.org/Briefs/Terrorism%20in%20Southeast%20Asia.htm.【注尾】。印尼本身也深受恐怖主義之威脅，其境內的兩個恐怖組織“圣戰軍”（Laskar Jihad）和“印尼戰士理事會”（Majelis Mujahidin Indonesia）與基地組織都有聯系。印尼境內恐怖組織伊斯蘭祈禱團（Jemaah Islamiya）頭目漢巴利（Hambali）和基地組織駐印尼的高級代表法魯克合謀了2000年圣誕節的教堂爆炸案。2002年10月12日，漢巴利又組織實施了造成死186人、傷約300人的印尼巴厘島連環爆炸案。這些恐怖活動，都明顯帶有針對西方人的特點。東南亞地區的恐怖組織和恐怖分子與制造九一一慘案的基地組織有密切聯系。在國際反恐背景下，由于東南亞的特殊情況，它很自然地被美國領導人視為“滋生恐怖活動的肥沃土壤”【注釋】 Elizabeth Economy, “Chinas Rise in Southeast Asia: Implications for the United States,” Journal of Contemporary China (2005), 14(44), August, p.411.【注尾】，成為美國領導的全球反恐的“第二條戰線”【注釋】約翰•格什曼對布什政府把東南亞視為反恐“第二條戰線”的做法提出了批評。見： John Gershman, “Is Southeast Asia the Second Front,” Foreign Affairs, July/August 2002, Vol. 81, No.4, pp.60~74.【注尾】。
　　印尼是世界上穆斯林人口最多的國家，總人口約2.079億，其中約87.2％信奉伊斯蘭教，伊斯蘭教在政治和社會生活中有著重要影響。但印尼與大多數穆斯林國家不同：它穆斯林民眾占人口的絕大多數，但對其他宗教也很尊重；盡管伊斯蘭教對社會生活影響重大，卻沒有建立國教。更重要的是，它還“體現著穆斯林的一種傳統，代表著寬容、對婦女的尊重以及對世界的一種非常開放的態度?！薄咀⑨尅縋aul Wolfowitz, “Active Engagement: U.S.Indonesia Relations,” The Brown Journal of World Affairs (Spring 2002), Volume IX, Issue I, p.4.【注尾】在美國看來，這與發動恐怖襲擊的極端的穆斯林完全不同。
　　印尼與其他穆斯林國家存在差異，但它作為一個穆斯林人口占據絕對優勢的國家，也具有與其他穆斯林國家的共性，與其他穆斯林國家有著一種天然的親近感。在很多情況下，同文明國家之間的交流和理解比跨文明之間的交流要順暢得多。正是在這個意義上，印尼“如何處理民主和政治、宗教多樣性問題能夠對亞洲及更大范圍的穆斯林世界的事件產生很大的影響。” 【注釋】Zalmay Khalilzad, et al, The United States and Asia: Toward a New U.S. Strategy and Force Posture, RAND Monograph, p.164; see also Angel Rabasa, Peter Chalk, Indonesias Transition and the Stability of Southeast Asia, RAND 2001, pp.2~3.【注尾】印尼的民主經歷“可以為把政治伊斯蘭融入更廣泛的政治體制之中，發展能夠鼓勵溫和立場的穆斯林市民社會組織，提供有價值的經驗?！?【注釋】“Challenges to Democracy in Southeast Asia: Rethinking US Policy, ”Policy Dialogue Brief, The Stanley Foundation, 46th Strategy for Peace Conference, October 20~22, 2005, p.6.【注尾】另外，印尼的伊斯蘭學者“對穆斯林世界內部關于宗教與國家關系的爭論一直有很大影響。如果印尼能夠成功地發展出一種切實可行且不受某一特殊宗教限制的民主制度，它的這種影響將會增加。”【注釋】Edward Masters, Strengthening U.S. Relations with Indonesia: Toward a Partnership for Human Resource Development, p.14.【注尾】國際開發署在題為《強化溫和、穩定和富饒的印度尼西亞》的報告中也指出，“印尼民主轉型的結果對美國打擊恐怖主義的戰略利益、維持亞洲的區域穩定、加強民主原則、法治和對人權的尊重、擴大美國對世界第四大國的出口和投資等都具有深遠的影響……印尼民主的茁壯成長，將會為經歷了長期獨裁統治的其他穆斯林國家樹立榜樣，并給他們以鼓舞?！薄咀⑨尅俊癝trengthening a Moderate, Stable and Productive Indonesia,” USAID Strategic Plan for Indonesia 2004~2008, p.5. 【注尾】
　　顯然，在他們看來，印尼成功的民主、溫和寬容的穆斯林社會將可能會為其他穆斯林國家樹立榜樣，并對它們的世界觀產生影響，使之也變得更加溫和、寬容。鼓勵和加強印尼溫和穆斯林的力量，盡可能降低極端主義和激進穆斯林的影響，對于實現美國全球反恐的目標而言意義重大。
　　其次，地緣政治需求是美國加強對印尼公共外交的另一深刻動因。經過2001年的阿富汗戰爭和2003年的伊拉克戰爭，基地組織雖未被徹底摧毀，但受到重創。由于加強國內反恐措施，國際恐怖組織在短時間內似乎也無力對美國本土采取行動。同時，在九一一后的幾年里，東南亞地區乃至整個亞太地區的形勢出現了一些重要變化，反恐在美國對外政策議程中的地位也相對下降，于是，美國對印尼公共外交的地緣政治考慮被凸現出來。
　　對印尼在地緣政治上的重要地位，美國前國家安全事務顧問基辛格曾這樣闡述：世界上第五大人口大國，人數約占東南亞總人口一半；地理位置和資源儲備對美國在該地區的利益都具有重要戰略價值；控制著連接太平洋和印度洋的幾條樞紐性航道；確保美國可以通過這些航道對美國的商業和軍事利益至關重要?！咀⑨尅哭D引自 J. J. Richardson, “Strange Bedfellows: US Aid for Indonesia,” available at: http://www.motherjones.com/news/special_reports/east_timor/features/usaid.html. 【注尾】印尼的這種戰略地位取決于其地理位置和資源狀況，是天然的。
　　對美國而言，印尼在地緣政治上的重要性還有其非天然的一面，也就是它對地區與國際事務的理解及其采取的行動，會對東亞地區力量平衡產生某種影響。在冷戰時期相當長的時間里，特別是在越南戰爭開始起，美國歷屆政府都非常重視印尼的戰略地位，視之為“阻止共產主義擴張的堤壩”，并向印尼軍隊提供了大量的軍事援助?！咀⑨尅縅ohn B. Haseman & Eduardo Lachica, Toward a Stronger U.S.Indonesia Security Relationship, published by United StatesIndonesia Society, second printing, August 2005, p.28.【注尾】印尼是東南亞國家聯盟（ASEAN）的創始國之一，并在東盟發展前30年中發揮了領導作用。作為區域內大國，印尼曾在柬埔寨問題上發揮作用【注釋】M. Nagendra Prasad, Indonesias Role in the Resolution of Cambodian Problem, Burlington: Ashgate (2001).【注尾】，并試圖在南中國海問題上進行協調；在東盟逐步走向區域一體化的過程中，它自身的穩定與發展也會影響到其他國家。
　　最近幾年，中國經濟保持著高速增長，綜合國力得到大幅提升，與東盟國家的關系也日益密切。特別是在九一一事件之后，中國與東盟國家的關系取得突破性進展：2002年11月，中國與東盟各國簽署了《南海各方行為宣言》；2003年10月，中國正式加入《東南亞友好合作條約》；中國還決定2010年之前與東盟建立自由貿易區。有看法認為，“由于過于集中于反恐，并傾向于把雙邊關系置于多邊關系之上，美國似乎正在失去對東南亞的影響力，東南亞正在轉向中國?！薄咀⑨尅縏im Shorrock, “Why Southeast Asia Is Turning from US to China,” Asia Times, December 10, 2005, available at: http://www.atimes.com/atimes/Southeast_Asia/GL10Ae01.html.【注尾】于是，中國在東南亞影響力的增長可能對美國構成的挑戰【注釋】Robert G. Sutter, “Chinas Rise in Asia: Promises, Prospects and Implications for the United States,” available at: www.apcss.org/Publications/Ocasional Papers/OPChinasRise.pdf; Elizabeth Economy, “Chinas Rise in Southeast Asia: Implications for the United States,” in Journal of Contemporary China, Vol. 14, Iss. 44 (August 2005), pp.409~425; Simon SCTay, “Chinas Rise and the Regional Implications,” paper presented at the “Peace Forum International Conference – East Asian Security,” held in Taipei Monday, July 18, 2005; Bronson E. Percival, “Chinas Influence in Southeast Asia: Implications for the United States,” Hearing on “Chinas Global Influence: Objectives and Strategies”, July 22, 2005; David M. Lampton, “Chinas Growing Power and Influence in Asia: Implications for U.S. Policy”, Hearing on “China as an Emerging Regional and Technology Power: Implications for U.S. Economic and Security Interests,” February 13, 2004.【注尾】這類觀點倍受關注。
　　然而，中國與東盟國家關系的發展和互信的增加，并不意味著二者之間不存在問題，猜疑和潛在矛盾依然存在，這就為美國利用東南亞國家制約中國留下很大空間。在美國一些戰略家看來，印尼的地緣戰略價值似乎變得更加重要了。首先，他們認為，印尼的穩定對于整個東南亞的穩定意義重大，“沒有印度尼西亞的穩定，東南亞的穩定是難以想象的。印尼人口占東南亞人口的一半。沒有穩定，其制度性缺陷將會對地區安全（特別是反恐戰爭中）及其經濟健康造成威脅?！薄咀⑨尅?“US Policy in Southeast Asia: Fortifying the Foundation,” A Report and Recommendations from the Southeast Asia in the TwentyFirst Century: Issues and Options for US Policy Initiative, The Stanley Foundation, 2003~2005, p.12.【注尾】其次，他們認為，從地緣政治上看，印尼和中國是天然的競爭對手，印尼的戰略利益就是平衡中國，中國的戰略利益就是控制東南亞【注釋】 “ChinaIndonesia Relations and Implications for the United States,” A Joint Conference Cosponsored by the United StatesIndonesia Society and the Sigur Center for Asian Studies of the Elliott School of International Affairs at the George Washington University, November 7, 2003, Washington D.C. , available at: http://www.usindo.org/Briefs/2003/China-Indo%20Relation%2011-07-03.htm. 【注尾】，穩定的印尼可以用來制衡中國。蘭德公司的一份研究報告稱：“如果印尼能夠成功地實現民主轉型，它將成為世界上第三大民主國家，也將是穆斯林世界最大的民主國家。一個穩定、強大、民主的印尼將會恢復它在東盟的領導作用，進一步推進基于民主原則的區域一體化，有助于保持東南亞的穩定，阻止中國潛在的冒險主義”?！耙粋€不穩定、分裂的印尼將會導致區域安全環境的不確定，給企圖破壞地區現狀的力量以可乘之機，這將會向美國和美軍提出更多的要求，印尼的地緣政治重要性使它成為東南亞的基礎?！瓫]有一個有內聚力的印尼，東南亞從根本上將是虛弱的，這將使中國更易于擴展它的影響，美國保持區域力量平衡的努力也更加復雜。”【注釋】Indonesias Transformation and the Stability of Southeast Asia, pp.99~100.【注尾】美國－印尼關系全國委員會的報告中也表示：“一個不穩定、敵對或不確定的印尼將會從消極的方面影響美國的利益和目標，使國際平衡傾向于激進穆斯林，穿越戰略?？蘸降雷兊脧碗s，妨礙打擊海盜和毒品走私的努力，削弱對抵制中國的潛在的建設性的地區平衡點?！薄咀⑨尅縀dward Masters, Strengthening U.S. Relations with Indonesia: Toward a Partnership for Human Resource Development, p.15.【注尾】
　　穩定東南亞，制衡中國成為美國發展與印尼關系的一個重要考量。這一因素也被注入到美國對印尼的公共外交活動之中。它不但要促進印尼與美國之間的相互理解，還要在二者之間形成民主聯盟，利用印尼與中國之間存在的一些猜忌【注釋】現實主義者認為：中國和印尼存在著地緣政治的競爭。這種競爭植根于印尼對外政策權勢階層對印尼在東南亞地位和權利的認知。這種認知則是基于廣闊的地域范圍、戰略位置、巨大的人口和國家的革命傳統之上的。在雅加達，中國不被看作是一個迫近的安全威脅，但是被視為投下日益強大的陰影的國家。見邁克爾•利弗：《印度尼西亞與中國的接觸：進退維谷》，〔美〕阿拉斯泰爾•伊恩•約翰斯通和羅伯特•羅斯主編，黎曉蕾等譯：《與中國接觸：應對一個崛起的大國》，新華出版社，2001年5月版，第115~141頁?！咀⑽病?，制約中國在東南亞日益增長的影響力。哥倫比亞大學國際和公共事務學院東亞研究所高級研究學者約翰•布雷斯南（John Bresnan）說，美國在印尼的安全利益有兩種：白宮和國防部依然集中關注“硬”安全，也就是在主要的地區性危機中使用美國武裝力量，但未能對“軟”安全，也就是在不使用美國武裝力量的情況下創造有利于美國安全的條件，給予太多重視。美國在東亞和太平洋地區最主要的利益是，防止其他大國或者大國聯盟在這一區域處于支配性地位。在他看來，中國經濟等各方面都蒸蒸日上，當前最有潛力成為這樣的國家；而其他大國的崛起就可能平衡中國，使之更加溫和，印尼能夠發揮這樣的作用。【注釋】John Bresnan, “Indonesia and U.S. Policy,” Disccussion Paper No. 4, APEC Study Center, Columbia University, June 1997.【注尾】
　　九一一事件之后，布什政府頑固推行單邊主義，遭到國際社會批評。反美主義浪潮幾乎席卷全球，在東南亞各國也有不同程度表現。由于積極奉行“睦鄰、安鄰和富鄰”的外交政策，中國與東南亞國家關系穩定發展，中美兩國在印尼民眾心目中的形象形成了很大反差。皮尤研究中心2006年6月13日公布的調查結果顯示：印尼人對中國的看法，持非常好和比較好的看法者約占測驗人數的73％，持非常不好和有點不好的看法者占25％，和2002年夏天時大致相當（當時二者分別是約68％和30％）。而印尼人對美國的看法則比較負面，持非常好和比較好看法者占約38％，持非常不好和有點不好看法者約占57％（2003年5 月，分別是約15％和83％；2002年夏，分別是約61％和36％）?！咀⑨尅縋ew Research Center, “No Global Warming Alarm in the U.S., China Americas Image Slips, But Allies Share U.S. Concepts over Iran, Hamas,” 15-Nation Pew Global Attitudes Survey, available at: http://pewglobal.org/reports/pdf/252.pdf.【注尾】
美國努力改善和發展與印尼的關系，加強對印尼的公共外交，其目的是多方面的，未必所有行動都直接針對中國日益增長的影響力，但這種努力無疑包含著制約中國影響力增長的意涵，只是這種制約不再像冷戰時期那樣以零和博弈的形式表現而已。

三、美國在印尼推行公共外交的條件

　　美國在印尼的公共外交活動能否及能夠在多大程度上實現其目標，受制于多種因素。分析美國在印尼推行公共外交所面臨的有利條件和制約因素，有助于更深刻認識和理解美國公共外交的效果及其對美國－印尼關系的影響。
　　美國在印尼推行公共外交的有利條件主要如下：
　　首先，也可以說是最重要的一點，是印尼在蘇哈托倒臺之后實現了民主化。在1997年亞洲金融危機中，印尼經濟遭到嚴重打擊，國內政局動蕩，蘇哈托被迫下臺，由此開始了后蘇哈托時代印尼的民主化進程。副總統哈比比繼任總統后，重整了軍隊領導層，采取了一系列行動，清算蘇哈托家族的政治影響，向民主化邁出了重要一步。后來的瓦西德總統、梅加瓦蒂總統和蘇西洛總統都在推動印尼的民主化方面，采取了一些重要行動。2004年，印尼舉行第一次真正的全國性選舉，蘇西洛成為印尼第一個全民選出的總統。在很多西方觀察家看來，這是印尼民主制度實現穩定的重要標志。
　　印尼實現民主化，與美國長期堅持的對外擴展民主的目標是一致的，這使美國和印尼在政治制度方面有了較多共性，成為兩國關系順利發展的重要政治基礎。美國－印尼學會（The United StateIndonesia Society）主席阿方斯•F.拉波特（Alphonse F. La Porta）在國會作證時說：“印尼政府和人民已經表明他們現在是一個真正追求民主的國家。在過去幾年中，印尼已舉行了三次自由和公開的政治選舉；結束了軍隊的‘雙重職能’（dwifungsi），軍隊不再參與政治和社會活動；擴大了新聞和出版自由；建立起穩定的宏觀經濟環境；并在實施法治方面取得了進展。”印尼的民主經驗，“不但表明它已走上了民主道路，而且表明民主和伊斯蘭教是可以并存的。”【注釋】Alphonse F. La Porta, “Opportunities for United States Relations with Indonesia,” Statement for Hearing on “Indonesia in Transition: Recent Developments and Implications for U.S. Policy”, Committee on International Relations Subcommittee on Asia and the Pacific, U.S. House of Representatives, March 10, 2005, available at: http://www.usindo.org/Briefs/2005/Congressional%20Hearing%2003-10-05.htm. 【注尾】
　　自從蘇哈托下臺后，美國一直密切關注著印尼的民主化進程，并施加各種影響，防止可能破壞這一進程的因素。國際開發署還幫助印尼地方政府加強了地方立法進程，鼓勵印尼民眾參與政策制訂過程，并向他們提供基本服務；此外，國際開發署還支持受沖突影響地區的和平，推動司法改革、社會對話和宗教寬容，強化國民議會（national parliament）的力量等，以此來鞏固印尼的改革，推進民主治理和政治穩定。美國支持印尼實現民主化、建立穩定民主制度的政策與印尼民眾追求民主的目標是一致的，這就為美國與印尼政府及民眾之間的順暢交流提供了一個有利條件。
　　其次，是印尼獨特的政治文化及其革命后的發展道路。在印尼1.3萬多個島嶼上居住著300多個種族群，使用著50多種語言。獨特的地理環境和復雜的種族狀況，造成了印尼在文化上的多元性。印尼有三大傳統文化：“阿班甘”文化，其主要代表者是爪哇內陸農民，受印度教、伊斯蘭教文化的影響，但這些外來文化的影響并不很深刻，在宗教信仰上具有“最大限度的包容性和最小程度的排他性”的特點；“圣特里”文化，主要代表者是爪哇沿海的商人，他們受伊斯蘭文化影響最深刻，在信仰方面有“很強的排他性，比較強調伊斯蘭教的純潔性”；“普里亞伊”文化，主要代表者是爪哇的政治統治階層，“宗教色彩和意識淡薄”，“宗教傾向不夠穩定”?！斑@種文化多樣性所導致的政治多元化的現實就是造成印尼長期社會矛盾、分裂和沖突的主要根源，而最突出的矛盾就是伊斯蘭化和非伊斯蘭化兩大趨勢的對抗?！薄咀⑨尅繌堝a鎮：《當代東南亞政治》，廣西人民出版社，第397~399頁。【注尾】而印尼政治文化中的一些觀念則會從另一個角度消解這一矛盾，這些觀念是：“和諧的大一統，對立中求平衡，自我克制與寬容，互助合作以及服從權威”等，其中自我克制和寬容“在爪哇人的道德觀念中被特別加以贊賞?！薄咀⑨尅繌堝a鎮：《當代東南亞政治》，第400~401頁?！咀⑽病窟@可以在一定程度上解釋，印尼為何比其他穆斯林國家更加溫和，更具寬容精神。
　　在印尼革命及其后的發展過程中，蘇加諾和蘇哈托也都在試圖抑制印尼社會的這些矛盾。印尼革命者在討論獨立時，正統的穆斯林主張建立伊斯蘭國，其他民族主義者則主張建立世俗國家。但各方最終接受了蘇加諾提出的“潘查希拉”，也就是建國五原則。蘇加諾總統信奉民族主義和世俗主義，對宗教勢力，尤其是伊斯蘭教勢力十分疑懼，因而嚴厲壓制伊斯蘭教的政治作用；蘇哈托總統一方面重視伊斯蘭教在個人信仰和生活中的作用，另一方面也壓制其政治作用，力主伊斯蘭教與政治分離。【注釋】范若蘭：《蘇哈托時期印度尼西亞的伊斯蘭教政策》，《當代亞太》1998年第11期，第52頁?！咀⑽病砍紊蠅褐仆猓K哈托時期還建立起一套支持伊斯蘭教溫和化傾向的教育網絡；很多印尼學生到西方學習，他們開始“將伊斯蘭教看作是了解世界的一個動態過程，而不是一種一成不變的靜態信仰”；印尼政界和學界中受過西方教育的一些人士，也在努力樹立“一種不同的伊斯蘭教形象——一種與包括民主、人權和活躍的公民社會在內的現代人類成就兼容的伊斯蘭教?！薄咀⑨尅縈unim A. Sirry, 《印度尼西亞的溫和穆斯林》（吳畏翻譯），見：http://www.project-syndicate.org/commentary/sirry2/Chinese.【注尾】
　　在取代蘇加諾之后，蘇哈托沒有拋棄前者提出的“潘查希拉”思想，而是進行了重新闡發。他特別重視經濟建設，印尼在其任內實現了經濟的迅速發展，人均國民生產總值大幅度提高，人民生活水平得到很大改善。積極參與建立東南亞國家聯盟，并在東盟發展過程中發揮了領導作用；積極參加不結盟運動，大大提高了印尼的國際地位。
　　印尼獨特的政治文化、特殊的發展經歷、快速發展的經濟，地區及國際事務的積極參與等，所有這些都有助于培育印尼對國際社會健康的看法，當然也包括對美國的理性的看法。
　　第三，印尼國內兩大主流的穆斯林組織“穆罕默迪亞”（Muhammadiyah）和“伊斯蘭教師聯合會”（Nahdlatul Ulama,NU）也都比較溫和，在印尼社會生活的各個方面都發揮著重要影響。
　　“穆罕默迪亞”是一個擁有大約3000萬成員的群眾性穆斯林組織。成立于1912年，成員主要來自城市和中產階級，其主要活動包括宗教訓導（religious teaching）、教育、公共醫療衛生服務、社會福利事業及經濟能力培養（economic empowerment）等。它擁有眾多教育、醫療、宗教和社會福利機構。“伊斯蘭教師聯合會”成立于1926年，代表的是印尼傳統的遜尼派穆斯林，支持者有大約3000萬人，主要是農民。它也是一個大的慈善組織，其主要活動是資助學校、醫院；組織社區共同努力減少貧困，解決政府不能顧及的問題。盡管該組織本質上是保守的，但它也強烈反對激進伊斯蘭組織襲擊西方人和基督教徒的活動。
　　印尼這兩個溫和的穆斯林組織，都具有較大影響。在2003年8月5日雅加達萬豪酒店（JW Marriot Hotel）恐怖爆炸事件發生后，這兩個組織聯合發表聲明，強烈譴責恐怖主義行徑，聲明還表示支持政府通過專業、透明和堅定的步驟，逮捕罪犯并徹查爆炸背后的恐怖主義網絡等?！咀⑨尅俊癑oint Statement and Concern by PP Muhammadiyah and PB Nahdatul Ulama on Act of Bomb Terror at JW Marriot Hotel,”Jakarta, August 5, 2003, available at: http://www.us-asean.org/Indonesia/JointStatement_NU_Muhamadiyah_Aug03.htm. 【注尾】他們不但反對本•拉登暴力反對美國的號召，還要求其支持者把伊拉克問題看成政治斗爭，而非宗教斗爭。這兩大組織對美國在印度洋海嘯救援中發揮的作用也都曾給予非常積極評價。美國也一直非常重視對這兩個組織的工作，非?？隙ㄋ鼈兯l揮的作用。美國國際開發署已與“穆罕默迪亞”以及印尼其他溫和穆斯林組織建立起伙伴關系，以推動印尼的民主化進程?！咀⑨尅縐SAID Press Release, “Indonesian Islamic Leaders to Gather in Washington to Discuss and Strengthen USIndonesian Relations，” available at: http://www.usaid.gov/press/releases/2006/pr060331.html.【注尾】印尼這兩大主流穆斯林組織在印尼國內的影響力、對待恐怖主義的態度及其與美國的互動，顯然有助于美國在印尼的公共外交活動。
　　第四，印尼與美國兩國在經濟上有共同利益，地緣上互有需求，在反恐問題上也需要合作。美國是印尼重要的出口市場和貿易順差源地，印尼是美國在亞洲的重要市場、廉價勞動力和原材料供應地。從地緣政治上看，印尼對美國具有重要戰略價值；而印尼在面對區域內問題及區域外大國時，也需要美國發揮平衡作用；【注釋】麥克爾•利弗：《印度尼西亞與中國接觸：進退維谷》，見阿拉斯太爾•伊恩•約翰斯頓、羅伯特•羅斯主編：《與中國接觸：應對一個崛起的大國》，北京• 新華社出版社，第115~138頁。【注尾】印尼要想在地區和國際事務中發揮作用，也需要維持和發展與美國的關系。印尼也面臨恐怖主義嚴重威脅，其國內反恐所必需的情報、裝備等都需要美國提供和援助；美國也擔心，如果印尼政府缺乏反恐能力，印尼可能會被恐怖主義集團視為天堂?！咀⑨尅緼nthony L. Smith, “A Glass Half Full: IndonesiaU.S. Relations in the Age of Terror,” Contemporary Southeast Asia, Iss. 25, No. 3, Dec. 2003, pp.450~451.【注尾】這些共同利益在推動著兩國關系的發展，也成為美國在印尼推動公共外交的有利條件。基于這些共同利益，印尼通過民主程序選出的國家領導人并不反美，這與伊朗等國家顯然不同；印尼穆斯林民眾的反美情緒也不像其他穆斯林國家民眾表現得那么強烈。
　　影響公共外交的因素多種多樣。美國在印尼推行公共外交既存在上述有利條件，也面臨著一些制約因素。
　　首先，盡管實現民主化的印尼在政治制度及價值觀層面與美國的共性大大增加，但印尼社會內部依然存在著對美國深刻的不信任。這種不信任首先與美國的對外政策有關。很多印尼人不滿美國的中東政策，厭惡美國在巴以問題上的雙重標準，也對它在反恐合作中只取不予的做法感到不滿。他們不相信美國政府，不希望印尼成為美國領導的反恐的一部分。
　　盡管發生在巴厘島和萬豪酒店的爆炸案已表明印尼深受恐怖主義的威脅，但這些爆炸并未能讓印尼民眾完全相信激進組織帶來的危險，伴隨這些爆炸而來的卻是一種廣為流傳說法，即美國外交政策體現著一種宗教狂熱，它將會進行人道主義干預，以保護基督教民眾，而不是穆斯林。因此，很多人把全球反恐戰爭看成美國更廣泛的反伊斯蘭戰略的一部分。由于這些態度，印尼的公眾輿論使印尼政府難以明確支持美國的外交政策。【注釋】Anthony L. Smith, “A Glass Half Full: IndonesiaU.S. Relations in the Age of Terror,” Contemporary Southeast Asia, Iss. 25, No. 3, Dec. 2003, p.469.【注尾】印尼副總統哈姆扎•哈茲（Hamzah Haz）在巴厘島爆炸案之后，依然稱美國是“恐怖分子之王”（king of terrorists）【注釋】“Indonesian Vice President Says U.S. Is ‘King of Terrorists’,” Asian Political News, Sept. 9, 2003, available at: http://findarticles.com/p/articles./mi_m0WDQ/is_2003_Sept_9/ai_107467363 〔2007-4-29〕【注尾】。既然他們認為美國是真正的恐怖分子，伊斯蘭祈禱團導致的破壞根本無法與‘美國及其走狗’給穆斯林世界造成的破壞相比，自殺式爆炸只是弱者對抗強大敵人的武器，那么，“無論美國開展多少公共外交活動，或給予多少新的援助，都不會改變印尼人對美國中東政策的深刻反感?！瓕嶋H上，只要新的援助是與反恐戰爭聯系在一起的，他們對美國意圖的疑慮就可能會持續增加?！薄咀⑨尅縎idney Jones, “Why Indonesians Distrust The U.S.?” Far Eastern Economic Review, 13 November 2003, available at: http://www.crisisgroup.org/home/index.cfm?id=2351&l=1..【注尾】印尼人更關心的是貧困、腐敗、實現民主等與其日常生活緊密相關的問題，而不是美國所領導的國際反恐。在美國發動阿富汗戰爭和伊拉克戰爭后，美國在印尼人心目中的形象直線下降。
　　美國在九一一之后加強出入境管制的措施也與它在印尼推行公共外交的目標相背離。2003年1月16日，美國宣布一些國家16歲及16歲以上的男性進入美國必須向美國移民和歸化局登記，并需按手印、拍照并接受面談，印尼名列其中。美國在頒布這項政策前未與印尼接洽，且東南亞諸國中也只有印尼被列入其中，這引起印尼民眾的反感，印尼對此反應強烈。
　　其次，美國在印尼推行公共外交，還受制于印尼對自身國際地位的界定及其國內政治生態。
　　印尼在獨立以來一直奉行獨立自主的外交政策。在蘇加諾時期，印尼作為東道主召開了亞非會議。蘇哈托時期，印尼雖然在很長時期內被美國視為反共伙伴，但他實際上奉行的是不結盟政策。1997年亞洲金融危機之后，特別是在后蘇哈托時代，印尼 “對區域外大國——特別是美國——在這一地區的作用是感到不安和懷疑的，”【注釋】Rizal Sukma, “Indonesia and Regional Security: The Quest for Cooperative Security,” in See Seng Tan & Amitav Acharya eds., AsiaPacific Security Cooperation: National Interests and Regional Order（ London: M.E. Sharpe, 2004） p.83.【注尾】這也是這一時期印尼政府外交政策的主要特點。在亞洲金融危機期間，美國脅迫印尼接受美國及國際貨幣基金組織（IMF）的改革方案，未能讓印尼從危機中擺脫出來。美國在東帝汶獨立問題上的態度，以及限制與印尼的軍事關系并要求懲處涉嫌侵犯人權的印尼高級軍官等做法，都給印尼民眾留下了負面印象。瓦西德任總統時甚至提出建立一個包括印尼、中國和印度的新的亞洲聯盟（Asian Coalition），來表達他對西方主導的國際體系的不滿。梅加瓦蒂時期，視東盟為印尼外交政策的基石，保持印尼在地區和國際事務中的獨立。雖然她在九一一事件之后與美國一道譴責恐怖主義行徑，但她領導的印尼政府也反對美國發動伊拉克戰爭，刻意與美國的反恐戰爭保持距離。印尼在地區和國際事務中堅持獨立自主的政策，刻意與美國保持距離，對美國在印尼的公共外交活動構成了一定程度的制約。
印尼國內政治生態對美國的公共外交活動也形成制約。 “圣戰軍”和伊斯蘭祈禱團這樣的伊斯蘭激進組織堅持強烈的反美主義立場，并采取種種針對美國及西方人的行動。九一一之后，梅加瓦蒂清楚地認識到，印尼除了表達對美國反恐戰爭的支持外別無選擇。因此，她在訪美時與美國總統布什發表的聯合聲明中，表示支持美國反恐。但同時也必須仔細衡量其立場在國內可能遇到的反對，特別是穆斯林的反對。因為她支持美國的反恐戰爭，在印尼國內可能會被解釋為屈從美國，【注釋】Rizal Sukma, “Indonesia and Regional Security: The Quest for Cooperative Security,” p.86.【注尾】成為其政敵的把柄。蘇西洛在2004年大選中贏得大選后，也無法忽視印尼國內政治多元化以及由此產生各種政治力量對美國的不同態度。所有這些，都會制約美國在印尼推行的公共外交活動，影響其效果。

　　 四、結語

　　冷戰結束后，世界政治與經濟全球化加快，國家間相互依賴加深；與此同時，各國內部（無論是在民主國家，還是在非民主國家）社會與政治多元化趨勢也在發展，并以不同的方式影響著各自國家的外交決策和外交行為。國內政治和國際政治相互作用、相互影響，國內政治國際化和國際政治內政化的趨勢日益加強。所有這些，使美國公共外交處于一種復雜的環境之中。美國加強對印尼的公共外交，從印尼方面看，既存在各種有利因素，也存在著一些制約因素；從美國方面看，美國立法和行政機構的不同調（在恢復與印尼的軍事關系問題上），利益集團的不同聲音（人權組織的反對）等，都會給印尼留下混亂的印象，對美國的公共外交產生負面作用。各種復雜因素的存在，使得對美國公共外交活動的效果做出準確的分析和評價成為一件極其困難的事情，因為很難在這些活動（目標）與效果（后果）之間確立起不容置疑的因果聯系。
　　在分析美國對印尼的公共外交及其對兩國關系的影響時，既要重視美國公共外交活動對短期內改善美國形象所發揮的作用，更要關注其長期效果，特別是對形成印尼精英層穩定的美國觀所發揮的作用。美國公共外交雖然號稱直接面對其他國家公眾，但除對外廣播活動外，其大多數活動面對的主要還是社會精英階層。印尼民眾對美國的印象容易因時因事而變化，但精英階層的美國觀卻會相對穩定。
　　在評價美國公共外交的效果時，還應注意傳統外交與公共外交的相互作用：美國針對一種挑戰開展公共外交所形成的良好印象，可能會被遷移到傳統外交領域，從而有助于應對其他的挑戰，實現美國的國家利益；而兩國傳統外交領域關系的發展，也可以為開展公共外交創造有利條件，傳統外交領域關系惡化，則會制約和損害公共外交活動的效果。只有在美國公共外交目標與對象國及其民眾的認知、需求和利益在很大程度上一致時，其效果才能得到最大程度地體現。美國對印尼的公共外交與兩國國家關系的互動，可以說明這一點。

　　仇朝兵：中國社會科學院美國研究所助理研究員
 

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