綜合國力的社會和文化內涵

――美國構筑社會安全網的經驗

丁元竹

摘要：在過去的百年中，美國綜合國力提高有兩個特點：發展經濟、軍事的同時，完善社會管理，筑就強大的社會基礎；加強文化價值建設，發展軟實力。其具體體現在：政府以社會管理為主要職能，介入社會安全網建設，并通過法律促進企業和個人參與社會福利活動；公眾通過慈善活動、志愿服務和社區建設，參與社會事務。

引言

在全球化不斷加速和國際競爭日益激烈的現時代，一個國家能否在國際社會立于不敗之地，同時得到發展壯大，不僅僅取決于其經濟力量、軍事力量等單方面的力量，而是取決于國家綜合國力。什么是綜合國力，眾說紛紜中哈佛大學教授約瑟夫•奈(Joseph S. Nye)的概括引人注目：綜合國力由硬實力和軟實力（Soft Power）兩種形態構成，硬實力是指支配性實力，包括基本資源、軍事力量、經濟力量和科技力量；軟實力分為國家凝聚力、文化被普遍接受的程度和參與國家機構的程度等。本文所講的綜合國力，是指一個主權國家賴以生存和發展所擁有的全部實力以及國家擁有的國際影響力的合力。

對于正致力于提升綜合國力--加強國際影響力，加強對人類社會總體貢獻能力--的中國來說，有必要借鑒作為現代化先發國家(本文側重大國如美國)的西方發達國家在過去一個世紀提高綜合國力的經驗。西方實踐中的兩大特點值得關注：一是在發展經濟和軍事力量的同時，積極完善其社會結構和社會管理，建立強大的社會基礎；二是加強文化價值體系建設，積極發展軟實力。

一、管理社會發展、介入社會安全網建設，是政府的主要職能

19世紀末20世紀初，歐洲若干國家開始建立社會福利制度，以應對由于工業革命進程加深引發的失業、貧窮等新社會問題，這是西方現代社會管理體制的開始。不過，這個制度在美國啟動很晚。因為，當時的美國工業化方興未艾，經濟蓬勃發展，每個人都不擔心沒有工作。即使找不到工作，因地廣人稀，也可以得到一份農田。在這樣的經濟狀況下，美國政府沒有感到建立社會福利體制的壓力和必要。1929年的經濟大蕭條，使得美國人有史以來首次感受到失去工作的痛苦。當時的美國總統羅伯特·胡佛認為，實行自由的市場競爭是保持經濟發展的主要對策，因而主張政府對企業不加任何干涉，暫時糟糕的經濟狀況就會改善。與此同時，胡佛通過州和地方政府為需要幫助的弱勢人群提供救濟，但由于地方政府沒有足夠的資金，胡佛的政策目標沒有得以實現。

1932年，美國人民選舉富蘭克林·羅斯福做他們的總統。1932年，羅斯福上臺不幾天，就提出社會復興和改革的立法提案，幾乎得到國會的全盤批準。這些應對大蕭條的政策許多都是臨時性的，但是其中之一的社會保障制度卻延續至今。羅斯福之后的其他美國總統，特別是約翰遜，繼續把社會安全網建設作為社會管理的重要內容。約翰遜在20世紀60年代逐步完善了美國的社會安全網，其中包括醫療衛生、食品卷、公共住宅(為低收入階層提供付得起的住宅)，等等。

德國著名社會學家沃爾夫岡•查普夫說過：“社會福利政策和福利國家總體來說屬于現代社會的基礎體制，屬于公民的‘制度資本’，其形式各異，如聯邦德國的福利國家，這是從其歷史條件當中發展而來的。社會政策和福利國家一方面是現代化的結果，一方面也是現代化繼續發展的條件。它們創造了社會一體化和系統一體化的中心制度。同時它們也使得社會分層新模式、新的生活方式、新的生命階段成為可能”1。這一理論為美國現代福利體制產生的過程所論證。的確，在1930年之前，美國的救濟工作和所需要的資金基本主要還是教會或非營利組織提供的，人們以慈善的方式幫助窮人。有時，大都市政府也會拿出一些錢來幫助窮人。1929年開始的經濟大蕭條，從股市崩潰開始，銀行破產、工廠倒閉、農民破產，經濟社會進入惡性循環，失業人口也從1929年的300萬人上升到1933年的1500萬人，幾乎占全國人口的五分之一。面對如此巨大的社會挑戰，慈善機構、慈善的富人已經無能為力。為了應對這史無前例的社會經濟危機，羅斯福總統向國會爭取公款，援助失業家庭，從而導致美國社會福利體制建立，并在此后被不斷完善。1945年，美國社會安全制度的產生，以保證美國國民在經濟社會上有一種安全感2。

如上所述，經過大蕭條以后半個多世紀的發展，美國的社會管理已經由早期社會組織自我管理轉向由政府、社會組織和企業共同治理的模式。其中，政府的主要職能之一就是社會管理。自1960年以來，美國聯邦政府在收入保障、社會保障、醫療衛生、退伍軍人安置等社會發展項目領域的投入逐年增加，總計超過政府財政開支的60%。但即便如此，還是不能滿足社會需求。需求幫助的美國人不得不轉向其他福利資源--私人、慈善和志愿組織。美國政府、州政府和地方政府，也直接或間接支持這些慈善和志愿組織提供各類社會服務，主要方式包括：建立和完善法律和法規體系；通過免稅或減稅鼓勵私人和公民慈善和志愿組織捐贈；通過政府資金直接支持慈善和志愿組織；通過對使用慈善和志愿組織提供服務的個人補貼、稅收返還等對慈善和志愿組織提供間接支持3。

在克林頓當政期間，美國政府批準了支持以信仰為基礎的組織或社區組織參與社會服務，批準支持信仰為基礎組織的法規，并給予資金支持，盡管這些資金的規模很小。與民主黨比較，共和黨更關注和支持非營利組織。前共和黨總統里根稱慈善和志愿組織是美國的社會安全網。現任共和黨總統布什在2000年競選綱領中，把支持信仰為基礎的組織和社區組織提供社會服務作為任期目標之一。他認為人們不僅需要服務，更需要人與人之間的愛，而只有志愿組織可以滿足這樣的要求，做出這樣的貢獻。當選后，布什立即成立白宮信仰為基礎和社區發展辦公室，撥款支持社會弱勢群體。發生于2005年的颶風災害使世人看到美國人民在災難時的志愿精神和慈善傳統。當然，布什也在這場災難中進一步認識到慈善和志愿組織的積極作用，所以，指示白宮信仰為基礎和社區辦公室動員全國慈善和志愿組織參與救助工作。截止到2005年9月19日，僅美國紅十字會就為南方災區籌資6億美元。2005年，印度洋海嘯發生后5個月內，美國22家大型慈善組織共募集12.7億美元。在提供社會服務中，美國政府不僅僅支持非營利組織，且與非營利組織合作，從而相得益彰。2001年在“911”事件中，美國政府投入了幾十億美元資金，主要用于基礎設施重建和基本服務的提供，而美國非營利組織提供的資金主要用于食品和住宿等急需服務，其中，僅美國紅十字會就籌集10億美元善款。2003年，美國人民捐贈了2410億美元給慈善組織或公益組織，其中83%由個人捐贈（包括遺產捐贈），11%來自基金會，6%來自法人機構。

如何評價政府的主要職能是社會管理？著名經濟學家阿瑟•奧肯形象地肯定了政府在消除社會不平等中作用：“這只桶流出的轉移支付，是聯邦收入平等化的關鍵。它們向低于貧困線的美國人提供了一半以上的可得收入，使數以百萬計的人提高到貧困線以上”4。

二、軟實力在國家發展中的意義

作為國家軟實力的最早提出者，現任哈佛大學肯尼迪政府學院院長、曾任美國國防部長助理和國家情報委員會主席的約瑟夫•奈教授認為：在全球化時代，國家發展必須重視軟實力；尤其在“911”事件之后，世界秩序正在進行調整和重組，在這個過程中，如果國家領導人不充分認識軟實力在國家發展中的意義是錯誤的。20世紀90年代初，奈在提出軟實力這個概念時指出：作為世界上最強大的國家，美國不僅應當保持最強大的經濟實力和軍事實力，也應當保持最強大的軟實力(見表1)。在軟實力概念提出的最初幾年，并沒有得到人們足夠的重視。但最近幾年，它開始反映在美國領導人和其他國家領導人的言論中。例如，在2003年達沃斯世界經濟論壇上，當有人問美國國務卿鮑威爾為什么美國喜歡使用武力時，鮑威爾的回答是：“美國需要硬實力來贏得世界戰爭的勝利，但是，美國很重視使用軟實力，例如在歐洲和日本。”

根據奈的界定，軟實力是國家通過自己的吸引力(Attraction)來實現發展目標，而不是靠武力威脅、武力報復以及經濟制裁。奈以美國的伊拉克戰爭為例，指出：“真正的問題不是我們擊斃了多少敵人，而是我們的聯盟擴大了多少。” 奈認為，對伊拉克的戰爭使美國的軟實力蒙受巨大損失，美國的吸引力大大降低，一些國家，甚至包括意大利和西班牙都在疏遠美國。為了贏得美國反恐戰爭的勝利，奈的建議是：美國應當更多地訴諸于軟實力，而不是武力。

表1 三種實力比較 

   行為               基本方式                政府政策

軍事實力   威脅、威懾、保護   威脅力量                 威脅外交、戰爭、聯盟

經濟實力   勸誘、威脅         報復、制裁、             援助 賄賂、制裁

軟實力     吸引、問題確認     價值、文化、政策、制度   政策外交、雙邊和多邊外交

在奈的視野中，軟實力產生于一個國家的文化吸引力、政治行為準則和政策。當一個國家的政策在別國眼里看起來合法合理時，那么，該國的軟實力就會得到提升；當一個國家的文化、價值體系有吸引力，那么，其他國家就會追隨；當一個國家能夠用自己的文化和價值體制塑造世界秩序時，則它的行為在其他國家眼里就更具有合法性，它也可以通過自己的價值和制度力量來規范世界秩序，而不需要訴諸于武力和經濟制裁。

說到軟實力在一個國家的歷史和文化價值的體現，可以從美國慈善和非營利組織的發展進程中清楚地看到。早期美國的慈善和非營利組織的發展，是建立在美國早期慈善文化和志愿精神基礎上的，同時又擁有英國的法律理念基礎。從1935年開始，美國開始從法律上完善慈善和非營利組織發展的制度環境。在1935年法律對企業捐贈界定后，美國出現了企業基金會。20世紀40年代，企業基金會迅速發展。那是一個經濟上高營利和高稅收的年代，免稅激勵機制的建立是非常重要的，是人們參與慈善活動的動機之一。然而，捐贈者絕不僅僅純粹出于免稅-儲蓄動機才組織基金會的。換句話說，至少在美國，稅收政策并不是慈善事業發展的惟一動力。在這一點上，如果注意一下聯邦收入稅頒布之前美國最早創立的基金會就會更加容易理解。因為那個時候，并沒有政府的面授和減稅政策，但是人們依然參與捐

贈。曾于1989年發表轟動一時的《歷史的終結》一文的現任霍布金斯大學高級研究員福山（Francis Fukuyama）說過：要理解美國的慈善傳統、志愿精神和社會資本，必須把美國的法律體系、公民社會發展和宗教體系結合起來分析，正是這些因素之間的相互作用，才產生了美國特有的文化傳統--志愿精神和慈善傳統。

在早期美國社會，移民眾多，分布廣泛，信仰各異，政府無力顧及由于快速、多元移民所造成的眾多社會問題和公共事務，相互幫助和共同組織社區活動就成為美國社會結構和文化結構的基本特征，這個特征在過去200多年間不斷發展和完善，慈善和志愿精神成為其社會共同價值。

三、社區：滿足社會需求、應對社會挑戰的重要平臺

在美國，社區是一個經常被使用，意義廣泛的概念，它有時指街區，有時指社群。在美國這樣一個文化多元、種族繁雜的國家，民族之間的融合和相處成為關鍵社會問題之一，所以，美國的社區發展特別強調種族之間的關系。

注重社區發展，在美國源遠流長。社區組織從20世紀20年代初步形成，到60年代基本運作構架完成。在開始階段，強調國家、地方和社區各種服務機構的協調和聯合，社區資源和人的需求之間的平衡。時至今日，更好地組織社區福利服務成了“社區干預”的主要目標。這種“社區干預”，包括對貧窮、失業、犯罪和環境污染進行的干預。

美國的社區發展，是一個提高社會意識的過程：通過居民的廣泛參與，了解自身的需求，并采取積極的改進行動，重在人民的參與和公私機構的協助。在公私機構的協助下，動員社區內的一切資源，解決社區內的各種問題，比如，福利、就業、環境污染，等等，從中提高全社區居民的福利和生活質量。

布什總統時期，正式成立了信仰為基礎組織和社區辦公室，其目的是加強聯邦政府與信仰為基礎和其他社區組織之間的合作伙伴關系，以解決貧困、衛生等問題：2004年，美國有1/5的18歲以下的年輕人(近1300萬)處于饑餓或半饑餓的邊緣；200萬青少年的父親或母親在獄中服刑；2200萬美國人處于基本依賴狀態或濫用藥物、暴力狀態；90萬美國人是艾滋病患者或艾滋病毒攜帶者。

布什說，信仰為基礎組織和社區辦公室 “旨在燃起人們對于社會組織的希望，它們能夠辦到政府辦不到的事情。它燃起人們對于生活基本新希望，很多情況下，政府是不能辦到的”③。作為第一個建立這樣辦公室的美國總統，布什的目的是發揮信仰為基礎組織和社區組織在解決社會問題中的作用。為了達到目的，布什還在其他7個內閣部（司法、農業、衛生和人類服務、住宅和城市發展、教育、國際開發）成立了10個社區發展中心。白宮辦公室和10個社區發展中心的任務是，授權信仰為基礎組織或其他社區組織使用聯邦資金，而白宮辦公室不管理人事、基金項目和參與項目決策；社區發展中心為信仰為基礎或其他社區組織提供信息和培訓，而它們并不決定資助哪些信仰為基礎組織或其他社區組織，基金的申請通過每個具體項目的既定程序和競爭方式進行；白宮辦公室的作用只是：立法、確認和消除項目實施障礙、通過公共教育鼓勵更多慈善組織參與該活動，它的優先領域包括：不良青少年、有前科者、無家可歸者和饑餓者、濫用藥物和暴力者、 HIV/AIDS 攜帶者、工作家庭的福利，白宮辦公室通過組織白宮會議為各類組織提供資金信息、介紹申請條件和其他組織的經驗。對于美國政府的做法，管理大師德魯克有一番耐人尋味的評論：“這是今天世界上最重要的社會現象之一，他們的宗旨是讓社區活躍起來，鼓勵大家采取行動，改善別人的生活，在活中實踐他們的信仰。”5

結語

西方國家、主要是美國在其發展進程中，也曾遇到嚴重的社會問題，通過政府職能轉向社會管理、鼓勵社會慈善事業、支持社區發展，構筑了強大社會所必須的社會安全網，從而穩定了社會，提升了綜合國力。西方的經驗給予中國的啟迪是：在一個大國，如果政府忽視社會管理，僅由市場來解決社會問題，則貧窮、衛生等重大社會問題極難減弱，并有可能危及社會穩定，因此，政府主要職能轉向社會管理是必由之路；社會問題的解決，耗資、耗力、耗時巨大，僅靠政府遠遠不夠，而需要全社會、尤其是民間慈善和志愿等非營利組織的參與，以及社區組織這樣的平臺，政府可為之處在于為它們提供資金、政策、法律上的支持與傾斜。

（作者：國家發展和改革委員會宏觀經濟研究院研究員，北京大學公共服務與社會管理研究中心主任、教授）

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1 （德）沃爾夫岡•查普夫：《現代化與社會轉型》，中譯本，社會科學文獻出版社1998年版，第9頁。

2黎幗華：《美國社會服務》，中國科學技術大學出版社2002年版，第3-4頁。

3 Barnett F. Baron, Shared Governance of the Nonprofit Sector in the United States, The Asia Foundation, Sept, 2005.

4(美)阿瑟•奧肯：《平等與效率》，中譯本，華夏出版社1987年版，第4頁。

① ③ www.whitehouse.gov

5 （美）彼得德魯克：《下一個社會的管理》，中譯本，機械工業出版社2006年版，第99頁。

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