圖片來源：新華社
Beatriz Carrillo/作者
譚宏澤/編譯
在當下中國，社會福利已成為引發農民工集體不滿的主要原因之一。自2002年以來, 中國社會福利制度的改革擴大了對弱勢群體的保護。但是，目前仍存在著一系列的結構性問題，成為農民工們獲得及享有充分社會福利的障礙。中國的社會福利制度究竟是如何演變的?在其中，農民工們面臨的挑戰是什么?怎樣才能改革制度、使其更具可持續性?
廣義而言，社會福利可以被理解為包括公共服務、社會保險和社會救濟在內的一些列公共福利，而這又長期向城市人口傾斜。自1949年新中國成立以來, 城市居民的就業、住房、教育和社會保險等機會都與“城市身份”綁定在一起，而這種身份是以人民戶籍登記 (戶口) 狀況為標準的。相對的，農村戶口則較難獲得這些福利。因此，這種社會福利上的區分與差異實際上從多方面界定了中國社會的的城鄉二元結構。
依賴于“單位”組織的“鐵飯碗”制度為城市體制內職工提供了“從搖籃到墳墓”的就業保障、社會服務以及保險。此外，也許更重要的是，還為這些職工提供了一種有權利感的自我身份認知。但是，對于中國廣大的農村人口而言,他們只能得到非常有限的近乎于零的社會福利分配。改革開放之后，工人們延續的身份和權利意識影響了他們對于國家福利供給的期待與需求，也同樣影響了國家決定保持或削減哪些群體的社會福利。
例如, 到了二十世紀九十年代末, 中國以前的特權階層——老工人階級在國有企業中被裁員了，且多數人是在沒有什么福利待遇的情況下就不得不離開了。與此同時, 直到2015年, 公務員基本上保留了他們優越的社會保險福利, 并且全部由國家出資承擔。而相比之下, 大多數農民工們僅獲得了極為有限的國家資助, 他們對城市產品和福利也沒有享有權。歸根結底，這是因為在大多數情況下, 他們的農村戶口把他們排除在了城市體系之外。然而, 對于那些在1980年后出生的第二代農村移民而言, 他們與農村的聯系較弱,面臨的境況也開始變化。他們要求提高工資和優化工作條件，但對社會保險權利的渴求卻沒有那么強烈和積極。某種程度而言，這一現狀是由社會保險制度本身的局限性所導致的。
一個支離破碎的系統
中國的社會保險制度是高度分散的。表面上而言，戶口分化制度可能是這種支離破碎的主要原因。但是，另外一些與保險方案的資金、管理和實施方式有關的其他因素也許有著更嚴重的影響。與經濟政策一樣, 中國社會福利政策的實施是高度分散的, 因而依賴于地方政府的實力、特別是其經濟與財政狀況。東部沿海的發達、富裕省份往往更容易達到中央政府在社會保險以及社會福利等方面的做出的規定，而且經常超出中央的標準。相比之下, 因為沒有足夠的財政收入，許多中西部地區的地方政府最多只能提供一些非常零碎的、有限的社會保障服務。例如，一些對健康的社會性決定因素的縱向研究發現人們的居住地對個人的健康狀況有著最強的影響(性別和年齡則是另外兩個最重要的影響因素)。
這種權力的下放、及其帶來的社會保險資金在地方的匯集, 意味著勞動者們在他們個人賬戶中累積的資金在不同司法管轄區之間是不可轉讓的。這種不可轉讓性是包括農民工在內的外來務工人員們進入社會保障制度的最大障礙之一。這一點，即便是在如深圳這樣為外來務工人員們制定了特別保險方案的城市也是一樣。此外, 這些外來務工人員們的社會福利通常比城市本地雇員要低, 而且雇主不為他們支付社會保險費用也并非什么個別案例。因此，對于農民工們來說，參加社會保險既會減少他們到手的現金報酬，同時所換來的也僅僅是只能在當地享受的保障，無法隨他們遷移回故鄉。所以他們不愿意參加這類保險也是可以理解的。
嘗試“協調”
為了提升與保障勞動者們社會保險資金的可轉移性，自2008年以來，中央政府推動了農村和城市社會保險項目的協調，旨在建立統一的全國社會保障體系。然而，在具體實施中，這種城鄉協調卻會導致地方福利保護主義盛行，因為越發達的省份越不愿將其資金分享給那些外來的勞動者們。例如，重慶市政府已成功地為那些擁有當地戶口的農民和城市社會保險計劃進行了統一，但來自其他城市的人仍然被排除在外。鑒于很多農民工都在本省以外工作，至少在中短期內，城鄉一體化進程可能只會惠及少數農民工。
然而，來自中央的政策和指示正在繼續推動農民工進入城市社會保障體系，例如2011年通過的最新一次社會保險法就證明了這一點。該法強制性保障了外來務工人員應被納入城市社會保險項目中。盡管如此，因為擔心會擾亂當地的企業和行業，地方政府并不熱衷于監督這項法律的具體執行。目前中國的雇主們事實上正面臨著高達接近員工工資百分之四十的員工保險繳費率。在一些省市，單是對老年社會保險的繳款就占工資總額的百分之二十以上。這就可以解釋為什么中國存在大量的、沒有社會福利的臨時性和非正式就業。而在這類就業中，農民工們往往是主力軍。
最新挑戰：經濟放緩
中國經濟增長的放緩，可能會使得越來越少的雇主愿意將農民工納入法律規定的社會保險計劃中。對此，中央政府在今年早些時候降低了養老金、失業保險以及住房公積金的雇主繳費率。盡管如此，中央政府可能會繼續向地方政府施壓，要求把農民工融入社會保險體系。管理者們現在認識到，財政體系的可持續性依賴于將盡可能多的適齡工作群體納入到對財政的貢獻中來。整體來說，農民工們一般比相對應的城市勞動者們年輕。因此，這些年輕人的社會保險繳款對于應對中國人口老齡化以及相關的養老金體系的可持續性來說，是非常必要的。
中國的第一代農民工們現在也面臨老齡化，并開始要求獲得醫療保險和養老金。從更大范圍而言，農民工們對公共服務和社會保障的需求也在變化。例如，在過去的幾十年里，“拖家帶口”的農民工們的人數大幅增加。這些外來務工家庭有著不同的住房需求，他們的孩子需要能夠進入當地的托兒設施、學校、游樂區以及醫療服務等。
雖然一些工人的群體性行動、罷工和示威在某些情況下可以改善農民工們的工作條件和待遇，但擴大社會保險和福利基本上仍是一件自上而下的事情。近些年來，越來越多的農民工們也在為自身的社會保險與福利進行著呼求——2014年阿迪和耐克的供應商裕元集團的罷工事件就是一個典型代表。而這些事件及其體現的農民工們的訴求也推動著政府決策者們考慮擴大農民工們的社會保險與福利。 正如上文提及的，基于對勞動者與退休人員相對比的下降及其對中國社會保障體系負面影響的擔憂，中央政府可能會繼續推行將農民工納入社會保障體系的計劃。 而相應的，一些省級政府可能會未必積極推進這一進程。此外，正如最近降低雇主對社會保險的繳費率所反映的，經濟放緩可能帶來的一個結果就是降低了員工的福利水平。社會保障的全面覆蓋可能很快就會實現，但覆蓋的內容和程度可能會非常基本。這樣的話，是否能夠打造、并健康地維持一個真正安全、完善的社會保障網絡有待于我們進一步去觀察。
作者簡介：Beatriz Carrillo目前任教于悉尼大學。她的研究關切主要集中在社會排斥與農民工研究，福利政策、健康研究的社會面向以及當代中國的慈善事業等議題上。
本文原載《Made in China》期刊(http://www.chinoiresie.info/made-in-china-quarterly/)，由《Made in China》授權政見團隊翻譯并聯合推出，原文鏈接：
http://www.chinoiresie.info/migrant-labour-and-the-sustainability-of-chinas-welfare-system/
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