改革開放40年，中國經濟飛速發展，“讓一部分人先富起來”的口號開始了東南沿海地區快速城市化發展進程，也吸引了一批批農民工們為珠三角的城市建設奉獻青春。當年第一批進城打工的農民工在深圳、東莞、廣州、佛山等地留下了十余載“火紅回憶”，如今也漸入半百，但逾八成農民工卻無法在城市安享晚年。

　　數據來源/國家統計局

　　根據國家統計局《全國農民工監測調查報告》公布的數據，2014年全國農民工總量為2.74億人，其中50歲以上農民工占17.1%，突破四千七百萬人。在農民工的“五險一金”參保情況中，養老保險的參保率為17.6%，也就是在四千七百萬名達到退休年齡的農民工中，只有不到兩成能被納入社會養老保險體系中。

　　農民工養老保險參保率低有其歷史原因。雖然國家已經出臺《農民工參加基本養老保險辦法》等政策法規，但在地方實踐層面，因為社保制度標準方面各地差異較大、統籌層次低，農民工自繳費率過高，企業欠繳少繳社保情況普遍，企業違規經營長期以來得到地方政府的默許以及受到退保政策等原因，導致工人們在即將退休時才發現自己的社保待遇被侵犯，影響其養老退休的保障，進而引發全廠大規模的罷工停工。這類涉及社保的農民工群體事件近年來頻率增高。

　　盡管有裕元鞋廠和利得鞋廠的成功案例，但工人追補社保的過程卻異常艱難。其中，地方政府與經濟相結合的制度形式、地方政府比中央對地方利益的實際控制能力更強的特點、地方政府行政執法“碎片化”的特點、以及地方政府的親商主義、追求地方利益最大化的特點是主要的攔路虎。

　　2020年實現統籌全國養老金目標難以實現。圖片來源/網絡

　　為什么地方政府不愿意配合工人的社保補繳工作?究其根本，是在于地方政府不愿意承擔大量流動人口在遷入地的養老責任。現行養老安排規定，工人的社保根據地在工人退休后分139個月發放工人的養老保險金。這基數是按當年約72歲的中國平均壽命定下的，而現在的人均壽命已變更長。在139個月后，工人每月生活費就由地方政府發放，就是所謂的“兜底”。兜底的金額難以估算，接受外來人口的城市自然不愿承擔著龐大的財政責任。中央于十八大三中全會提出2020年實現統籌全國養老金，這是一個難以達成的目標。僅廣東省內的統籌已困難重重——深圳、廣州、佛山、東莞各流動人口凈流入城市，有著充裕的養老統籌資金，一旦建立統一的信息標準，富余資金馬上要拿出來補到資金匱乏的地方。地方政府利益與更高層的利益沖突，所以推行難度很大，目前，這些城市的社保系統仍未被兼容。以深圳為例，按照深圳現在的人口現狀，買養老保險的有幾百萬人，但領養老保險的只有十幾萬，30年內不會有財政問題。所以深圳政府肯定也不愿意共享這些富足資源。

　　2014年東莞裕元鞋廠罷工，為期12天，參與人數約3萬人。這次停工維權緣于裕元鞋廠未足額為工人購買社保。圖片來源/德國之聲

　　地方政府為了政績和招商需要，常常按照實際情況定下不同標準，形成法規執行碎片化。例如，地方政府往往默許企業違規操作，不為全體工人買社保，只為少數工人買社保，或者按照最低工資標準購買社保。社保部門為了操作方便，也為了減輕企業社保負擔，允許企業買數，即按職工總數的一定比例購買。根據知情人士透露，東莞裕元鞋廠是按照社保部門訂下的標準來買，只交了社保的個人繳納部分，而企業部分沒有交，這明顯違反國家的相關規定。有些地方政府為了政績增長考慮，甚至不希望企業實行全面參保，因為這樣就無法體現出社保擴面的穩定增長速度。在工人提出補繳社保時，社保部門會找諸如補繳工作量太大、人力不夠等各種理由拒絕工人補繳。有研究發現,地區政府與企業的關系,往往會影響中央社會保障政策的實行。雖然昆山與張家港同屬江蘇省蘇州市管轄的縣級市,地理基礎、發展水平和政策環境相當，但依賴外資企業投資的昆山社保情況發展更好、投入更多，更能貫徹落實國家的社保福利政策，而在同省由內資主導的張家港就做得較差。這主要是因為地方政府默許企業違規操作的態度不一樣，類似的地方政府行政決策壓倒國家法律的情況俯拾皆是。

　　2010年，清遠市為了招商引資，公然提出“新辦企業投保實行分步到位的辦法，企業投產的頭五年只投工傷保險，不強制參加其他險種，五年后逐步納入養老保險”的有關規定;而在東莞，市商務局政策明文規定，公積金繳納可以采用“低門檻進入、逐步提高”的策略，企業先為中高層管理人員和技術骨干人員繳存，才逐步向一般員工普及;政府文件還提出“考慮到當前的經濟形勢下部分企業確有困難，對照《東莞市住房公積金繳存管理辦法》，有困難的企業可以緩繳住房公積金，但企業財務狀況好轉后要補繳”。這些所謂優惠政策公然縱容企業違反法定的社保要求，犧牲的往往是農民工的合法權益。

　　在勞法執行層面，往往法律是一個高的標準，執行是一個低的標準，華中師范大學社會學院社會工作系的鄭廣懷教授出“次標準”的概念。例如國家提出最低工資標準是為了保障勞動者的基本生活，但實際情況是很多企業就把當地最低工資標準定為工人的基本工資，尤其是在珠三角地區的大部分制造型企業。如此，最低工資標準變成工人在標準工作時間內的最高收入，生活水平難以提高。在社保繳納方面，很多企業也是按照社保最低標準而非員工實際工資標準購買社保，如裕元工廠過去的社保繳納是按照東莞社保局提議的最低工資標準來為部分員工購買社保。而14年工友在追討社保時提出要按照實際工資足額足月補繳社保，社保局也承認裕元工廠的違規行為，但最后這個違反勞法規定的社保執行次標準的后果是由企業全數承擔。

　　2013年8月，深圳市寶德玩具廠數百名大齡外來務工者罷工一天，要求廠方補繳養老保險。經過談判，雖然工廠同意補繳，卻因為沒有補繳細則，從罷工到現在，兩年的時間過去了，工人們的養老保險依然沒有著落。圖片來源/網絡

　　近年，外來工人人口老化帶動的討社保風潮席卷各地。在地方政府處理欠繳社保的時候，各地社保補繳的追溯年期都不同。2014年的東莞市裕元鞋廠工人通過集體行動，成功將社保追溯到廣東省社保養老保險條例頒布實施的1998年;同年，佛山市工藝總廠工人則在當地工會和政府的協調下成功要求把社保補繳追補到工人入職的1994年。可是，地方政府的親商政策和對地方利益的保護使追討社保困難重重。最極端的例子要算深圳寶德玩具廠。企業在工人要求下愿意補繳欠下的社保，但深圳市人力資源和社會保障部門遲遲不出臺實施細則，使工人最終只能獲得兩年的補繳。

　　中國牢實的戶籍歧視也是糾正社保問題的一大障礙。2014年，廣州軍區總醫院的清潔工廖友梅，在經歷了與眾多工友一起的抗爭維權行動之后，終于補足了15年來醫院從未為他們買過的社保。但當她于2015年去辦理退休手續時，海珠區社保局卻說，“你不能在廣東退休”。因為按照人社部的《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續若干具體問題意見的通知》第四條規定，女工在40歲(男工是50歲)首次辦社保，只能落入“臨時基本養老”賬戶，不能作為領取養老金的歸屬地。廖友梅感到困惑，既然她退休后無法享受廣州的養老待遇，為何當初海珠區社保局又同意讓她補繳社保?她把一輩子都奉獻給廣州，也補足了養老保險金，為什么不能在廣州養老?社保局工作人員用一句話打發了她，“因為你不是廣州人。”與此同時，這些外來工的戶口所在地也礙于財政困難拒絕為工人的養老責任承擔，令工人陷入進退失據的困境。

　　地方政府能夠在社保政策執行中有如此大權限，干涉與決定轄區內各企業的社保繳納情況，甚至當企業也愿意為賠償工人的合法社保權益買單時，公然顯身阻礙。其原因在于，在今天中國經濟發展過程中，地方政府已緊密與當地經濟相結合，地方政府能夠如同公司董事會一樣控制和介入轄區內的企業經營運作，并且其對地方利益的實際控制能力比高層政府要更強。有學者把這種現象描述為中國地方性市場社會主義。由于中央政府與地方政府之間的利益是分割的，地方政府只是希望得到農民工的勞動力紅利，卻不愿意承擔農民工的社會保障。正如2010年前，在個別地方刮起的退保風潮。當地政府一面鼓勵農民工參保擴面，一方面又鼓勵農民工退保。因為如果農民工退保的話，只能退個人所繳保險費的那8%。也就是說，個人繳納部分由農民工一次性領回，而就是單位繳納的統籌部分，一半是配套的10%-15%，地方就可以充入地方的社保基金，這也就是各地的社保機構擴大參保面和辦理退保的時候心照不宣的一種動因。退保對于農民工來說是吸引的事情，因為社保自繳費率高，農民工工資除了支付生活支出后所剩無幾，加之工作流動性大，所以特別到年末，他們會很希望馬上能夠拿到一筆錢。但其實從長遠看，退保是十分損失農民工權利的，勞務工如果盲目退保，年后換單位再重新參保，參保的年限就要從頭算起，這將很大程度上影響到農民工的養老保障、醫療保障，很得不償失。農民工也許并未在信息充分的條件下選擇了退保。而地方的社保部門為了擴充財政，也不惜犧牲農民工的長遠“救命錢”。

　　圖片來源/網絡

　　總括而言，地方政府執法依據、力度不一，對經濟實權的控制力度大，不維護工人權益的現狀是橫亙在今天中國經濟發展模式轉型面前的一道壓力。不僅會使政府信用流失，工人權益嚴重受損，進而引發更高頻的群體性抗爭行為，從另一方面來說，也可能是工人團結意識的覺醒的機會。

　　引用

　　1. 雷蕾. 農民工養老保險參保率低的原因及對策分析[J]. 知識經濟. 2014(06):71

　　2. 2015年中國人均預期壽命已達76.34歲，http://www.nhfpc.gov.cn/xcs/wzbd/201610/21d120c917284007ad9c7aa8e9634bb4.shtml

　　3. 葉靜,耿曙. 全球競爭下勞工福利“競趨谷底”?——發展路徑、政商關系與地方社保體制[J]. 中國社會科學. 2013(01):137-140

　　4. 第一代務工者周受芳:罷工爭取工廠補繳養老保險,政府卻不答應!，http://article.haoxiana.com/174804.html

　　5. 丘海雄,徐建牛. 中國市場轉型過程中地方政府角色研究述評[J]. 社會學研究. 2014(07):24

　　6. 珠三角農民工“退保”潮折射我國戶籍制度改革深層次問題，http://www.people.com.cn/GB/32306/54155/57487/6755365.html

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