對《國有土地上房屋征收與補償條例》（第二次公開征求意見稿）的分析意見　　

宋公明　　

一，   暴力強拆是因為《城市房屋拆遷管理條例》所造成的嗎？　　

拆遷引起的惡性對抗和血案以及群體事件不斷發生，原因何在？正如電視劇《蝸居》中所反映的那樣，這種情況往往是由于有人違法犯罪所造成的。然而某些專家學者卻莫明其妙地把罪過加在了2001年的《城市房屋拆遷管理條例》上，并且說這個條例是“惡法”，應當廢止。于是，修訂拆遷條例就順理成章了。　　

問題是，城管打人，是因為城市管理條例不好嗎？包二奶盛行，是因為婚姻法不好嗎？拆遷條例再不好，也沒有說允許暴力拆遷吧？新中國以來有哪條法規允許采用暴力手段侵犯他人合法權益的？暴力侵犯他人合法權益，屬于刑事犯罪，應當由刑法懲處，修改民事和行政法規有什么用？這正如先把你乎悠瘸了，再把拐賣給你一樣。當年說之所以有暴力強拆是因為沒有物權法。現在又把暴力強拆的原因推到拆遷條例頭上。那么為什么不追究當年制定這個“惡法”的部門和相關人員的責任呢？如果新的條例出臺之后，仍然不能解決暴力強拆問題，那么又要怪誰呢？　　

正因為強拆的原因不在于拆遷條例，所以新的條例出臺，仍然不可能解決這個問題。現在公布的《國有土地上房屋征收與補償條例》（第二次公開征求意見稿），問題更大，如果正式出臺，根本就無法執行，只會造成更大的混亂。　　

二，   拆遷的原因在于建設　　

要建設就要使用土地，土地上有建筑物就要拆遷，這是很簡單的道理。國家要富強，社會要發展，就必須要搞建設。例如要建公路、鐵路、機場；電廠、水廠、礦山；住宅、學校、醫院；各種文化設施，社會福利設施，國防設施，還有搶險救災的需要，等等。不建設是不可能的。而要建設，就必然會有征地拆遷。對此，百姓自然是理解的，也是支持的。項目的建設必然會帶動當地的經濟發展，征地拆遷往往也是快速致富和改善居住條件的契機，因此，地方政府總是要爭項目，很多百姓也盼望能夠碰到征地拆遷的機會。問題不在于要不要拆遷，而是在于如何拆遷。　　

三，   建設項目是要經過批準的　　

眾所周知，哪怕建一個豬圈，搭一間灶披，也要經過批準，否則就是違章搭建，就要被強制拆除（強制拆除違章建筑似乎無人反對）。根據項目的規模和性質，有的是國務院批準，有的是發改委批準，有的由中央各部委、各地方政府批準。而項目一經批準，就具有法律效力，就必須按計劃進行建設，征地拆遷是項目實施中的一個環節，是不可避免的。地方政府以及任何人都無權阻止項目實施。就是法院，也無權制止征地拆遷的進行。例如三峽工程，是經過全國人大批準的，誰敢阻攔？例如最近國家決定和日本共同開發曹妃甸，這個項目當然也免不了會有拆遷。所以征地拆遷的根子，是在項目的審批。　　

三，   建設項目的劃分有法定的標準　　

建設項目分為大中型項目和小型項目，生產型項目和非生產型項目。生產型和非生產型的大中型標準有所不同。這樣劃分，是為了明確項目的審批權限。大中型以上的項目，應當報國家發改委審批。而項目一經審批，就取得了合法的建設地位。所以對建設項目的分類，只能按照國家的這個法定標準，而不能另外再立什么公益性和非公益標準。對于已經得到有權部門批準的項目，各主管問門只能依法辦理相關的手續，例如征地拆遷。而無權也無須再去審查項目的公益性。如果按照新條例第八條的規定去辦，那必然要亂套。　　

四，   拆遷方案和費用是項目審批的內容之一　　

建設項目的審批是很嚴肅很關鍵的事，不能隨便拍腦袋亂批一通。眾所周知，大型建設項目，都要經過不止一次的可行性研究，對投資環境、城市規劃、地質災害、工程水文、環保、安全、消防、勞保、衛生、交通、通訊、供水、供電、供熱、供汽乃至生態保護和文物保護等各方面都要進行評估，做出投資估算和經濟效益評估。這其中，征地拆遷的數量和所需費用是重要的內容之一。如果征地拆遷的數量太大，費用太高，項目就有可能不能成立，就需要另行選址或者停建。例如大型水庫的建設，就必須要充分考慮到淹沒損失和移民搬遷問題。大型煤礦的開采，也必須考慮到采空后地面塌陷所造成的損害和拆遷數量，城鎮居民點壓煤區往往就不能開采。三峽工程，在審批時就已經考慮到移民搬遷的方案和費用，所以在實施階段，建設單位和各有關部門就是執行的問題，如果需要調整，也要報原審批單位核準。如果在項目審批時，充分考慮到了征地拆遷的數量和所需費用，并且納入到項目總概算之中，那么在以后的項目實施中，就可能比較順利地解決征地拆遷問題。如果是示經有權單位審批亂上項目，或者是越權亂批項，那就必然會埋下強行征地拆遷禍根。　　

五，拆遷工作中產生對抗性矛盾的原因　　

1，                            項目審批混亂，大到國務院，小到社區、村委會，誰都有權批項目，難免就會出現不顧客觀可能和后果的情況。例如曾經被處罰過的江蘇鐵本項目，例如一批一轟而起的高爾富球場項目，動不動占地就是幾千畝上萬畝，遠遠超出了地方審批權限。最近媒體披露的西門慶項目，夜郎國重建項目等等，都是幾億幾十億的項目，都是日后暴力強拆的禍根。縣鄉以下 更是各行其是，為了GDP，為了招商引資，不惜亂批項目，不惜犧牲百姓的利益，強行征地拆遷。日前報導國家國土局找12個地方負責人戒勉談話，問題是項目不停建，亂占土地的現象怎么能制止呢？項目審批不規范不控制，僅僅修改拆遷條例又有什么用？

　　

2，                            在項目審批階段，由于地方政府要爭項目，百姓也希望征地拆遷，大家都盼望項目早日上馬，因此各方面比較容易達成一致。但是，地方上有人會因為爭項目搞鉤魚，故意掩蓋矛盾，等項目上馬后再講價錢。項目一旦上馬，就成騎虎難下之勢，拖延一天，損失要成百萬千萬計，往往就會造成嚴重的沖突。　　

3，                            項目審批走過場，沒有認真分析研究征地拆遷的問題，沒有充分征求被地拆遷群眾的意見，沒有將征地拆遷的費用列入總概算或者列入嚴重不足，或者拆遷費用不落實不到位，造成拆遷工作無法開展。　　

4，                             征地拆遷費用被層層克扣，到不了被征地拆遷群眾手上，因此造成對抗。　　　

5，                             無節制的房地產開發和土地批租。土地拍賣，成了地方政府的主要收入。本來，開發商拍得的土地，應當是凈地，開發商也應當支付現錢。但是實際上，土地不是凈地，開發商也不會支付現錢。土地上的拆遷還是要開發商去完成，而開發商的資金又不可能及時到位，這就造成了《蝸居》中開發商和拆遷戶進行戰爭的情況。　　

六，征地拆遷的關鍵在于安置。　　

大型建設項目，必須要考慮到對生態平衡的影響。例如三峽工程，就要設置魚道以利魚類回游；西藏鐵路也專門設置了通道讓藏羚等動物遷徙。對動物都是如此，那么對于因征地拆遷而改變了生存環境的人，當然就更應當作出妥善的安置，以解決因征地拆遷而脫離了原有生存環境打破原有生活節奏居民的居住、工作、上學、就醫等各方的問題，使之可以安居樂業，發展致富，而不是給幾個錢趕走了事。否則以人為本從何說起？例如三峽工程，移民數以百萬計，不掃善安置行嗎？豈是給幾個錢就能解決的？現在有些人把眼光一味盯在征地拆遷的補償費用上，而根本不考慮安置問題。其實即使把補償標準提高，如果被征地拆遷人員的生產生活得不到妥善安置，又有何用呢？只會讓不動產多人的更加發財，而不動產少人的只好更加拚命多要，誰都不肯放過這一錘子買賣。這樣豈不是讓矛盾更加激化？

　　

七，拆遷費用的構成　　

拆遷是隨建設項目發生的，所以不應有城鄉之分也不能僅限于國有土地。　　

拆遷的費用應包括：　　

1，        不動產賠償費。這是針對產權人的。產權人不一定是使用人。賠償費應按實際價值計算，就是照價賠償。不應按市場價，因為市場價是波動的，在房價上漲時被拆遷人當然高興，房價下跌時怎么辦呢？　　

2，        安置費，包括實物和貨幣。安置費是給使用人的。使用人可能是產權人，也可能是共同居住人、承租人。對于具有常住戶口又沒有享受過房改政策的使用人，應當給予合理安置。新條例二稿只針對產權人而不考慮使用人，是無法執行的。　　

3，        補償費。包括搬遷費、臨時過渡費和停業損失費等。這些費用，也不一定是給產權人的。　　

八，不能就拆遷論拆遷，而必須嚴格建設項目的管理　　

建設項目管理是一個復雜的系統工程，征地拆遷只是其中的一個組成部分。離開了項目管理，就拆遷論拆遷，不僅無法解決拆遷問題，反而會使問題更加復雜化。　　

從項目管理的全過程看，解決拆遷問題應當從以下幾方入手：

　　

　　1，規范項目審批。為此，應當制定項目審批辦法，明確項目審批的權限、程序、責任，從源頭上制止亂上項目。應當規定在項目審批階段，充分征求被征地拆遷人員和當地政府的意見，并就征地拆遷的標準、安置方案和費用達成協議。如果征地拆遷達不成協議，項目就不能批準。如果達成協議，征地拆遷總費用應計入項目總概算之內。項目一經批準，征地拆遷協議就具有法律效力，必須履行。如果征地拆遷費和安置方案需要調整，必須經原審批單位批準。征地拆遷費用和安置方案必須以合同的形式落實到具體被征地拆遷人的頭上。達不成合同的，可以根據項目批準文件進行仲裁或向法院起訴。這樣，拆遷工作就是具體執行而已，不存在重新審查項目是否是公益性的問題，也不會存在違法強拆問題。這就從源頭上理清了征地拆遷關系，把責任落實到項目審批單位，從根本上改變過去那種亂上項目和光批項目不負責任、自己拉屎讓別人揩屁股的不合理狀態。這項工作，已經超出拆遷條例的范圍，應當另行制定建設項目管理辦法加以規范。

　　

2，實行無償安置。如上所述，征地拆遷的關鍵在于安置。既然建設項目對于動物的生態平衡都要妥善安置，那么對于被征地拆遷的人員就更應當如此。也就是說，對于被征地拆遷人員（包括產權人和使用人）的居住和工作、就業、上學、醫療等基本生存條件，應當無償安置。其中居住應當按人口無償提供基本面積的住房；原有承包土地的，應無償提供相類似條件的同樣面積承包土地，并無償辦理戶口轉移，轉學，轉醫等手續。當然，這種安置的標準，只能是基本的水平。如果被征地拆遷當事人有更高的要求，可以自己另行掏錢購買。對于住房很多不需要安置的當事人，可以拆價。實行無償安置后，對原有不動產的賠償，就不是主要要矛盾了，可以按不動產的實際價值為標準。這樣，一方面可以改善貧困人口的居住條件和生活困難，另一方面，又不至于使征地拆遷費用漫天要價無限上漲而承擔不起。從而大大緩和了征地拆遷中的矛盾，建設項目也可以更加順利地實施，從而加快國家發展的速度，建設和諧社會。

　　

3，實行拆遷許可制度。條件是：建設項目已經有權單位批準，拆遷協議已經簽訂，拆遷費用已經列入項目總概算并已落實到位。　　

4，        實行開工許可證制度。拆遷工作未完成，不得破土動工。如果拆遷工作未完成就破土動工，那就必然會把未拆遷的住戶圍在工地中，不斷水斷電斷交通是不可能的。　　

綜上所述，離開了建設項目管理，就拆遷論拆遷，根本無法解決拆遷問題。如果真的想解決這一問題，就必須從建設項目管理入手，全面地理順關系，制定配套的法規。當然，在下的意見你可以不聽，但是事物發展的客觀規律擺那里，總有一天會被大多數人所認識。今天的是非，總有一天，歷史會做出公正的評判。　　

2010-12-19　　

附：　　

國有土地上房屋征收與補償條例　　

（第二次公開征求意見稿）　　

第一章　總　則　　

第一條　為了規范國有土地上房屋征收與補償活動，維護公共利益，保障被征收房屋的所有權人的合法權益，制定本條例。　　

第二條  征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋的所有權人（以下簡稱被征收人）給予公平補償。　　

第三條  房屋征收與補償應當遵循決策民主、程序正當、結果公開的原則。　　

第四條  市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。　　

市、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施本行政區域的房屋征收與補償工作。　　

市、縣級人民政府有關部門應當依照本條例的規定和本級人民政府規定的職責分工，互相配合，保障房屋征收與補償工作的順利進行。　　

第五條  市、縣級人民政府房屋征收部門可以委托房屋征收實施機構，承擔本行政區域房屋征收與補償的具體工作。房屋征收實施機構應當在委托范圍內承擔具體工作，不得以營利為目的。　　

房屋征收部門對房屋征收實施機構實施房屋征收與補償的行為應當負責監督，并對該行為的后果承擔法律責任。　　

第六條  上級人民政府應當加強對下級人民政府房屋征收與補償工作的監督。　　

國務院住房城鄉建設主管部門和省、自治區、直轄市人民政府住房城鄉建設主管部門應當會同同級財政、國土資源、發展改革等有關部門，加強對房屋征收與補償實施工作的指導。　　

第七條  任何組織或者個人對違反本條例規定的行為，有權向有關人民政府、房屋征收部門和其他有關部門舉報。接到舉報的有關人民政府、房屋征收部門和其他有關部門對舉報應當及時核實、處理。　　

監察機關應當加強對參與房屋征收與補償工作的政府和有關部門或者機構及其工作人員的監察。　　

第二章　征收程序　　

第八條　為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：　　

（一）國防設施建設的需要；　　

（二）由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；　　

（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；　　

（四）為改善住房困難家庭居住條件，由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；　　

（五）由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要；　　

（六）國家機關辦公用房建設的需要；　　

（七）法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。　　

前款規定的各項建設活動，應當符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃。保障性安居工程建設、舊城區改建，應當納入市、縣級人民政府國民經濟和社會發展年度計劃。 　　

第九條  市、縣級人民政府房屋征收部門擬定房屋征收范圍、征收補償方案，報市、縣級人民政府。　　

市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當按照有關規定進行風險評估，組織有關部門和專家論證，并將房屋征收范圍、征收補償方案予以公布征求意見。征求意見期限不少于30日。　　

第十條  市、縣級人民政府房屋征收部門應當根據被征收人意見，對房屋征收范圍、征收補償方案進行修改，將征求意見情況和采納情況及理由、論證和聽證情況以及修改情況及時公布，并報市、縣級人民政府。　　

市、縣級人民政府作出涉及被征收人數量較多的房屋征收決定，須經政府常務會議討論。　　

第十一條  市、縣級人民政府應當將房屋征收決定及時公告。公告應當載明征收范圍、征收補償方案和行政復議、行政訴訟權利等事項。　　

房屋被依法征收的，國有土地使用權同時收回。　　

市、縣級人民政府及其房屋征收部門應當做好房屋征收與補償的宣傳、解釋工作。　　

第十二條  房屋征收部門應當對房屋征收范圍內房屋的權屬、區位、用途、建筑面積等情況組織調查登記，被征收人應當予以配合。調查結果應當在房屋征收范圍內向全體被征收人公布。　　

第十三條  依照本條例第九條的規定公告房屋征收范圍后，在房屋征收范圍內不得新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途。　　

房屋征收部門應當將前款所列事項書面通知有關部門暫停辦理相關手續。暫停辦理相關手續的書面通知應當載明暫停期限。暫停期限最長不得超過1年。　　

第三章  補  償　　

第十四條  作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補償包括：　　

（一）被征收房屋價值的補償；　　

（二）因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；　　

（三）因征收房屋造成的停產停業損失的補償。　　

第十五條　征收個人住宅，被征收人符合住房保障條件的，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府應當優先給予住房保障。具體辦法由市、縣級人民政府規定。　　

第十六條  對被征收房屋價值的補償金額，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。被征收房屋的價值，由具有相應資質的房地產價格評估機構，按照房屋征收評估辦法評估確定。　　

對評估確定的價值有異議的，可以向房地產價格評估機構申請復核評估。對復核結果有異議的，可以向房地產價格評估專家委員會申請鑒定。　　

房屋征收評估辦法，由國務院住房城鄉建設主管部門制定，制定過程中，應當向社會公開征求意見。　　

第十七條  房地產價格評估機構由被征收人選定。被征收人選定房地產價格評估機構的具體辦法由市、縣級人民政府規定。　　

房地產價格評估機構應當獨立、客觀、公正地開展房屋征收評估工作，任何單位或者個人不得干預。　　

第十八條  被征收人選擇房屋產權調換的，應當分別計算被征收房屋的補償金額和用于產權調換的房屋的價款，結清差額。　　

因舊城區改建征收個人住宅，被征收人選擇在改建地段進行房屋產權調換的，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府應當提供改建地段或者就近地段的房屋。　　

第十九條　對因征收房屋造成的搬遷，房屋征收部門應當向被征收人支付搬遷費；選擇房屋產權調換的，產權調換房屋交付前，房屋征收部門應當向被征收人支付臨時安置費或者提供周轉用房。　　

第二十條  對因征收房屋造成的停產停業損失的補償，根據房屋被征收前的效益、停產停業期限等因素確定。具體辦法由市、縣級人民政府規定。　　

第二十一條　對征收范圍內的違法建筑和超過批準期限的臨時建筑，不予補償；對未超過批準期限的臨時建筑，應當給予補償。　　

市、縣級人民政府在作出房屋征收決定前，應當組織有關部門依照法律、法規對征收范圍內未經依法登記的建筑予以認定、處理。　　

第二十二條　房屋征收部門與被征收人依照本條例的規定，就補償方式、補償金額和支付期限、用于產權調換房屋的地點和面積、搬遷費、臨時安置費或者周轉用房、停產停業損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項，訂立補償協議。　　

補償協議訂立后，一方當事人不履行補償協議規定的義務的，另一方當事人可以依法向人民法院提起訴訟。　　

第二十三條　房屋征收部門與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協議，或者被征收房屋所有權人不明確的，由房屋征收部門報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依照本條例的規定，按照征收補償方案作出補償決定，并及時予以公告。　　

補償決定應當公平，包括本條例第二十二條第一款有關補償協議的內容。　　

被征收人對補償決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法向人民法院提起行政訴訟。　　

第二十四條  房屋征收部門應當依法建立房屋征收補償檔案，并將分戶補償情況在房屋征收范圍內向全體被征收人公布。　　

審計機關應當加強對征收補償費用的管理和使用情況的監督，并公布審計結果。　　

第二十五條  被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，又不履行補償決定的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。　　

申請人民法院強制執行前，房屋征收部門應當按照補償決定，對被征收人先予貨幣補償或者提供產權調換房屋、周轉用房。　　

第二十六條　任何單位和個人不得采取暴力、脅迫以及違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。禁止建設單位參與搬遷活動。　　

第四章　法律責任　　

第二十七條　違反本條例規定，市、縣級人民政府、房屋征收部門及其工作人員在房屋征收與補償工作中不履行本條例規定的職責，或者濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，由上級人民政府或者本級人民政府責令改正，通報批評；造成損失的，依法承擔賠償責任；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。　　

第二十八條  違反本條例規定，采取暴力、脅迫以及違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷，造成損失的，依法承擔賠償責任；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依法給予處分；構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。　　

第二十九條  違反本條例規定，貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費用的，責令改正，追回有關款項，限期退還違法所得，對有關責任單位通報批評、給予警告；造成損失的，依法承擔賠償責任；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依法給予處分。　　

第三十條  違反本條例規定，房地產價格評估機構或者房地產估價師出具虛假或者有重大差錯的評估報告的，由發證機關責令限期改正，給予警告；情節嚴重的，吊銷資質證書、注冊證書；造成損失的，依法承擔賠償責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。　　

第五章  附　則　　

第三十一條　本條例自    年  月  日起施行。　2001年6月13日　國務院公布的《城市房屋拆遷管理條例》同時廢止。　　

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