國有產(chǎn)權(quán)的實施和監(jiān)督成本并不必然過高

                ——為公共產(chǎn)權(quán)辯護續(xù)四

公共產(chǎn)權(quán)，現(xiàn)階段主要是國有產(chǎn)權(quán)，確實曾存在著實施和監(jiān)督成本比較高的問題。但是這種“高”到底達到何種程度，是否“過高”，筆者持懷疑態(tài)度。因為我們現(xiàn)在看到這一有關(guān)量的判斷，似乎并無定量分析的依據(jù)，給人的感覺更多的是一種主觀的想象。　　

有人這樣說，“國有產(chǎn)權(quán)的實施成本和監(jiān)督成本過高，以致于難以實施和難以監(jiān)督。國有產(chǎn)權(quán)的實施，依靠的是政府機構(gòu)，政府機構(gòu)本身需要很高的維持費用。另外，國有產(chǎn)權(quán)的主體從理論上講是全體國民，但事實上對國有負責的都是國家或國民的代理人，要使全體國民對代理人實現(xiàn)監(jiān)督，將面臨監(jiān)督成本過高的困難：全體國民都參與監(jiān)督管理，事實上誰也不可能實施監(jiān)督管理。”（劉凡、劉允斌《產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)》，湖北人民出版社2002年版10月版，第148頁）　　

上述說法中提出了兩點理由，以說明國有產(chǎn)權(quán)的實施和監(jiān)督成本過高：一是國有產(chǎn)權(quán)的實施，依靠的是政府機構(gòu)，而政府機構(gòu)本身需要很高的維持費用；二是全體國民對代理人的監(jiān)督也將面臨成本過高的問題。現(xiàn)在我們逐一進行討論。　　

先說第一個問題。國有產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)階段確實是通過政府機構(gòu)組織實施的，政府機構(gòu)也確實需要很高的維持費用。但是反過來，把政府機構(gòu)的維持費用都視為國有產(chǎn)權(quán)的實施和監(jiān)督成本就有問題了。　　

首先，政府機構(gòu)具有多方面的職能，其經(jīng)濟管理方面的職能只是眾多職能之一，政府機構(gòu)的維持費用，顯然不能都視為是其行使經(jīng)濟管理職能的費用。　　

其次，政府機構(gòu)經(jīng)濟管理職能，既有對國有經(jīng)濟的監(jiān)督管理，也有對非國有經(jīng)濟的監(jiān)督管理。　　

前面已經(jīng)討論過，按照我們目前的體制，政府機構(gòu)具有雙重身份，一是社會管理者，二是國有資產(chǎn)所有者(代表)。政府機構(gòu)的社會管理者身份，這是所有不同性質(zhì)國家都具有的共性，也是政府自己，以及整個社會更看重的一種身份。在市場經(jīng)濟條件下，作為社會管理者，政府機構(gòu)對社會上的所有經(jīng)濟成份，包括國有企業(yè)、外資企業(yè)、私營企業(yè)、以及個體經(jīng)營者等等，都具有管理監(jiān)督的職能。這種管理和監(jiān)督是對整個社會經(jīng)濟活動管理和監(jiān)督，對各類企業(yè)理當一視同仁，其目的是為了維護社會主義市場經(jīng)濟的秩序，而與所有權(quán)無關(guān)，。國有企業(yè)在這種管理和監(jiān)督面前應(yīng)該沒有任何“特權(quán)”，如果說，曾經(jīng)有過這樣的情況，那么隨著改革的不斷深入，這樣的事情已經(jīng)一去不復(fù)返了。不過，即便如此，國有企業(yè)也許還是更容易獲得政府部門的青睞，但直接原因并非他們是國有企業(yè)，而是由于他們在接收國家中長期發(fā)展規(guī)劃的指導(dǎo)，服從國家的宏觀調(diào)控，遵守國家的產(chǎn)業(yè)政策，以及在反對制假冒偽劣產(chǎn)品，保護勞動者的合法權(quán)益，防止環(huán)境污染等等承擔社會責任方面可能有更好的表現(xiàn)。政府機構(gòu)在對各類企業(yè)經(jīng)濟活動的管理和監(jiān)督方面的運作費用，雖然也包括國有企業(yè)，但顯然不屬于國有產(chǎn)權(quán)的實施和監(jiān)督成本，而是政府機構(gòu)作為社會管理者行使經(jīng)濟職能的維持費用。　　

其實即使在計劃經(jīng)濟時代，我們國家也從來就沒有出現(xiàn)過完全的“單一經(jīng)濟”，雖然在宣傳輿論上曾經(jīng)有過“割資本主義尾巴”的說法，但在國家政策層面上，并沒有這樣的“禁令”。個體工商戶，那時候雖然少之又少，但事實上一直存在。還有象集體企業(yè)，有大集體和小集體之分。大集體企業(yè)一般參照對國營企業(yè)模式管理，因此有“二國營”的說法，但這種“國營”僅具有“地方糧票”的性質(zhì)，在縣這一級過去有稱之為“手工業(yè)管理局”的管理機構(gòu)，和管理國營企業(yè)的“工業(yè)局”是不一樣的。對于那些“小集體”，甚至縣級政府部門也很少過問。因此，就是那個時候國家對經(jīng)濟的管理和監(jiān)督費用也并非都是國有產(chǎn)權(quán)實施和監(jiān)督的成本，而只應(yīng)當視為國家履行社會管理者職能的費用。　　

在社會主義市場經(jīng)濟條件下，資源配置主要依靠的是市場機制的基礎(chǔ)性作用，同時國家對經(jīng)濟實行宏觀調(diào)控。國有企業(yè)和其他非國有企業(yè)一樣都要按照供求規(guī)律、價值規(guī)律、競爭規(guī)律等等組織自己的生產(chǎn)經(jīng)營活動。國家不再需要編制和執(zhí)行詳盡的、指令性的年度國民經(jīng)濟計劃。政府機構(gòu)過去用于這方面的費用是比較多的，現(xiàn)在都節(jié)約了下來。當然國家還需要編制指導(dǎo)性的經(jīng)濟和社會發(fā)展的中長期規(guī)劃，制訂產(chǎn)業(yè)政策，出臺鼓勵或限制發(fā)展的措施。這種規(guī)劃是而向全社會的，是政府履行其經(jīng)濟職能的維持費用，也不屬于國有產(chǎn)權(quán)實施和監(jiān)督的成本。就是在計劃經(jīng)濟時代，需要國有企業(yè)執(zhí)行的國民經(jīng)濟計劃的編制和實施費用同樣不能認為是國有產(chǎn)權(quán)實施和監(jiān)督的成本，而只應(yīng)當視為計劃經(jīng)濟體制本身的運行費用，還是屬于政府履行經(jīng)濟職能的運行成本。只有把計劃經(jīng)濟看作是國有企業(yè)必不可少的存在條件，國民經(jīng)濟計劃的編制和實施費用才可以勉強記入國有產(chǎn)權(quán)的實施和監(jiān)督成本。然而這種認識并不正確。不錯，國有企業(yè)是計劃經(jīng)濟的基礎(chǔ)，但計劃經(jīng)濟并不是國有企業(yè)存在的必要條件。計劃經(jīng)濟體制離開了國有經(jīng)濟無法運行，但國有企業(yè)并非只有在計劃經(jīng)濟體制下才能生存。改革實踐充分證明，國有企業(yè)離開計劃經(jīng)濟體制甚至可以生存得更好，在市場經(jīng)濟中照樣能夠大顯身手。國家在實行市場經(jīng)濟以后，政府不再需要承擔計劃經(jīng)濟體制運行的費用，更無由將此項費用視為國有產(chǎn)權(quán)實施和監(jiān)督的一部分成本。　　

有人說，“在馬克思和恩格斯那里，最重要的是，之所以要建立公有制，建立國有企業(yè)，目的是為了形成計劃經(jīng)濟的基礎(chǔ)，即保證‘按照預(yù)定計劃進行的社會生產(chǎn)成為可能’。所以，我們可以認為，按照馬克思主義經(jīng)典作家的思想，計劃經(jīng)濟的歷史必然性是國有企業(yè)的邏輯基礎(chǔ)，而國有企業(yè)則是計劃經(jīng)濟的現(xiàn)實經(jīng)濟基礎(chǔ)。”（金碚《何去何從——當代中國的國有企業(yè)問題》，同上，第22頁）這是對馬克思主義的誤讀。　　

按照馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)，在生產(chǎn)、交換、分配、消費四個環(huán)節(jié)中，是生產(chǎn)決定交換、分配和消費，而不是交換、分配、消費決定生產(chǎn)，雖然它們都對生產(chǎn)具有反作用。生產(chǎn)資料的占有方式屬于生產(chǎn)的范疇，而計劃經(jīng)濟、市場經(jīng)濟作為資源配制方式則無疑屬于交換的范疇。國有企業(yè)是計劃經(jīng)濟的基礎(chǔ)，但是建立國有企業(yè)決不是為了實施計劃經(jīng)濟。如果以為建立國有企業(yè)的目的就是“為了形成計劃經(jīng)濟的基礎(chǔ)”，無疑就是認定是交換決定生產(chǎn)，這是違背馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)基本原理的，因而它不可能是馬克思恩格斯的意思。　　

恩格斯在其《社會主義從空想到科學(xué)的發(fā)展》中的一些關(guān)于公有制與計劃經(jīng)濟關(guān)系的話，并不能證明搞國有企業(yè)就是為了實行計劃經(jīng)濟，建立了國有企業(yè)就要搞計劃經(jīng)濟，是馬克思主義經(jīng)典作家的觀點。請注意，在被人們引用的那句“從此按照預(yù)定計劃進行的社會生產(chǎn)就成為可能的了”的話中，恩格斯用了“可能”一詞，而沒有用“可以”表述。在同一篇文章中還有一句常被引用的話，說的是：“一旦社會占有了生產(chǎn)資料，商品生產(chǎn)就將被消除，而產(chǎn)品對生產(chǎn)者的統(tǒng)治也將隨之消除。社會生產(chǎn)內(nèi)部的無政府狀態(tài)將為有計劃的自覺的組織所代替。”（同上，第441頁）其中連續(xù)出現(xiàn)了“就將”、“也將”、“將”，而不是“就會”的說法。恩格斯何以用“將來時”，而不是用“現(xiàn)在時”來表述這樣的觀點呢？恩格斯是嚴謹?shù)摹９P者認為，原因就在于無產(chǎn)階級用社會權(quán)力將社會化生產(chǎn)資料變?yōu)楣藏敭a(chǎn)不可能一步到位，在生產(chǎn)資料還沒有全部社會化，或者社會化生產(chǎn)資料還沒有全部變?yōu)楣藏敭a(chǎn)的時候，就不可能完全“按照預(yù)定計劃進行”“社會生產(chǎn)”。但是社會占有生產(chǎn)資料是一樁標志性的事件，一旦社會開始占有生產(chǎn)資料也就預(yù)示著商品生產(chǎn)終將被消除，社會生產(chǎn)內(nèi)部的無政府狀態(tài)終將為有計劃的自覺的組織所代替。因此，恩格斯的意思決不是說，社會一旦占有生產(chǎn)資料，商品生產(chǎn)馬上就會消除，社會生產(chǎn)的無政府狀態(tài)立刻就會被有計劃的自覺組織所代替。　　

筆者上述看法的依據(jù)還有一點，就是恩格斯在同一篇文章中所說的另外一段話。這段話的意思是說，在生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化為資本主義國家財產(chǎn)后，并不能解決生產(chǎn)的社會化和資本主義私人占有之間的矛盾。“這種解決只能是在事實上承認現(xiàn)代生產(chǎn)力的社會本性，因而也就是使生產(chǎn)、占有和交換的方式同生產(chǎn)資料的社會性相適應(yīng)。而要實現(xiàn)這一點，只有由社會公開地和直接地占有已經(jīng)發(fā)展到除了社會管理不適于任何其他管理的生產(chǎn)力。”（《馬克思恩格斯選集》＜第三卷＞，同上，第436-437頁）請注意這里最后一句話中的“已經(jīng)發(fā)展到除了社會管理不適于任何其他管理的生產(chǎn)力”，其含義十分明顯。生產(chǎn)力只有通過社會管理而不能通過其它方式進行管理時，才能由社會公開地和直接地占有。這就是說，只要生產(chǎn)力還可以通過其它方式進行管理，就不能由社會公開地和直接地占有。這或許就是恩格斯給讀者的一個暗示，可惜的是未能引起人們的應(yīng)有注意。把恩格斯的話前后聯(lián)系起來看，我們可以得出這樣的結(jié)論，雖然我們已經(jīng)建立了國有企業(yè)，但只要我們還沒有把生產(chǎn)資料全部掌握到社會主義國家手中，也就是說還存在多種所有制形式，就不可能實行計劃經(jīng)濟體制，仍然需要進行商品生產(chǎn)，利用市場機制的作用在全社會范圍內(nèi)配置資源。認為建立了國有企業(yè)就要實行計劃經(jīng)濟而不能搞市場經(jīng)濟的說法，是誤讀了馬克思主義的后來人強加到馬克思主義經(jīng)典作家頭上去的。　　

再說，計劃經(jīng)濟并非公有制的“最愛”，更不是公有制的“專利”。大家知道，資本主義生產(chǎn)有這樣一個特點，就是社會生產(chǎn)的無政府狀態(tài)和企業(yè)生產(chǎn)的高度計劃相統(tǒng)一。這就是說，由于有計劃按比例配制資源、組織生產(chǎn)，能夠做到成本小、效益好，因此，資本所有者在自己可以控制的范圍內(nèi)同樣青睞計劃經(jīng)濟。在全社會范圍內(nèi)，只是由于資本主義所有制將整個經(jīng)濟分割為若干獨立的單元，相互沖突的利益使他們不可能服從于一個統(tǒng)一的經(jīng)濟計劃，而無法實施計劃經(jīng)濟體制。所以說，公有制是計劃經(jīng)濟體制的基礎(chǔ)，但是建立公有制決不是為了實行計劃經(jīng)濟，如同建立資本主義私有制并不是為了實行市場經(jīng)濟一樣。至于建立公有制，建立國有企業(yè)的目的，我們將在后面具體討論，這里不再贅述。現(xiàn)在需要明確的，公有制、國有企業(yè)是計劃經(jīng)濟的基礎(chǔ)，但計劃經(jīng)濟體制不是公有制、不是國有企業(yè)的基礎(chǔ)，因而不能把計劃經(jīng)濟體制的運行費用視作國有產(chǎn)權(quán)的實施和監(jiān)督成本。　　

這就是說，考慮國有產(chǎn)權(quán)的實施和監(jiān)督成本時，必須從政府機構(gòu)維持費用中減去政府履行非經(jīng)濟職能的全部費用，在政府機構(gòu)履行經(jīng)濟職能所發(fā)生的費用中又要再減去對各類社會經(jīng)濟進行監(jiān)督管理的費用，國家對經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控的費用，包括編制和實施中長期發(fā)展規(guī)劃等等的費用。只有為國有產(chǎn)權(quán)的實施和監(jiān)督所花去的費用，才能算是國有產(chǎn)權(quán)的實施和監(jiān)督費用。現(xiàn)階段可以說政府機構(gòu)中對國有產(chǎn)權(quán)實施管理和監(jiān)督的部門，只剩下國有資產(chǎn)管理委員會或國有資產(chǎn)管理辦公室了。它只是政府機構(gòu)中幾十個，甚至上百個部門中的一個部門而已。它們維護費用再高，又能高到那里去了呢？把政府機構(gòu)的所有維護費用，或者把政府機構(gòu)履行經(jīng)濟管理職能的費用都算到國有產(chǎn)權(quán)的和監(jiān)督成本顯然是不合理的。國有產(chǎn)權(quán)的實施和監(jiān)督費用，在國有資產(chǎn)管理體制分為“國有資產(chǎn)管理委員會——國有資產(chǎn)經(jīng)營公司——國有企業(yè)”三個層次的情況下，除國有資產(chǎn)管理委員會的維持費用外，當然還包括國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的運行費用，這也許就是國有公司區(qū)別于私有公司的地方。因此，國有產(chǎn)權(quán)的實施和監(jiān)督成本肯定會高一些，但也肯定不會高得離譜吧。　　

現(xiàn)在討論第二個問題。說到全體國民對代理人的監(jiān)督，人們想到的可能就是國有產(chǎn)權(quán)的多層次、多類型的委托——代理關(guān)系。確實，從普通的國民到具體負責國有產(chǎn)權(quán)的國民代理人之間存在諸多環(huán)節(jié)，起碼不少于這樣五層：從一般人民群眾開始，到人民代表，是一層；到人民代表大會，是二層；到政府機構(gòu)，是三層；到政府機構(gòu)中的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門，是四層；到國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門派到企業(yè)的代表，是五層。即使按照筆者前面談到的方案改革國資管理體制，取消政府的國有產(chǎn)權(quán)代表資格，而由人大常委會下屬的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的委員會直接負責國有產(chǎn)權(quán)的監(jiān)督管理，那么國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理起碼還會有四個層次，即普通人民群眾——人民代表——人民代表大會——國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)——國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)派駐企業(yè)的代表。如果在政府的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)和國有企業(yè)之間設(shè)國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的話，那么這中間還要多一個層次。當然以上只是一種概括性的說法，實際上還遠不止這些層次。僅僅是全國人民代表的產(chǎn)生，就需要五個層次：普通人民群眾選舉產(chǎn)生出席鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的人民代表；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會選舉產(chǎn)生縣級人民代表，接下來的以此類推，縣級代表選舉市級代表，市級代表選舉省級代表，省級代表選舉全國人大代表。如果普通人民群眾對國資代理人的監(jiān)督，必需經(jīng)過這若干層次，鏈條式的一節(jié)一節(jié)傳遞，這種監(jiān)督不僅僅會成本過高，而且事實上也將無法進行。但是這樣解釋并不正確。因為全體國民對國有產(chǎn)權(quán)的監(jiān)督并不是只有通過委托一代理的層級，逐層逐級傳遞才可以進行。按照我們國家的法律法規(guī)，每一個國民都有權(quán)利行使直接監(jiān)督權(quán)利，將發(fā)現(xiàn)的問題向各個委托代理層級及其上級委托者反映，以糾正國有產(chǎn)權(quán)實施中的偏差，促進國有產(chǎn)權(quán)的管理。因此，人們沒有必要因為多層次、多類型的委托—代理關(guān)系的存在而擔心對國有產(chǎn)權(quán)監(jiān)督的實際效果。　　

林毅夫等人指出，私有公司與國有公司在委托一代理的層次上沒有實質(zhì)性差別，從信息流動與監(jiān)督的角度看，多層次委托一代理關(guān)系與私有企業(yè)內(nèi)部制度中的多個層次的情況十分相近。他們認為，就委托一代理關(guān)系而言，當一個競爭性的市場解決了充分信息問題后，每個層次的信息是透明的，責任也是明確的，委托代理關(guān)系就不會因為層次不同而產(chǎn)生差異了。（參見劉凡、劉允斌《產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)》，同上，第178頁）　　

國有產(chǎn)權(quán)的監(jiān)督不存在成本過高，也不存在因?qū)蛹夁^多而無法監(jiān)督的問題。當然，這樣說并不是否認在現(xiàn)實生活中國有產(chǎn)權(quán)監(jiān)督存在的問題，特別是一些政府官員的貪腐和官僚主義能造成的問題。改進和完善對國有產(chǎn)權(quán)的監(jiān)督確有難度，有的難度還比較大，但我們決不應(yīng)當因此斷言國有產(chǎn)權(quán)無法監(jiān)督。例如，將國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門及人員從政府機構(gòu)中分離出來，取消他們的政府官員身份和行政權(quán)力，就可以較好地提高監(jiān)督的效率，大大減少利用行政權(quán)力規(guī)避和抵制監(jiān)督的情況。當然現(xiàn)在這還是一個不易操作的設(shè)想。　　

和傳統(tǒng)的私有產(chǎn)權(quán)相比，國有產(chǎn)權(quán)的實施和監(jiān)督成本高一些是很自然。因為對于所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)合一的完全的私有產(chǎn)權(quán)來說，實施服從于自己個人的意志，監(jiān)督則是自己對自己的監(jiān)督，實施和監(jiān)督的成本顯然很低。但是成本的比較，不是按總成本說話，而是以單位成本為準。國有企業(yè)是以社會化大生產(chǎn)為基礎(chǔ)的，是規(guī)模經(jīng)濟，而傳統(tǒng)的私有產(chǎn)權(quán)屬于小生產(chǎn)的范疇。國有產(chǎn)權(quán)實施和監(jiān)督的總成本肯定大大高于私有產(chǎn)權(quán)，但是，由于國有經(jīng)濟的規(guī)模巨大，其單位成本就未必就高于私有產(chǎn)權(quán)了。同樣是建立在社會化大生產(chǎn)基礎(chǔ)上由私人股東組建的股份公司中，作為現(xiàn)代意義上私有產(chǎn)權(quán)的實施和監(jiān)督的總成本，同樣會高于傳統(tǒng)意義的私有產(chǎn)權(quán)，因為它實行的是“兩權(quán)分離”，它的規(guī)模與傳統(tǒng)意義上私有企業(yè)也是不可同日而語的，其實施和監(jiān)督同樣需要多層次的委托一代理關(guān)系。但是我們似乎看不到人們對私人股東公司總成本增加的批評，聽到的只是對國有產(chǎn)權(quán)實施和監(jiān)督成本可能增加的喋喋不休議論，這實在有失公允。　　

退一步講，即使股份公司中的國有產(chǎn)權(quán)的實施和監(jiān)督成本比私有產(chǎn)權(quán)的實施和監(jiān)督成本要高一些，但也不能以此評判國有產(chǎn)權(quán)和私有產(chǎn)權(quán)的優(yōu)劣。因為，每一個具體的國有公司都只是國家這個“大公司”的子企業(yè)，國家正因為掌握著所有的國有產(chǎn)權(quán)，它才可以集中力量辦理利國利民的大事，可以說這是任何私有產(chǎn)權(quán)都辦不到的。我們不妨可以這樣認為，國有產(chǎn)權(quán)在微觀上的高成本換來了國家和社會在宏觀上的低成本，而私有產(chǎn)權(quán)在微觀上的低成本帶給國家和社會上的卻往往是宏觀上的高成本。　　

國有產(chǎn)權(quán)和私有產(chǎn)權(quán)相比，其實施和監(jiān)督成本是否“過高”，這本來是一個“定量”的問題，可惜至今我們并未看到實證性的定量分析，筆者也拿不出具體的數(shù)據(jù)。因此，批評者說“高”，辯護者說“未必高”，孰高孰低，都只是一家之言，并非定論。筆者也無意固執(zhí)己見，只是想說明，指責國有產(chǎn)權(quán)實施和監(jiān)督成本“過高”沒有根據(jù)。　　

　(由于筆者的疏忽，上一篇最后的說明與實際情況不完全相符，在此深表歉意。) 　

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