近年來關(guān)于社會(huì)熱點(diǎn)的許多聲音，包括對(duì)情緒的宣泄、對(duì)錯(cuò)誤的撻伐抑或?qū)κ聭B(tài)的分析，“官僚主義”作為一個(gè)“涉事方”總是反復(fù)地被提起。但與各個(gè)場(chǎng)域下對(duì)官僚主義的提及、批判和分析進(jìn)行比對(duì)，筆者發(fā)現(xiàn)在不同的場(chǎng)景、語境和作者所提及的“官僚”和“官僚主義”實(shí)則是不盡相同的。同時(shí)，在所有這些提及“官僚”和“官僚主義”的內(nèi)容中，似乎對(duì)“官僚”帶有一種自然而然的“負(fù)面看法”。就此，筆者今天來談?wù)劰倭藕凸倭胖髁x。

作為理性制度的官僚制

　　人類社會(huì)發(fā)展到今天，我們?cè)诔橄笫澜缟系陌l(fā)展， 對(duì)于許多動(dòng)物世界來說，可謂是登峰造極。如果說，人類擺脫自然的束縛、發(fā)明了火和耕種，為人類創(chuàng)造出持續(xù)的剩余產(chǎn)品，是社會(huì)形態(tài)的第一次演進(jìn)，那么工業(yè)化以來人類擺脫農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的束縛完成工業(yè)化，則是社會(huì)的第二次演進(jìn)。而至于信息化算不算第三次，倒還難說的很。

　　但不論社會(huì)形態(tài)算演進(jìn)了幾次，現(xiàn)今空前復(fù)雜的社會(huì)形態(tài)都已經(jīng)高度分化，這樣的高度分化與社會(huì)組成的功能化是充分相關(guān)的。而最早產(chǎn)生了大量社會(huì)剩余產(chǎn)品的中國，則自然最早出現(xiàn)固定化的社會(huì)功能分工，即鍵政人通常所說的文官制度，研究中一般稱為理性官僚制（bureaucracy），這一制度構(gòu)成了一個(gè)社會(huì)分工組成，同樣也是一個(gè)組織。

　　福山在《政治秩序的起源》中曾這樣說：

　　“根據(jù)馬克斯·韋伯的經(jīng)典定義，現(xiàn)代官僚機(jī)構(gòu)的特征包括：因功能而分的官職需有明確專長、在界定清晰的等級(jí)制度中設(shè)立各級(jí)官職、官員不得有獨(dú)立的政治基礎(chǔ)、官員必須遵守等級(jí)制度中的嚴(yán)格紀(jì)律、薪俸官職只是謀生的職業(yè)。馬克斯·韋伯定為本質(zhì)上的現(xiàn)代特征，秦朝如果沒有全部，至少也有很多。”

　　從這個(gè)層面上來說，秦漢以來的官制（沒有吏）以及到科舉制大大完善以后，無疑是一種早熟的政治制度。

　　所以說，雖然科層化和官僚制是現(xiàn)代制度的基石，但它并不是突然在近現(xiàn)代出現(xiàn)，而是有其現(xiàn)實(shí)土壤源流，在西方中最早在行政系統(tǒng)中采用文官制度的英國，也是參考了中國的科舉制度。

　　理性官僚制是“委托-代理”機(jī)制的一種體現(xiàn)。即權(quán)利人無法直接控制和掌管具體的事物，介入具體的每個(gè)流程，而具體流程中由無法“自發(fā)運(yùn)行”，必須進(jìn)行獨(dú)立判斷，那么這時(shí)就需要將權(quán)利人的權(quán)益執(zhí)行進(jìn)行委托，受托方則是代理方。實(shí)際上，規(guī)模較大的企業(yè)，其內(nèi)部控制和管理運(yùn)行也同樣的具有官僚制的特征。因而理性官僚制已經(jīng)是現(xiàn)代社會(huì)一種廣泛應(yīng)用的社會(huì)構(gòu)造。它具有這樣幾個(gè)特點(diǎn)：

　　其一是法定化，即理性官僚制的組織是依照明文或默示的規(guī)則體系運(yùn)行，從成立之處就制定了相應(yīng)的規(guī)章制度，一經(jīng)確立，理性官僚制的成員必須在相應(yīng)規(guī)則的范圍內(nèi)工作，不帶有個(gè)人的感情色彩，而是按照規(guī)章制度辦事，程序是客觀化的，責(zé)權(quán)利是分明的；

　　其二是科層化，科層一詞對(duì)應(yīng)的英語就是bureaucracy，也即上文所述的官僚制，在此處則指的是客觀的等級(jí)化。這里的等級(jí)，在其誕生之初就借鑒了貴族和封建制的客觀存在結(jié)構(gòu)，形成了等級(jí)制，并依照等級(jí)制劃分責(zé)權(quán)利，而在隨后，這樣的等級(jí)制也對(duì)貴族統(tǒng)治、封邦建國形成了等效取代；

　　其三是職業(yè)化，從古典中國到現(xiàn)代社會(huì)，理性官僚制的特征就是脫離其他工作，專職從事行政運(yùn)行、社會(huì)管理和公共服務(wù)（公共服務(wù)是現(xiàn)代職能）等社會(huì)功能的運(yùn)行職能。現(xiàn)代的理性官僚制更進(jìn)一步要求官僚必須熟悉本部門業(yè)務(wù)技能，提高自身在其崗位上的技能水平，適應(yīng)崗位變化、社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，而現(xiàn)代社會(huì)職業(yè)精神的出現(xiàn)，也要求官僚要有忠于職守的覺悟；

　　其四，則是理性化。理性官僚制要求官僚在工作中不受個(gè)人好惡影響，而是以理性的方式行事，執(zhí)行政治機(jī)關(guān)的決策，以理性人的身份嚴(yán)格依照規(guī)章制度行事，否則將受到相應(yīng)規(guī)則的制度的約束。

　　從社會(huì)發(fā)展脈絡(luò)來分析，當(dāng)代的理性官僚制受到社會(huì)和歷史條件的影響，與古典封建時(shí)期的官僚制存在以下的不同：

　　其一是分工深化，隨著組織化的發(fā)展，作為工作人員們的職務(wù)活動(dòng)，這些工作越來越固定于一定的專業(yè)范圍之內(nèi)，譬如主管高等教育事務(wù)的官僚、和主管社會(huì)治安的官僚，大概相差不可以道里計(jì)；

　　其二是社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展，這使得大量的剩余可以用以支付專業(yè)管理的費(fèi)用，同時(shí)收入和支出得以用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)量化。那么，在平等交換的前提下，一方面定期支付薪金相對(duì)于實(shí)物薪金制，可以更加有效的制約被雇傭的官僚，保證官僚的穩(wěn)定收入來源，就能增加雇員對(duì)組織的依賴性；另一方面它改變了世襲官僚制中的人身依附關(guān)系，從而保證了官僚的自由人格和自尊，更易激發(fā)他們的工作積極性和責(zé)任感；

　　其三是理性精神的確立。資本主義的發(fā)展在社會(huì)中確立了一種新的精神，即經(jīng)濟(jì)理性，因此理性官僚制的發(fā)展就需要一種能推動(dòng)和支持理性經(jīng)濟(jì)行為的內(nèi)在精神和倫理，而在西方國家，新教改革引起的信仰變化提供了理性官僚制所期望的精神基礎(chǔ)。新教倫理鼓勵(lì)勤奮工作與嚴(yán)格律己，號(hào)召對(duì)時(shí)間和勞動(dòng)的理性使用以使成就和利潤最大化，當(dāng)這些價(jià)值觀念成為工業(yè)社會(huì)所普遍接受的意識(shí)時(shí)，理性官僚制的誕生就有了可能。

　　從歷史唯物主義的角度說，韋伯所謂的新教倫理，實(shí)際上是近代西方資產(chǎn)階級(jí)為適應(yīng)工業(yè)化系統(tǒng)發(fā)展而發(fā)揚(yáng)光大。非西方體系的工業(yè)化國家中自然也有不同根源但作用相同的理性精神。

官僚制和官僚主義

　　上述作為一個(gè)框架性認(rèn)知，對(duì)現(xiàn)代社會(huì)的基石即理性官僚制進(jìn)行了闡述。韋伯認(rèn)為理性官僚制是現(xiàn)代社會(huì)不可或缺的，而從盧曼的社會(huì)分化理論來出發(fā)，高度分化的現(xiàn)代社會(huì)里，各個(gè)社會(huì)分系統(tǒng)的功能彼此之間是不可替代的。既然如此，更有必要充分剖析官僚制本身與日常所抨擊的官僚主義的迥異。

　　一般來說，官僚制當(dāng)然是有其優(yōu)點(diǎn)的，但同樣存在著官僚制的弊端。從組織社會(huì)學(xué)的視角來分析，主要有這樣幾個(gè)方面：

　　首先是僵化。理性官僚制作為委托-代理的形式，追求的是委托方要求的效率，自然而然相對(duì)壓制代理方的積極性，同時(shí)，現(xiàn)代官僚制規(guī)模極其龐大，制度、規(guī)章體系紛繁復(fù)雜，進(jìn)一步讓具體辦事人員處于一-種崇尚“工具理性”否定“價(jià)值理性”的情景，即按照既定流程辦事，絕不多事，絕不生事。在今天的情況，就是“多做多錯(cuò)，少做少錯(cuò)，不做不錯(cuò)”

　　其次是信息失真和滯后。由于官僚制是科層化的，其信息傳遞是層層上傳下達(dá)的，一般不會(huì)越級(jí)傳輸，這樣在信息傳輸?shù)倪^程中，由于各個(gè)層級(jí)的利益不同，側(cè)重點(diǎn)會(huì)發(fā)生偏離、乃至發(fā)生對(duì)關(guān)鍵信息的扭曲，這樣就會(huì)使總體信息產(chǎn)生失真的情況，進(jìn)而導(dǎo)致決策不能依據(jù)真實(shí)信息作出，基層執(zhí)行操作時(shí)沒有認(rèn)真領(lǐng)會(huì)頂層意圖的情況出現(xiàn)。典型如西路軍的失敗，就是因?yàn)槲髀奋娞峁┙o了錯(cuò)誤的敵我情報(bào)信息，進(jìn)而延安作出了錯(cuò)誤的決策，最終導(dǎo)致了一場(chǎng)大敗。

　　而官僚主義，則是理性官僚制負(fù)面因素的集中派生。我們所經(jīng)常談?wù)摰墓倭胖髁x，在通俗語境下往往只是把它看作一種追求權(quán)勢(shì)地位、脫離實(shí)際、脫離群眾的思想和工作作風(fēng)。很少有人從總體角度來看待它。實(shí)際上，官僚主義有兩個(gè)方面的內(nèi)涵，一是技術(shù)性的官僚主義（或者說局部的官僚主義），再就是體制性的官僚主義(客體官僚主義、官僚主義統(tǒng)治) 。

　　在我國王亞南先生所著《中國官僚政治研究》一書中，他把官僚政治分作兩個(gè)方面，即技術(shù)性的官僚政治和體制性的官僚政治。所謂技術(shù)性的官僚政治,主要是就政治作風(fēng)、工作方法而言的。

　　“比如說，講形式、打官腔、遇事但求形式上能交代，一味被動(dòng)地、刻板地應(yīng)付，一味把責(zé)任向上或向下推諉……諸如此類，都是所謂官僚主義的作風(fēng)。”“這種技術(shù)性的官僚作風(fēng)不但可能在一切設(shè)官而治的社會(huì)存在”，“在政府機(jī)關(guān)存在”而且“在一切大規(guī)模的組織，如教會(huì)、公司、乃至學(xué)校中存在”。

　　所謂體制性官僚主義，主要是就政治機(jī)構(gòu)，政治制度乃至一切需要科層化、行政化的機(jī)構(gòu)而言的。一直所說的“大企業(yè)病”、“高校去行政化”，實(shí)則指的就是這種官僚主義弊病。

　　而從社會(huì)的意義上來理解官僚政治，就是說在官僚主義政治下，“政府權(quán)力全把握于官僚手中，官僚有權(quán)侵奪普通公民的自由。官僚把政府措施看為自己圖謀利益的勾當(dāng)”。這種體制性的官僚政治，并非任何歷史時(shí)代，任何社會(huì)形態(tài)都存在的。王亞南認(rèn)為，這兩個(gè)方面的官僚政治，人們都應(yīng)當(dāng)研究，但首先和著重研究的，應(yīng)當(dāng)是作為一種社會(huì)體制的官僚政治。

　　在當(dāng)代西方政治學(xué)倫理的視角中，如果國家作為一個(gè)外部客體，將公民從生到死無所不包，國家擁有全部的社會(huì)職能，無論是社會(huì)管理還是社會(huì)公共服務(wù)，都包含在內(nèi)，這樣一種體制叫做全能型政體。這里的全能，并非指功能強(qiáng)大，而是指職能全面。西方社會(huì)長期以來對(duì)獨(dú)斷性權(quán)力、社會(huì)權(quán)力和強(qiáng)大政府異常警惕和反感，因此發(fā)展出了復(fù)雜的理論體系論證這一客體的不合理性。應(yīng)該說，通過其對(duì)前現(xiàn)代和現(xiàn)代的諸多政府的觀察，這一理論中也同樣有許多可取之處。

　　研究當(dāng)代官僚體制的名著，應(yīng)該首先提到的，是戈登·塔洛克的名著《官僚體制的政治》。戈登·塔洛克作為一個(gè)憲法學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家，通過對(duì)憲法的經(jīng)濟(jì)規(guī)范分析確立了他的學(xué)術(shù)地位，公共選擇理論、尋租的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析、外部性理論等都是塔洛克的學(xué)術(shù)成果。

　　塔洛克假設(shè)了這樣一個(gè)結(jié)構(gòu)，即官僚組織由完全理性的“政治人”組成，具有政治理性（以晉升和攫取更多的政治地位與權(quán)力為目的），在內(nèi)外約束條件下行動(dòng)的邏輯機(jī)制。而無論如何推導(dǎo)，全能型社會(huì)必將導(dǎo)致的，是僵化、低效和無能。這是由信息傳遞機(jī)制、社會(huì)約束機(jī)制所決定的。

　　從數(shù)學(xué)上來說，一個(gè)組織的一般效用均衡函數(shù)，是組織中每個(gè)個(gè)體的局部效用均衡函數(shù)的加總，而官僚體制中每個(gè)個(gè)人的缺點(diǎn)，如信息不全面、個(gè)人私利（不論名或利）等是不可能通過加總而消除的。因此，除非全能型社會(huì)不使用官僚制（科層制），否則這些問題邏輯上是無法克服的。

　　而這，也因此就誕生了以革命意識(shí)形態(tài)灌輸和動(dòng)員的布爾什維主義，高度組織化的列寧式政黨，賴以克服其龐大體制的慣性（官僚制慣性）的，就是革命化的意識(shí)形態(tài)，和動(dòng)員式的不斷洗刷體制慣性。畢竟，科層化的官僚體制已經(jīng)是人類社會(huì)最現(xiàn)代化的組織方式了。

科層化，還是發(fā)包制

　　筆者在本號(hào)之前的許多文章，都曾提到要用更加“科層化”的模式來適應(yīng)新時(shí)代的國家治理現(xiàn)實(shí)。這或許會(huì)讓一些讀者產(chǎn)生疑惑，是不是在讓官僚走上舞臺(tái)，或者覺得這是官僚主義大亂斗。其實(shí)，這是將兩種官僚主義、官僚制和發(fā)包制混為一談。

　　關(guān)于行政發(fā)包制在我國產(chǎn)生的原因，對(duì)中國超大規(guī)模復(fù)雜社會(huì)發(fā)展中起到的作用，產(chǎn)生的問題，筆者在過往文章中多有論述，印象不深的讀者請(qǐng)還請(qǐng)復(fù)習(xí)筆者之前的文章，如《中國的超大規(guī)模性與結(jié)構(gòu)》和《"一刀切"背后的深層邏輯》等，這里不再贅述。

　　上文提到，官僚主義有兩種，局部的本位主義和整體性的統(tǒng)制主義。許多違法亂紀(jì)的事情，如壓情不報(bào)、縱容等情況，是基于發(fā)包制的現(xiàn)實(shí)而產(chǎn)生的。是發(fā)包制的存在，產(chǎn)生了這種超出一般的官僚主義的情況。因?yàn)橐话銇碚f，官僚主義的主要特點(diǎn)，是推卸責(zé)任、拈輕怕重，而至于直接的為惡，則超出了官僚主義本身的能力。

　　在美國，受公共選擇理論和新公共管理理論的影響，其城市治理產(chǎn)生了“經(jīng)理人”模式。城市的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，是一個(gè)7-11人組成的城市議會(huì)，擁有根本性實(shí)際權(quán)力，方向性的決策都需要城市議會(huì)作出，而市長和“城市經(jīng)理”即行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，則由議會(huì)任命。有些城市的市長擁有實(shí)際權(quán)力，即領(lǐng)導(dǎo)城市行政機(jī)構(gòu)，但仍設(shè)有由市長提名議會(huì)任命“城市經(jīng)理”，另一些城市的市長則是禮儀性的，“城市經(jīng)理”直接對(duì)城市議會(huì)負(fù)責(zé)。

　　這里，我們可以看到，在實(shí)際治理層面上美國也同樣采取的是科層化。而日常鍵政人語境中所熟知的，美國（或者說西方）政治官與事務(wù)官兩分，其具體演化情形就是這樣高度分化的情況。

　　而把視角放回國內(nèi)，一如筆者所言，發(fā)包制，實(shí)際上是理性官僚制在實(shí)際情況下的妥協(xié)和退讓。這是一種名義與實(shí)際的妥協(xié)，是前現(xiàn)代化情況下，和超大規(guī)模國家信息極其復(fù)雜的情況下，所共同塑造的。基于封建殘余思想的官僚本位主義，諸如人身依附、人身控制、“一人得道雞犬升天”等，是行政發(fā)包制帶來的土壤所萌發(fā)，并非是官僚制本身的痼疾。因此，在實(shí)際分析時(shí)，不能將官僚主義的負(fù)面因素等同于封建因素，同樣不能將前現(xiàn)代的官僚等同于現(xiàn)代化的理性官僚，因?yàn)閮烧叩纳鐣?huì)背景、文化土壤已經(jīng)全然不同。

　　當(dāng)然，這并不是說，理性官僚制沒有缺點(diǎn)。正如上文所分析的，理性官僚制仍有其所需警惕的負(fù)面和缺點(diǎn)。也包括現(xiàn)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究，如政府失靈，都是對(duì)全面官僚制的否定。因此，在實(shí)現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化之際，提出將權(quán)力關(guān)在制度的籠子里，實(shí)屬未雨綢繆。

　　而如何構(gòu)建政府、社會(huì)、市場(chǎng)三元并立的現(xiàn)代化治理體系，是對(duì)現(xiàn)今人類社會(huì)進(jìn)步的貢獻(xiàn)，將是中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的偉大而有益的探索。

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