秋風：釘子戶和公共利益的糊涂賬
http://www.sina.com.cn 2007年03月30日 20:59 中國經營報
　　秋風專欄

　　突然之間，“公共利益”成了一個人人關心的問題。事起于《物權法》頒布之際，史上最牛的“釘子戶”成為一個標志性事件。政府房管部門要求楊家接受開發商的條件，立刻拆房。楊家人拒絕執行，法院準備強制執行。楊家再度發問：這里進行的是商業開發，根本不是公共利益。權威專家江平教授出面質疑說，不能這家人說不是公共利益就不是公共利益。

　　那么，究竟什么是公共利益？無人知道，即使是新近通過的《物權法》，也沒有對此清晰界定，它只是說：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”但是，該法及其他法律并未解釋什么是公共利益。

　　有專家解釋，法律為什么要留下這么個大窟窿，據說是因為現實生活的具體情況紛繁復雜，難以用簡短的詞匯概括。盡管如此，在關鍵的限定性條款不清的情況下，一種可能對私人財產帶來嚴重后果的權力，仍然被大方地授予了各級政府，讓他們可以繼續延續過去的做法：把公共利益當成一個大籮筐，把所有商業開發項目都裝進來。

　　政府官員這么做，完全合乎自己的經濟人理性。官員政績考核的主要指標是GDP增長率，而房地產業正是城市GDP增長的主要發動機，各地政府不遺余力地推動房地產業發展，為此，政府熱衷于以拆遷的方式，進行大規模舊城改造。拆遷表面上是開發商向拆遷戶付款，但本質上是政府征收現有房屋主對所占用土地的建設使用權，并轉讓給開發商。拆遷可以一箭三雕：第一，可以制造大量被動需求；第二，為開發商創造投資機會，而投資可以直接體現為GDP；第三，政府轉手買賣土地賺錢。在城市建設項目中，政府的公用事業(2347.161,42.25,1.83%)建設項目畢竟是少數，大多數項目是以商業房地產開發的形態出現的。但商業開發既然能帶來政績上的好處，在官員眼里當然就是最大的公共利益——當然，其確切的說法應當是“官家利益”。

　　民眾卻不這么看，比如重慶那家最“牛”的釘子戶。民眾雖然沒有專業法律知識，但憑常識也知道，修建道路、城市廣場的性質完全不同于商業性房地產開發，后者不應當劃入公共利益范疇。既然開發商是為賺錢來拆遷，民眾就用商業法則來對他。只有在滿意自己的補償要求后，才會搬走——這合情合理，所以，輿論普遍支持民眾的看法、做法：與開發商討價還價，是拆遷戶的天然權利。

　　但在政府眼里，這些釘子戶妨礙商業開發，就等于妨害公共利益，政府就會利用權力幫助開發商。負責拆遷的部門通常會發出強制拆遷令，如果拆遷戶拒不執行，則請求法院強制執行該強制拆遷令。

　　按理說，法院面對這樣的請求，必須對行政部門所說的“公共利益”進行審查，看看該項目究竟涉及什么樣的公共利益。但通常，法院并不這樣做。因為，法律都說不清楚，法院當然也不明所以。因此，法院采取了一種最省事的辦法：行政部門說什么是公共利益，法院沒有異議。既然拆遷合乎行政部門所說的公共利益，那拆遷戶就必須走人。

　　這樣，不管是否走法院這一道程序，公共利益都由行政部門說了算——通常，這個公共利益無非就是保證商業開發項目順利進行。從這個角度看，在中國，商業開發商是享有特權的：商人以公共利益的名義獲得了行政和司法部門的支持，因此，準備與其討價還價的拆遷戶，從一開始就處于絕對的不利地位。盡管政府考慮到社會穩定，也會迫使開發商不能過于苛刻，但通常情況下，預料到自己必然獲得政府支持，開發商總是傾向于壓低補償標準。開發商的豐厚利潤之一，就來自這一特權。

　　因為，“公共利益”沒有嚴格界定，結果，行政部門按照自己的偏好界定公共利益，最終把公共利益變成部分群體的特殊利益。

　　其實，法律根本就不應當使用“公共利益”這樣含糊不清的概念。相反，美國憲法修正案第五條規定：“若無公平補償，不得將私人財產用于公共用途。”法國民法典也規定：“任何人不得被強制出讓其所有權；但因公用，且受公正并事前的補償時，不在此限。”請注意，這里所使用的都是“公共用途”(publicuse)一詞，而不是公共利益。所謂公共用途，一目了然，就是政府直接使用及公用事業項目。“公用”一詞也有彈性空間，但相對于“公共利益”要小得多。因而，這個公共利益也就不可能瞞天過海，把商業性開發都裝進來。

　　所以，什么時候法律、法院不再奢談“公共利益”的時候，公共的、公眾的利益才有切實的保障。

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