對陜西兩訪民被開大會“示眾”處理的一點思考　　

摘要: 陜西兩訪民被開大會“示眾”處理,引起的不光是普遍的同情,而更多的應該是對中國信訪制度的反思,是對政府行政方式與管制思維的檢討。要解決信訪中存在的問題,必須通過立法確認信訪為一般公民的權利并提供制度和渠道上的強力保障，從源頭控制政府的自由裁量權。然而在中國當下的法治環境下,只靠法規的完善是很難湊效的，徒法不足以自行，沒有高素質的執行者、良好的法治文化環境和強力保障機制，法只不過是一只空文。行政重在依法而治、以正當的程序尋求正當公允；應本著科學的政績觀、真正的法治觀，用服務者而不是管理者的態度去行政。必須將社會治理模式從自上而下變成自下而上，不是讓百姓‘上訪’官員，而是讓官員為了爭取選票而‘下訪’百姓。　　

關鍵詞：大會“示眾”、 法治原則、正當程序、合理性質疑、信訪條例　　

一、案例簡介　　

據新京報2010年11月8日報道 兩名陜西渭南市富平縣農民進京上訪后，被縣政府組織安排了一次公開處理大會，由警察押著胳膊，在廣場上接受“公開處理”。當事人段定梅，42歲，高中文化程度，因征地補償糾紛，曾將村組起訴至法院 。她認為官司過程有問題，于是自己寫材料，2010年2月18日到北京上訪。當事人喬轉麗，47歲，則是與富平縣法院存在建筑采光權等糾紛，2008年時兩次到北京上訪。2010年2月，是她第三次赴京。在北京遞交了上訪材料后，兩人于3月4日被北京警方移交渭南警方。4名工作人員連夜將她們用專車遣返回鄉。3月5日上午，在富平縣公安局做完詢問筆錄，段定梅被“警告”，喬轉麗則因重訪被處行政拘留十日。隨后，她們被告知暫時不能回家，先在辦公室等著。近12時，警方通知，下午要開一個會，要求段定梅、喬轉麗也要參加。誰也想不到的是等待他們的是未經告知的大會“示眾”處理。　　

知曉這一案例的第一感覺是震驚，是對“中國法治”進程的無奈，這大損政府形象。對兩名當事人造成無法彌補的損失。案中有幾處很是耐人尋味：其一，為正當之權益上訪為何會“遭此橫禍”；其二，關系當事人權益利益的處理為何事先“不得告知”且“不得申辯不許說話”；其三，為何必須“示眾”處理，是殺雞給猴看還是欺蒙千千萬萬百姓；其四,政府、法院幾方聯合勾結，民冤何處可伸。究其種種，公權為惡利所用，民權微微，所謂“法治”，其路漫漫，其行艱難。本文試對此案做些評述，究于良心，更隨從真正之法治精神。本文結合行政行政法的各原則：合法性、合理性、正當程序等，信訪條例及其實施與改進等相關知識進行漫議，不求成體系，唯求表其義。　　

    一、行政重在依法而治、以正當的程序尋求正當公允　　

   關于法治原則，亞里士多德覺得其實現需滿足兩個條件：其一、已經制定好的法律得到普遍的遵守；其二、被遵守的法律是良法。英國的韋德爵士認為法治原則可以包含四層含義，即：1.依法行政原則或者合法性原則；2.嚴格限制行政自由裁量權；3.法律面前人人平等；4.法律的平等對待。^[1]　　

實證的說，法治就是“規則之治”，依照法律進行規制，而不是人治-按照領導的旨意進行治理。在此案件中信訪是主要線索，按照我國國務院頒布的信訪條例第二條：“信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。”第三條規定“各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門應當暢通信訪渠道，為信訪人采用本條例規定的形式反映情況，提出建議、意見或者投訴請求提供便利條件。任何組織和個人不得打擊報復信訪人。”　這足以說明段定梅和喬轉麗為自己利益上訪可以被視為是一種權利，且照條文規定，各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門有積極創造實現信訪的義務，可是畢竟沒有明確其權利的法律屬性。遺憾的是陜西渭南市富平縣政府不僅沒盡到這一義務，還濫用手中的權力，“勾結”法院打擊報復信訪人，還美其言曰是“有中國特色的解決方案”。　　

接著我們談談程序，正當程序源于源于自然正義，“在英國自然正義是法治的核心概念，乃英國法官據以控制公共行為及行政行為之方法。自然正義有兩個最基本的要素：（１）任何人不能做自己的法官；（２）必須給當事人一個公平的聽取其意見的機會。”^[2]在美國，法律的正當程序分為實質性的和程序性的兩類，程序性的正當程序是指當行政機關對當事人作出決定，影響到后者的生命、自由或財產時，就應該遵循一定的程序，其核心是應當公正且無私的聽證，給當事人陳述意見的機會。實質性的正當程序是指對政府剝奪相對人的生命、自由或財產的權利的限制，是對政府權力的實質性限制，不直接涉及程序，而這一限制源于憲法價值的保護和憲法對行政權的限制。　　

國務院在2004年頒布的《全面推進依法行政實施綱要》中對程序正當做了這樣的定義：“行政機關實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私的外，應當公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見；要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權。行政機關工作人員履行職責，與行政管理相對人存在利害關系時，應當回避。”在我國雖然正當程序并未作為一個獨立名詞出現在制定法中，但其含義盡在，應成為一種必然的認識與習慣。　　

該案中政府“作為自己的法官”判定段定梅和喬轉麗的上訪嚴重違紀違法并作出驚天動人之舉。眾目睽睽之下，精心布置的廣場里的“處理”（這一特殊的方式是為任何正當程序的堅持者所詬病的），它沒有經過仔細的詢問、未經告知“罪名”、“不得申辯不許說話”、不在法庭、也不在法定的其他場合而是選在在縣政府廣場，當事人像重罪犯人一樣被當眾押進押出；這仿效了“蘇格拉底審判”，結果一個“玷污”了思想文化的源頭，一個“強奸”了中國普通民眾尋回真正中國法治的夢。（民眾被迫投了贊成票票，因為沒人敢于反對，他們被權力逼迫或誘惑而站在了弱者的對立面。）　　

二、關于大會“示眾”處理的合理性質疑　　

《信訪條例》第十九條規定“信訪人提出信訪事項，應當客觀真實，對其所提供材料內容的真實性負責，不得捏造、歪曲事實，不得誣告、陷害他人。”“第二十條信訪人在信訪過程中應當遵守法律、法規，不得損害國家、社會、集體的利益和其他公民的合法權利，自覺維護社會公共秩序和信訪秩序，不得有下列行為：(一)在國家機關辦公場所周圍、公共場所非法聚集，圍堵、沖擊國家機關，攔截公務車輛，或者堵塞、阻斷交通的；(二)攜帶危險物品、管制器具的；(三)侮辱、毆打、威脅國家機關工作人員，或者非法限制他人人身自由的；(四)在信訪接待場所滯留、滋事，或者將生活不能自理的人棄留在信訪接待場所的；(五)煽動、串聯、脅迫、以財物誘使、幕后操縱他人信訪或者以信訪為名借機斂財的；(六)擾亂公共秩序、妨害國家和公共安全的其他行為。”我們且不論段定梅和喬轉麗二人是否有這些行為，我們再看看有這些行為，其又是如何規制的，《信訪條例》“第四十七條違反本條例第十八條、第二十條規定的，有關國家機關工作人員應當對信訪人進行勸阻、批評或者教育。經勸阻、批評和教育無效的，由公安機關予以警告、訓誡或者制止；違反集會游行示威的法律、行政法規，或者構成違反治安管理行為的，由公安機關依法采取必要的現場處置措施、給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。第四十八條信訪人捏造歪曲事實、誣告陷害他人，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，由公安機關依法給予治安管理處罰。”本案二人被“公審”后，一人被釋放，一人被行政拘留可以看出二人的行為并不嚴重，政府的這一舉措是否小題大做，有違行政法之合理原則，這一行為即超出了必要的限度與比例，造成難以挽回的惡果。　　

“所謂比例原則，就是對手段和行政目的之間關系進行衡量，甚至是對兩者各自代表的、相互沖突的利益之間進行權衡，來保證行政行為是合乎比例的、恰當的。”^[3]一般認為比例原則由三項內容構成即手段的妥當性，必要性和法益相稱性。妥當行乃是指政府措施必須適合于增進或實現所追求的目標之法定目的；必要性強調避免或阻止對公民的不必要的損害，要求對所追求得目的和所采取的手段之間的相當比例進行判斷，保證所要采取的手段在各種可供選擇的手段中是最溫和的、侵害最小的；法益相衡要求敢于的嚴厲程度與理由的充分程度之間要非常比例，不能“撿了芝麻丟了西瓜”。　　

具體到本案，我們得首先探尋其目的，據本案相關材料證實，大會“示眾”處理的表面目的在于“教育你們”、擺脫“上訪重災區”^[4]的“光榮稱號”。而深層次的目的乃在于“殺雞給猴看以儆效尤”，筆者之所以武斷下結論，乃是因為這里不存在合法的行政目的更不涉及法益。“據段定梅、喬轉麗兩人講，她們是逐級上訪，也無擾亂社會秩序行為”^[5]何以需要由富平縣“社會突出問題聯席會議辦公室”集體研究后給出一個這樣“有中國特色的解決方案”^[6]。這一方案顯失妥當；在追求不正當政府利益的情況下采取極端的行政手段，既無必要同時對當事的名譽權、人格權造成極大損害，落個“自卑生活”、“兒子輟學外出”、“丈夫外出務工”可算是“夫離子散”。^[7]在民眾中也造成惡劣影響，使政府公信力掃地，目擊大會的某理發店老板憤然：“現在又不是‘文革’，哪怕上訪戶違法了，這也嚴重侵害了人家名譽。”這一“有中國特色的解決方案”一下子把中國法治拉回了70年代。在場的觀客中肯定有經歷十年“文革”的，有的還記得被批判的“滋味”，在后怕，在為臺上的人流淚；當然有的可悲無恥的曾經批判過別人的看客終于找到了“同伙”，跟實行者一起在豪叫拍快；而更多的人是迷茫，是無所適從，不知道他們每日都面對的“公仆”是劊子手還是大笑欺民的野狼。　　

三、 通過同類案件小議《信訪條例》實施五周年得與失　　

五年前天津大學李秋學博士在其《關于新信訪條例的憂思》一文中寫到：“新《信訪條例》沒有也不可能明確確認信訪權利，在加強了信訪管理的同時卻少有有效的信訪權利保障機制相配套，復核程序中的信訪聽證程序以及信訪預防機制等規定給予行政機關很大的自由裁量權，有可能被某些官員濫用以阻塞信訪渠道，侵犯信訪權利,信訪人卻沒有被賦予明確的有效對抗行政權力侵害的手段。信訪三級審結制基本上使大多數來自基層的信訪人喪失了進京甚至赴省上訪的有效機會，中央有關部門近年強調要加強的信訪督辦工作也可能因為沒有相應法定管轄權而受到不利影響，大量的社會矛盾是否會積聚在基層或地方并在今后不長的時間內造成嚴重后果令人憂慮。”^[8]當時或許更多的人是對新條例充滿希望，而對其不足尚不愿談及，五年的實踐，中國的信訪呈現出積極的趨勢，但我們更應關心的是其背后也有很多尷尬的可能致命的缺陷，是時候總結經驗和發掘不足的時候咯。　　

“5月1日是《信訪條例》頒布施行五周年的紀念日，但迎接它的卻是一則河南農民進京上訪‘被精神病’六年半”的報道（《南都周刊》2010年4月30日）。‘性情耿直的徐林東只是因為看不慣一個腿腳不靈的女人在村里常常被打，幫她到北京‘越級上訪’告鄉政府的狀，就被政府送進精神病院。”^[9]“11月7日，湖南省永州市農民唐封銀被永州公安局冷水灘分局處以十天拘留的行政處罰。處罰的依據是國家治安管理處罰法第23條第一款第二項，‘擾亂車站、港口、碼頭、機場、商場、公園、展覽館或者其他公共場所秩序的’，可以‘處警告或者二百元以下罰款;情節較重的，處五日以上十日以下拘留’。可是，根據該處罰書(網上有影印件)，‘現查明，……唐封銀夫婦已到廣州，準備上訪，其行為擾亂了公共場所秩序，請求公安機關處理。”^[10] 據近日報道，北京安元鼎保安公司與地方政府簽訂協議并收取傭金，在京設立多處“黑監獄”，專門用于關押并押送到京上訪者。十余年前因張藝謀拍成《秋菊打官司》而一舉得名的陜西隴縣天成鎮 “秋菊山莊”；近來，成為名動江湖，因為，它居然成了關押隴縣上訪者的臨時監獄……　　

舉例到此已經足以讓讀者們明白，我們的新條例實施確實有很大問題了。政府各部門傾力配合的“截訪”現象的出現，“準備上訪”這一史無前例的“罪名”的發明，很多“秋菊”重返“秋菊山莊”；使我們不得不認為段定梅、喬轉麗遭遇在中國現代語境下無處不在，掩飾不了，可以擺到面上討論了。　　

究其原因，正如李秋學博士分析的那樣，信訪并不明確認為是權利，而往往被視為與政府作對的手段；少有有效的信訪保障機制相配套；行政機關有很大的自由裁量權，易被濫用，比如段定梅、喬轉麗案；信訪三級審結制使大多數來自基層的信訪人喪失進京甚至赴省上訪的有效機會，這就導致“越級上訪”的違法與“截訪”現象的出現；中央有關部門因管轄權的限制而往往“轉而不問”，喪失有力的監督。　　

具體而言，地方利益，特別是地方部分領導人和強勢力集團利益促使銷“上訪”于搖籃之中或“窮追不舍”，企圖斬草除根，為的是“錢途“。老一套的政績考核體制，導致很多地方的領導以“維穩”為理由限制上訪，實為“前途”；行政公開并沒有真正意義落實或深入人心，透明政府需很些時日；“上訪率低，也許只是地方穩定的表象；正如上訪率過高，就未必一定意味地方不寧，民生多艱。民眾上訪并不可懼，可懼的是上訪者的冤情遲遲無解，上訪者卻被當作病人、犯人打入另冊，自由淪陷，法治淪陷。”^[11]當然，這其中上訪者也存在很多問題，因法律意識不高可能無秩序上訪、違法方式上訪，加劇了信訪的不正常趨勢并使自己處于不利地位。追問其根源乃是中國法治文化之失、傳統人治思想、權力信奉思想在作怪。人治思維天生是法治之敵，管治思維下視民眾為潛在的“敵人”；而權力信奉與“民主集中”又使分權制衡難以成形，司法不獨立導致行政權得不到有效約束；官僚主義舊思想使得民主不“民主”，一言堂代替正當程序。　　

四、小結：信訪應作為一項權利而被自由實施和保障　　

規范上訪不只是一個法律問題，而且是個政治文化問題。徒法不足以自行，沒有好的執行者、良好的法治文化環境和強力保障機制，法只不過是一紙空文。對于信訪制度的改進，正如上文喋喋不休的那樣，行政者應依法而治、以正當的程序尋求正當公允；行政者在科學政績觀、法治觀方面的培養刻不容緩。司法獨立，強化司法對行政權的限制，以司法救濟作為信訪權的保障機制；立法權應制定《信訪法》，明確信訪為重要的權利，并從源頭上限制行政權在信訪方面的自由裁量權；此外，我們的政府應正確處理和諧社會、維穩與信訪的關系，穩定壓倒一切的觀念可以改改了。然而信訪制度解決問題的速度永遠趕不上制度產生問題的速度，靠完善信訪來根治上訪顯然是行不通的。“要根除中國的上訪現象，必須將社會治理模式從自上而下變成自下而上，不是讓百姓‘上訪’官員，而是讓官員為了爭取選票而‘下訪’百姓。”^[12] “為人民服務”的口號已經喊了快七十年啦， “人民民主專政”也已經進行六十多年啦，“依法治國”也已入憲十幾年啦！民眾期望得要失望啦，民眾的參政激情正在衰退，只有自下而上的溝通與寬容才能彌補這一損失，只有順民心，才能成就真正偉大的政府與英明的領導。　　

注  釋　　

【1】應松年.四國行政法[M].中國政法大學出版社.2005年11月版第19頁.　　

【2】余凌云.行政法講義[M].清華大學出版社.2010年8月版第101頁.　　

【3】余凌云.行政法講義[M].清華大學出版社.2010年8月版第81頁.　　

 【4】【5】【6】【7】引自 陜西兩訪民被開大會“示眾”處理_核心報道_新京報網  http://news.bjnews.com.cn/2010/1108/97250.shtm

【8】詳見李秋學.關于新《信訪條例》的憂思[J]. http://www.shwd.net/shownews.asp?newsid=227

【9】張千帆. 規范上訪不是一個法律問題[J]. http://www.publiclaw.cn/article/Details.asp?NewsId=2811&classid=7&classname=法政時評

【10】邵建. 處罰“準備上訪”是以權力壓制權利[J]. chinaelections.org/Newsinfo.asp?NewsID=191479

【11】羽戈.當上http://www.訪的“秋菊”被關進秋菊山莊[J]. http://www.publiclaw.cn/article/Details.asp?NewsId=3032&classid=7&classname=法政時評

【12】張千帆.規范上訪不是一個法律問題[J]. http://www.publiclaw.cn/article/Details.asp?NewsId=2811&classid=7&classname=法政時評　　

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