8月31日凌晨，江蘇南通一正在規范早市的城管隊員，被一馬路水果攤販刀捅胸腹部，經醫院全力搶救，終因傷勢過重，不幸殉職。近年來，突發性城管執法事件屢有耳聞，由于城管執法工作涉及城市管理的方方面面、千家萬戶，政策性、群眾性、實踐性強，不少突發性城管執法事件已發生就成為轟動一時的重要新聞，引起了強烈的社會反響。如何避免暴力抗法、落實文明執法、樹立良好的城管形象，是各地城管執法工作者普遍思考的問題。　　

一、突發性城管執法事件的特點。　　

突發性城管執法事件具有突發性、多樣性、破壞性大、影響大等特點。突發事件事先難以準確預測，也難以預料可能出現在執法過程中的哪一個環節，往往是“平地驚雷”；突發性城管執法事件性質十分復雜，城管執法工作綜合多個部門的執法權，涉及領域廣，危機事件種類和發生原因也呈現出多樣性的特點，可能是單個事件、也可能是群體事件；發展趨勢不確定，突發性城管執法事件容易煽動群體情緒，很小的矛盾也可能釀成重大事件，并且態勢很容易超出可控的范圍；執法工作特別是街面執法，一開始就處在大眾的高度關注和監督之下，執法人員的一舉一動都事關政府形象，突發事件的發生和處置為社會廣泛關注，具有極強的社會影響。處置一有不妥，就會造成很大的負面影響。有時候，事件的間接影響對我們的沖擊往往比事件本身造成的損失和影響要大。    　　

二、突發性城管執法事件的原因。突發性城管執法事件的原因很多，很復雜，粗略地說，有以下幾點：　　

   1、兩類極端的群體，兩種沖突的利益。　　

   兩類極端的群體。一是弱勢群體，這是城管執法事件的主要發生對象，他們的主體由農村失地農民、企業下崗職工構成，還包括一些外來務工者、找不到工作的大學畢業生。他們或缺資金，或缺技術，或缺能力，或者什么也不缺，就是找不到工作。只能做販夫走卒，賴以養家糊口，有部分人發了財，但因其行業的絕大多數人的收入沒有改變，還是被稱為弱勢群體，他們是為了生存而奔波的社會底層勞動者，后面主要就是針對這一群體進行的論述。還有一類群體，即少數的惡霸勢力，通常是“三狼五虎”之類的地痞，也不排除背后有地方大戶或者黑惡勢力，一般都有自己多年形成的“地盤”，他們對在“地盤”里經營的商販進行“管理”，收取自定的“管理費”，他們不愿意讓城管部門在他們的 “地盤”履行公權力，因為那樣就“妨礙”了他們的“財路”，所以千方百計與城管對抗，煽動群眾圍困執法人員和暴力抗法是常用的手段。　　

    兩種利益的沖突。進行暴力抗法的根本原因在于城市管理的要求和違法者的自身利益發生了沖突，違法者為了保護自己的既得利益，而以暴力方式逃避法律的實施。這種利益沖突表現為兩個方面的矛盾：一個是違法當事人的個人利益與執法需要之間的矛盾，這是個人利益與公共利益矛盾。城管執法部門在行使職權過程中維護的是公共利益，而被執法者維護的是個人利益。對于違法者來說，維護個人的生存與私利的價值遠遠高于法律和社會秩序的價值。因此，在個人利益受損的情況下，違法者一方面想逃避法律制裁，另一方面又想挽回損失實現利益最大化，于是他們就會走極端，采取暴力的方式抵抗執法者的處罰行為。另一個是廣大市民對高質量生活的追求與較低收入人群維持基本生活的要求之間的矛盾。城管執法部門的職責是為了創建美好城市環境與維持良好的公共秩序，從根本上是為人民群眾高質量的生活提供保證。但是，城市低收入人群主要考慮的是維持個人生存，而不是追求高質量的生活。所以，當城管對他們進行管理處罰時，違法者對生存現狀的不滿情緒極易爆發，往往把城管執法人員作為發泄對象，采取過激行為抗拒執法。由此可見，暴力抗法本身是社會矛盾激化的一種表現，也是貧富差距的一種折射。
    2、社會保障的缺失，心理態度的失衡。　　

    我國的經濟還沒有發展到那樣的程度，我們的制度還沒有完善到那種程度，以至可以把城市里面的貧困戶、下崗職工、城郊失地農民、進城務工的農村流動人口等貧困戶包起來。我們缺乏有效的失業救濟制度，雖然有最低生活保障，但那只是杯水車薪，而社會保障的缺乏也在某種程度上加劇了他們的貧苦，完善的社會保障體系還遠遠沒有建立，生活困難的人們賣點東西補貼家用，這是自力更生謀生存，政府應該鼓勵才是。他們成為弱勢群體的原因并不是由于他們自己不努力，而是社會潮流的急劇變化和制度的不完善導致的機會不均等和利益分配不平衡，經濟上的低收入和生活上的貧困，使得他們的社會心理壓力高于一般社會群體。在貧富共處的當代城市中，低收入者的人格尊嚴也極易遭到踐踏，許多從事低收入的貧困者被認為人格上低人一等，社會地位低下，甚至涉及其自身及家庭在醫療、教育、社會公共服務等方面受到不公平待遇。不被尊重與受歧視是他們產生強烈的不認同感、孤獨感甚至心理失衡的根源所在。他們困難的生存條件，以及他們對收入差距拉大而產生的易受傷害的心理，正在形成為社會不穩定因素，他們經常有一種情緒化的消極心態。美國學者奧斯卡.劉易斯稱之“貧困文化”（注：1959年奧斯卡.劉易斯在《五個家庭：關于貧困文化的墨西哥人實例研究》中首次提出這一概念，即由于窮人長期的貧困生活和遭受社會歧視，結果形成了一套特定的生活方式、行為規范和價值觀念即“貧困文化”，貧困文化與社會主流文化隔絕，不被主流文化所接納，文化二元性突出，貧困文化的長期滲透容易引發各種犯罪行為的發生，影響社會穩定。）如果遇到不公平對待，往往表現比較激烈，當自身利益被忽略或遭受侵害時，他們就會鋌而走險，以暴力來宣泄自己對社會的不滿。這是大多數暴力抗法者的心理原因。政府應該尊重人民追求良好生活品質的權利，這種權利和追求市容整潔的權利不在同一個價值位階上。城市需要管理，但是管理的前提是要允許管理主體的存在，不能把一個群體的生路給斷絕了。否則將造成嚴重的社會隱患，會把一些人逼上犯罪的道路。　　

3、城市基礎設施滯后，公共服務職能欠缺。
   城市的發展與人民追求高質量生活的需要，對城市的基礎設施提出了較高要求。但受各種因素的制約，政府在短期內很難完全滿足這些需要。在社會有需要，政府又不能滿足的情況下，必然會出現一些不符合法律規范但是符合經濟學規律的行為。如原本該規劃成農貿市場的地方蓋了商品房了，原本該建設停車場的地方蓋酒店了。居民區增多，農貿市場卻不增反減，或選址不合理，群眾的賣菜問題造就大量流動商販的出現，同時帶來了環境變壞、交通不便等問題。某些地方政府部門的趨利性導致對公共設施建設不足，公共服務職能欠缺。直接導致了無照經營、占道停車等行為的泛濫，對這些行為如果不進行處罰就會使法律成為一紙空文；而進行處罰又會讓法律成為同范不同罰的工具，因為原本就沒有停車位，抓拍著誰就是誰倒霉，流動商販也是同理，這是現實的社會原因。　　

4、管理手段的單一，保障手段的乏力。
    城管執法部門是根據相對集中行政處罰權制度而設立的，而相對集中行政處罰權制度的出臺主要是為了解決多頭執法、重復執法、執法擾民等問題。也就是說，城管所管理的行為本身就具有交叉性、游擊性、復發性和頑固性，靠某一個專業的執法機關很難徹底解決問題。當前，借重企業、社會團體、民間組織的力量，多階層、多主體參與城市管理的理念初步為大家所認同，但是還沒有到達實踐層面，更談不上建立成熟的運作體制。城管部門行使的是相對集中的若干行政處罰權，這就導致了城管執法權力的單一性，這種權力的單一性在實際操作中就表現為執法方式的單一性，給群眾和違法者造成的印象就是城管只會罰款，只會沒收。這種印象形成以后極易引起違法者的反感。加上城管的管理對象主要是弱勢群體，人皆有惻隱之心，城管人員管理、處罰商販的工作很難得到群眾的理解和支持。在這種認識主導下，違法者發現自己利益受損時，首先想到的就是城管欺負窮人，所以他們會起來反抗。由此可見，城管執法權力的單一性是暴力抗法存在的隱性因素。
    另外，城管執法還面臨執法保障不充分的問題。一方面是城管不具有人身強制權，當違法者表現出暴力傾向時，城管執法人員不能采取有效措施制止違法者。另一方面是城管執法隊員的防護措施不足，遭遇暴力抗法時不能很好的保護自己，這就增加了惡性抗法事件出現的可能性。再就是城管和公安、法院等部門沒有建立密切的、高效的聯系體制，當遭遇暴力抗法或者執行難的問題時，往往束手無策，導致暴力抗法或者拒不執行者付出的代價很小卻能給城管以重創，增加了執法難度，打擊了執法隊員的信心，在一定程度上導致城管部門也成為“弱勢群體”。　　

5、城管執法人員素質不高和執法部門管理不善？　　

不可否認，在執法隊伍中，一些隊員尤其是協管人員，自身素質不高，執法過程中存在隨意性，極少數城管人員又確實有粗暴執法甚至違法執法等行為，甚至部分執法隊員存在違規亂紀、貪污腐敗的問題，嚴重敗壞隊伍整體形象，為廣大市民深惡痛絕，甚至形成了一定的先入為主的“成見”。因此，當違法者無賴撒潑，阻撓執法時，圍觀群眾在情緒上反而傾向于支持違法者，無形中助長了違法者的抗拒心理。　　

    在諸多突發性城管執法事件的原因中，執法機關內部管理和執法人員自身素質的原因是無法回避的最直接的原因，卻是最不重要的原因，因為最容易通過落實制度進行防止。許多地方的城管執法人員80%以上都是大學專科以上學歷，不少還是學法律的，素質不可謂不高，全國其他地方的城管人員也大多是通過參考公務員考試選拔，都是幾十個挑一，可是各地的城管名聲普遍不好，難道各地優秀的大學畢業生一旦做城管就素質變低了嗎？顯然不是這樣，這是由城管的職責所決定的，城管執法工作是社會的矛盾集結點，誰來做這份工作都要面臨著兩難的選擇：履行職責勢必或多或少地擠占原本已經很困難的社會弱勢群體的生存空間，不履行職責是失職，也導致了社會公共利益被侵占。問題在于，這些矛盾和問題不是城管引起的，卻是城管要面對和解決的，而城管自身卻無此能力解決這個問題。社會巨大變革引起了分化，失地農民、下崗職工、外來務工人員、無工作的大學生……這支商販隊伍不是城管造成的；社會保障體系的不健全，救濟制度的不充分，并不是城管的職責范圍；城市基礎設施的滯后，規劃的不合理，相關公共服務部門職能的欠缺，以及利益集團背后的博弈，也不是城管所能決定的。正是這些原因，造成和積累了對立的矛盾。城管部門，就是代表政府并且靠政府賦予的簡單的處罰權來調節這復雜矛盾的職能部門，而且是直接面對管理相對人的部門，當商販們受到處罰的時候，尤其是有的商販準備孤注一擲，與城管暴力對抗的時候，他認為是“社會對我不公平，政府不讓我吃飯，不讓我生存，給他們拚了”，找誰拚，失地農民不會回去找大隊書記，下崗職工不會去找企業領導，失業學生不會去找學校，他們也不會找勞動保障局說社會保障沒有保障到他，不會找規劃局說規劃不合理，市場攤位不夠導致供求失衡，不會……，但是城管執法人員驅趕他、處罰他、沒收他賴以生存的“原材料或者商品”，斷絕他賺錢生活的期望，因此發泄對象中只有城管最直接、最明確，城管人員的管理和處罰是壓垮他心理承受力的最后一根稻草，他暴力抗法就找城管，這就是城管部門執法事件層出不窮的直接原因。因此，任何個人或者單位，即使個人素質再高，單位再清廉高效，也難以從根本上改變目前這種狀況。所謂的和諧執法，人性化執法，某種程度上是在這兩種矛盾的夾板中左右游移，以適應當時的環境，確保能夠“干好事、不出事”。　　

6、管理相對人“低覺悟”和群眾的“不明事理”？　　

有些人認為，這些弱勢群體的組成人員素質低下、覺悟低，不能正確處理個人利益、局部利益與城市整體利益的關系。法制觀念淡薄，對生存現狀有種種不滿，當他們被處罰時，把城管執法人員當作發泄對象，妨礙執法；一些群眾不明事理，讓同情弱者的感情占據了違法當懲戒的理性，跟著起哄鬧事，成為造成城管執法事件的罪魁和幫兇。這種論調乍聽有道理，實際上沒有道理。　　

首先，管理者和被管理者各自追求的利益是不對等的。一種是生存權，一種是社會公共秩序和市容市貌。顯然，前者是要重于后者許多倍的，我們不能因為乞丐臟就說他沒有活著的權利。其次，沒有人愿意身處弱勢群體，就像沒有人想當乞丐一樣，他們是小商販，技術、財力有限，無錢租柜臺在商店里經營、沒有足夠的菜市場容納他們經營，只能在街頭巷尾做些小本營生，以求得生存。什么街道整潔、城市形象，統統歸入次要地位。因為人的動物性本能決定了人首先要解決的是自己的生存問題，而且是只能依靠自己，以某些“高覺悟”的理論來看，他們只能為了城市容貌的美好而凍死餓死在墻角，或者就是遠遠地離開這從來不屬于他們的城市，這樣才對得起城市容貌和社會秩序。因此他們對驅趕他們的人反感，甚至敵視，都是可以理解的。如果有體面的工作，有誰不愿意坐在辦公室里喝茶看報，何苦在馬路上提心吊膽作如此薄利的營生。媒體不時有關于攤販毆打甚至打死城管人員的報道，這類攤販如果不是生活艱難，心中不滿積蓄已久，何以如此激憤失去理智，以小博大，以致以命相抵。再者，同情弱者，是惻隱之心人之常情，是一種正直善良心態的自然表露。當他們遇見城管人員處罰商販而起哄時，錯的不是他們，不是城管執法人員也不是商販，留下的不是不解和憤怒，而是深深的思考。　　

三、解決城管執法突發事件之思考　　

1、建立應急處置城管執法突發事件處置預案。“凡事預則立，不預則廢”，城管執法部門應當有步驟地建立應急處置城管執法突發事件處置系統。針對本轄區實際情況，制定應急處置城管執法突發事件處置預案。　　

一是建立應急處置的組織體系 。在縱向上，城管執法部門的應急處置體系可分為4個層級，即：隊員→中隊→區級（局）→市級（局）。總的工作原則是市級統一領導、分級負責。根據突發事件和危機的不同等級逐級上報、逐級響應。在橫向上，根據分工和作用的不同，可分為領導機構、指揮機構和現場實施機構三類機構。在同一個事件中，這三類機構有不同的分工。市級（局）、區級（局）為領導機構。主要承擔領導、指揮、協調和支援任務，相關領導兼任非常設性的領導小組職務，負責應急處置的管理工作。市局指揮（投訴受理）中心、區局指揮（投訴受理）中心為指揮機構，承擔應急處置的日常辦事機構，履行值守應急、信息匯總和綜合協調等職能，負責突發事件應急預案體系、應急信息平臺建設、重大事件的應急處置、事件調查、事后評估、信息發布等工作。事發地隊員、中隊以及專業處置隊伍為現場實施機構，具體負責現場處置和指揮工作。二是執法前制定突發事件處置預案。預案是對可能發生的事件事先做出的一種預防和應對的安排、計劃、行動方案。預案能使我們有針對性地加強預防工作以減少事件的發生，通過采取措施減少事件造成的損失，在緊急狀態下做出快速反應，采取恰當措施做好應急處置工作。預案要盡量完善，符合規律，充分假定和設想，盡量事先把各種可能都趨勢和情景都設想到，要注重可操作性。三是建立應急處置的各種制度。包括應急分工制度，情況報告制度，與相關部門的協調制度，責任制度，信息收集和預警制度等。完善應急保障。主要包括法律保障、物質保障和社會保障等。如結合部門信息系統和數字執法系統，建設應急通訊指揮平臺，在突發事件發生時能及時指揮，調度人員，實現現場監控等，確保在處置事件中做到信息靈敏、指揮有序、出動及時、處置果斷，以快制勝，爭取將突發事件處置在始發階段，最大限度地降低突發事件的危害。四是完善具體的應急處置運行流程。主要包括預警、預案啟動、指揮和協調、擴大應急、應急結束、善后處理、總結評估、整理歸檔、信息發布等環節。或增或減，依據本地情況靈活掌握。　　

2、建立多層次、多主體的城市管理體系。暴力抗法事件的主體幾乎都是行政單位的管理人員和商販。如果能夠避免兩者之間的直接接觸，通過別的手段實現對流動商販的管理，必將大大減少暴力發生的可能性。在這方面，應當多方借力，深入開展調研，鼓勵、培育、引導熱心城市公共管理事物的企業、組織、團體參與城市管理。如建立城市管理監督員制度、建立城市管理志愿者制度，在部分成熟的領域推行城市管理市場化運作（如臨沂市城市管理部門推行的農民工“一元公寓”、惠民早餐工程、城市道路承包給保潔公司等等都比較成功），鼓勵有實力的企業參與城市管理，充分利用各類社會資源，城市管理行政部門實現由城市事務的直接管理者向監督者轉變，這樣必能節約執法資源，提高管理效率，降低管理者和被管理者沖突的幾率。　　

3、設置便民服務攤點，打造民心工程。著眼“疏導”，將無序的商販納入有效的管理，解決商販生存需求，切實體現執法為民。力爭把便民攤點疏導安置打造成“民心工程”。堵疏結合規范流動攤點，分類開展流動攤點、農貿集市、早夜市集散地等排查工作；積極探索試點，堅持高起點、高檔次、規范化管理，本著便民、利民、易于管理的原則，加強對流動攤點、困難群眾的疏導安置；在背街小巷、社區設置便民服務攤點，和經營戶簽訂協議書；與規劃、流通業發展部門密切配合，科學規劃、合理布局，按照有關標準增加設置社區農貿市場，因地制宜地規劃建設民心超市、民生市場、漁民之家等；加強規范管理，從源頭上解決集貿市場“里空外賣”、占道經營等問題。同時要落實監督考核機制，避免執法機關成為某些地方，某些人搞“自行承包”，變相收費的護身符。　　

    4、加強執法隊伍建設，提高執法人員素質，進行多種形式的法制宣傳，提高市民的法律意識。在執法人員和市民兩個方面同時進行建設，爭取相互理解。社會民眾對法律的認識大部分是通過執法人員的執法活動認知的，而不是通過閱讀法律條文本身。執法部門要大力推進文明執法，人性化執法。杜絕隨意執法、循私枉法。執法過程堅持原則性與靈活性，嚴格按照程序執法，詳盡告知當事人的權利，盡量避免發生暴力事件；當事人前來接受處理的過程，要熱情接待，建立完備的涉案件辦理和扣押物品登記處理等制度。切實改變執法冷、硬、橫，管理相對人到行政機關時門難進、臉難看、事難辦的作風。 除了日常執法作為法制宣傳的主戰場外，多搞些普法宣傳活動，利用多種媒體宣傳城管法律法規。　　

   5、建立有效的信訪、行風熱線、網上投訴 、110舉報反饋、媒體曝光處理和督察制度，讓相對管理人有抗辯的有效渠道，能得到及時的反饋，確切的回應。一個方面，當事人的知情權、抗辯權應該得到起碼的尊重。愿意通過信訪、投訴的途徑而不是直接進行暴力反抗說明市民是信任這個行政部門的，處理好這些信訪、投訴最直接地體現了執法為民的理念。 另一方面，很多孤注一擲和群體性的城管執法事件都是“堵”出來的。因為管理相對人付出很大代價，鼓足很大勇氣，通過多種正常渠道、多次上訪、申辯卻仍然遇到相互推諉或者是漠然視之之后產生了失望和憤怒，他們可能不過是要討一個說法或者要解答一個疑惑。　　

    在條件成熟的情況下，還可以建立市民參與城市管理的機制和平臺，把群眾需要與城市管理結合起來。通過網站、熱線、電臺等平臺與群眾互動，聽取群眾意見，群策群力共同解決城市管理中的突出問題；引導群眾、社區進行自我管理，發揮基層組織在城市管理中的作用；根據群眾需要來創新城管部門的工作方法，真正實現“人民城市人民管”。　　

    6、切實加強與公安、法院等部門的密切聯系，完善城管保障體系，加大對暴力抗法者的懲罰力度，警示和威懾違法者。由于城管機關不具備人身強制權，因此，在執法過程中遭遇非暴力抗法時往往是束手無策。因此，相關法律或者相關部門可以嘗試允許在城管機關執法過程中采取必要的人身強制措施，以排除妨礙執行公務行為的發生。同時，可以根據各地的實踐建立城管公安分局執法機制，通過城管公安隊伍來增強城管執法的威懾力。對于那些屢教不改或者惡意抗法得的違法者采取堅決查扣甚至取締的方法，一但有發生阻撓執法的行為，就嚴格按規定絕不姑息縱容，通過打擊極少數人的囂張氣焰來震懾一批人。城管與公安協同執法，既可以對違法者形成震懾，又可以緩解城管執法人員的擔憂心理，讓執法人員放心執法，減少暴力抗法事件的發生。　　

城市管理水平的高低并不全取決于城市管理單位的工作水平和執法人員的素質，更取決于各級政府的切實關注，各個行政部門的密切配合、社會各界人士的熱心參與和整個社會的共同進步，以上的六點建議是針對突發性城管執法事件，力求盡可能地少發生或者不法生突發性城管執法事件，而要從根本上解決突發性城管執法事件問題，就要解決弱勢群體的基本生活問題和基本人權保障問題；要解決各位農民人大代表、政協委員是失地農民工而不是暴富的財主，工人的人大代表、政協委員是下崗職工而不是紅色資本家；要改變精英管理為市民管理的行政模式，切實發揮各級代表替百姓監督政府的作用；要解決當前社會存在的浮夸、腐敗、官商利益共同體等問題；要降低訴訟成本，讓普通百姓打得起官司；要疏通上訪渠道，讓普通百姓有說理的地方。只有社會真正的公平正義才能有良好的社會秩序，只有建立良好的社會秩序，才能實現優美的城市環境，建立并維護良好的公共秩序反映的正是人們的“和諧”需求，政治和諧了、經濟和諧了、民主與法治和諧了、民生和諧了、城市容貌自然會和諧，這是構建城市管理的“大”和諧，是真正的和諧，也是城市管理的終極目標。 　　

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