導 語
近日來,滾滾沙塵又席卷大半個中國,沙塵從哪來再次成為人們爭議與關注的熱點。本文是作者2016年發表在《民族社會學研究通訊》上的論文。文章回顧了從建國前到改革開放后草場產權制度的歷史變遷,提出了家庭承包制在牧區如何“水土不服”,造成草場退化。
從游牧到定居、舍飼、圈養,牧民用圍欄分割出彼此的草場,這不僅破壞了草原的生態系統,也造成了生產成本的大幅度增加和牧民收益的逐年減少,同時增加了牧戶之間的沖突,擴大了貧富差距,導致了牧民觀念和文化規范的異化,對草場的保護和永續利用產生威脅,形成惡性循環。而部分村集體采用草場“共有”、“共用”、“共管”及統分結合的辦法,保護了草原,發展了生產,提高了牧民收入的例子,反證了草場家庭承包制存在弊端。
最后作者提出牧區的放牧畜牧業,應順應自然地理環境,滿足移動性,以促進牧區可持續發展中的草權制度創新和支持牧業社區在資源管理中的集體行動(合作)為突破口,走出“頭疼醫頭、腳疼醫腳”所導致的人、草、畜矛盾不斷惡性循環的怪圈。
在中國,將農區產權經營制度——家庭承包制簡單地嵌套在普遍從事放牧畜牧業的草原牧區,30年來的實踐證明存在著嚴重的“水土不服”,對草原生態系統的演替、畜牧業生產的發展,牧民生計的可持續,以及傳統社會資本和文化的傳承與保護等都帶來了越來越明顯的消極影響。
始于上個世紀八十年代初的草場產權制度改革及草場家庭承包經營制度的實施,是對牧區基本經濟制度的強制性制度變遷安排,實際上也是在為全面推行從“牧區畜牧業”向“農區畜牧業”的轉變奠定基礎。然而草場家庭承包制實施至今,不僅未能如期有效地遏制“公地悲劇”的發生,扭轉草原整體退化、沙化、鹽漬化的趨勢,而且推行草場家庭承包確權過程本身囿于來自牧區基層的各種阻力而進展緩慢。面對草場家庭承包制這一牧區基本政策在實施過程中出現的種種問題,我們要怎樣才能走出這樣的困境?本文擬利用長期進行田野調查的第一手資料,依據各地牧民的實踐探索經驗,以及從不同學科的角度對牧區這一基本政策實施效果的研究成果,在深入探討草牧場家庭承包制與牧區可持續發展關系的基礎上,找出解決問題癥結的出路,為將來調整和完善牧區以草場產權制度為基礎的政策體系、促進牧區可持續發展和實現現代化提供可資參考的基本思路。
一、草場產權制度變遷及草場家庭承包制改革
(一)草場產權制度的歷史變遷
縱觀中國牧區的歷史,草場產權制度的變遷大致經歷了三個大的歷史時期:
第一時期為建國前,牧區草場多屬于王爺、土司、寺院或封建領主所有和管轄,草牧場為“部落共有”,部落成員可以共同使用。
在中國地域遼闊的草原牧區,無論是青藏高寒牧區、內蒙古高原牧區,還是處于高山峻嶺中的新疆牧區,由于受到干旱半干旱、高寒、高海拔等自然地理環境的約束,幾千年以來都是以游牧為主要生計方式的。在建國前的蒙古高原,游牧業在旗界內,草場是共有的,盡管有勢利的牧主總是占用水草豐美的草場,而且畜牧業主要生產資料—牲畜大部分也歸牧主所有。[1]在青藏高原盡管草場屬于王爺、土司、寺院、領主占有并世襲,但草場作為基本的生產資料屬于“部落共有” 部落內部成員可以共同使用。為了適應惡劣的自然地理環境,牧民的祖先選擇了逐水草而居的游牧生計方式,并在長期的游牧生產生活方式中為了滿足各種制度需求而逐漸發展為一整套與游牧生計方式相適應的社會經濟組織形態。在內蒙古牧區被稱為“浩特-阿寅勒”,在新疆牧區稱為“阿吾勒”,在青藏高原牧區稱為“卡穆桑”或“日固”,這些都是在游牧基礎上形成的基本放牧單元。這些基本放牧單元一般由1戶到10戶左右構成,或許是一個血緣核心家庭或擴大的血緣核心家庭,或許是有親屬或朋友牧戶結合而成。這種自發形成的傳統放牧組織單元不僅具有經濟功能,還具有社會交往互助,乃至教育和文化傳承等功能。
第二時期為建國后到改革開放前,草場基本上屬于國家所有或人民公社集體所有。
這一時期大致又可分為兩個階段:第一個階段是建國后到人民公社成立前。在上世紀五十年代初草原的所有權已經由王爺、土司、領主、寺院轉變為國家或按區劃的國家所有或牧民集體所有,所有牧民都可以在自己所在的行政區劃內自由放牧。內蒙古自治區人民政府在成立時,就對草原的所有權和使用權做出明確規定:“保護蒙古民族土地總有權之完整,保護牧場”[2] 。烏蘭夫(時任內蒙古自治區主席)1948年在全區干部大會上又進一步指出:“按盟旗行政區劃,該區內草原牧場一切牧人放牧自由”。其余各地牧區也先后仿照執行。這一階段在草場公有制(國家所有和集體所有)的基礎上,經濟社會組織形態經歷了由臨時互助組、常年互助組、初級社到高級社的發展過程,但走“敖特”(即走場)的放牧方式普遍存在。
第二個階段是上世紀1958年人民公社成立到改革開放前。人民公社時期牲畜和草場所有制仍然是國家所有或集體所有。但其經營管理特點發生了較大變化,實行“三級所有,隊為基礎”的分級管理,以生產隊為核算單位的制度,承認生活資料社員個人所有,允許少量自留畜,以及以原有的包工辦法計酬為主,執行按勞分配,畜產品國家統購統銷。落實小隊部分生產資料所有權、收益分配、推行“三包一獎”和“以產計工”、計劃管理、勞動管理、財務管理、畜群管理自主權等政策。這使牧區人民公社在這種體制下,通過推行責任制等內部管理,以及堅持多勞多得的收益分配原則等辦法,逐步走上有章可循的發展軌道。
第三時期為改革開放后,從上世紀八十年代初開始實施的草場家庭承包制至今。
自1978年改革開發開始到1984年草畜雙承包之前,各地牧區畜牧業生產進入了一個短暫的穩定期。各地政府首先是恢復了文革前一些正確的政策及經營管理模式,同時又進行了一系列經濟調整與技術改造。受農耕地區家庭聯產承包責任制取得階段性成功的激勵,到上世紀80年代初,為了打破大鍋飯,實現計劃經濟向市場經濟的轉變,刺激草原畜牧業經濟發展,牧區經濟體制改革邁出了明晰牲畜和草場產權歸屬的第一步。到目前為止,各地牧區普遍實行的都是“草畜雙承包”、“雙權一制”(即所有權歸國家或集體,使用權歸牧戶,實行家庭承包經營制度)。這一時期的牧區從草場經營管理到各方面都發生了巨大的變化:一是由草原公有、集體共用轉變為草場分塊承包到戶,使用權牧戶私有;二是由以生產隊為基礎分工協作完成畜牧業生產變為單家獨戶完成畜牧業生產經營全過程;三是由移動放牧方式逐漸向定居、舍飼、圈養方式轉變;四是由大分散小聚居的傳統聚落格局逐漸向集中定居改變。
(二)草場家庭承包制改革的背景、過程及成效
自上世紀八十年代開始,以市場化為導向的改革在我國各地牧區先后展開,人民公社體制在以戶為單位牲畜作價承包到戶經營后徹底解體。在政府鼓勵大力發展草原畜牧業,滿足城市消費者需求的政策激勵下,牧民發展畜牧業生產的積極性被極大地調動起來,由于當時的草場是在公社范圍內共用,在新的規則尚未建立的情況下,以往放牧的有序性被打亂,隨即造成了對公共草場的濫用和破壞。為了盡快遏制超載過牧導致的草原退化、沙化、鹽漬化,內蒙古政府從上世紀八十年代初率先開始推行“草場公有,承包經營,牲畜作價,戶有戶養”的草畜雙承包家庭經營責任制,隨后又進一步推出草牧場承包使用制度和落實草牧場使用權、所有權的“雙權一制”政策。政府制定并推行“草畜雙承包”、“雙權一制”的初衷,一方面是堅持市場經濟改革取向,通過承包草場將每個牧戶家庭使用草場的邊界固定下來,明晰草場作為牧民基本生產資料的產權歸屬,以實現牧戶家庭對承包草場責、權、利的統一;另一方面則希望通過草場承包到戶,規避草場上出現的混亂和“公地悲劇”,使牧戶珍惜和愛護自家的草場,達到草場可持續利用的目的,從而在這個基礎上,保證牧戶可以長期從自家草場上獲得穩定的經濟收益。
牧區實施草場家庭承包經營責任制的過程大致可以分為四個階段:第一階段,20世紀80年代初至80年代末,只是將所有牲畜承包到戶,同時,部分草場開始承包到行政村(公社時期的“大隊”,現稱“嘎查”,原來的公社改稱“蘇木”);第二階段,80年代末到90年代中后期,牧區大部分草場開始承包到組(浩特)、聯戶或到戶;第三階段,90年代中后期到2010年,在中央政府和省級政府的強力干預下,最主要的是將村委會保留的機動草場以及地方干部占用的草場全部分配承包到牧戶。第四階段,2011年國務院牧區工作會議召開以來到現在。牧區開始貫徹落實國發[2011]17號文件,按照權屬明確、管理規范、承包到戶的要求,積極穩妥地推進草原確權和承包工作。依法明確草原權屬,實現草原承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”,保持草原承包關系穩定并長久不變。計劃在2015年基本完成草原確權和承包工作。我們不難看出,整個草場家庭承包制的實施過程是一個草場使用權從劃歸行政村(嘎查)所有;再劃分承包到自然村(浩特)、聯戶、單個牧戶;然后劃分承包到單個牧戶、少量聯戶;最后全部承包到單個牧戶的過程。其結果隨著草場劃分承包從行政村(嘎查)-自然村(浩特)-生產組或聯戶-單個牧戶,放牧草場面積變得越來越小,很難滿足牲畜移動采食、飲水、舔堿等所需要的草場規模和面積。
草場家庭承包制實施的成效不僅在遏制草原荒漠化方面不明顯,還表現在實施過程的漫長和艱難。農業部草監中心主任馬有祥在“完善草原承包經營制度的幾點建議”[3]中講:“截至2010年底,全國已落實草原承包33.1億畝,占50億畝可利用草原面積的66%。但由于對草原的特殊性問題研究不夠,導致草原家庭承包效果不明顯,不僅沒有解決草原的可持續發展問題,甚至引起了更嚴重的超載過牧,進一步完善草原承包的任務十分艱巨。”不少學者在調查后也紛紛撰文指出,草場承包到戶對抑制草原退化的作用十分有限。草場承包到戶后采用圍欄方式,雖然可以有效防止他人在自家草場上非法放牧,基本解決了承包草場的排他性問題,但要把植被、礦物質、水源地等與放牧相關的非均衡分布物質以及降水和牧道的問題考慮進去,因此要把它們平均地分配到每一個牧戶實屬不易。為了劃分方便,并保證每戶的牲畜都可以到公共水源地飲水,我們在一些行政村的草場承包地圖上,可以看到在河流穿過的地方,沿河流兩岸做了梳齒狀(即長條狀)的劃分承包;而在一些有湖泊的地方,則可見呈放射狀的草場劃分承包。也有不少地方為了將不同等級的草場盡可能公平地劃分承包給每一個牧戶,煞費苦心地將草場按照質量等級進行拆分承包,大部分牧戶承包的草場地塊少則2-3快,多的竟達7-8塊。
由于草場承包要做到“四到戶”面臨著許多實際困難,因此明晰草場使用權的歸屬至今在很多地方還遠遠沒有完成。目前,草場的實際利用情況除了少部分牧戶僅僅在自家的承包草場上放牧外,其余還有多種并未嚴格按照草場承包范圍利用草場的情況存在。如,在一個旗(縣)的范圍內,冬春秋牧場相對固定,夏季牧場共同利用;或在一個行政村(嘎查)范圍內,冬春牧場固定,夏秋牧場共同利用;還有在一個行政村(嘎查)范圍內,相鄰幾家牧戶自愿聯合,合群放牧,有計劃輪換使用各家的冬季草牧場的;以及在一個“浩特”或“日固”范圍內,幾家牧戶自愿聯合,或共同投資圍欄建設一個放牧場,并明確規定各牧戶放牧的牲畜頭數,進出圍欄時間的?;蛟谝粋€浩特(生產小組)范圍內,相鄰幾家牧戶或親屬自愿聯合,將放牧場劃成四季、三季或二季牧場,共同有計劃地利用的。還有整個嘎查(行政村)只是在圖紙上將草場承包到戶,但實際上從未實際劃分過,整個嘎查在共同利用集體所有的草場,并進行放牧權管理和分群放牧。也有一種是沿用了人民公社體制,所有牧戶可以在過去公社的范圍內有組織地從事畜牧業生產。
二、嵌入式家庭承包制對牧區可持續發展的影響
三十多年來,伴隨著嵌入式草場家庭承包制實施力度的不斷加強,中國牧區正在經歷著前所未有的深刻而劇烈的變化。這種變化遍及牧區生態、生產、生活、社會及文化的方方面面,在全球氣候變化和中國牧區水資源匱乏的大背景下顯的更加嚴峻。下面我們將依據對牧民和基層干部的訪談記錄,從以上四方面客觀地呈現草場家庭承包制給牧區可持續發展帶來的影響。
(一)草原生態系統
在隨機調查采訪中,我們碰到的牧民和基層干部就草場家庭承包制對草原生態系統的影響大多持否定的意見。一位呼倫貝爾草原上的基層干部說,“草場承包到戶,每一戶小單元里面的草場好壞都是不一樣的,再加上水源地、鹽堿地也不是戶戶都有,牲畜如果去水源地喝水,到鹽堿灘舔堿,就要穿過別人家的圍欄,也會采食別人家的草場。因為牲畜只能在自家承包的草場來回來去踩踏,現在的草場和十年前相比就不能同日而語。過去我們這說是有500多種植物,現在哪里還有那么多,草原作為植物的基因庫正在消失。巴爾虎牧民雖然有保護生態的意識,但是草場小,不多養就解決不了教育和生活的問題, 讓牧民該怎么辦呢?!”西烏旗疏通嘎查大集體的時候有20多口井?,F在差不多家家都有井,最少也有80口井。”正鑲白旗的一位干部說,“白旗人均512畝草場,戶均3.5口人,最小的蘇和嘎查,人均不到80畝草場,你說怎么分?!20年前牲畜是100萬左右,現在不到30萬,但是生態卻沒有以前的好,人的管理是一個問題,還有一個就是全球氣候變化的問題,再有就是圍欄過多。如果草場合起來用的話,可以養更多的羊。現在草場壞了,不是牲畜的事情,就是雨水少和圍欄多的過。”
說到草場承包到戶的問題,長期生活在牧區的人們總是會拿過去的放牧方式作比較。阿拉善盟原來的一位畜牧局長告訴我們:“草場不是牲畜吃壞的,是因為失去游牧之后才開始退化的。草場分到戶之后,牲畜只能在圍欄里轉,草地就被踩壞了,成了‘蹄災’。這樣冬天不能保暖,春天植物不能按時發芽。幾千年沒有退化的地方現在退化了。風大了,雨少了,好多植物都死光了。以前這里小雨很多,家家都有雨衣,現在幾家才有一件”。西烏旗的一位嘎查長說,“現在家家都把草場圍上了,兩家之間留下一個牧道,就是這個地方沙化的厲害。一家一戶經營之后,現在草原上到處都是圍欄,游牧生活也沒有了。牲畜春夏秋冬四季吃的草是不一樣的,牲畜總是圈在一個地方草場就退化了。”
一位陳巴爾虎旗的嘎查長試圖用他們嘎查草場“共有”、“共用”、“共管”及統分結合的辦法,保護了草原,發展了生產,提高了牧民收入的例子,反證草場家庭承包制存在弊端。他說:“1997年草場二輪承包的時候,要求草場承包一定要落實到單戶,牧民不樂意,因為那樣不好放牧,他們自己提出來要一起放牧,打草場每年換個地方, 以免草場退化。我們除了兩個沙帶承包給牧戶管理,其余的草場全部共同管理?,F在不僅有冬、夏營盤,怎么輪牧、何時打草都是村民大會決定的,就像一個大的合作社。嘎查里面沒有自己打井的,打一口井,周邊10幾公里的草場都會退化。”在評價承包制時他說:“現在把牧區和農區的文化混在一起,把農區的制度搬到牧區,牧區是最難受的。草原是連在一起的,只在一個草庫倫(即圍欄)里面養畜,膘情不好、過冬率也低,草庫倫里面的草也會退化,質量沒有了,營養也不全面。牧區的根是草原,沒有牲畜,草原自己也會退化。冬天的時候也必須放牧,打草籽,羊的腿是播種機,走到哪里就把草籽帶到哪里,馬蹄子再把草籽踩到土里面,現在的政策就切斷了這種聯系。”
(二)畜牧業生產
牧民和基層干部認為草原畜牧業不同于農區畜牧業,草場承包到戶,搞定居舍飼圈養這條路是行不通的。一位牧區的基層干部直言不諱地告訴我們:“草場承包到戶,再搞定居舍飼這條路子根本就行不通。農村的畜牧業可以自己種飼草料,具備舍飼的條件。牧區沒有這個條件,需要走的是綠色有機的品牌戰略。呼倫貝爾牧業四旗沒有多少羊,要多了也沒有,問題是市場和管理不成熟,沒有做到優質優價。沒有飼草料的支持,牧區不可能走舍飼圈養的路子,就連家庭觀光的牧場也搞不起來。人家加拿大的雨水800mm,我們這里才200-300mm,過冬就要7-8個月,把自己吃進去都不夠。”內蒙古達茂旗一位鎮長講,“我們鎮共有2300多萬畝草場,6620個牧戶,現在要搞的舍飼圈養,只有11.7萬畝飼草料基地搞舍飼,也不太現實了。鎮上共有870戶有飼草料的牧戶,以前都是為純牧區服務的,人均500-1000畝草場。其他牧戶一家10畝飼料地,讓他們在這里怎么搞舍飼圈養?!”
還有的基層干部說“現在一家一戶搞畜牧業經營,有些小而全,現在接羔是各家分開的,洗羊池也是自己家的。如果‘五畜并存’的話,哪個也見不了效益,應該是分工合作,規模化經營和使用草場。”新巴爾虎右旗的一位嘎查長說:“全村草場面積大的是9000畝,最小的1900畝,現在都打了圍欄,圍欄之后退化的太厲害了,我們準備開牧民大會,就討論把每家的圍欄拆掉,每家剩下500畝的草庫倫圍起來。共同使用草場是最好的,圍欄一下來之后草場退化了,效益降低了,矛盾也多了。分草場之后,有些人沒有草場,生活也就困難了,本來是一家人幾千畝草場,要是有兩個兒子,結婚之后就是三家人,每家都是一小塊。草場不能跟種地一樣,一年四季都在這一塊,一分開之后糾紛也就多了。網圍欄一年投資多少錢,投資之后就是垃圾。圍了之后野生動物也不能遷徙了,連個兔子都進不去。舍飼圈養咱們這里不合適,沒有草料地,喂飼料的話成本也太高了。”
新右旗芒萊嘎查的書記說,“老人們說草場上五畜都應該有,現在羊多了,狼針草尖扎到羊皮上,本來是70-80元一張皮,現在就是只有10-20塊錢。要是有馬的話,一跑起來,狼針草上面那個尖兒就掉下來了。牛和馬都會吃狼針草,但羊吃不了。”鄂托克前旗的一位牧民講,“2006年禁牧處理羊的時候,最好的也就300塊錢一只,現在都漲到1700元。2006年的時候來到城里租房子住,一個月70元,2009年把房子拆了之后,拍好照片,才給了這個房子。現在草場恢復了,可房子也給拆了,羊也買不起了,想回去放羊也回不去了。”另外很多牧民都反映,“現在承包加上禁牧,也不知道要禁多長時間,什么時候可以開禁,我們都沒辦法對生產做計劃和安排,這種日子太難過了。”
(三)牧民生活
草場家庭承包制對牧民生活的影響,首先突出的表現在由于“小而全”的家庭生產經營,帶來的生產成本的大幅度增加和牧民收益的逐年減少。草場承包到戶后,以家庭為單元的畜牧業生產需要大量的基礎設施、生產資料及勞動力的投入。記得2006年我和內蒙古畜牧經濟管理站的老站長在阿巴嘎旗的一戶牧民家調查,老站長給他算了一筆投入產出的賬,即一只羊的平均售價減去拉網圍欄(按10年年均耗損計算)、打井和拉水、購買牧業機械、汽油和柴油,還有購買補飼用的飼草料等,結果最后平均每只羊凈賺不足50元,只占到一只活羊出售價格的四分之一,其中還沒刨除活勞動的成本。另外,我們在東烏珠穆沁旗的哈日高畢嘎查調查發現,這個草場二輪承包(1997年)前曾一度是內蒙古牧區百強嘎查的哈日高畢,到了2003年全嘎查竟有40%的牧戶變成了無畜戶和貧困戶。這種現象被學者稱為“制度性貧困”(呼格吉勒圖,2012)。
如果牧戶草場承包后又趕上禁牧,生活就更加困難。達茂旗巴音寶力格嘎查的一位牧民說:“我家四口人,有兩個孩子,分別是23和19歲,都在讀書。娃娃一年學費就要2萬元,教育補貼旗里面每年給2000元。家里承包了5000多畝草場,拿到的補貼是4萬元左右。2008年的時候就禁牧了,嘎查里面的人大部分都搬出去了,一共是207戶,只有50-60人留在這里。因為漢語不行,現在我也沒有打工,收入比較單一,就是靠補貼。家里牛馬都沒有了,還剩下20-30只羊是自己吃的,跟2-3戶合群放在一起。冬季需要買飼草料,4兩/天/羊,1.2元/斤,要喂五個月(成本720元/羊),以前有300多只羊,10幾頭牛,收入能有5-6萬元,現在生活不如以前了。”內蒙古正藍旗一個奶牛移民村的情況也很類似。那里的牧民說:“我們嘎查是2001年整體搬遷出來的,集中建的奶牛村,說是要搞集約化?,F在村里有150戶左右,轉移之后主要是養奶牛,但草還是要從以前自家承包的草場上打,草場近的20公里,遠的40公里,一天拉一回草,柴油也不少的錢,基本上一個月的時間都在拉草,生活大不如從前了。擠奶期間一天擠兩次,平均每天50-60斤。一天吃30斤草料,每斤草料1.5元,每斤奶子是1.35元。但奶價時高時低,刨去草料錢,幾乎掙不下個錢,沒辦法家家都得有人出去打工。”
與草場家庭承包制配套,由政府主導的游牧民定居工程對牧民生活也產生了不小的影響。內蒙古某旗的一位基層干部說:“牧民的房子應該是蓋在草場上,集中蓋在一起就浪費了,不和生產聯系起來,幾年之后這就是一個垃圾。我們旗上蓋了38戶給牧民定居的房子,集中蓋在一起。因為沒人住,蓋完了之后就扔在那了。我們旗4萬人口,60%是牧業人口,規劃中要把70%的牧民定居在城鎮里面,這現實嗎?實際上迫切需要安置的人是那些生產一線的牧民,改善他們的居住條件。”這種情況在牧區比較普遍。一位搬到城里住樓房老牧民說:“大隊一共有500-600人,100多戶都搬到這。老人每個月有200元的養老金,年輕人在外面打工,住的地方好了,看病也比較近,但收入少了,花費多了。住房供暖3000多元一個冬天,電費每月200元,水費一年300元。自己現在沒羊了,一只羊2000來塊錢,吃不起了。生活和以前是不能比,以前每年吃羊20多只,去年搬來之后只吃了3只羊。”
(四)社會及文化
隨著草場承包到戶,圍欄越來越多,過界放牧引發的鄰里矛盾和沖突也就越來越多。在草原上打圍欄,是件耗錢費力的事,并非每個牧戶都有這樣的能力,因此越界放牧和磨擦沖突就很難避免。記得2009年夏天去東烏旗滿都寶力格鎮一個嘎查調研,就親眼看到嘎查長和當地有威望的老者在一起,為親兄弟倆因草場越界放牧引發的流血事件進行調解,看著被打人頭部流血和血衣的照片,確實令人既難過,又困惑。牧民告訴我們,在沒有分草場之前,牧區從來都沒有發生過這樣的事情。說到發生糾紛的事,一位基層干部說,“1988年分草場的時候人6畜4,主要是按牲畜數量分,大戶人家分的多,小戶分的少,無論從資源占有,還是從未來的發展空間上看,都是有失公平的。甚至有一些早年就到牧區從事牧業輔助性工作的人員都沒有分到草場,對這些人到現在也沒有任何政策和補貼,成為牧區生活最困難的群體,這些人為了生活只好扒圍欄放牧,經常與相鄰的牧戶發生摩擦。”
草場承包到戶后,牧區經濟社會組織化程度日趨渙散,行之有效的畜牧業生產管理體系被拋棄,出現了一家一戶不得不“各行其是”的狀態。內蒙古一位原阿拉善盟畜牧局長講:“大集體的時候牲畜在放牧人口的手里,60%的人放牧,40%的人搞副業,搞運輸的、鄉鎮企業,間接服務于畜牧業的,現在是家家都搞‘小而全’的畜牧業。”草場承包到戶削弱了平行與層級之間所形成一些有效的社會組織結構功能,增加了牧戶之間的沖突以及解決沖突的難度,削弱了牧區協作互惠的社會規范,不利于組織生產和安排生活,大大降低了成本效益。長期固定的草場承包經營權也不適應牧戶家庭人口的變化,增人不增草,減人不減草,沒有考慮到少數民族牧民都有“分帳”或“分包”的習俗,家庭內部對草場的細分必然會增加家庭內部關系的緊張。此外,草場承包之后的流轉使得承租草場者過度利用草場以獲得短期收益,進一步擴大了貧富差距,還導致了牧民觀念和文化規范的異化,從傳統的崇敬自然的觀念轉變為將自然、草場僅僅視為商品的觀念。這些情況的出現對草場的保護和永續利用也構成了威脅。”
對于需要長距離游牧的新疆牧區來說,失去了政府相關部門的服務與管理,一家一戶將會面對更多的問題和挑戰。那里的基層干部認為,上世紀50年代,牧民生產合作社和70年代開始以生產小隊為單位劃分生產點的集體生產制度,都在保證規模生產的前提下實現了經濟效益的增且長和牧民生活的改善。隨著草場承包到戶,游牧管理機構的職能發生了很大變化,過去游牧業生產中最重要的幾個環節是由各級政府的統一安排,現在則由牧戶自行安排,導致整個牧業生產逐漸陷入了一種管理無序化的狀態。
西烏旗的一位嘎查書記是這樣強調制度文化重要性的,他說:“大集體的時候一家人600多只羊,也沒有什么退化,也沒有買草喂羊的,因為有幾千畝集體的打草場。80年代的時候一家人有1-2萬斤草就行了,現在就得10-20萬斤草。現在打草一畝地5塊錢,拉草、買草也是到處都是錢,這樣發展下去不行?,F在傳統管理的文化一點都沒有了。到底哪種經營方式更有優勢?總體來說,還是走敖特爾的時候好。現在牲畜(吃的)就是一個地方的一種草。不恢復游牧,牲畜養不好,草場也保護不了。”
三、思考與建議
(一)對牧區草場產權歸屬制度安排的幾點思考
1、牧區的放牧畜牧業是順應自然地理環境,選擇進行適應性管理的結果,它與靠農牧結合,發展人工草地養畜的農區、半農半牧區之間存在本質的區別。
放牧畜牧業在世界上存在至今已有約3000年以上的歷史。放養有蹄類家畜(主要指羊、牛、馬、駱駝,還有馴鹿)的地方大約占到地球陸地的一半,其分布之廣,面積之大為其他產業所不及。生態地理環境復雜多樣和時空變化巨烈是人類當初選擇了放牧畜牧業的最根本原因。同樣,中國六大牧區的世居民族之所以選擇放牧畜牧業作為這些地區的主導產業是有其生態學依據的。首先這些地區水土光熱配合不好,絕大部分地區不適宜農耕。如內蒙古牧區大多屬于干旱半干旱地區,年降水量少,平均低于300-400毫米,且年際和季節分布不均,地下水缺乏,土層瘠薄,即便是在呼倫貝爾草原,雖然個別地方降雨量適于農耕,但氣溫偏低仍不適合糧食作物生長,而且一旦墾植就會造成難以逆轉的沙漠化。只有在鄂爾多斯的小部分牧區,地下水充沛且氣溫適宜,可以發展少量的舍飼畜牧業。在平均海拔3000-5000米以上的青藏高原高寒牧區,大部分地區年平均氣溫在-5.8-3.7℃之間,空氣稀薄,氣壓低,含氧量少,高海拔,低氣溫的自然環境往往使種植的糧食作物顆粒無收,在農業學大寨期間已有這樣的教訓。在處于高山峻嶺深處,地形復雜的新疆牧區,受氣候影響植被的水平分布和垂直分布存在很大差異??傊@些地區無法通過種植飼草料完全滿足牲畜進食的需要,即便是硬要這樣做,高昂的成本投入也會使牧民望而卻步,更無法做到讓“定居、舍飼、圈養”農區畜牧業模式在草原牧區可持續。
2、形成于自然地理環境基礎上的放牧畜牧業的基本特質是移動性,事實證明滿足移動性是獲得生態效益、生產效益、經濟效益的充分必要條件。
無論是我國以放牧畜牧業為主導產業的牧區,還是世界上其它國家放牧畜牧業地區,移動性都是這類地區畜牧業的基本特質。這是因為:(1)這類地區的物質時空分布和變異性極強,或者無法通過種植飼草料滿足飼養牲畜的需要,而只有在較大范圍的草原上通過采食這些地方大自然的饋贈,才能滿足土種牲畜對多種營養物質的需求;(2)移動放牧有利于牧草的生長和可持續利用,游牧民族正是利用這一點,在保證生計的同時,也保護了草原生態系統的健康。我國的草原生態系統大多是包括野生動植物、家畜和人協同演化的結果,他們長期以來形成了互利互惠的關系,剔除草原上的建群種(如牛、馬、羊等),草原無法保持健康狀態,無怪乎英國政府要動用國家的力量動員過去的牧民回到他們過去放牧的草原上。(3)在牧區“定”與“動”是一對矛盾,移動放牧的適應性策略恰恰最低成本、最高成效地解決了這一對矛盾。草原上的地形地貌不同,生長的植被亦有別,雨水分布的月際或年際差別也很大,要想獲得較為穩定的收入,必須靠移動,而且移動的范圍越大,獲得穩定收入的可能性也越大,反之亦然。因此,越是考慮生態效益,就越是應該保持移動性,保持好移動性是牧區獲得生態效益、生產效益、經濟效益多贏不可或缺的基礎。
3、嵌套在牧區的草場家庭承包制違背了牧區草原生態系統演替的基本規律,忽視了放牧畜牧業發展的客觀要求,是造成牧區生態退化、放牧方式變異、社會碎片化的制度性根源。
從制度經濟學的角度看,制度變遷主要可以分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷兩種。誘致性變遷指一群(個)人在回應由制度不均衡引致的獲利機會時所進行的自發性變遷,強制性變遷則是指由政府法令引致的強制性規范變遷。也可以理解為內生制度與外化制度。就牧區的產權制度而言,草場共有制是在特殊的自然地理環境和在此基礎上形成的特有的放牧制度的共同基礎上形成的內生產權制度,是長期生產活動中自發形成的習俗性規范,它具有必然性。而外化制度或稱強制性制度變遷與決策者的認識程度相關,具有相當的主觀性,因此又分為兩種,正向強制性規范或反向強制性規范。新中國建立之初,在法規性文件里規定的草原屬于所有牧民所有,就是一次正向強制性變遷的絕佳例證。當時在烏蘭夫等老一輩領導人在多方征求牧民和專家意見基礎上,以草場公有制基礎,大力提倡和鼓勵牧民發展多種形式的牧合組織,促進了牲畜頭數的增加和牧民生活的改善,還增加了對城市畜產品的供給量。在這次強制性制度變遷中,由于尊重了制度選擇主體的生產方式、文化傳承、自發性與自主性,因此解決了不少亟待解決的問題:如草地資源和勞動力的合理配置、合理利用草原、共同抵御自然災害等問題,促進了草原畜牧業的快速發展。而在上世紀80年代初進行的草場家庭承包制的強制性制度變遷,由于對草原牧區自然地理環境、放牧畜牧業移動性特質、草場共有制存在的客觀依據尚缺乏深入的了解,因而帶來了反向強制性制度變遷的負面影響。在我們召開的牧區發展研討會上,一位來自青藏高原的牧民在回顧建國以來牧區實施的各項政策時,對烏蘭夫主持牧區工作時的政策予以了高度評價,說那時候的政策牧民都特別歡迎,因為符合牧區的實際。對草場家庭承包制他說了這樣的話,令我印象深刻。他說,牧區的制度應該是在“草原的土壤”里長出來的,不能照搬農區的制度。還有的牧民這樣比擬草場家庭承包制,說在草原上怎么能用農區養豬的辦法來養羊?!
(二)草場產權制度調整完善的政策建議
1,加強對牧區未來產權制度變革與可持續發展的可行性方案的研究。尊重牧民的首創精神,以各地牧區探索牧區可持續發展模式為基礎,總結經驗教訓,設計制定適應于我國牧區生態系統特點的草原可持續放牧,草場可持續利用,文化可持續傳承,并符合市場經濟明晰產權要求的多樣化產權制度框架,并將專注于經濟增長轉變為同時注重環保、減貧以及當地本土文化保護等方面,推進牧區未來產權制度的創新、調整與完善。
2、選擇一些旗(縣)進行牧區草場產權制度創新、調整、完善的試點。在各地草場承包期結束時,將草場家庭承包制調整為以牧業社區集體共有制為基礎的,包括股份制、放牧權制等實現方式,以及個別有條件的地方實行家庭承包、聯戶承包等靈活多樣的產權制度安排,充分發揮牧民和基層在制度創新方面的能動性。
3、尊重牧民對草權制度選擇的權利,在有實踐基礎的若干行政村(嘎查)或鄉鎮(蘇木)建立“文化生態保護綜合試驗區”,對少數民族傳統游牧文化進行動態保護的基礎上,探索適應當地生態系統特點,符合放牧畜牧業發展規律,以社區或鄉鎮牧民為主導的可持續發展模式。
4、在草場集體使用權制為基礎的多樣化產權制度安排的基礎上,設計制定與其相適應的草原生態治理政策,調整實際上束之高閣,不易落實的草畜平衡制度,以移動放牧取代不符合草畜相生關系的長時間禁牧、休牧政策,用鼓勵大范圍移動放牧的政策措施取代禁休牧補獎政策,使草原生態治理的政策真正發揮保護草場生態的作用。
5、確立當地牧民作為草原生態保護主體的地位,逐步建立以行政村(嘎查)為單位,通過社區牧民參與式草場資源利用方式的共管與草原生態的保護相應機制的建設,切實推進牧民參與實施、政府監管驗收相結合,形成共同保護草原生態的長效機制。在加強社區自我管理能力建設的同時,從根本上緩解牧民與相關管理部門的緊張關系。
6、從建設生態文明國家和政通人和的政治高度出發高度重視牧區的環境與全面可持續發展。以牧區在促進可持續發展中草權制度創新和支持牧業社區在資源管理中的集體行動(合作)為突破口,走出“頭疼醫頭、腳疼醫腳”所導致的人、草、畜矛盾不斷惡性循環的怪圈。盡快建立規范長效的草原生態保護補償獎勵基金并頒布基于社區草場自然資源共管為基礎的實施辦法。該政策要注意體現社區為主導,牧民為主體的基礎性作用,既要突出與草原生態保護的客觀效果相聯系,也要體現對促進當地可持續放牧的積極作用。修正現有政策撒胡椒面的做法,消除目前出現的獎補與保護草原生態兩張皮的現象。
7、糾正將草原畜牧業等同于農區畜牧業的經濟發展思路偏頗。在草權制度創新的基礎上,探索以社區為主導的放牧畜牧業發展模式下,瞄準國內國際有機畜產品高端市場,積極扶持牧民發展高效生態畜牧業及相關加工業,為穩定增加牧民收入提供政策保障體系。
8、以政府職能轉變為先導,促進政府各部門對草原牧區項目設計、項目運作模式的改進。建議各級政府從草原牧區的微觀經濟活動中退出,由管理型政府向服務型政府轉變,更好地擔負起服務與監管的責任。實施規劃要在充分考察、論證的基礎上,科學劃定生態功能保護區的具體范圍,明確生態功能保護區的主要建設任務、重點項目和投資需求。要積極爭取將實施規劃的主要內容納入各級政府國民經濟和社會發展規劃策略。至于牧區項目的設計實施,應該遵循自下而上,后自上而下,反復磋商的原則,在核實、比較、評估之后再加以確定,有效克服項目設計和實施中的盲目性、非科學性、非合理性等弊端。
9、積極推進與草原牧區相適應的行政管理體制改革,壓縮機構,減少人員,削減不必要的行政開支,減輕牧區環境與發展的壓力。同時要盡快實現牧區決策過程的民主化、科學化、法治化,逐步建立規范的科學民主決策機制和有利益相關群體參與的政策評估機制,以便及時對相關政策實施中的問題和困難做出反饋,并及時進行必要的調整和完善,將制度安排和政策實施中可能帶來的負面影響降到最低。
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