不公平的增長必然潛藏危機
鄒恒甫 余治國
土地、勞動力和資本是資源配置和經濟發(fā)展的關鍵因素。然而，公平的市場制度與政治制度發(fā)揮的作用卻更具有基礎性。在一個公平的社會環(huán)境中，每一個人的創(chuàng)造以及投資的機會都不會被限制。相應的，公平的政治體制則應為每個人都提供服務和公共產品。
然而，不公平的發(fā)展則反之。比如在極不公平的奴隸制度中，即使土地和奴隸的所有權得到了很好的制度保障，甚至得到很好的執(zhí)行，但大多數人們都失去了公平與自由。這樣，社會中絕大多數人都沒有動力從事一些促進社會發(fā)展的活動。
權力能影響制度，而權力的分配能夠決定收入的分配。能更公平的控制財產和收入的社會在政治權力上也更傾向于公平分配。因此，這樣的社會所形成的制度能為各階層的公民提供平等的機會，各種激勵和收入的分布更加廣泛，從而彌補收入的初始分配。
相反，在財產和收入方面越不平等的社會，其權力的分配也越不平等，制度也更不合理，從而加劇了初始情況的惡化。當權力集中在少數人手中或者集中在社會精英層時，社會將出現并保持不公平的制度。掌握權力的精英們會保護他們自己的產權，然而社會大多數公民的財產權處于不確定的狀態(tài)。這時，在個別的精英面前法律是平等的，但對大多數人而言法律是不公平的。政府政策也會偏向這些精英，各他們提供了尋租和壟斷的機會，但是大多數人們將被排除在種種有利可圖的行業(yè)之外。教育系統(tǒng)也會偏向于這些精英們的后代，在他們身上投入甚多，而大多數人則沒有這種優(yōu)待。
同時，經濟上的不公平通常加劇了政治上的不公平。在財產和收入方面存在巨大不平等的社會，其富有階層通常更有話語權，并且有先天的優(yōu)勢來選擇以及扭曲制度使之為自己增添利益。比如，在西班牙主要殖民地出現的制度使西班牙君主和定居殖民地的精英大受裨益，但是這沒有創(chuàng)造拉丁美洲的繁榮。殖民地的大部分人群都沒有財產權，也沒有任何激勵投身于具有社會價值的職業(yè)或者投資。
19世紀70年代到20世紀20年代的阿根廷，從第一次世界大戰(zhàn)到蘇聯(lián)解體的俄國，1900年后的半個世紀中的哥倫比亞都處于經濟大發(fā)展的黃金時間。但是這種良好的局面是難以維持的，原因有三：第一，保持增長的可能性受到了限制，因為制度將大多數人排除在有效投資的范圍外；第二，在這樣的制度安排下，精英們有權力創(chuàng)造一些制度使其從增長里直接受益，而不必要重新建立一個更好的制度；第三，壞制度會帶來權力的爭奪，從而破壞經濟增長，因為人們都追求權力控制所帶來的巨大收益。
因此，即使政治體制內部以及矛盾解決機制里存在不公平的制度，但是只要精英們有良好投資的機會以及相互之間達成有益的妥協(xié)，經濟增長也是可能實現的。但是因為這種不公平的制度所創(chuàng)造的收益因為缺乏社會最基礎的權力平衡機制而帶來更多的矛盾，這樣的增長和發(fā)展是逐漸消逝、不可持續(xù)的。
腐敗必將亡國
鄒恒甫 余治國
發(fā)展中國家很容易陷入經濟腐敗、不平等、暴力和社會動蕩甚至內戰(zhàn)的惡性循環(huán)，其中腐敗是關鍵環(huán)節(jié)。腐敗是一種尋租行為，特權階層憑借政治權力參與經濟資源配置，為自己謀取私利，是極不公平、嚴重違背社會正義的分配方式。同時，腐敗和政府低效是一對孿生兄弟，它們共同構成經濟和社會發(fā)展的最大障礙，嚴重損害了經濟增長的制度基礎。腐敗降低資源配置的效率，抑制私人部門的正常發(fā)展，給窮人造成巨大的傷害。
世行的研究表明，腐敗與社會、經濟嚴重不平等之間確實存在著因果聯(lián)系。根據世行估算，控制腐敗、改善政府效率在較長時期可以使人均收入增長4倍。其他條件完全相同的國家，控制腐敗力度從低度到中度、從中度到高度（世行把控制腐敗力度分為低、中和高三種水平），實際人均收入年增長率的差異達到2-4個百分點。
值得注意的是，世行的研究還表明，收入分配的格局主要是由一些制度因素決定的，在正常環(huán)境下，收入分配格局相當穩(wěn)定。比如在1951~1992這40年間印度的財富和收入分配不平等狀況幾乎未變。一些國家收入分配的格局在短期內大幅度變化主要是制度急劇變遷造成的，一旦制度框架穩(wěn)定下來，腐敗與經濟嚴重不平等的局面很難改變。這就是說，制度存在慣性。一旦腐敗制度化，它就會侵入社會的骨髓，由此產生的極度社會、經濟不平等將成為社會的痼疾。
在腐敗盛行的環(huán)境下，人們積累財富和獲得收入的機會極其不均等，貧窮階層很難接受困苦的現實，富人收入的合理性會受到質疑。特權階層掌握著基礎資源的配置權，他們憑此可以在瞬間積累一般人難以想象的財富，這在完善的市場制度下是無法做到的。如果他們的權力沒有受到制度或者道德的約束，而任由私欲泛濫，整個社會將陷入極度的社會、經濟不平等，極少數人掌握社會極大部分財富，絕大多數人處于赤貧狀態(tài)。這種現象在非洲國家并不少見。
美國社會學家斯托夫指出，相對剝奪感會使一些人的反社會傾向變得相當明顯，它是社會不滿和社會動蕩的重要源泉。這時可能滑入霍布斯所描述的動態(tài)過程：如果多數人認為財富分布格局是不公正的，社會緊張就會自我強化，政府可能對局勢失去控制。如果腐敗和由此造成的經濟不平等十分嚴重，貧窮階層會有很強的被剝奪感。如果人們都覺得只有越軌腐敗或者心黑膽大才能富起來，面對一個突然冒出的富人，人們心底里會懷疑其純潔性，而不是視其為值得尊敬的成功人士。犯罪和對財產的掠奪會因此增加。例如世行對發(fā)展中國家的研究表明，不平等小幅增加就會使搶劫上升30至35%。
那么，發(fā)展中國家如何避免腐敗、不平等和社會動蕩的惡性循環(huán)呢？在世行和國際貨幣基金組織最近的聯(lián)合報告中，為發(fā)展中國家開出的藥方主要包括實現社會、經濟生活民主化；增強社會的透明度；確立公正、長期穩(wěn)定的財產權制度。這些措施可以從根本上抑制腐敗、提高政府部門效率。
國有壟斷企業(yè)應與私營企業(yè)公平競爭
鄒恒甫 余治國
近年來一些人認為私人資本進入能源電力、基礎設施與公用事業(yè)等壟斷行業(yè)的潛在好處是“缺乏理性的夸張言辭”。眾所周知，國有壟斷企業(yè)超額利潤與和強勢市場地位的背后是整個社會福利的巨大損失：提供給作為消費者的民眾的產品具有更高價格、更低的產量，回報于作為納稅人與投資人的民眾的企業(yè)是效率的地下、企業(yè)競爭力的落后。同時，國有壟斷企業(yè)對民營企業(yè)的歧視和打壓，不僅使民眾沒有享受到由充分的市場競爭而帶來的高效率服務，也使中國的民族企業(yè)停滯不前。
拿石油行業(yè)來說，我國石油民企衰敗的得利者是外資。當外資掌握了原本由民企擁有的市場資源后，由其體制、資金、市場經驗、服務意識上都超過國企，對國企的競爭優(yōu)勢將顯著增強。可以預見，這個趨勢一旦蔓延開來，國有石油壟斷企業(yè)目前的絕對優(yōu)勢將不會持續(xù)保持，這種結果即使在短期內對民眾有利，長期來看卻對國家能源安全造成嚴重威脅。
再如基礎設施投資，傳統(tǒng)的國有方式是沒有希望的，最好是由政府和私人部門聯(lián)合進行。很多國家的政府只是在戰(zhàn)略性企業(yè)中持有少數股份,讓私人持有多數股份，如荷蘭TNT郵政集團（TPG）股份絕大部分為私人掌握，荷蘭郵政1989年從純粹的國私有化之后運作效率、服務質量明顯提高，而服務價格卻降低。研究表明，發(fā)展中國家的國有公用事業(yè)由于在供水、鐵路、公路和供電方面的低效率，在20世紀90年代初年虧損額總共高達1800億美元左右，幾乎相當于這些部門的年投資額。基礎設施不一定要由政府直接投資和經營，政府只需要進行適當的規(guī)劃和引導，完全可以放手讓私人部門參與進來。
當然我們不能肆意夸大國有轉民營這種私有化的優(yōu)點。在一些發(fā)展中國家，私有化是在沒有機構保障的情況下展開的，而且是以普遍認為不合法的方式進行的。私人經營不是萬能靈藥，但回到浪費和低效率的國有公用事業(yè)的老路上去同樣也不是萬能靈藥。
在很多發(fā)展中國家，對公用事業(yè)私人經營的不滿意不是由于其所有制結構，而是由于負責監(jiān)管公用事業(yè)的機構比較薄弱，這是造成發(fā)展中國家基礎設施改革出現困難的主要原因。即使是日本這樣法律健全、社會規(guī)則完善的國家，壟斷行業(yè)簡單的私有化也不能保證達到有序競爭。壟斷日本整個電信行業(yè)的日本電話電報公司（NNT）在1985年之前一直為政府所有。1985年，日本政府為了改進企業(yè)效率，引入競爭機制，對NNT進行了私有化改造。1999年，NNT又被分拆為3家公司，以增強行業(yè)內的競爭程度。然而由于NNT私有化與分拆在沒有促進競爭有效反壟斷的監(jiān)管機構與程序的情況下，并未改變原先的壟斷結構，NNT國有壟斷企業(yè)的改制結果并沒有使得效率提高，價格下降。
因此，無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達國家，有效的監(jiān)管與政府干預是正確實行國有壟斷企業(yè)改革的關鍵。監(jiān)管程序必須鼓勵競爭，必須是開放的、透明的，而且是在開展國有壟斷企業(yè)改革之前就應該預先設計好。政府管制必須作為國有壟斷企業(yè)市場化改革的一個重要組成部分，只有這樣才能促進競爭、確保技術進步并避免市場壟斷的情況發(fā)生。
無形資本投資不足比所謂“經濟過熱”害處更大
世界銀行經濟學家 武漢大學經濟學教授 鄒恒甫
講師 余治國
很多人認為，中國近年來10%左右的經濟增長速度過快。然而，經濟增長速度提高的好處不言而喻。筆者認為，關鍵的問題不在于經濟增長速度過快，而在于人力資本投資不足。
一個國家的經濟增長很大程度上是以該國的總產出來衡量的。總產出取決于總投入。投入有三個來源：勞動、資本和技術進步。前兩者都是物質投資，后者則是無形投資。新經濟增長理論認為，內生的技術進步可以帶來內生的經濟增長，而內生的技術進步則來自于經濟當事人的無形資本投資即人力資本投資與研發(fā)投資。由于無形資本具有外部性，當無形資本投資不足時，經濟將達不到帕雷托最優(yōu)或經濟是動態(tài)無效的。
新經濟增長理論將知識和人力資本因素引入經濟增長模式，應用專業(yè)化的知識和人力資本的積累可以產生遞增的收益投入，從而收益的利潤也在增加。其中，羅默的技術進步內生增長模型指出：技術進步是經濟增長的核心增長的原動力是知識積累，資本的積累不是增長的關鍵。知識積累，技術進步對經濟增長具有決定性作用，人力資本又具有規(guī)模報酬遞增性，而且存在著投資刺激知識的積累，反過來知識的積累又促進投資的良性循環(huán)。
比如，戰(zhàn)后日本經濟實際GDP增長率的絕大部分依靠資本和TFP的貢獻份額，勞動投入量的變化幾乎可以忽略。其中TFP貢獻是實際GDP增長的決定性因素，TFP貢獻占GDP增長的比重為19.2~33.3％。因此，技術進步是戰(zhàn)后日本經濟增長的關鍵因素。再如，根據瑞士洛桑國際管理開發(fā)學院（IMD）的國際競爭力研究報告，英國研發(fā)投入綜合排名為世界第五，科技競爭力綜合評價排名第五。英國科技進步與經濟增長關系表明，穩(wěn)定的經濟增長與穩(wěn)定的技術進步在一定層面上具有相關性。
然而，東南亞國家的資本—產出彈性則比日本和其它發(fā)達國家高得多，勞動投入則相反。東亞國家的人力資本投入以及研究－開發(fā)支出在GDP中所占的份額都很低，人力資本投入不足嚴重限制了人力資本的產出，反過來影響到對人力資本的需求。從新經濟增長理論來看，東南亞國家的經濟增長中根本不存在技術進步，也就是說，東南亞國家經濟增長缺乏后勁。
從我國來看，改革開放以來的每次經濟增長速度過快都是物質資本投資增長加速引起的，物質投資的高增長帶動了經濟的高增長。當出現過快的經濟增長局面時，中央政府就會采取緊縮政策，壓縮固定資產投資，使經濟增長回到正常水平。根據測算，1987-2003年，我國人力資本對經濟增長的總體貢獻率卻不到30%，而物質資本投入的貢獻卻達70%，2003年受到政府投資直接和間接影響的物質投資活動，比例應該在60%以上。因此可以認為，受政府部門和組織經濟活動影響的物質資本投資的過熱和萎縮是造成經濟波動的主要原因。然而，物質資本投資具有規(guī)模收益遞減性，如近年來，中國各地區(qū)固定資產投資的增長和當地經濟水平的非相關性表現得越來越明顯。
由此可見，解決中國經濟增長所謂速度過快的根本對策是大幅度提高人力資本投資。一般人們都認為，經濟問題很多都是由于政府敢于造成的，然而根據世界銀行的研究，許多社會經濟的進步都是政府行為的直接后果。因此，政府必須加強對人力資本投資的重視。
人力資本投資主要分為五大塊：一是醫(yī)療和保健；二是在職人員的培訓；三是正規(guī)初等、中等和高等教育；四是非廠商組織的為成年人舉辦的學習項目；五是勞動力適應于就業(yè)機會的遷移以及提高企業(yè)能力方面的投資。其中，教育投資與醫(yī)療保健是整個人力投資主要因素。由于教育和醫(yī)療保健的改善具有外部性，在很大程度上依賴于政府投資，而中國政府的教育、衛(wèi)生投資相對規(guī)模尚處于較低的水平。同時，目前的經濟增長模式不利于就業(yè)，這將導致貧富差距進一步拉大，市場有效需求更加不足，使經濟增長速度更加依賴于投資需求與出口需求，結構性缺陷進一步加深，從而形成惡性循環(huán)。
必須跳出單純迷信經濟增長率的誤區(qū)
鄒恒甫 余治國
在中國近年來貧困和不平等問題凸現出來。比利時著名公共經濟學家帕斯蒂爾和以研究經濟增長而聞名的經濟學家霍伊特來中國時，對我們這樣一個社會主義國家存在如此懸殊的不平等感到驚訝。中國社會科學院2004-2005年《社會形勢分析與預測》課題研究表明：當前中國經濟社會發(fā)展正進入近十幾年來最好的時期，但是，農民失地、收入差距加大、就業(yè)、貧困、腐敗等引發(fā)的七大社會問題困擾著中國的發(fā)展，需要引起高度警惕。
這些問題具體說有這幾個方面：收入分配上的差距持續(xù)拉大；財富分配上的差距更大，拉開的速度更快，一些人確實富有得讓你難以想象，而更多的人處于赤貧狀態(tài)；“三農”問題日益尖銳，廣大農民生存狀態(tài)之困頓、農業(yè)之薄弱、農村之蕭條，超出一般人的想象；城鄉(xiāng)差距不斷擴大，地區(qū)間發(fā)展的不平衡十分突出；農民和城鎮(zhèn)下崗、失業(yè)人員生活日益困苦；教育領域的不平等十分懸殊；醫(yī)療、衛(wèi)生保健方面的不平等越來越難以接受，多數人看不起病；社會保障領域的不平等也十分明顯，農民完全缺乏養(yǎng)老保險。 這些都是大家有目共睹的現象，我不想列舉出詳細的數據和事實。
然而，國際社會和經濟理論界逐漸達成共識：社會公正（Equity）是影響全體公民福利的關鍵性因素之一，因此也應該是經濟發(fā)展的核心內容。根據普遍接受的原則，社會公正至少應該包括了四大內容：
第一，機會均等。每個公民都具有基本相同的發(fā)展機會。機會均等要求，在其他條件相同的情況下，公共政策向機會最少的那部分人傾斜，以增加他們的發(fā)展機會。
第二，過程公平。雖然公民的先天稟賦，如身體狀況、智力、家庭環(huán)境存在很大差異，但公民利用自己的稟賦、通過自己的努力而獲得回報的過程必須是公平的。人們不能因居住地、性別等方面的差異而受到歧視。
第三，按貢獻進行分配。根據每個成員對社會的貢獻大小進行有差別的分配，多努力者應該多回報。
第四，確保基本生存條件。社會必須給每個公民基本的生存和發(fā)展機會，避免一部分公民陷入絕對的貧困和被剝奪狀態(tài)。這就是說，政府必須調節(jié)資源的配置結果和收入分配格局，以維持每個公民最起碼的生活標準。
我們可以在一些建設項目上動輒投入數億、數十億甚至數百億的公共資金，我們可以搞出那么多錦上添花的盛大活動和形象工程，為什么就不可以為孩子上學、百姓看病問題多花點錢？如果大部分人民生活的基本狀況都得不到改善，經濟增長還有什么意義？
我們現在必須依靠法律和制度走出單純迷信經濟增長率的誤區(qū)，回歸到社會發(fā)展的真正目標—全體公民（農村居民和城市居民、現在居民和未來居民）的福利。為此，我們應該做到基本的社會公正，保證所有公民得到基本的教育、基本的醫(yī)療衛(wèi)生、最低生活補助和養(yǎng)老金等基本社會福利，避免過度不平等所產生的絕對貧困。
地方政府不能再以房地產為經濟引擎
鄒恒甫 余治國
房地產價格迅猛增長，居高不下的重要原因之一是地方政府的推動。地方政府在市場監(jiān)管、公共品提供、保障社會公正上嚴重失職。
1994年分稅制改革造成財政聯(lián)邦化現象出現，絕大部分財政收入集中于中央政府，地方政府的財政收入則急劇下降，而其開支卻未降低，因此基層政府普遍處于入不敷出的狀態(tài)。這樣就導致了地方政府尋求開源渠道增加財政收入，土地公產是地方政府的可支配資源，土地資源在很多地方成為重要的財政收入來源。例如，通過土地批租，50年或者70年的土地租金被征服一次性收取，而一屆政府的任期只有3~5年。在一些地方政府，土地直接稅收及城市擴張帶來的間接稅收占地方預算內收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預算外收入的60%以上。
另一個原因是，許多地方政府將房產列為推動經濟增長的支柱性產業(yè)。在許多地方，房產已經成為地方政府GDP上升的重要支柱。對于地方政府來說，在同級人大監(jiān)督不力的情況下，經過成本收益權衡，其最優(yōu)策略是將主要精力用于上級政府可觀察的政績顯示，如GDP增長、市政建設等。加入任期限制，地方政府的行為由于中央政府難以監(jiān)督與約束而愈加具有強烈的機會主義沖動和傾向。
表面上看，房地產繁榮推動經濟增長，增加地方財政，然而以土地換取GDP的暫時增長完全是短視的行為。房地產拉動地方GDP增長與財政增收是不可持續(xù)的 ，其危害無異于飲鴆止渴。由于土地要素是稀缺資源，房地產總體而言是個不可持續(xù)的行業(yè)。一旦房地產市場經歷大的波動，地方經濟將難逃厄運。
更嚴重的是，房產過度繁榮正是抑制內需的重要原因之一。房地產及房地產相關行業(yè)需求的拉動，是以更大范圍、更多行業(yè)的消費需求被壓抑為代價的。房價越高，其對內需拉動的破壞性就越大。我國最終消費占GDP的比重已從上世紀80年代62%強下降到2005年的52.1%，居民消費率也從1991年的48.8%下降到2005年的38.2%，可世界平均消費率卻高達78~79%。高房價將民間財富洗劫一空，嚴重影響了普通民眾的消費信心與消費能力。
房地產泡沫將導致通貨膨脹，通貨膨脹將可能引發(fā)經濟危機。縱觀世界各國或一些地區(qū)所發(fā)生的金融危機，絕大多數都是從房地產泡沫開始的，比如香港、日本和美國都發(fā)生過這種事情。上個世紀80年代紐約的房地產就是日本人炒起來的，后來損失何等慘重，價格下降40%多，公司破產，銀行倒閉，慘不堪言。
同時我們要注意到，中國建筑質量低劣，建筑壽命僅為30年而已，而英國平均為132年，這又使得使資源貧乏的中國成為全球最大的房產建設浪費國。
總的說來，房地產泡沫必須要嚴肅對待，地方政府更不能將房地產行業(yè)視作拉動經濟增長的支柱產業(yè)與引擎。這就要求對地方政府官員政績考評要從單純的GDP指標增加為包含地方民生與長期經濟增長潛力的綜合指標，防止地方政府的短期行為，使得中央政府的房產調控政策達到應有的效果，從而改善民生并提高經濟發(fā)展質量。
加息無法解決根本性問題
鄒恒甫 余治國
中國人民銀行2007年9月14日宣布，自9月15日起，上調金融機構人民幣存貸款基準利率，這將是央行2007年以來第五次加息。央行的意圖在于加強貨幣信貸調控，引導投資合理增長，穩(wěn)定通貨膨脹預期。
值得注意的是，這些年來，中國高額的貿易順差和外匯儲備增長，意味著央行被動投放大量外匯占款，流動性過剩問題愈發(fā)嚴重，這導致資產價格猛漲。資產價格上漲又逐步蔓延到消費領域，造成整體性經濟過熱，從而又帶來更多的流動性增長。在這種情況下，CPI上升到10 年來的最高點。政府不得不正視高通脹所帶來的一系列嚴重的經濟與政治后果。
然而，當實際利率為負或利率增長速度快于通脹率增長時，利率調整對資產價格的影響很小。加息也不能從根本上解決外匯儲備過高造成的流動性過剩。因此，加息能否達到預期效果值得懷疑。
同時，加息無法改變現有消費現狀，無法控制中國的經濟擴張。因為，消費對利息的敏感度都非常低。眾所周知，多年來的降息政策沒有達到刺激民眾消費的愿望，現在的利息提高也無法控制中國的經濟擴張。
更為嚴重的是，溫和而緩慢的加息過程給國外投機資本提供了機會。如果加息又會使中美之間利差越來越小，海外熱錢利率損失風險越來越小，流動性將繼續(xù)增長。加息將會進一步加大人民幣利率與外幣利率的利差，減少熱錢的機會成本，這會吸引大量國際投機游資進入中國進行無風險套利，加大人民幣升值的壓力。因為人民幣利息高了，國外短期資本就會涌入中國，獲取利息收益，一旦利息下降，這些游資就會立即逃離。這樣做無疑是自縛手腳，是非常危險的。
加息還將影響國內企業(yè)的有效投資和進出口貿易。利息的增加會加大國內投資的成本，尤其是對于那些民營的有效的企業(yè)的投資是一個打擊。利息對它們是十分敏感的，由于成本變高，這將促使它們減少投資，一旦國內的有效投資開始減少，通漲的壓力也會增大。我國多數企業(yè)尤其是國有企業(yè)關心的是能不能借到錢，而不關心借到錢以后付多少利息。那些效益不好的總有機會和能力獲得銀行貸款的國有企業(yè)，它們是不在乎投資的成本和收益的，即利息的提高對它們不起作用。這樣的結果，無疑會加重國家的負擔。同理，貸款利息的提高，對進出口貿易業(yè)是十分不利的。突然加大的成本增加了進出口企業(yè)的負擔，尤其是對一些靠低價格、薄利取勝的低端出口產品將失去優(yōu)勢。
目前中國的宏觀經濟形勢，其根源并不在于簡單的通脹問題。只有針對問題產生的本質，才能找到更有效的宏觀調控手段。因此，央行不應該輕易動用貨幣政策，更不能輕易走進一個加息通道。美國穩(wěn)定經濟的主要工具和手段是利率，而中國則是利用匯率來調整物價的。貨幣金融工具是決不可輕易亂動的，尤其是在能夠有效使用財政政策進行調控的情況下。
經濟增長不可以回避環(huán)境成本
鄒恒甫 余治國
越來越多的學者認識到，單純經濟總量上的擴張即經濟增長必須讓位于內涵更為豐富的經濟發(fā)展，后者不僅包括經濟量的提高，經濟質的提高也是其中的核心內容。經濟增長僅僅是經濟發(fā)展的一個部分。
GDP代表著目前世界通行的國民經濟核算體系，GDP是指一國產出的總量。要了解一個國家經濟增長，則要看該國的GDP增長率。然而，世界銀行公布的“擴展的財富”指標則是衡量經濟發(fā)展水平的。“擴展的財富”由生產資本、自然資本、人力資本與社會資本四種要素組成。其中，自然資本是是大自然賦予人類的財富，它是人類賴以生存和可持續(xù)發(fā)展的基礎保障，它主要包括空氣、水、森林等自然生命支持系統(tǒng)為人類提供的非物質形態(tài)的生態(tài)服務和土地、森林、魚、礦產等為人類提供的物質形態(tài)的物質產品構成。
眾所周知，無論是生產或消費過程，都不可避免地產生物質與能量廢棄物。因此，經濟產出總量增加的過程，必然是自然資源消耗增加的過程，也是環(huán)境污染和生態(tài)破壞的過程。GDP只能表現出產出總量的情況，卻沒有背后的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。因此，GDP不能全面反映國家的真實經濟情況，甚至在有些時候GDP核算出的一些數據非常荒謬，比如環(huán)境污染和生態(tài)破壞也可能提高GDP。如為了預防洪災要修防洪大壩，這造成投資增加和個人收入增加，GDP數據也隨之增加。再如，環(huán)境污染使病人增多，醫(yī)療產業(yè)大幅度增長，GDP隨之增加。由此看來，GDP不能反映經濟增長對環(huán)境造成的負外部性，經濟產出僅是經濟投入的結果，并不包括自然資源利用和環(huán)境投入。
如果一國的經濟增長主要依靠人口紅利、自然資源的消耗與環(huán)境污染來維持的話，從自然資源的開發(fā)中所獲得的收入將產生收入效應，增加消費，使得經濟體生產制造的技術能力喪失。當比較優(yōu)勢其優(yōu)勢稟賦為自然資源時，對高技術企業(yè)將產生擠出效應。同時，在出口拉動的增長模式下，由于出口順差將導致匯率上升，從而對技術進步的可持續(xù)增長領域產生擠出效應。因此，一旦人口紅利、自然資源消耗殆盡或生態(tài)系統(tǒng)難以支撐之時，這種國家將變成一個無增長潛力的工業(yè)廢墟。
遺憾的是，我國環(huán)境污染與生態(tài)惡化已經到了一個相當嚴重的程度。我國荒漠化土地面積已占國土面積的27.9％，水土流失面積占國土面積的37％，鹽堿化土地約占耕地總面積的30％，天然草地的90％出現不同程度的退化。海水入侵，森林縮減，淡水枯竭，礦產耗盡，垃圾圍困，物種滅絕，酸雨加劇，空氣嚴重污染。整個生態(tài)系統(tǒng)的嚴重失調，導致我國生物多樣性銳減，水旱、地質災害等年復一年輪番掃蕩。這些都是GDP核算不出的經濟增長所帶來的致命性的負外部效應。
那么，環(huán)境污染與生態(tài)惡化對中國有效經濟增長有多大影響呢？
根據世界銀行的估算，1997年中國僅大氣和水污染造成的損失約為540億美元，約占當年GDP的8%。國家環(huán)保總局和國家統(tǒng)計局聯(lián)合公布的“2004年度綠色GDP核算報告”則認為，2004年，全國環(huán)境退化成本（即因環(huán)境污染造成的經濟損失）為5118億元，占GDP3.05%。中國環(huán)保總局副局長潘岳卻認為，中國環(huán)境污染造成的損失占GDP的8~13%，這樣夸張的數據表明中國經濟增長已被環(huán)境污染完全抵消甚至為負。
由此看來，中國目前這種對環(huán)境肆意破壞的發(fā)展模式難以長期為繼。如果政府再不正視嚴重的環(huán)境污染與生態(tài)惡化問題，真實的經濟增長將被高估，從而對投資產生極大刺激，使經濟規(guī)模進一步擴大，對環(huán)境破壞更加嚴重，這將形成一個惡性循環(huán)，最終會導致生態(tài)系統(tǒng)的崩潰，經濟系統(tǒng)也將隨之崩潰。
散戶不要輕信荒謬的技術分析
鄒恒甫 余治國
以給散戶推薦股票為生的股評家本質上不過是跳大神的方術師。這些股評家以技術分析為手段對市場進行預測。然而，他們所賴以生存的技術分析卻是徹頭徹尾的騙術。技術分析有一個基本的假定，即金融產品價格遵循某種簡單的市場周期模型。或者說，相似的技術形態(tài)會導致相似的未來走勢。技術分析的方法基礎是，歷史可以推導未來，即通過對前期市場運行的歷史資料進行分析和研究，可以預測未來市場的走勢。
一般來說，有效資本市場有兩種科學的解釋：
其一是隨機游走假說（Random Walk）。股市日常的波動就像物理學中的布郎運動一樣，遵循著一種隨機游走的規(guī)律。股市遵從普通布郎運動只是漂移率（Variance Rate）為0的特殊情況，更一般的狀態(tài)是遵從漂移率不為零的伊藤過程（Ito Process）。所謂漂移率為單位時間內股價均值的變化值。因此，股價是不可以通過歷史數據作出未來預測的。
其二為混沌假說。股市遵從混沌運動，作為混沌系統(tǒng)的股市具有兩個重要特征：一，具有非線性的非因果性，即原因與結果間的關系并不確定。二，系統(tǒng)演化對初始條件的極度敏感依賴性，初始條件的十分微小的變化經過不斷放大，未來系統(tǒng)狀態(tài)的演變差別將非常大。此時，股市屬于非線性系統(tǒng)，股市交易體系也是一個無序的混沌體系。當預測未來面對復雜系統(tǒng)時，任何簡單或復雜的方式方法都告無效。在這種情況下，即使股市服從某種簡單的規(guī)則，未來股市的變化也是無法預測的。
從實證的觀點看，要區(qū)分隨機游走假說與混沌假說是完全不可能的。但是在資本市場有效的前提下，技術分析無論從方法論或實證來看都是荒謬無比的。
當然中國資本市場的市場化程度不高，信息是極不完全極不對稱。同時，政府干預的力度也非常大。以至于政府甚至在今年上半年發(fā)出通告向廣大散戶直接提出投資股市的警告。因此，中國的資本市場并不是一個有效市場。
在一個非有效的市場中，如果廣大散戶輕信股評家的謬言，這將會造成“羊群行為”（Herd Behavior），被莊家所利用。所謂“羊群行為”是一種群體非理性行為，當散戶在信息不確定的情況下，行為受到他人影響或者過度依賴于輿論，從而模仿他人決策，形成群體性盲從現象。由于“羊群行為”具有趨同性，從而削弱了市場基本面對未來價格走勢的作用，并導致股價的不連續(xù)性和強烈振蕩，使資本市場的穩(wěn)定性下降。最嚴重的情況是，由于群體性的癲狂，過度反應現象將會發(fā)生，在牛市時盲目追漲將制造泡沫；在熊市時盲目的殺跌將加深危機。
筆者一直都認為，中國經濟一直高漲，作為經濟晴雨表的股市也一定會向上走。這就是所謂的“基本面總是正確的。” （Fundamentals are right!）筆者搞了三十年金融市場和金融機構也看不懂股評方術師和房地產專家的天方夜譚。小股民不要聽這些股評家的胡言亂語，不要去相信讀他們那些荒唐的“技術分析”，不要被他們牽著鼻子走。今天股市會比昨天更平坦，散戶絕不可當做操縱的羊，絕不可走近莊家所設下的圈套。1億散戶們要按照你們自己的方式，做你自己喜歡做的事情，選擇你所看好的股票，讓這個市場變成一個莊家無法操盤的隨機游走的無法預測未來的市場。
中國社保體系需系統(tǒng)性改造
鄒恒甫 余治國
社保基金虧空嚴重幾乎是世界各國的通病。富若美歐日尚且都在為龐大的社保基金黑洞而頭疼，更何況中國這樣的發(fā)展中國家。眾所周知，中國社保基金虧空巨大（官方公布數據為7200億人民幣）然而個人養(yǎng)老金帳戶幾乎全是空賬狀態(tài)運行，這樣的情況在世界上基本上絕無僅有的。
從中國的教育支出來看，只占GDP的3%，然而許多發(fā)展中國家這一比例都已達到5%左右。因此，我認為教育、衛(wèi)生和社會保障支出各占GDP的5%左右才是正常的。社保基金的解決主要依靠財政支持與國企分紅。
一是要加大中央和省一級政府在社保上的投入。可以通過加大轉移支付的力度，或者提高地方政府在分稅中的所占比例，保障政府提供上述基本服務。要把公共財政的服務擴大到整個農村的努力中，政府的職責主要應放在以下幾個方面：九年制義務教育，基本的衛(wèi)生醫(yī)療，基本的失業(yè)救濟和養(yǎng)老保險，以及必要的公共設施服務。公共服務提供的不足，對于一個努力建設和諧社會的國家來說是不能接受的。因此，以下核心公共服務應該建立最低國家標準：九年制義務教育，基本衛(wèi)生醫(yī)療設施，基本失業(yè)補助金和養(yǎng)老保險，以及農村地區(qū)基本的公共設施服務。另外必須強調的是，保證所有的公民都能夠享受到政府提供的核心公共服務項目是中央政府的職責。
二是國企分紅投入社會保障體系。國有企業(yè)理論上為全體國民所有，國有企業(yè)由國家用納稅人稅款投資建設，國家用納稅人的錢為國企承擔了很大一部分成本（政府接管了過去由企業(yè)支持的學校、醫(yī)院、下崗職工安置費用和養(yǎng)老金等負擔，而這正是這些國企的盈利在隨后出現增長的一個重要原因），所以全體納稅人實際上都是國有企業(yè)的股東。取之于民，用之于民，國有企業(yè)應向國家分紅轉變?yōu)樯绫ｓw系注入資金。2004年國資委監(jiān)旗下國有企業(yè)共實現利潤4000億元，2005年上半年則實現利潤2999億元。假如國企利潤的50%，2004年時為當年GDP的6.5%上繳政府，中國政府的教育、醫(yī)療、社保相關支出就可以相應增長85%。社會保障水平的提高減少居民在相關領域的資金支出，因而能對當前財富分配的失衡起到一定的矯正作用，能夠一定程度地改善民眾生活質量。國企分紅政策必須強化審計防止做假賬、必須保障國企分紅被足額轉換為社會保障基金，必須出臺包括國企分紅資金的管理與使用的相關法律，以確保國企分紅能夠真正化作為民眾福利，確保民眾能夠真正成為改革與發(fā)展的最大受惠者。
對于資源的配置，必須有一個統(tǒng)一的預算分配過程，即按照一套統(tǒng)一的標準來分配所有資源，以滿足公共需要并提高公平性和效率。同時，必須對社保基金進行制度化的管理，對腐敗官員嚴懲不貸。目前對涉案人員處罰過輕，不但無助于遏制腐敗，而是在縱容腐敗。
中國外匯儲備急需優(yōu)化管理
鄒恒甫 余治國
我國外匯儲備余額目前已超過1萬億美元，于2006年2月超過日本成為全球第一。外匯儲備最主要的來源是貿易順差。如2006年，外商來華直接投資增加630億美元，而我國對外非金融投資只增加160億美元。其次，在人民幣升值預期作用下相當一部分境外熱錢，通過各種合法或非法渠道流入境內。值得強調的是，外匯支付能力仍然留在最初持有外匯的外資流入者手中，中央銀行同樣只是起到兌換貨幣的作用，并沒有獲得額外的支付能力。
正是由于貿易順差與資本流入是外匯儲備增加的主要來源，我國在相當長的時期內外匯儲備增長的局面還將延續(xù)。因為，外匯儲備只是國際收支平衡和整個經濟增長的一個物。一個國家在維持國際收支平衡、金融市場無顯著扭曲前提下所形成的外匯儲備才是穩(wěn)健的。然而，可是，經濟全球性失衡、國際收支錯位的不斷惡化以及國內市場機制扭曲等中國所面臨種種因素不可能在短時期內得到扭轉，那么如何管理巨額外匯儲備在現階段是對中國的一個重大挑戰(zhàn)。
一般來講，外匯儲備是國際儲備的一個部分。國際儲備的原因主要有三點：交易動機，如國家進口重要戰(zhàn)略物資和關鍵技術必須用外匯購買；謹慎動機，為應付突發(fā)事件持有國際儲備；投機動機，為獲取利潤而持有國際儲備。另外，外匯儲備還可以產生巨大的心理作用，提高熱門對國家經濟安全和貨幣的信心，保證本國金融體系的穩(wěn)定。
然而，外匯儲備過高也有非常大的弊端。外匯儲備是央行在銀行間外匯市場上外匯供大于求時買入外匯而形成的。由于央行買入外匯必須投放等值的人民幣，外匯儲備的高速增長意味著外匯占款同比增加，基礎貨幣投放越來越被動，如2006年第3季度時，央行通過外匯占款方式投放的基礎貨幣達基礎貨幣投放總量的116.3％，外匯占款幾乎已成為基礎貨幣投放的唯一渠道。基礎貨幣的擴張，推動貨幣供給和銀行信貸過快增長，引起投資擴張，這相當于最直接地制造國內通貨膨脹。這種情況嚴重制約了央行的貨幣政策有效性，同時央行為緩解高額外匯儲備所形成的成本重壓不得不發(fā)行央行票據來進行對沖。
因此，一國的外匯儲備管理應該從國民財富與經濟政策這兩個角度來分析。簡單地說，持有外匯儲備的收益為各種持有外匯儲備的成本是一種機會成本，應該將最優(yōu)外匯儲備水平考慮為成本收益權衡的結果。如歐洲中央銀行管理外匯儲備的目標是保持外匯儲備的流動性和安全性，以滿足干預外匯市場的需要，并在此基礎上追求儲備資產價值最大化的目標。再如日本的儲備管理主要是為了維持日元匯率的穩(wěn)定，保持外匯資產的安全性和流動性，并在此基礎上追求有可能的盈利。
有效地管理外匯儲備，可以使國家財富增長與經濟結構優(yōu)化比其他方式更快。但這有必要從國外獲得更多的市場、資源和核心技術能力。外匯儲備投資管理應該著眼于提升本國企業(yè)國際競爭力，優(yōu)化產業(yè)結構，同時可以考慮將外匯儲備的投資交給充分競爭的私人部門去操作，以實現最大化增值。最后要補充的是，即使是在浮動匯率制度下，只要外匯儲備短缺成本高于外匯儲備的持有成本，國家將仍然繼續(xù)持有和管理外匯儲備。因此，尋找中國外匯儲備管理長期的合理的途徑與手段比我們所能想象到的還要緊迫與重要。
政府必須加強房產調控力度以保障公民的基本生存權
鄒恒甫 余治國
衣食住行、教育醫(yī)療等是人類生存的生活必需品。早在上世紀70年代，世界銀行就提出了重視教育、醫(yī)療保健、住宅、水等人類的基本需要(Basic Human Needs)的戰(zhàn)略。因此，住房不僅是消費品和投資品，也是一種具有一定公共品性質的生活必需品。
一般在國外對居民生活中的必需品都進行嚴格調控。如法國完備的社會福利制度和稅收制度，有效抑制了房產市場的投機活動并保障了公民住房這樣的基本生存權。法國各大城市建設有比例約為總住房面積15~20％的廉租房。因為廉租房的存在，市場中買方人數變少，房產價格始終處于穩(wěn)定狀態(tài)。除此之外，法國政府還長期推行租房補貼等福利制度，社會各個階層的無房戶都可在租房時享受政府補貼。同時為防止了投機者牟取暴利，法國的購房者必須向政府交納多種與房屋有關的稅，如地皮稅、住房稅以及空房稅等。正是在這一系列政策作用下，法國房產價格在1994~1999年名義價格跌幅高達30％，即使在全球房產普遍大漲的1999~2006年名義價格漲幅也僅45％左右，實際價格漲幅則可忽略不計。就“國民住房痛苦指數”來說，巴黎為3，廣州為4.26，北京為4.41，法國大中城市僅在1～1.25之間漲落，中國則為遠高于法國的3.43。
美國政府調控房產市場則主要依靠利率和稅收手段。利率為商業(yè)銀行間隔夜拆借利率，其直接影響銀行貸款利率。通過調節(jié)利率，政府可以實現刺激或抑制房產市場的目的。如美聯(lián)儲曾在2年內連續(xù)17次加息，利率上升增加了購房者的貸款成本，有效抑制了房產泡沫與通貨膨脹。美國一些州政府還征收房產增值稅，并規(guī)定自住房住滿兩年以上出售時可享受增值稅減免優(yōu)惠。若自住房如果居住不滿兩年就出售，屋主必須繳納高額罰金。政府還通過退稅優(yōu)惠政策，激勵開發(fā)商建設廉價房以提供給低收入者。總的說來，美國政府是通過市場對房產調控，以抑制房產泡沫并滿足低收入者的住房需求。
中國目前的房產市場投機現象嚴重，房產價格對于絕大部分居民來說過高，這可能導致嚴重的經濟與社會問題。政府目前重點要考慮中低收入者的住房需要，解決中低收入者的住房問題，大量提供廉租房并對中低收入者提供政府補貼，并綜合采用稅收、利率等手段，使得使各種收入群體都能得到與其收入水平相適應的住房，實現“居者有其屋”并有效抑制房產泡沫防止經濟受到傷害，同時可以保持社會穩(wěn)定。因此，政府必須在現有基礎上進一步地加強房產調控力度，決不能形成 “富者田連阡陌，貧者無立錐之地” 這樣極不平等且不穩(wěn)定的社會。
公共財政要在促進社會穩(wěn)定和減除貧困中發(fā)揮更大作用
鄒恒甫 余治國
目前在中國公共財政中有兩個問題表現突出：一是地方政府財政缺口大，特別是縣鄉(xiāng)兩級政府，影響到了政府的一些基本職能的實現和公共服務的提供。另一個問題是財政能力的地區(qū)差距在擴大。政府，特別是基層政府，應該向全社會所有成員、特別是農村的貧困人口，提供最基本的公共服務，如九年制義務教育、基本的衛(wèi)生醫(yī)療、失業(yè)救濟、基本養(yǎng)老保險等。這里提五點看法：
一是要繼續(xù)深化政府行政體制改革，明晰政府的職能、定位和政府間的職責劃分。政府的職能主要包括社會事務的管理、公共服務的組織和提供、市場運行的監(jiān)管及宏觀經濟的調節(jié)。中央政府應通過宏觀政策為社會、經濟的穩(wěn)定、健康發(fā)展提供良好宏觀氛圍和環(huán)境。社會事務的管理、公共服務的組織和提供則主要由地方政府負責。
二是通過稅收的調整、稅制的改革進一步增強地方政府的財政能力。需要調整和完善現行的分稅制度，比如將一些比較有保障的、穩(wěn)定的稅種劃歸地方政府掌握，如正在討論的物業(yè)稅、土地稅等。其次是稅基共享，擴大地方政府在企業(yè)所得稅和增值稅中的共享范圍和比例。另外，通過公平稅負、嚴格執(zhí)法、加強征管、公開透明以及開辟的新稅源逐步提高財稅收入在GDP中的比重。
三是要進一步提高轉移支付的效率和規(guī)范性。要逐步將目前的應時性的轉移支付變成穩(wěn)定性的、可預見的并有一定標準遵循的做法。比如，建立全國和省的財政能力平衡指標，按照人均財政能力、人口密度、地理條件和人均收入等作為參考，確定全國及省最低服務標準。在人均財政能力達不到最低標準時，提供轉移支付。要提高轉移支付資金的利用效率，把以投入為基礎的轉移支付與產出為基礎的轉移支付結合起來，因為以產出為基礎的轉移支付能有利于撥款目標的實現。此外，還需要建立地方政府的責任制，使激勵與責任掛鉤。
四是在把公共財政的服務擴大到整個農村的努力中，政府的職責主要應放在以下幾個方面：九年制義務教育，基本的衛(wèi)生醫(yī)療，基本的失業(yè)救濟和養(yǎng)老保險，以及必要的公共設施服務。可考慮把教師作為公務員對待，其人員支出列入省和縣財政預算。目前還需要解決的是學校的運行費用和貧困地區(qū)學生的學雜費。在農村建立普及型的基本衛(wèi)生醫(yī)療保障制度，是政府的一項重要職責，也是落實小康社會的重要指標。總的原則是在政府力所能及的情況下為所有人都提供基本的醫(yī)療保障。公共財政應加強在建立全國普及型的公共衛(wèi)生上的投入。
五是政府公共產品和公共服務的提供應采取多種形式和靈活的做法。目前，國內現存的一些制度和規(guī)章，在一定程度上限制了私有部門參與的積極性，需要進行政策調整，但同時必須建立和完善監(jiān)管體制，在鼓勵非公有資本參與的同時，切實保證消費者的權益。關于這方面的情況，建議參考世行關于中國事業(yè)單位改革所作的專門研究。
北歐國家的經濟發(fā)展離不開公平的制度
鄒恒甫 余治國
北歐國家是令人向往的福利國家，這多少與其人口不多、民族和諧有關。實際上，這些國家的經濟增長和公平的良性互動是經過長期且艱難的政治斗爭才產生的結果，比如芬蘭和瑞典。
中世紀時芬蘭曾是瑞典的一部分，但隨著俄國和瑞典1808~1819年戰(zhàn)爭的爆發(fā)，芬蘭成為了沙俄帝國的屬地。1867~1868年，芬蘭經歷了歐洲饑荒，當沙俄帝權走向瓦解時，這次事件也引起了人口和經濟的巨大變化。1917年爆發(fā)的俄國革命導致了沙俄在芬蘭的君主權威的倒塌，隨即芬蘭宣布獨立并發(fā)生大規(guī)模戰(zhàn)爭。
經過戰(zhàn)爭取得的許多具有進步意義的改革成果成為芬蘭建立現代經濟和社會的基礎。土地改革的效果就立竿見影，1918年通過的土地相關的法律允許小佃農買下土地，1922年的修正案推進了對小農場增加補助。1920年關于所得累進稅和財產稅的法規(guī)出臺，很快婦女權利得到擴大和伸張，中央政府也承諾普及初等教育。
從20世紀40~90年代，芬蘭經濟穩(wěn)步增長，其人均收入在80年代趕上了英國，90年代超過瑞典。芬蘭經濟的成功十分關鍵的一個因素，就是芬蘭具有與積極的工業(yè)化政策相匹配的福利國家制度。正因為福利政策，使得各個年齡層的公民都能抵制住經濟快速轉型帶來的社會不安和變化。盡管芬蘭模式自然有其弊端如高失業(yè)，但該模式表現出政府、市場和社會是如何共同孕育產生公平的發(fā)展結果所需要的制度、政策和環(huán)境的。
瑞典這個福利國家則主要是向現代經濟增長模式轉型的產物。事實上，這種情況的發(fā)生源于瑞典設計一系列制度諸如老齡人的安全保障，失業(yè)等來解決因為經濟增長而暴露的種種問題。優(yōu)先設立公平合理的制度對瑞典實現經濟增長是至關重要的。在瑞典，“土地經濟和相關制度轉型中農民的參與孕育了平等主義，并成為瑞典工業(yè)化市場經濟的飛速發(fā)展的基礎要素。”這種經濟的持續(xù)增長是建立在普遍的政治權利和廣泛的社會機會的基礎上的。
歷史不是偶然的。公平性的發(fā)展所起到的作用和在歷史關鍵時刻的關鍵選擇與決策不相上下。經歷了中世紀、工業(yè)革命和喧囂的二十世紀之后，瑞典社會釋放了巨大的能量。但在能量的釋放過程中，提高農業(yè)產量是一部分景象，而另一部分則是農民脫離土地、造成了大量失業(yè)。對于這些問題的每一次回應都為后來的措施建立了政治框架。在歷史轉折的關鍵時刻建立和擴大公平制度的基礎已經成為瑞典發(fā)展政策的統(tǒng)一范式。21世紀，盡管所有的現實向瑞典這樣的福利國家提出特殊的挑戰(zhàn)，但瑞典在其平等主義政策下所取得的成果仍然世人矚目。
芬蘭和瑞典的發(fā)展歷程給現代發(fā)展中國家最主要的啟示是：經濟增長和社會政治平等能極強的相互加強，并且得到制度轉型帶來的強力支持。這也就是說，在既定的現實背景下努力實現公平，為鞏固制度和激勵經濟發(fā)展奠定基礎，以實現短期繁榮以及長期興盛。
印尼經濟發(fā)展失敗的啟示
鄒恒甫 余治國
印度尼西亞在20世紀60年代早期美國削減其援助后，其不穩(wěn)定的政治形勢促使政黨政權創(chuàng)造一個利于經濟增長的環(huán)境。這至少會引起政府承諾建立良好的制度，即使這種承諾是暫時且偶然的。
在印度尼西亞，蘇哈托政府也意識到要保持政權統(tǒng)治就必須要實現經濟增長，而且為了實現經濟增長，就必須要實行適當的經濟政策。這促使蘇哈托委托專家制定宏觀經濟政策以及明智的大力開發(fā)石油資源，同時也使他努力懲治腐敗和反對浪費，因為他知道這兩者會使他的政權處于危險的邊緣。
蘇哈托成功的建立了一套系統(tǒng)，促進了投資和經濟增長，其政權也由此更加鞏固。而這個繁榮的背后有一個非常重要的因素，就是印尼籍華裔商人的努力，其被稱為主公企業(yè)家（cukong）。印尼許多公司都是由處于政治邊緣的印尼籍華人開創(chuàng)的。蘇哈托賦予這些華裔商人壟斷的特權，并在他們公司的董事局安插自己的軍官和親信。Rock (2003)指出，“幾乎沒有人否認新秩序宏觀經濟政策是扭曲的，因為該政策阻礙了競爭、任人唯親，并且鼓勵在非經濟領域中大量投資”。
盡管如此，該政策還是發(fā)生了作用：創(chuàng)造財富、經濟增長、政權鞏固。而恰好處于政治邊緣的主公成為了印尼當權者的合作伙伴。1966年以后在經濟上的成功使印尼躋身于亞洲“經濟奇跡”之列。
然而，印度尼西亞政治權力的重新分配沒有制度化。更重要的是，雖然推動經濟發(fā)展和促進社會秩序之間的聯(lián)系可能有益于政府維持其與主公企業(yè)家的關系，但是這次變化沒有促使新秩序政權改善農業(yè)和教育之外的部門制度。隨著20世紀90年代政府逐步放松對經濟政策的限制，避免和減少腐敗以及尋租行為更加困難。最終，1997年亞洲金融危機暴露和加劇了印尼的制度缺陷，使其經濟急劇滑坡，政治也陷入了危機之中，直到現在實行了新的政策包括地方分權和民主政治才逐漸恢復和好轉，公民和國家之間也逐漸建立以了一種制度化的良性的權利義務關系。
印度尼西亞的例子說明即使在十分糟糕的制度之下，在一個不平等的社會中，也有可能實現經濟增長，條件是當權者表現出改善制度的姿態(tài)，做出暫時的承諾，以及他們努力推行此制度，使得他們能從鼓勵他人投資、創(chuàng)造投資機會的行為中間接受益。因為，社會精英將面臨社會不穩(wěn)定帶來的壓迫感，從而被迫促使大多數市民能夠安居樂業(yè)。事實上，只要社會能夠滿足民眾最基本的政治權利表達的需求或者能夠安撫中、下層人群，就可以實現短期內的充分發(fā)展。但是，長期的繁榮則要求制度化，而不是寄托于掌握權力的精英們偶然的反省和調整。
國企壟斷利潤全民有份
鄒恒甫 余治國
一、國企分紅注入社保
中國社保基金虧空巨大，官方公布的數據為7200億元。其實，社保基金虧空嚴重幾乎是世界各國的通病。富若美歐日尚且都在為龐大的社保基金黑洞而頭疼，更何況中國這樣的發(fā)展中國家。
目前，中國的教育支出只占GDP的3%左右，而許多發(fā)展中國家的這一比例都已達到了5%左右。教育、衛(wèi)生和社保支出占5%左右才是基本正常的。那么，社保基金問題怎么解決呢？我以為主要應依靠財政支持與國企分紅。
首先要加大中央和省一級政府在社保上的投入。可以加大轉移支付的力度，或者提高地方政府在與中央分稅中所占的比例。
要把公共服務擴大到整個農村，政府的職責主要應放在九年制義務教育、基本的衛(wèi)生醫(yī)療、基本的失業(yè)救濟和養(yǎng)老保險，以及必要的公共設施服務上，國家應該建立針對這些服務的最低國家標準。公共服務提供的不足，對于一個努力建設和諧社會的國家來說是不能接受的。必須強調的是，保證所有公民都能享受到政府提供的核心公共服務項目是中央政府的職責。
其次，要把國企分紅注入社會保障體系。國企是國家用納稅人的稅款投資建設的，而且國家用納稅人的錢為國企承擔了很大一部分成本（政府接管了過去由企業(yè)支持的學校、醫(yī)院、下崗職工安置費用和養(yǎng)老金等負擔，而這正是這些國企的盈利在隨后出現增長的一個重要原因）。可以說，全體納稅人是國企的股東。
取之于民，用之于民，國家應把國企分紅注入社保體系。2004年國資委旗下國企共實現利潤 4000億元，2005年上半年則實現利潤2999億元。假如國家拿出國企利潤的50%（2004年為當年GDP的6.5%）上繳政府，政府的教育、醫(yī)療、社保等相關支出就可以增長85%，這就能對當前財富分配的失衡起到一定的矯正作用，并大大改善民眾的生活質量。
國企分紅政策必須強化審計，防止做假賬，保障國企分紅被足額轉換為社會保障基金。必須出臺國企分紅資金管理與使用的相關法律，確保國企分紅能夠真正化為民眾福利，確保民眾真正成為國家經濟發(fā)展的最大受惠者。
二、國有壟斷企業(yè)應與私營企業(yè)公平競爭
近年來一些人認為私人資本進入能源電力、基礎設施與公用事業(yè)等壟斷行業(yè)的潛在好處是“缺乏理性的夸張言辭”。眾所周知，國有壟斷企業(yè)超額利潤與和強勢市場地位的背后是整個社會福利的巨大損失：提供給作為消費者的民眾的產品具有更高價格、更低的產量，回報于作為納稅人與投資人的民眾的企業(yè)是效率的地下、企業(yè)競爭力的落后。同時，國有壟斷企業(yè)對民營企業(yè)的歧視和打壓，不僅使民眾沒有享受到由充分的市場競爭而帶來的高效率服務，也使中國的民族企業(yè)停滯不前。
拿石油行業(yè)來說，我國石油民企衰敗的得利者是外資。當外資掌握了原本由民企擁有的市場資源后，由其體制、資金、市場經驗、服務意識上都超過國企，對國企的競爭優(yōu)勢將顯著增強。可以預見，這個趨勢一旦蔓延開來，國有石油壟斷企業(yè)目前的絕對優(yōu)勢將不會持續(xù)保持，這種結果即使在短期內對民眾有利，長期來看卻對國家能源安全造成嚴重威脅。
再如基礎設施投資，傳統(tǒng)的國有方式是沒有希望的，最好是由政府和私人部門聯(lián)合進行。很多國家的政府只是在戰(zhàn)略性企業(yè)中持有少數股份,讓私人持有多數股份，如荷蘭TNT郵政集團（TPG）股份絕大部分為私人掌握，荷蘭郵政1989年從純粹的國私有化之后運作效率、服務質量明顯提高，而服務價格卻降低。研究表明，發(fā)展中國家的國有公用事業(yè)由于在供水、鐵路、公路和供電方面的低效率，在20世紀90年代初年虧損額總共高達1800億美元左右，幾乎相當于這些部門的年投資額。基礎設施不一定要由政府直接投資和經營，政府只需要進行適當的規(guī)劃和引導，完全可以放手讓私人部門參與進來。
當然我們不能肆意夸大國有轉民營這種私有化的優(yōu)點。在一些發(fā)展中國家，私有化是在沒有機構保障的情況下展開的，而且是以普遍認為不合法的方式進行的。私人經營不是萬能靈藥，但回到浪費和低效率的國有公用事業(yè)的老路上去同樣也不是萬能靈藥。
在很多發(fā)展中國家，對公用事業(yè)私人經營的不滿意不是由于其所有制結構，而是由于負責監(jiān)管公用事業(yè)的機構比較薄弱，這是造成發(fā)展中國家基礎設施改革出現困難的主要原因。即使是日本這樣法律健全、社會規(guī)則完善的國家，壟斷行業(yè)簡單的私有化也不能保證達到有序競爭。壟斷日本整個電信行業(yè)的日本電話電報公司（NNT）在1985年之前一直為政府所有。1985年，日本政府為了改進企業(yè)效率，引入競爭機制，對NNT進行了私有化改造。1999年，NNT又被分拆為3家公司，以增強行業(yè)內的競爭程度。然而由于NNT私有化與分拆在沒有促進競爭有效反壟斷的監(jiān)管機構與程序的情況下，并未改變原先的壟斷結構，NNT 國有壟斷企業(yè)的改制結果并沒有使得效率提高，價格下降。
因此，無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達國家，有效的監(jiān)管與政府干預是正確實行國有壟斷企業(yè)改革的關鍵。監(jiān)管程序必須鼓勵競爭，必須是開放的、透明的，而且是在開展國有壟斷企業(yè)改革之前就應該預先設計好。政府管制必須作為國有壟斷企業(yè)市場化改革的一個重要組成部分，只有這樣才能促進競爭、確保技術進步并避免市場壟斷的情況發(fā)生。
國企分紅的三種模式——杜絕國企利益集團利益化
鄒恒甫 余治國
在西方發(fā)達國家，國企分紅一般分為三種模式：
第一，以控股公司為中心的國家參股管理模式。其基本特點是，政府主管部門通過設置大型控股公司來實現對國有資產的管理。意大利是實行這種管理模式的代表。其他國家如奧地利、瑞典、新加坡、贊比亞等也采取了這種管理模式。
國家控股公司負責管理國家擁有的股份，代行國家所有權，是法人管理機構。其主要職責：一是充當隔離層和保護層，使企業(yè)免受不必要的政治干預，實現政企分開；二是對所有權進行專業(yè)化管理，如提供比政府專業(yè)部門更有效的戰(zhàn)略指導和更完善的財務制度；三是協(xié)調政府管理國有企業(yè)的有關政策，防止各部門之間政策不一帶來的矛盾；四是督促下屬運行公司和企業(yè)執(zhí)行上級的指示和決策，保護其利益不受侵害。
瑞典中央政府擁有57家中央國有企業(yè)集團，其中全資企業(yè)43家，控股和參股企業(yè)14家。中央國有企業(yè)主要分布在電力、電信、銀行、博彩、酒業(yè)、郵政、森林、鐵礦、能源、房地產、航空、鐵路等領域。瑞典政府作為企業(yè)出資人，按照市場經濟運行法則，要求實現股東價值最大化，獲取利潤和分紅。瑞典57家中央國有企業(yè)可以分為完全市場競爭企業(yè)和社會公共服務企業(yè)兩類。完全市場競爭企業(yè)營業(yè)收入占所有國有企業(yè)總額的68%，利潤總額占81%。2004年完全市場競爭企業(yè)利潤為257億瑞典克朗，營業(yè)收入2072 億瑞典克朗，所有者權益2001億瑞典克朗。2004財政年度，這類企業(yè)上交紅利118億瑞典克朗，其余作為國家投資留在企業(yè)。社會公共服務企業(yè)2004 年凈利潤59億瑞典克朗，同比增長23%，營業(yè)收入963億瑞典克朗。所有者權益272億瑞典克朗，上繳紅利54億瑞典克朗。這些分紅是瑞典中央財政預算的主要來源。其中三家最大的中央國有企業(yè)Vattenfall、Posten和LKAB分紅占這類企業(yè)分紅總額為82％。瑞典法律和國家政策規(guī)定，包括國有企業(yè)在內的所有企業(yè)必須承擔財務、倫理及可持續(xù)發(fā)展的職責，需要在公司經營過程中充分考慮環(huán)保因素、社會問題、公平競爭和全球化責任。
第二，以獨立的國家持股基金為中心的社會分紅管理模式。以美國為例，1968年在美國阿拉斯加州的普拉德霍灣發(fā)現了豐富的石油和天然氣資源，而普拉德霍灣恰是阿拉斯加州州政府所擁有的土地。1969年9月州政府從普拉德霍灣油田的租賃中得到9億美元的收入。這9億美元相當于阿拉斯加從1959年建州后至 1969年前各年州政府收入之總和。這筆巨大的公共財富使得阿拉斯加州政府可以組織很多社會經濟項目。阿拉斯加州的憲法禁止任何形式的政府收入專用，因為他們認為不經過撥款程序的州政府“專項基金”會使得政府不去追求公民福利的最大化。因此，要建立永久基金必須修改州憲法。1976年美國阿拉斯加州的公民公決通過了州憲法修正案，準許建立永久基金這一專用基金。憲法修正案規(guī)定要將至少25％的州石油礦產資源租賃收入投放到永久基金的本金中去（這一比例現在為50％）。于是，通過阿拉斯加州公民投票，一個獨立于政府之外運營的永久基金便成立了。
永久基金的終極目標是保存公共的石油礦產財富，因此永久基金以公共信托基金的形式建立。公共信托基金的本金只能用于產生收益的投資，而不能做任何他用，因而是永久性的。1978年阿拉斯加永久基金公司（APFC）成立。為了使APFC不受各種政治壓力的影響，APFC獨立于州財政部門而獨立運營，但其必須接受州議會預算及審計委員會的監(jiān)督。 APFC的理事只負責基金的投資，并且必須遵循謹慎投資規(guī)則，以保證基金本金的保值增值。1980年阿拉斯加州議會通過了永久基金分紅計劃，該方案將每年及前四年平均下來的永久基金投資凈收入的50％發(fā)放給每一個在阿拉斯加州居住滿六個月的居民。為了防止通貨膨脹侵蝕永久基金本金的購買力，州議會隨后又通過了法案將剩余50％的永久基金投資凈收入優(yōu)先用于補充基金本金以抗衡通貨膨脹。在補充基金本金后，再剩余的凈收入則存入基金的收入儲備賬戶以供議會立法批準其他用途。這成為公有資源市場化運作的成功樣板。
第三，以財政部為核心的公共財政管理模式。德國是以財政部為核心的管理模式的代表。類似的還有英、法、美、日等國。其基本特點是，由財政部作為國有資產的所有者代表，對各行各業(yè)的國有企業(yè)進行統(tǒng)一管理和監(jiān)督。在這種模式下，國有資產管理與政府財政預算體制直接掛鉤。在這種情況下，國有企業(yè)的利潤和改制收入為公共財政收入，都應該作為公共財政收入進行管理。因此，這種國企分紅從本質上說是一個公共財政的問題。
如在法國，預算體系與公共行政機構相適應，分為中央預算、地方預算和國家社會預算。法國的中央預算由一般預算、附屬預算和國庫特別賬戶構成。一般預算是中央預算的主體部分，其收入主要來自稅收，其他為國有企業(yè)利潤分紅和國外收入等。國有企業(yè)在按稅法規(guī)定納稅外，如有贏利，則必須按50%的稅率上繳所得稅。其余利潤，一部分按股份向股東發(fā)紅利，國家股份的紅利均上繳法國經濟財政部的國庫司，另一部分作為企業(yè)純利潤，歸企業(yè)自行支配。此外，凡涉及中央一級國有企業(yè)的投資計劃、資本變動、股權安排、重大發(fā)行債券和股票的計劃，都要報其財產隸屬關系所在的經濟財政部決策，重大問題還要由內閣會議決定。
如何杜絕國企利益集團化
實現國企分紅的一個重要障礙在于，國企利益集團化導致國企實際控制權被小集團操縱，一些國有企業(yè)在改革發(fā)展中，內部管理權力近親繁殖，權力結構逐漸被企業(yè)高層家族成員或利益圈子的成員壟斷，財產資源逐漸被小集團占有或借用，這就造成一些國企發(fā)展的成果被少數人享有
西方發(fā)達國家對國有企業(yè)有健全的監(jiān)督控制體系，以避免這種狀況的出現。在這些國家中，國會或議會對企業(yè)的監(jiān)督主要通過審核企業(yè)年度報告、法律執(zhí)行情況和提起訴訟等方式來行使監(jiān)控權。英國法律規(guī)定，國有企業(yè)要向議會提交年度報告和賬目，議會通過經常聽取企業(yè)的財務報告，監(jiān)督和審核國有企業(yè)經營狀況。美國國會有權傳國有企業(yè)的行政官員到國會作證和陳述法律執(zhí)行情況及政策落實程度。法國國會通過調查和訴訟方式對國有企業(yè)監(jiān)督，并且法律對訴訟提起條件、程序、訴訟和解等都有較為詳細的規(guī)定，議會監(jiān)控提高了監(jiān)控權威性。
因此，要杜絕國企利益集團化，必須把對國企領導的考核與控制落到實處，要明晰監(jiān)督主體，界定監(jiān)督職權，同時要嚴刑峻法規(guī)定對監(jiān)督主體失職和對監(jiān)督客體具有威懾作用的法定訴訟權，同時還要通過司法人大等機構對監(jiān)督人員進行必要的監(jiān)督，以杜絕監(jiān)督人員與企業(yè)領導以串謀獨占全民利益的機會。
國企分紅如何納入公共財政預算
鄒恒甫 余治國
我國國有資產無論是在競爭性和行政壟斷性行業(yè)，均有保值增值的使命，并在這個過程中，大部分獲得了高額利潤。
據財政部《企業(yè)財務快報》初步統(tǒng)計，2007年1-6月，國有企業(yè)累計實現銷售收入83723.4億元，同比增長20.9%；實現利潤7535億元，同比增長31.5%；上繳稅金7769.4億元，同比增長23.9%。其中，中央企業(yè)實現利潤5418.3億元，同比增長29.6%；上繳稅金 5587.6 億元，同比增長26%。地方國有企業(yè)實現利潤2116.7億元，同比增長36.5%；上繳稅金2181.8億元，同比增長18.9%。
到海外上市的國有企業(yè)中，80%都是具有行政壟斷性優(yōu)勢的企業(yè)。這些企業(yè)首先將其生產性資源剝離出來，國家又重新注資，按凈資產的價格賣到海外，其結果是，被剝離下來的劣質資產以及附加成本留在國內，同時這些優(yōu)質國企的高額利潤卻為海外投資者分享。這有違國企的公共性原則。
2007年 9月8日國務院頒布的《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》(以下簡稱《預算意見》)中認為，“國有資本經營預算，是國家以所有者身份依法取得國有資本收益，并對所得收益進行分配而發(fā)生的各項收支預算，是政府預算的重要組成部分。”換句話講，國有企業(yè)在法律上是屬于全民所有，國企應增進社會整體福利而不能僅僅讓少數人獲益。從法理上講，政府并不是向國有企業(yè)投資的股東，不具有獲得國企分紅的資格。政府應該是公共管理者，是國企分紅的保管人。
典型的公共機構由三部分組成：公共政策制定和管理部門(即行政部門)、公共服務機構(即所謂事業(yè)單位)和公共企業(yè)(即國企)。行政機構與事業(yè)單位在公共衛(wèi)生與公眾健康、基礎設施、交通運輸、教育、福利、能源調控、金融、保險、社會治安等具體的職能部門，都依據憲法建立了相應的管理結構與制度。但唯獨在國企問題上，目前仍存在很大爭議。
1. 國企：贏利性還是福利性？
首先，我們應該先來分清幾個概念。
公共財政收入主要分為稅收與國企紅利。公共財政預算則分為三部分，即公共支出、國有資本預算和社會保障基金。在公共支出中，包括公共安全、公共衛(wèi)生健康和公共教育。所有的稅收作為公共財政的收入、支出，僅限于提供公共產品和一些準公共產品。而國有資本預算則應是從屬于公共財政預算的一個相對獨立的平臺。
公益法人的特點是以社會公共利益為目的，而贏利法人的特點則是自身利益最大化為目的。國有企業(yè)便是介于公益法人與贏利法人之間的一種特殊法人。因此，國有企業(yè)具福利性與贏利性的雙重特性。這也就是說，國有企業(yè)全部或部分地以公共利益為目的是天經地義的。而對國有企業(yè)的評價標準，應綜合權衡社會性與利潤性，當目標發(fā)生沖突時候，福利性應高于贏利性。這就是國企與私企的本質區(qū)別。
從經濟學上來看，當理想狀態(tài)下的“帕累托效率”無法實現時，就會出現所謂“市場失靈”。原因有諸如個人效用最大化與社會平等原則不一致、壟斷低效、過度競爭、信息不完備、資源浪費以及維系社會正常運行的公共產品的市場非供給性等。鑒于市場失靈的存在，國有企業(yè)的建立不過是為了解決負外部效應，緩解收入分配不公，促進社會公平，為全體民眾提供諸如教育、基礎設施、交通、能源等物美價廉的公共產品或服務，反周期地調控宏觀經濟的運行等。也正是由于國有企業(yè)的公共性特征，大多數國家的國企主要集中于國防、公用事業(yè) (3883.893,107.71,2.85%)等公共領域，以及私人資本無力經營或不愿進入的行業(yè)。
國有企業(yè)作為政府調控國民經濟的重要手段，在西方國家經濟中占有重要地位。如美國國有企業(yè)一般被稱之為“聯(lián)邦公司”，分別為聯(lián)邦、州和市鎮(zhèn)各級所有，具有不同的官民混合投資的財產和控制結構。美國的聯(lián)邦公司從來就既不是作為普通商業(yè)企業(yè)設立的，也不是只進行純粹的商業(yè)活動。就其根本性質而言，美國國有企業(yè)主要是一種履行聯(lián)邦管理和干預社會經濟和提供公共服務職能的組織形式和工具。對于這種公共福利性質的國有企業(yè)在美國是可以享受一般稅收豁免權的財政補貼。
盡管國有企業(yè)在宏觀經濟中必不可少，然而只要在私人資本可以良好運營的領域，國有資本應選擇退出。發(fā)達國家的政府一般只滿足于在戰(zhàn)略性企業(yè)中持有少數股份，而盡量讓私人持有多數股份。在一些國家當中，經營良好的國有企業(yè)在國民經濟中的比例是相似的。如瑞典只有59家國有企業(yè)，僅占GDP約7%，就業(yè)人口約5%。新加坡淡馬錫金融控股公司擁有20家大型“與政府有聯(lián)系的企業(yè)”的股份，占GDP的12%。新西蘭的16家國有企業(yè)約占GDP的12%。1990年韓國公共企業(yè)占GDP的9.4%，就業(yè)人口的2.5%。
總結國外國有企業(yè)的管理經驗，有兩個準則：一是控制國有企業(yè)的進入程度，國有企業(yè)在經濟領域的參與宜退則退。如德國政府明確規(guī)定，國有企業(yè)的建立只能是完成公共的社會目標，只有在國家的戰(zhàn)略利益和目標不能更好地通過其他方式實現時，方可允許國家參與企業(yè)；二是明確國有企業(yè)的非贏利性，對于國有產業(yè)，政府通常采取獨資形式，但同時也鼓勵私人進入，凡是私人資本能勝任的領域，政府就應退出。對于某些私人可以勝任的領域，政府為完成某種特定任務或職能，也往往通過資本參與而對企業(yè)的決策發(fā)生影響，不過政府的控股與參股依然是社會性目標，而不是贏利性目標。
2. 社會保障體系缺口
眾所周知，我國社保覆蓋面過小而需保障面過廣、城鄉(xiāng)差異懸殊，社保基金嚴重不足，社會保障制度嚴重滯后。值得注意的是，不斷加劇的人口老齡化現象將會使情況變得更為嚴峻。根據世界銀行的研究表明，按照目前的制度模式與人口結構演變趨勢， 2001-2075年間，中國基本養(yǎng)老保險的收支缺口將高達9.15萬億元人民幣。由此可見，人口老齡化使得社保問題將變得越來越嚴重。僅僅依靠國有企業(yè)分紅或出賣國有企業(yè)資產以支持社保無異于杯水車薪，無法解決人口結構日益惡化這樣的根本問題。
要解決養(yǎng)老問題，只能是提高經濟發(fā)展的質量。新經濟增長理論認為，專業(yè)化的知識和人力資本的積累可以產生遞增的收益投入，從而收益的利潤也在增加。其中，羅默的技術進步內生增長模型 (編者注：該模型的基礎是，技術進步是經濟增長的核心；大部分技術進步是出于市場激勵而導致的有意識行為的結果；知識商品可反復使用，無需追加成本，成本只是生產開發(fā)本身的成本。)指出：技術進步是經濟增長的核心，增長的原動力是知識積累，資本的積累不是增長的關鍵。知識積累、技術進步對經濟增長具有決定性作用，人力資本又具有規(guī)模報酬遞增性，而且存在著投資刺激知識的積累，反過來知識的積累又促進投資的良性循環(huán)。由此可見，解決中國養(yǎng)老問題的根本對策是提高經濟發(fā)展質量，政府必須要大幅度提高人力資本投資。
因此，只有人力資本投資才可以提高勞動生產率，才可以解決未來老齡化中國的養(yǎng)老問題。人力資本投資中最為重要的是教育投資與醫(yī)療保健。由于我國教育和醫(yī)療保健主要處于地區(qū)分割狀態(tài)，對于本地區(qū)而言具有區(qū)間外部性與規(guī)模經濟，這在很大程度上依賴于政府投資。
然而，中國政府的教育、衛(wèi)生投資相對國家經濟規(guī)模而言尚處于較低水平，特別是地市級以下區(qū)域。在現行稅制下，一些地方政府稅源枯竭，致使地方政府尤其最基層的縣、鄉(xiāng)政府缺乏必要的財力支撐。地方政府財政支出占整個財政支出的比重一直在70%左右的水平上波動。如2004年，地方政府用45.1%左右的相對財政收入支撐了72.3%的財政支出，其中超過55%的公共開支是由地級市支出。比如教育事業(yè)費中央財政支出219.64億元，而地方財政支出 3146.30億元，是中央的14倍多；社會保障補助支出是中央的近7倍；支農支出是中央的10倍。再以縣級財政為例，其財政收入只占全國的21%，但財政供養(yǎng)人員卻占到了全國的71%。各級地方政府間事權層層下放，而財權卻層層上收。據國務院發(fā)展研究中心調查，在農村的義務教育經費中，中央只負擔2%，省地兩級負擔11%，縣級負擔9%，而78%的經費要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級來負擔，這導致許多地方的農民負擔依然沉重，鄉(xiāng)村校舍簡陋破敗，縣鄉(xiāng)因教育支出而入不敷出。2003年度國家審計署審計調查的50個縣，2001年底的基礎教育負債為23.84億元，2002年底上升為31億元，增長30%；到2003年6 月底，僅半年時間又增長了25.7%，達38.98億元。負債總額相當于這些地方年財政收入的80%。
同樣的原因，農村人口的醫(yī)療狀況普遍低下。如農村醫(yī)院床位占全國床位總數的比重從1982年的60%跌至2001年的34.2%，比1965年的比重40.2%還要低。同時，城市的狀況也不容樂觀。衛(wèi)生資源相對集中在大城市；而在大城市里，衛(wèi)生資源又相對集中在大中型的醫(yī)院。這種情況使得2000年世界衛(wèi)生組織(WHO)在衛(wèi)生負擔公平性方面將中國排于第 188位，即倒數第4位，僅好于巴西、緬甸、塞拉里昂。這表明，中國在醫(yī)療保健領域極不公平，弱勢群體的醫(yī)療衛(wèi)生福利相對過低。
3. 國企分紅應投入公共事業(yè)
目前，中國國企分紅納入公共財政預算還沒有邁出實質性步伐，國企分紅基本可以說是各級政府管理下的國資委與財政部門協(xié)調合作的自我循環(huán)的封閉系統(tǒng)。
從國資預算的程序與執(zhí)行來看，資源由政府配置，分紅在各級政府與國資封閉系統(tǒng)的內部自我循環(huán)，沒有投入到社會公共事業(yè)中來，這樣的國企分紅與其本質意義相去甚遠。此外，國有資本經營預算的收入與支出之間的匹配關系要清晰明確才能奏效，“必要時，(國企分紅)可部分用于社會保障等項支出”，這樣的政策條文很難真正起到作用。
我認為，對于我國來說，較為合理的模式應是財政部門作為國民收入再分配和政府預算管理的職能部門，統(tǒng)一收繳并統(tǒng)籌安排國企分紅。因此，國有企業(yè)的利潤和改制收入應列為公共財政收入，都應該納為公共財政管理。國有資產預算體系與公共行政機構要相互適應，分為中央預算、地方預算和國家社會預算。國有企業(yè)凈利，一部分按股份向股東發(fā)紅利，國家股份的紅利均上繳財政部，另一部分作為企業(yè)純利潤，歸企業(yè)自行支配。
在此，不得不再次呼吁，除了人力資本投資的原因，一個服務于民眾的政府的基本職責主要在以下幾個方面：九年制義務教育，基本的衛(wèi)生醫(yī)療，基本的失業(yè)救濟以及必要的公共設施服務。提供公共服務，對于一個努力建設和諧社會的國家來說非常重要。因此，以下核心公共服務應該建立最低國家標準：九年制義務教育，基本衛(wèi)生醫(yī)療設施，基本失業(yè)補助金，以及農村地區(qū)基本的公共設施服務。如果國企分紅不納入公共財政，就談不上國企分紅為社會大眾提供教育、醫(yī)療等的基本公共產品。
我認為，在加大中央和省一級政府稅收財政收入在社保上的投入的同時，必須要將國企分紅中的大部分投入社會保障體系。因為，除了提高人力資本價值，社會保障水平的提高、減少居民在相關領域的資金支出，能對當前財富分配的失衡起到一定矯正作用，能夠在一定程度上改善民眾生活質量。
還需說明的是，國有資產收益分配改革必須與財政體制等其他改革相輔相成、緊密聯(lián)系，不能單獨進行；要繼續(xù)深化政府行政體制改革，明晰政府的職能、定位和政府間的職責劃分。政府的職能主要包括社會事務的管理、公共服務的組織和提供、市場運行的監(jiān)管及宏觀經濟的調節(jié)。中央政府應通過宏觀政策為社會、經濟的穩(wěn)定、健康發(fā)展提供良好宏觀氛圍和環(huán)境。社會事務的管理、公共服務的組織和提供則主要由地方政府負責。同時，地方政府應該重新收回一些已經下放的責任，如將由基層縣鄉(xiāng)政府負責的一些公共服務如教育，醫(yī)療保健以及社會保障等的融資任務收回到高一級政府。
此外，為了激勵地方政府更好地履行責任，在明確分配責任的同時，還應該采用更嚴格的政績和責任監(jiān)管措施。中央政府可以考慮修正其用于評估地方政府政績的對象和參數；要求各級地方政府公開化、透明化其決策過程，并加強對它們的監(jiān)管和審計力度。由于相關信息的適時可用性及信息的可靠性構成了責任的基礎，因此，應該進一步建立適當的政府財政管理體系，這種體系能夠幫助政府監(jiān)控財政政策的結果及改進相應的政策。同時，對于財政資源的配置，必須有一個統(tǒng)一的預算分配過程，即按照一套統(tǒng)一的標準來分配所有資源，以滿足公共需要，并提高公平性和效率。
4. 應避免過度的財政分權
國企分紅是否必須分級編制，逐步實施？我認為不盡然，相反，地方國企分紅大部分應該上繳中央財政，而僅以地方財政為輔助，在此基礎上國企分紅的支出中應有大幅度的轉移支付。同時，要確定全國及省最低服務標準，在地區(qū)人均財政能力達不到最低標準時，必須提供轉移支付。此外，還需要建立地方政府的責任制，使激勵與責任掛鉤。
這是因為，在國有資產納入公共財政預算的子預算即國有資產預算之后，可能存在過度財政分權的問題。然而，財政分權要求中央和地方政府有明確的權責，對地方政府應該形成強有力的預算約束。可是很多發(fā)展中國家上下級政府間的支出和收入責任模糊不清，地方政府支出常常超過收入，導致地方政府債臺高筑，迫使中央政府不得不伸出援助之手，從而嚴重影響了中央政府的調控能力。
同時，過度的財政分權可能增加不平等。對個人分配不平等的調節(jié)只能由中央政府來進行，財政分權會影響中央政府收入再分配政策的效果。地方政府解決收入分配不平等問題可能是不公平的，落后地區(qū)的窮人應該比富裕地區(qū)的窮人得到更多的關照。而且，地方政府調節(jié)收入分配的效率也不高，其政策會因為人口的流動而失效。
過度分權還可能加大地區(qū)間發(fā)展的不平衡。這里存在一個馬太效應：越是富裕的地區(qū)，稅基越大，在同樣的稅率下，地方政府可以提供更多的公共服務；或者可以更低的稅率提供同樣的公共服務，從而可能發(fā)展更快。而落后的地區(qū)可能陷入所謂“貧困的陷阱”。因此，國企分紅收入支出的分散化與經濟活動的分散化背道而馳，它會導致經濟活動向少數幾個區(qū)域集中。
西方發(fā)達國家對國有企業(yè)有嚴格的監(jiān)督控制體系。如英國法律規(guī)定國有企業(yè)要向議會提交年度報告和賬目，議會通過經常聽取企業(yè)的財務報告，監(jiān)督和審核國有企業(yè)經營狀況。美國國會有權傳國有企業(yè)的行政官員到國會作證和陳述法律執(zhí)行情況及政策落實程度。法國國會通過調查和訴訟方式對國有企業(yè)監(jiān)督，并且法律對訴訟提起條件、程序、訴訟和解等都有較為詳細的規(guī)定，議會監(jiān)控提高了監(jiān)控權威性。發(fā)達國家在國家對國有企業(yè)的監(jiān)督主體集中清晰，委托代理鏈較短，具有對企業(yè)領導的法定訴訟權。因此，國企分紅政策須強化審計防止做假賬、保障國企分紅被足額轉換為社會保障基金，這更有賴于出臺規(guī)范國企分紅資金的管理與使用的相關法律與制度，讓國企分紅真正化為民眾福利，使民眾能夠真正成為改革與發(fā)展的最大受惠者。當然，這還有很長一段路要走。
2007年10月1日《21世紀經濟報道》
計劃生育將使中國變成工業(yè)廢墟！
鄒恒甫 余治國
“一胎化”計劃生育導致了暫時的“人口紅利”，但是，一旦人口紅利、自然資源消耗殆盡或生態(tài)系統(tǒng)難以支撐之時，中國將變成一個無增長潛力的工業(yè)廢墟。
越來越多的學者認識到，單純經濟總量上的擴張即經濟增長必須讓位于內涵更為豐富的經濟發(fā)展，后者不僅包括經濟量的提高，經濟質的提高也是其中的核心內容。經濟增長僅僅是經濟發(fā)展的一個部分。
GDP代表著目前世界通行的國民經濟核算體系，GDP是指一國產出的總量。要了解一個國家經濟增長，則要看該國的GDP增長率。然而，世界銀行公布的 “擴展的財富”指標則是衡量經濟發(fā)展水平的。“擴展的財富”由生產資本、自然資本、人力資本與社會資本四種要素組成。其中，自然資本是是大自然賦予人類的財富，它是人類賴以生存和可持續(xù)發(fā)展的基礎保障，它主要包括空氣、水、森林等自然生命支持系統(tǒng)為人類提供的非物質形態(tài)的生態(tài)服務和土地、森林、魚、礦產等為人類提供的物質形態(tài)的物質產品構成。
眾所周知，無論是生產或消費過程，都不可避免地產生物質與能量廢棄物。因此，經濟產出總量增加的過程，必然是自然資源消耗增加的過程，也是環(huán)境污染和生態(tài)破壞的過程。GDP只能表現出產出總量的情況，卻沒有背后的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。因此，GDP不能全面反映國家的真實經濟情況，甚至在有些時候GDP核算出的一些數據非常荒謬，比如環(huán)境污染和生態(tài)破壞也可能提高GDP。如為了預防洪災要修防洪大壩，這造成投資增加和個人收入增加，GDP數據也隨之增加。再如，環(huán)境污染使病人增多，醫(yī)療產業(yè)大幅度增長，GDP隨之增加。由此看來，GDP不能反映經濟增長對環(huán)境造成的負外部性，經濟產出僅是經濟投入的結果，并不包括自然資源利用和環(huán)境投入。
如果一國的經濟增長主要依靠人口紅利、自然資源的消耗與環(huán)境污染來維持的話，從自然資源的開發(fā)中所獲得的收入將產生收入效應，增加消費，使得經濟體生產制造的技術能力喪失。當比較優(yōu)勢其優(yōu)勢稟賦為自然資源時，對高技術企業(yè)將產生擠出效應。同時，在出口拉動的增長模式下，由于出口順差將導致匯率上升，從而對技術進步的可持續(xù)增長領域產生擠出效應。因此，一旦人口紅利、自然資源消耗殆盡或生態(tài)系統(tǒng)難以支撐之時，這種國家將變成一個無增長潛力的工業(yè)廢墟。
國企分紅域外經驗談
鄒恒甫 余治國
根據歐盟的定義，國有企業(yè)是“政府當局可以憑借它對企業(yè)的所有權、控股權或管理條例，對其施加直接或間接支配性影響的企業(yè)”。將政府投資的企業(yè)稱為“國有企業(yè)”或“國有控股企業(yè)”（SOE，State-owned Enterprise）是一個模糊的概念，與中國國有企業(yè)相對應的準確的英文名詞是“Public Enterprise”，即“公共企業(yè)”。原因在于，國有僅強調了政府所有，而“公共”卻強調了此類企業(yè)的公共性特征。
典型的公共機構由三部分組成：公共政策制定和管理部門即行政部門，公共服務機構即所謂事業(yè)單位和公共企業(yè)即國企。行政機構與事業(yè)單位在公共衛(wèi)生與公眾健康、基礎設施、交通運輸、教育、福利、能源調控、金融、保險、社會治安等具體的職能部門，都依據憲法建立了相應的管理結構與制度。在發(fā)達國家，國有企業(yè)也成為帶有公共機構性質的一種政策性宏觀經濟調控工具。
公益法人的特點是以社會公共利益為目的，而營利法人的特點則是自身利益最大化為目的。國有企業(yè)便是介于公益法人與營利法人之間的一種特殊法人。因此，國有企業(yè)具福利性與贏利性的雙重特性。這也就是說，國有企業(yè)全部或部分地以公共利益為目的是天經地義的。而對國有企業(yè)的評價標準，應綜合權衡社會性與利潤性，當目標發(fā)生沖突時候，福利性應高于贏利性。這就是國企與私企的本質區(qū)別。
從經濟學上來看，當理想狀態(tài)下的“帕累托效率”無法實現時，就會出現所謂“市場失靈”。原因有諸如個人效用最大化與社會平等原則不一致、壟斷低效、過度競爭、信息不完備、資源浪費以及維系社會正常運行的公共產品的市場非供給性等。鑒于市場失靈的存在，國有企業(yè)的建立不過是為了解決負外部效應，緩解收入分配不公，促進社會公平，為全體民眾提供諸如教育、基礎設施、交通、能源等物美價廉的公共產品或服務，反周期地調控宏觀經濟的運行等。也正是由于國有企業(yè)的公共性特征，大多數國家的國企主要集中于國防、公用事業(yè)等公共領域，以及私人資本無力經營或不愿進入的行業(yè)。
國有企業(yè)作為政府調控國民經濟的重要手段在西方國家經濟中都占有重要地位。如美國國有企業(yè)一般稱之為聯(lián)邦公司，分別為聯(lián)邦、州和市鎮(zhèn)各級所有，其具有不同的官民混合投資的財產和控制結構。美國的聯(lián)邦公司從來就既不是作為普通商業(yè)企業(yè)設立的，也不是只進行純粹的商業(yè)活動。就其根本性質而言，美國國有企業(yè)主要是一種履行聯(lián)邦管理和干預社會經濟和提供公共服務職能的組織形式和工具。對于這種公共福利性質的國有企業(yè)在美國是可以享受一般稅收豁免權的財政補貼。
盡管國有企業(yè)在宏觀經濟中必不可少，然而只要私人資本可以良好運營的領域，國有資本應選擇退出。發(fā)達國家的政府一般只滿足于在戰(zhàn)略性企業(yè)中持有少數股份，而盡量讓私人持有多數股份。世界一些國家經營良好的國有企業(yè)在國民經濟中的比例是相似的。如瑞典只有59家國有企業(yè)，僅占GDP的約7%，就業(yè)人口的5%。新加坡淡馬錫金融控股公司擁有20家大型“與政府有聯(lián)系的企業(yè)”的股份，占GDP的12%。新西蘭的16家國有企業(yè)約占GDP的12%。1990年韓國公共企業(yè)占GDP的9.4%，就業(yè)人口的2.5%。
總結國外國有企業(yè)的管理經驗，有兩個準則：一是控制國有企業(yè)的進入程度，國有企業(yè)在經濟領域的參與宜退則退。如德國政府明確規(guī)定，國有企業(yè)的建立只能是完成公共的社會目標，只有在國家的戰(zhàn)略利益和目標不能更好地通過其他方式實現時，方可允許國家參與企業(yè)。二是明確國有企業(yè)的非盈利性，對于國有產業(yè)，政府通常采取獨資形式，但同時也鼓勵私人進入，凡是私人資本能勝任的領域，政府就應退出。對于某些私人可以勝任的領域，政府為完成某種特定任務或職能，也往往通過資本參與而對企業(yè)的決策發(fā)生影響，不過政府的控股與參股依然是社會性目標，而不是盈利性目標。
然而，中國卻是另一番景象。政府在教育、醫(yī)療、基礎設施等公共領域卻嚴重失職。政府在競爭性和行政壟斷性行業(yè)，國有資產卻被冠以保值增值的使命獲得高額的壟斷利潤，與民爭利。比如到海外上市的國有企業(yè)中，80%都是具有行政壟斷性優(yōu)勢的國有企業(yè)。這些企業(yè)均是以低市盈率在海外上市。這些企業(yè)首先將其中的生產性資源被剝離出來，國家又從新注資，按凈資產的價格賣到了海外，而被剝離下來的劣質資產以及附加成本實際上都是由納稅人也就是普通民眾來承擔，這些優(yōu)質國企由于其壟斷性而獲得的高額利潤卻為海外投資者分享。然而，這完全違背了國有企業(yè)甚至政府機構最根本的公共性原則。
實際上，國有企業(yè)在法律上是屬于全民所有，國企應增進社會整體福利而不能讓少數人獲益。國企利潤成為政府對國民的社會福利開支的來源之一是天經地義的。國企分紅政策的實施當然是必要的。
在西方發(fā)達國家，國企分紅一般分為三種模式：第一，以控股公司為中心的國家參股管理模式；第二，以獨立的國家持股基金為中心的社會分紅管理模式；第三，以財政部為核心的公共財政管理模式。下文分別闡述。
第一，以控股公司為中心的國家參股管理模式。其基本特點是，政府主管部門通過設置大型控股公司來實現對國有資產的管理。意大利是實行這種管理模式的代表。其他西歐國家如奧地利、瑞典等，某些發(fā)展中國家如新加坡、贊比亞等也采取了這種管理模式。意大利、新加坡等國家都是以國家控股公司的形式代行出資者所有權。意大利的國家控股公司猶如一座金字塔，位于塔尖的是控股公司總部，中間是二級控股公司或行業(yè)性牽頭業(yè)務公司，底層是眾多企業(yè)。新加坡則是通過政府控股公司和法定機構這一中間層割斷了國家與企業(yè)間的直接聯(lián)系。國家控股公司負責管理國家擁有的股份，代行國家所有權。是法人管理機構。其主要職責：充當隔離層和保護層，使企業(yè)免受不必要的政治干預，實現政企分開；二是對所有權進行專業(yè)化管理，如提供比政府專業(yè)部門更有效的戰(zhàn)略指導和更完善的財務制度；三是協(xié)調政府管理國有企業(yè)的有關政策，防止各部門之間政策不一帶來的矛盾；四是督促下屬運行公司和企業(yè)執(zhí)行上級的指示和決策，保護其利益不受侵害。
瑞典國有企業(yè)便是采用這種管理模式。瑞典中央政府擁有57家中央國有企業(yè)集團，其中全資企業(yè)43家，控股和參股企業(yè)14家。中央國有企業(yè)主要分布在電力、電信、銀行、搏彩、酒業(yè)、郵政、森林、鐵礦、能源、房地產、航空、鐵路等領域。瑞典政府作為企業(yè)出資人，按照市場經濟運行法則，要求實現股東價值最大化，獲取利潤和分紅。瑞典57家中央國有企業(yè)可以分為完全市場競爭企業(yè)和社會公共服務企業(yè)兩類。完全市場競爭企業(yè)營業(yè)收入占所有國有企業(yè)總額的68%，利潤總額占81%。2004年完全市場競爭企業(yè)利潤為257億瑞典克朗，營業(yè)收入2072億瑞典克朗，所有者權益2001億瑞典克朗。2004財政年度，這類企業(yè)上交紅利118億瑞典克朗，其余作為國家投資留在企業(yè)。社會公共服務企業(yè)2004年凈利潤59億瑞典克朗，同比增長23%，營業(yè)收入963億瑞典克朗。所有者權益272億瑞典克朗，上交紅利54億瑞典克朗。這些分紅是瑞典中央財政預算的主要來源。其中三家最大的中央國有企業(yè)Vattenfall、Posten和LKAB分紅占這類企業(yè)分紅總額為82％。瑞典法律和國家政策規(guī)定，包括國有企業(yè)在內的所有企業(yè)必須承擔財務、倫理及可持續(xù)發(fā)展的職責，需要在公司經營過程中充分考慮環(huán)保因素、社會問題、公平競爭和全球化責任。
第二，以獨立的國家持股基金為中心的社會分紅管理模式。如，1968年在美國阿拉斯加州的普拉德霍灣發(fā)現了豐富的石油和天然氣資源，而普拉德霍灣恰是阿拉斯加州州政府所擁有的土地。1969年9月州政府從普拉德霍灣油田的租賃中得到9億美元的收入。這9億美元相當于阿拉斯加從1959年建州后至1969年前各年州政府收入之總和。這筆巨大的公共財富使得阿拉斯加州政府可以進行很多社會經濟項目。阿拉斯加州的憲法禁止任何形式的政府收入專用，因為他們認為不經過撥款程序的州政府“專項基金”會使得政府不去追求公民福利的最大化。因此要建立永久基金必須修改州憲法。1976年美國阿拉斯加州的公民公決通過了州憲法修正案，準許建立永久基金這一專用基金。憲法修正案規(guī)定要將至少25％的州石油礦產資源租賃收入投放到永久基金的本金中去（這一比例現在為50％）。于是，通過阿拉斯加州公民投票，一個獨立于政府之外運營的永久基金便成立了。永久基金的終極目標是保存公共的石油礦產財富，因此永久基金以公共信托基金的形式建立。公共信托基金的本金只能用于產生收益的投資，而不能做任何它用，因而是永久性的。1978年阿拉斯加永久基金公司（APFC）成立。為了使APFC不受各種政治壓力的影響，APFC獨立于州財政部門而獨立運營，但其必須接受州議會預算及審計委員會的監(jiān)督。APFC的理事只負責基金的投資，并且必須遵循謹慎投資規(guī)則，以保證基金本金的保值增值。1980年阿拉斯加州議會通過了永久基金分紅計劃，該方案將每年及前四年平均下來的永久基金投資凈收入的50％發(fā)放給每一個在阿拉斯加州居住滿六個月的居民。為了防止通貨膨脹侵蝕永久基金本金的購買力，州議會隨后又通過了法案將剩余50％的永久基金投資凈收入優(yōu)先用于補充基金本金以抗衡通貨膨脹。在補充基金本金后，再剩余的凈收入則存入基金的收入儲備帳戶以供議會立法批準其它用途。這成為公有資源市場化運作的成功樣板。
第三，以財政部為核心的公共財政管理模式。其基本特點是，由財政部作為國有資產的所有者代表，對各行各業(yè)的國有企業(yè)進行統(tǒng)一管理和監(jiān)督。德國是以財政部為核心的管理模式的代表，類似的還有英、法、美、日等國。在德國國有資產管理體制中，財政部處于核心地位。在這種模式下，國有資產管理與政府財政預算體制直接掛鉤。
在這種情況下，國有企業(yè)的利潤和改制收入為公共財政收入，都應該作為公共財政收入進行管理。因此，這種國企分紅從本質上說是一個公共財政的問題。如在法國，預算體系與公共行政機構相適應，分為中央預算、地方預算和國家社會預算。法國的中央預算由一般預算、附屬預算和國庫特別賬戶構成。一般預算是中央預算的主體部分，其收入主要來自稅收，其它為國有企業(yè)利潤分紅和國外收入等。國有企業(yè)在按稅法規(guī)定納稅外，如有盈利，則必須按50%的稅率上交所得稅。其余利潤，一部分按股份向股東發(fā)紅利，國家股份的紅利均上交法國經濟財政部的國庫司，另一部分作為企業(yè)純利潤，歸企業(yè)自行支配。此外，凡涉及中央一級國有企業(yè)的投資計劃、資本變動、股權安排、重大發(fā)行債券和股票的計劃，都要報其財產隸屬關系所在的經濟財政部決策，重大問題還要由內閣會議決定。
由于中國國有企業(yè)與公共財政制度是計劃經濟向市場經濟改革過程中的特殊產物，相對而言，國企分紅的方式更加適合采用以財政部為核心的公共財政管理模式。
公共財政收入主要為稅收與國企紅利。公共財政預算則分為三塊，即公共支出、國有資本預算和社會保障基金。在公共支出中，包括公共安全、公共衛(wèi)生健康和公共教育。公共財政預算，所有的稅收都作為公共財政的收入、支出，僅限于提供公共產品和一些準公共產品。國有資本預算則應是從屬于公共財政預算一個相對獨立的平臺。
由于中國國有企業(yè)的特殊性，我國的國有資產存量主要來源于三塊：國有土地和礦產資源；對農村“剪刀差”的積累；以前退休和參加工作未退休的職工，他們在過去的工作年限所積累的養(yǎng)老金及相關貢獻實質上是轉化在存量的國有資產中。因此，國有企業(yè)資產應該也確實是屬于全民創(chuàng)造全民所有，因此國企分紅必須讓好處分到每個國民，讓全民分享到國企分紅成果。國企上繳紅利的投向應該是資金缺口巨大的教育領域尤其是農村義務教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、農村建設等等，這些關系國計民生的領域急需資金填充。我們的國企分紅，應該盡可能讓絕大多數人受益，讓那些急需教育、醫(yī)療、養(yǎng)老救助的貧困弱勢群體享受到最大實惠。
根據世界銀行的分析報告，就教育來說，2002年，15.9萬家非金融類國有企業(yè)的利潤總額為5589億元，而同期小學和初中的學雜費收入為270億元，換句話說，如果2002年政府能從國有企業(yè)那里獲得4.8%的分紅，就可以免除當年所有對義務教育階段兒童的收費。假設政府2002年決定為欠發(fā)達省份提供補貼，要讓這些省份中小學基礎教育階段的生均教育經費支出達到不低于山東省的水平，所需要的額外資金約為300億元只是國有企業(yè)當年利潤的5.4%。
眾所周知，我國社保覆蓋面過小而需保障面過廣、城鄉(xiāng)差異懸殊，社保基金嚴重不足，社會保障制度嚴重滯后，這影響了中國經濟的進一步發(fā)展。根據世界銀行的研究表明，按照目前的制度模式，2001～2075年間，中國基本養(yǎng)老保險的收支缺口將高達9.15萬億元人民幣。這里的計算僅僅是對工人的欠賬，如果把對農民的欠賬也統(tǒng)計在內，則政府的隱性負債將是天文數字。
2005年我國國有企業(yè)實現利潤突破9000億元，如果按照一般國外的盈利水平的1/3折算，應該有4000億的紅利上繳；按2/3折算則有6000億。因此，有必要也有條件將部分利潤上繳，充實全國社保基金，彌補收支缺口，并建立全國統(tǒng)一的覆蓋包括農村居民的全國性基礎養(yǎng)老金保障制度。對于社保基金的投資則可以采用美國資本市場最大的資金來源——養(yǎng)老基金的投資方式讓社保基金成為戰(zhàn)略投資者，這既有利于改善國企的公司治理結構，又可以使得資本保值增值。
在這里值得一提的是，國有企業(yè)名義上雖是全民所有并委托國資委管理，但國企分紅不是單個部委就可以決定的。企業(yè)的支配權是最終的實際控制權。實現國企分紅的一個重要困難在于，國企利益集團化導致國企實際控制權被小集團操縱，一些國有企業(yè)在改革發(fā)展中，內部管理權力近親繁殖，權力結構逐漸被企業(yè)高層家族成員或利益圈子的成員壟斷，財產資源逐漸被小集團占有或借用。這造成國企發(fā)展的成果被少數人享有。
然而，西方發(fā)達國家對國有企業(yè)卻有嚴格的監(jiān)督控制體系。在這些國家中，國會或議會對企業(yè)的監(jiān)督主要通過審核企業(yè)年度報告、法律執(zhí)行情況和提起訴訟等方式來行使監(jiān)控權。英國法律規(guī)定國有企業(yè)要向議會提交年度報告和賬目，議會通過經常聽取企業(yè)的財務報告，監(jiān)督和審核國有企業(yè)經營狀況。美國國會有權傳國有企業(yè)的行政官員到國會作證和陳述法律執(zhí)行情況及政策落實程度。法國國會通過調查和訴訟方式對國有企業(yè)監(jiān)督，并且法律對訴訟提起條件、程序、訴訟和解等都有較為詳細的規(guī)定，議會監(jiān)控提高了監(jiān)控權威性。發(fā)達國家在國家對國有企業(yè)的監(jiān)督主體集中清晰，委托代理鏈較短，具有對企業(yè)領導的法定訴訟權。
因此，要杜絕國企利益集團化，國資管理部門不能過分強調所謂“企業(yè)家精神”，而必須把對國企領導的考核與控制落到實處，要明晰監(jiān)督主體，界定監(jiān)督職權，同時要嚴刑峻法規(guī)定對監(jiān)督主體失職和對監(jiān)督客體具有威懾作用的法定訴訟權，同時還要通過司法人大等機構對監(jiān)督人員進行必要的監(jiān)督，以防止給監(jiān)督人員與企業(yè)領導以串謀獨占全民利益的機會。
總的說來，中國國企應向公共企業(yè)轉化，同時國企紅利應納入公共財政管理中，為教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及社會保障等公共服務提供資金。國有分紅改革與其他的改革緊密聯(lián)系，不能單獨進行。因此必須深化政治體制改革與國有企業(yè)改革，只有這樣才能成功地讓中國經濟轉型，讓全民享受到改革的利益。
分稅制改革、國企改制與過度分權
鄒恒甫 余治國
1994年分稅制改革的主要目的有兩個：提高中央財政收入在總財政收入中的比重，為中央政府擴大了財源，為90年代末期央企改制提供物質基礎；提高財政收入在國內生產總值中的比重，以國企公司所得稅以替代紅利上繳，除此之外剩下的利潤以及虧損由企業(yè)自身承擔。其主要手段則是按照統(tǒng)一稅法、公平稅負和簡化稅制的原則，改革稅收制度，同時把地方財政包干制改革為分稅制，建立中央和地方兩個稅收體系。
一般來說，分稅制是一種財政分權（fiscal decentralization）制度。財政分權制度其實并不在于財政分權本身，其核心問題是財政分權的程度問題。1950年代以來，提高財政分權程度、擴大地方政府在配置公共資源中的作用一直是公共經濟學領域的主旋律。一些著名的經濟學家，如布坎南、斯蒂格勒、蒂布特（Tiebout）、奧茨（Oates）深入研究了地方財政的重要性。他們認為，與中央政府相比，地方政府擁有更多的信息優(yōu)勢，他們更接近當地民眾，對所管轄地區(qū)的居民偏好和公共品需求比較了解，因此他們可以更好地提供公共服務以滿足本地需要，而中央政府則無法滿足不同地區(qū)居民的多樣化需求。
蒂布特的“用腳投票”理論是財政分權的經典模型，他認為將更多的財政權力下放給地方政府，可以鼓勵地方政府在提供公共服務方面的競爭。居民在地區(qū)間流動，選擇能夠提供最滿意的公共服務和稅收組合的地區(qū)，可以實現公共資源配置的最大效率。這就是奧茨所謂的“分權定理”。這個定理是這樣的：對于公共品來說，地方政府能夠向各自的選民提供最有效的產出量，而中央政府卻無法實現這一點。這樣，有經濟學家開始懷疑中央政府提供公共品的有效性，他們提出，應該通過增強私人部門和地方政府的份額以減少中央政府支出的規(guī)模。財政分權被認為是控制中央政府支出、提高政府部門效率的重要措施。
但是，財政分權的理論基于非常嚴格的前提，主要包括以下內容：人們可以在地區(qū)間完全自由地流動，其收入不受遷移的影響；地方政府是完全透明的、有效率的，人們對其提供的公共服務具有充分信息；地方政府的行為不存在外部性，即不會影響到其它地區(qū)；公共服務不存在跨地區(qū)的規(guī)模經濟。在發(fā)達國家這些條件是否得到滿足尚存在爭論，發(fā)展中國家的現實與之相差更遠。
在發(fā)展中國家居民一般缺乏流動性，人們在地區(qū)間的遷移受到很多限制，“用腳投票”的可能性很小；地區(qū)間收入存在巨大差異，不同地區(qū)居民的發(fā)展機會十分懸殊，人們對居住地的選擇會明顯地影響其收入；發(fā)展中國家的地方政府離透明、高效率相距甚遠；在經濟發(fā)展、環(huán)境保護、教育衛(wèi)生和基礎設施等方面，地區(qū)間也存在很強的相互影響。
某個國家、某個時期財政分權到底有何影響，需要進行具體分析。我和我的合作者對財政分權問題進行了一系列實證研究，我們得到了完全不同的結論。根據我們在1998年、1999年、2001年的實證研究，發(fā)現財政分權與經濟增長在包括中國在內的發(fā)展中國家呈負相關關系，而在發(fā)達國家兩者之間不存在顯著的關系。
相對來說，發(fā)達國家的個人所得稅所占的比例較高，如美國聯(lián)邦總稅收中個人收入所得稅所占比例為43％，居各項稅收之首。然而，我國個人所得稅2005年總收入區(qū)區(qū)2000億元，只占到當年稅收總額的6.8％。在我國，主要的稅收收入來源是國有經濟。長期以來，我國稅收收入的80%左右來源于國有企業(yè)，現在這一比重雖有下降，但相對于其對GDP的貢獻而言仍然具有相當大的比重。比如，2004年，國企對GDP的貢獻要低于私企，然而全國稅收收入2.5萬億元中國企提供的稅收收入為7000億元，占27.20%；私企僅為2000億元，占7.92%。從稅種結構來看，除土地增值稅外，國企在各稅種中所占比重遠高于私營企業(yè)。盡管中國內資企業(yè)實行同一套稅制，但國企與私企的實際稅負存在較大差異。
同外資企業(yè)相比，國有企業(yè)的所得稅率為33%；外資企業(yè)的所得稅率則在15%左右，其中有的地區(qū)甚至免稅若干年。可見，國有企業(yè)的所得稅率比外資企業(yè)要高得多。但是，世行在國內進行的兩次較大規(guī)模的城市投資環(huán)境調查反映出，在對待稅負問題上，不少企業(yè)（包括外資企業(yè)和民營企業(yè)）主要抱怨的是稅制的不透明、不規(guī)范、隨意性大和不可預計，這影響了企業(yè)投資的信心和積極性。因此，那些稅收優(yōu)惠等暫時性的措施對企業(yè)的投資決策并未起到決定性作用。
值得注意的現象是，國有企業(yè)或國有控股公司在壟斷性行業(yè)或某些特許行業(yè)如煙草、電力、石化行業(yè)等所占比重較高的局面沒有得到根本性改變。2005年，中國稅收收入達到3萬億元，其中納稅500強企業(yè)中，資源性行業(yè)和以煙草為代表的特殊行業(yè)，分別有395家企業(yè)上榜，納稅約5566億元，占500強納稅總額的88.17%；國有企業(yè)及國有控股企業(yè)有342家企業(yè)上榜，共計納稅5112億元，占500強納稅總額的81.07%。在2006年，中央直屬國企更是實現利潤高達7700億元。國有及國有控股企業(yè)中，有許多正好與壟斷行業(yè)重疊。這些行業(yè)的高稅負，往往反映了這些壟斷或特許行業(yè)較高的利潤水平。這些國有企業(yè)主要居于產業(yè)上游或基礎性產業(yè)的位置，對消費者和下游產業(yè)具有很強的議價能力。這些國有企業(yè)往往同時又是隸屬中央的大型壟斷企業(yè)。
中小國有企業(yè)則相反。中小企業(yè)主要居于競爭激烈的下游終端消費品產業(yè)，他們和廣大消費者一樣，面對行政壟斷性的大型央企與競爭力極強的外企，不能進行平等的博弈和議價。90年代后期中央政府實行“抓大放小”政策，強化中小國有企業(yè)改制，推進一部分國有企業(yè)民營化，使得大批競爭性行業(yè)的中小國有企業(yè)從中央所有變?yōu)榈胤剿小Ｓ捎谄洳痪哂行姓艛嘈裕@些處于競爭性行業(yè)的中小國企效益一般都比較低。因此，分稅制改革后，地方政府作為其所有者所獲得的稅額較低，有些時候甚至必須以地方財政收入對這些企業(yè)進行大面積補貼。
地方中小民營企業(yè)也是地方重要財源之一。可是由于一些原因，導致中小民營企業(yè)極其脆弱而無法負擔起地方財政的重擔。這些原因有：財務指標高的行業(yè)被大型國有經濟壟斷，而這些領域并沒有向民營經濟開放；隨著民間資本的大量積累，以及金融投資的收益自1997年以來大幅度下降，很多民間資本不得不過度地進入能夠進入的原有產業(yè)領域，如服裝、紡織以及電器等行業(yè)，從而形成過度競爭；大量由地方政府支持和控制的集體企業(yè)在地方保護的作用下過度進入，并缺乏靈活的退出機制。因此，民營經濟的投資空間急劇下降，投資的邊際效應快速下降，投資收益由于市場的過度進入而具有強烈的不確定性和風險，民營經濟投資增長率大幅度下降。
在分稅收制改革后，各級政府積極性轉讓那些虧損或業(yè)績較差的國有企業(yè)。在政策允許的前提下，預算約束硬化下的地方政府作為國有企業(yè)的所有者或控股股東自負盈虧，而銀行業(yè)的大規(guī)模商業(yè)化導致國有企業(yè)的預算約束硬化，政府不愿也沒有能力承擔地方國有企業(yè)過多的虧損。因此當國有企業(yè)發(fā)生嚴重虧損時，政府將選擇轉讓國有企業(yè)產權；當國有企業(yè)實現盈利時，政府選擇繼續(xù)擁有企業(yè)產權。與同期存在的其他國有企業(yè)相比，實行民營化改制或管理層收購的國有企業(yè)在改制的起點上處在一種績效相對劣勢的地位。因此中小國有企業(yè)改制并沒有成為地方政府新的稅收增長點。2004年，中小國有企業(yè)改制面達85%以上，其中縣級已基本完成，地市級改制面達80~90%。這一數據說明地方上的中小國有企業(yè)普遍效益不佳，同時表明改制后的企業(yè)仍然不能扭轉地方財政困難的局面。
地方政府預算約束硬化與現行的政績考核體系的不合理，導致各地方政府確實具有爭取項目、增加投資、吸引外資的內在動力。1994年分稅制改革以來，刺激中國經濟快速增長的主要原因是投資，而在中國的固定資產投資中有10~20%的比例是由地方政府所主導。這對國內中小企業(yè)產生了擠出效應，同時由于各地區(qū)間外資企業(yè)的稅收優(yōu)惠的競爭進一步壓縮了稅收來源。
在這些情況下，以國有或民營中小企業(yè)為主的地方經濟實際上在這幾年普遍蕭條。在現行稅制下，一些地方政府稅源枯竭，致使地方政府尤其最基層的縣、鄉(xiāng)政府缺乏必要的財力支撐。這使得地方政府的事權與財權始終得不到統(tǒng)一。地方政府財政支出占整個財政支出的比重一直在70%左右的水平上波動。如2004年，地方政府用45.1%左右的相對財政收入支撐了72.3%的財政支出，其中超過55%的公共開支是由地級市支出。比如教育事業(yè)費中央財政支出219.64億元，而地方財政支出3146.30億元，是中央的14倍多；社會保障補助支出是中央的近7倍；支農支出是中央的10倍。再以縣級財政為例，其財政收入只占全國的21%，但財政供養(yǎng)人員卻占到了全國的71%。而分稅制改革前地方政府用68.4%的相對財政收入僅僅支撐59.0%的財政支出。各級地方政府間事權層層下放，而財權卻層層上收。據國務院發(fā)展研究中心調查，在農村的義務教育經費中央只負擔2%，省地兩級負擔11%，縣級負擔9%，78%的經費要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級來負擔，最后實際上就是由占大多數的農民負擔。
這種狀況造成地方政府入不敷出。基層政府不僅要提供義務教育、地區(qū)性基礎設施建設、社會治安、環(huán)境保護、行政管理等多種地方性公共產品與公共事務，同時也要供養(yǎng)大部分財政人口。而由于財政支出的剛性特點，僅僅依靠預算內收入，地方政府已無法維持收支平衡。
《預算法》第28條規(guī)定，除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。因此，地方政府又不能通過地方公債融資來平衡收支。這引發(fā)了地方財政的一些尋求預算外收入以增加政府收入的短期行為。
中央政府對地方政府及其官員的政績考核制度更是加劇了“市地靠稅、土地和收費，而縣鄉(xiāng)開支的30~50%只能靠收費和罰款”的趨勢。所謂靠土地，就是為了維持自身收支平衡，地方政府不得不飲鴆止渴，過分依賴土地出讓收入來擴大財源、維持地方財政。在現行分稅體制下，建筑業(yè)和房地產業(yè)的營業(yè)稅、所得稅及耕地占用稅等全部為地方政府享有，而土地收益更是自由支配的預算外收入。地方政府為了提高土地收益，必然要通過一系列運作提高土地價格，要提高土地價格必然先要提高土地價值，而能體現土地價值的就是房價。于是，就出現了所謂地方政府與開發(fā)商狼狽為奸的腐敗現象。這表明，發(fā)展中國家中央政府和地方政府應該有一個良好適度的財政關系，中央政府對地方政府的財政分權不易過大。在沒有良好的民主監(jiān)督機制和建全的地方治理的條件下，地方財權過大容易造成地方政府濫用職權，進而產生大量腐敗并導致中央政府宏觀調控失效。同時，在當前的政府間的財政分配制度下，上一級政府通過掠奪式的行為，將支出責任轉移給下一級政府，而不給下一級政府提供充足的財政收入資源，這加大了縱向的財政差異，并增大了地方政府的財政壓力，導致了農村地區(qū)和貧困地區(qū)沒有足夠的財政能力提供核心公共服務。
實際上，中國的財政分權程度并沒有表面上看起來的那樣高。中央政府通過政府間的財政體制、強制性公共支出法規(guī)、行政命令以及政治手段等措施等對地方政府施加控制。1994年分稅制改革使得省級和省級以下政府財政更加依賴于它們與中央的稅收共享和配套資金。財政上的依賴性，加上分級的政黨結構和國家選舉制度的不健全，使得上級政府的行為更具有掠奪性。這導致了地方財政壓力擴大，財政狀況更加惡化。
與中央銀行有意識地采取積極財政政策即赤字財政政策所導致的中央財政赤字所不同是，有些地方政府為了維持地方財政變相地大肆借債度日，形成地方政府財政赤字。根據測算，2004年，我國地方政府債務至少在1萬億元以上，其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級地方基層政府負債總額在2200億元左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負債400萬元，地方政府債務則仍然以每年200億元的速度遞增。這些隱性的行為缺乏必要的規(guī)范，會積累起相當嚴重的地方政府債務風險。
由此可見，分稅制改革這樣的財政分權的效應取決于非常嚴格的前提，在缺乏這些嚴格前提基礎之上的1994年分稅制改革使得財政分權過度，其弊端非常顯著。在其他發(fā)展中國家，因過度財政分權而導致宏觀經濟失控的例子也比比皆是。阿根廷是一個財政分權程度較高的國家。在1980年代，地方政府預算約束不強，導致地方政府赤字巨大，地方政府向中央銀行和其控制的地方銀行大量舉債。中央和地方的這種財政關系是一種不穩(wěn)定的或者準赤字財政，它使阿根廷維持價格穩(wěn)定和促進可持續(xù)發(fā)展的努力付諸東流。 前南斯拉夫過度財政分權的后果也是大家有目共睹的。因此，在許多發(fā)展中國家，財政分權的擴大往往與低效率和低發(fā)展速度相伴隨。
我認為，地方政府要逐漸把它們的注意力從經濟發(fā)展轉移到公共服務的提供及社會事務。同時，應該重新收回一些已經下放的責任，如將由基層縣鄉(xiāng)政府負責的一些公共服務如教育，醫(yī)療保健以及社會保障等的融資任務收回到高一級政府。同時，縣級及其下級政府對基本的公共服務的提供也能解決公平與發(fā)展的問題。
此外，為了激勵地方政府更好的履行它們的責任，在明確分配責任的同時，還應該采用更嚴格的政績和責任監(jiān)管措施。中央政府可以考慮修正其用于評估地方政府政績的對象和參數；要求各級地方政府公開化、透明化其決策過程，并加強對它們的監(jiān)管和審計力度。由于相關信息的適時可用性及信息的可靠性構成了責任的基礎，因此，應該進一步努力建立適當的政府財政管理體系，這種體系能夠幫助政府監(jiān)控財政政策的結果及改進相應的政策。
同時，加大稅收制度改革的力度也是非常重要的。改革的目的是要給各級政府建立穩(wěn)定的稅基和主體稅。對于稅制設計來說，現在的增值稅和企業(yè)收入稅需要特別引起注意。例如，企業(yè)收入稅是面向企業(yè)法人征收的。將企業(yè)收入稅作為一種主要的稅收來源并且根據附加值、雇傭量以及銷售額等來制定相應的收入分配原則是十分合理的。通過扣除新增的企業(yè)收入稅收入，對減小西部地區(qū)間的財政收入差異是非常有用的。
最后，要進一步提高轉移支付的效率和規(guī)范性。1994年實施的分稅制，明確了各級政府間的職能分工，并把大部分的事權下放到省市以下基層政府。支出重點放在地方，這是正確的。在收入劃分上，更多的向中央傾斜也是合理的，因為這能適當增強中央政府的宏觀調控能力，并考慮經濟的開放性、資源流通性以及推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展。但從中長期來看，應該有一套行之有效的機制，來保證轉移支付制度的有效和正常運行。
總而言之，在目前情況下，我們適量加大財政分權的力度，以減小地方政府的財政壓力。但加大分權力度也不能盲目，因為過度的財政分權可能導致宏觀經濟調控更難實施，可能增加不平等以及加大地區(qū)間發(fā)展的不平衡，還可能損害效率，甚至會導致地方政府官員更多的腐敗。把握適度的財政分權，關鍵在于轉變政府角色，將政府公共支出的流向從生產性支出向非生產性支出轉變。同時，通過修改稅收分配制度來提高地方財政能力。因此，還應該保持適度的“財政集權”，要讓中央集中掌握相當的財政能力，以便推進各項公共事業(yè)。在目前中國經濟發(fā)展的關鍵時刻，中央政府還應適當集中財力加大對關系到國計民生和國家戰(zhàn)略發(fā)展的重大建設項目和行業(yè)的投入。只有這樣，才能更有利于國家的長遠發(fā)展。
「 支持烏有之鄉(xiāng)！」
烏有之鄉(xiāng) WYZXWK.COM
您的打賞將用于網站日常運行與維護。
幫助我們辦好網站，宣傳紅色文化！
歡迎掃描下方二維碼，訂閱烏有之鄉(xiāng)網刊微信公眾號
