權責分立與基層避責：

　　一種理論解釋

　　▍基層權責分立的現實狀態與避責行為的產生

　　（一）當前基層權責分立的現實狀態

　　1978年以來, 全國范圍內的改革開放實踐進程有效釋放了基層活力, 由此帶來了經濟的高速增長, 創造了舉世矚目的中國奇跡。中央通過財政分權和行政分權充分調動基層積極性的同時, 通過建立問責機制實現對基層權力的監督和控制, 保證各項政策的落實。但從現實情境來看, 當前基層政府權力與責任在多方面均呈現出分立狀態, 客觀導致了基層治理中出現諸多困境。

　　1. 觸發機制：任務導向和結果導向。

　　權力分配與組織結構密不可分。從規范性文件來看, 我國基層政府受到黨委、人大、上級政府及其職能部門的管理、指導, 呈現出多任務多委托的模式, 根據各項任務的難易程度和緩急情況進行權力配置。在現實中, 上級經常通過“中心工作”來對基層政府進行干預。中心工作一般是具有高度復雜性和緊急性的任務安排, 具體體現為：一是點多面廣, 從全國部署的學習教育活動到鄉鎮發展的攻堅項目等, 涵蓋了政治、經濟、民生在內的各種階段性任務；二是運動式治理，中心工作常被稱為“一把手工程”或“帽子工程”, 借助部門聯動的方式, 在短時間內集合多部門的人力、財力和物力, 以達成短期績效目標；三是指標管理, 中心工作在嚴格的時間進度安排下，將總體目標逐一分解為硬性指標，往往采取“一票否決”的考核方式來推動落實。

　　20世紀80年代以來, 我國政府開始引入了目標責任制管理模式。在基層, 目標責任制包括了一級政府及其職能部門的整體責任和各部門負責人及其工作人員的崗位責任，內容涵蓋黨的建設、經濟發展、招商引資、征地拆遷、社會事務、信訪維穩等各項工作, 通過逐條考核的打分制來落實責任。而基層工作直接面向一線, 行政行為的不良后果比較容易被感知和捕捉, 尤其在收到信訪舉報和發生責任事故時, 會直接觸發相應的問責。

　　由此可見, 基層權力配置是任務導向的, 在常態化工作中追求確定性；而從問責的觸發機制來看, 責任配置則是結果導向的, 存在一定隨機性。

　　2. 配置過程：正式、非正式和半正式規則。

　　在自上而下管控的意義上, 規則可以作為國家有序形塑基層政府行為的工具。為維系基層政府的運作, 國家通過設立各種規則來對不同機構、不同職位進行協調和約束。從規則的性質來看, 國家對基層政府的管理可分為正式規則、非正式規則和半正式規則。正式規則是指那些具有極強外部合法性、通過正式命令或指令發布的規則, 以公開的方式來執行, 具有普遍適用的約束力, 如正式的法律、法規、規章和條例等。與此相對應, 非正式規則不具備外部合法性, 是組織內長期交往中逐步形成并得到廣泛認可的行為準則, 如價值理念、習慣傳統等。半正式規則介于正式規則與非正式規則之間, 是指那些不具備嚴格意義上的合法性, 卻在正式權威允許的范圍內進行有限傳播且具有有限適用性的制度。

　　正式規則的影響力具有強制性和普遍性, 是規范權力配置和組織行為的基礎, 但并不意味著它對組織達到完全絕對的控制。在正式規則之外, 權力配置存在大量非正式、半正式規則的原因在于：正式制度本身的問題, 如存在空白或模糊地帶、規則沖突、銜接不暢等；行政過程對效率的追求, 如需要打破常規、突破已有規則程序的約束來化解矛盾、達成目標等。然而, 責任配置過程則是以正式規則為基準的。在基層治理實踐中, 形式正義與實質正義往往遭遇各種因素的擾動, 難以完全自洽。雖不時有關于“良性違法”的討論, 但在問責過程中仍堅持正式規則至上的原則, 難免出現與事實不相符的追責, 造成了問責的選擇性和結果導向表征。

　　3. 邊界范圍：有限權力和無限責任。

　　我國長期秉持簡政放權原則推進行政體制改革, 但落實到基層則出現了“事權下沉、實權上移”的現實問題。基層政府事權過多而實權萎縮的特征體現在：一是有限財權。稅費改革后, 基層政府財政自主性減弱, 大多依賴上級財政撥款, 通過申請專項資金和項目制管理的方式獲取資金, 基層財政匱乏和債務累積同時發生。二是有限執法權。處于基層的鄉鎮一級政府只有監管權而無執法權, 但往往被以委托行政執法形式或綜合行政執法的基層創新模式賦予了執法任務。三是有限裁量權。為杜絕人為因素干擾, 基層政府的自由裁量權呈現出縮減趨勢, 但裁量權的過度壓縮會導致行政過程無彈性空間, 出現無法靈活執行政策或命令的情況。四是有限調控權。在承接多部門任務委托過程中, 基層政府由于缺乏必要的調控工具, 難以有效協調任務、資源、利益配置。

　　與此同時, 行業管理和屬地管理的現實矛盾, 實際上打破了“誰主管、誰負責”的問責邏輯。基層政府往往不僅承接了行業部門以屬地管理名義下移的事項和責任，而且擴大了責任邊界。當前, 基層承擔的責任類型包括：一是政治責任, 需要對黨委、人大和上級政府負責并落實各項政策, 承擔因未能履行職責而產生的譴責和制裁；二是行政責任, 行政機關及其公職人員對行政行為負責, 并在各自職責范圍和專業領域內接受行政紀律的規制；三是法律責任, 即在行政過程中接受法律處罰的相關責任；四是道德責任, 即行政主體承擔因倫理準則和道德規范產生的責任。除了直接責任之外, 還存在為他人行為負責的連帶責任, 等等。

　　4. 動態演變：制度緊縮和具有政治功能的問責。

　　作為反腐敗的治本之策，扎緊制度籠子、約束“任性的權力”是必然選擇。為此, 基層政府在行政過程中也逐漸向正式化、規范化的制度回歸, 出現了制度緊縮的趨勢。在理論上, 制度變遷是新制度不斷產生并逐漸替代或改變舊制度的過程, 而當前基層出現的制度緊縮實質上是制度增量匱乏、存量不適的結果。在既有條件下, 只注重推動從粗放管理的非正式規則和半正式規則向嚴格規范的正式規則轉換, 但忽視了正式規則不適合基層實際、缺乏操作性的現實困境, 導致過去長期作為適應性替代機制的非正式規則和半正式規則大量退出, 體制轉換過程中出現較多縫隙, 無法涵蓋實際行政過程的方方面面, 難以達到新的制度均衡。

　　作為負面激勵的一種形式，問責旨在對行政人員錯誤動機和越軌行為進行弱化和制止, 本質上是組織懲罰的表現形式。當前, 問責實踐隱含了關于政治功能運作的策略選擇：一是示范效應。長期以來, 在龐大的基層政府系統中, 中樞管理某種程度上的混亂客觀存在, 基層出現的問題又往往是多因素造成的, 但為保證體制的穩定和賞罰標準的一致, 只有通過懲罰力度和懲罰范圍的組合來形成威懾力。二是輿論應對。信息化的技術交互特性改變了傳播模式, 基層政府可能出現的濫用職權、處置不當、用人失察等問題, 容易引發井噴式的輿論關注與傳播, 而問責是政府化解外部壓力的策略之一。三是執紀功能。紀檢監察系統有機嵌入地方具體工作和行政事務中, 通過“兩個責任”落實情況、違反“八項規定”情況、重點督查項目、信訪舉報線索等方面對基層進行責任追究。四是任務傳導。上級運用懲罰權推進基層落實各項工作, 導致問責具有工具化屬性, 成為激勵機制的負向替代措施。如近期西安、濟南、安慶等地陸續出臺《脫貧攻堅工作問責暫行辦法》, 旨在以強力問責倒逼扶貧工作的有效開展。

　　（二）權責分立無法有效抵御和化解外部系統性風險, 并成為了內部非系統性風險產生的根源

　　上述權責不對稱的配置結構和運行特征, 構成了結構塑造行為的內在機理,而風險是勾連兩者的重要中介。也就是說, 權責分立重塑和放大了風險, 而基層避責正是在不同維度風險下作出的行為選擇。在風險逐漸聚集、爆發的情況下, 基層政府權責分立的結構未能有效識別、評估、分散和消解各類外部系統性風險, 并且無法抵擋其向內部非系統性風險的轉換, 使得風險呈現出由外向內的滲透。

　　1. 從經濟減速到財政風險。目前, 中國經濟發展進入了新常態, 伴隨GDP基數的增大和更全面融入全球一體化, 經濟增長速度的階段性下降是必然趨勢。2001年到2011年, 中國GDP增長率年均為10.4%;而2012年到2015年, 中國GDP增長率年均為7.43%;2016年, 中國GDP增長率下降至6.7%。同樣, 工業經濟在連年高速增長后也出現了明顯的增速下滑趨勢。2010年全國規模以上工業增加值同比增長15.7%, 2015年和2016年全國規模以上工業增加值增長率分別為6.1%和6.0%, 相較于2010年的增長率分別下降了9.6和9.7個百分點。隨著經濟增速放緩, 財政收入增長趨勢隨之下降, 而福利、民生開支又具有剛性, 因此對政府造成了巨大的財政壓力。基層政府中忽隱忽現的財政赤字又會進一步引起債務危機, 尤其是縣和鄉鎮政府更是面臨著多樣化、區域性的財政風險。

　　2. 從社會矛盾到維穩風險。改革開放客觀帶來了社會整體利益結構的大幅調整和價值觀念的高度分化, 不可避免誘致某些社會矛盾的激增與爆發。當前, 尤其是勞資糾紛、征地補償、拆遷安置、社會安全、處置歷史遺留問題等方面的社會矛盾, 越來越趨于群體化和對抗化。政府職能和權力擴張的同時也承擔了過多社會責任, 面對社會利益訴求的爆炸式增長, 基層政府在現有權責結構下面臨著越來越多的維穩風險。如在涉及資源利用、環境保護和大面積征用土地的投資建設項目, 涉及城市基礎設施建設和成片開發項目等情況下, 群體性和對抗性的利益訴求倒逼基層政府采取非常規方式短期內調動大量資源, 通過運動式治理方法來解決問題。

　　3. 從互聯網發展到信息風險。截至2017年6月, 我國網民規模達到7.51億人, 網站總數高達506萬個。互聯網時代帶來了指數級增長的信息和便捷的交互模式, 由此產生的網絡輿情為行政決策的科學化、民主化提供了可能, 也產生了一系列不利影響, 考驗著基層政府處理信息風險的能力。作為社會現象的虛擬投影, 網絡輿情事件極易在網絡快速發酵中吸引眾多關注, 而網絡中大量充斥的虛假謠言和人身攻擊弱化了事件的真實性, 客觀上增加了基層政府研判和應對輿情的難度。

　　4. 從全球化到不可抗力風險。運輸工具和電信基礎設施的發展, 加快了現代國家融入全球化的速度, 全球化的不斷深入也推動人們在金融貿易、資本投資、科學技術、思想文化方面的互動。全球化在帶來繁榮的同時, 人員、信息、貨物和服務的多邊流動也裹挾了大量不確定性, 使得無法預見的變動在多米諾效應下演化為無法避免的風險, 進而成為不可抗力風險。如公共衛生疫情、恐怖主義、跨國移民、資金外逃等, 對傳統政府管理形成了新的挑戰。

　　在面對風險時, 基層政府權責分立的結構陷于一種雙重困境之中, 即在受到外部系統性風險沖擊的同時, 也源源不斷產生內部非系統性風險。這里的癥結在于, 組織結構為其成員制造了缺乏安全感的環境, 使得不確定性和不一致性充斥行政過程, 既削弱了權責體系對基層的約束, 又使得權責分立的結構對行政過程產生了干擾和影響, 引起一系列內部風險。

　　1.法律風險。公共權力的行使秉持“法無授權不可為”原則, 尤其是基層常見的違章建筑查處和農村土地確權等工作中, 涉及法律意義上的可訴性, 而在權責分立結構下的現實行政過程常常面臨四個方面的法律風險：一是, 因法律法規的規定不明確、不一致或存在兩種以上理解, 導致在基層執行過程中出現偏差；二是,一些基層組織在正式法律中雖然沒有執法權, 但根據上級安排承擔委托執法工作, 致使本級相關具體行政行為沒有法律支持；三是, 法律法規滯后于基層實踐的發展, 經過程序進行集體研究、民主決策, 按照紅頭文件或會議紀要履行職責, 致使行政行為無法律依據；四是, 在改革創新特別是推動關系發展大局的重點工作時, 存在打破常規、突破既有法律規定的現象。

　　2.行政風險。基層政府現有的人力、財力、物力配備不足以實現對管理對象的全覆蓋, 出現基層治理能力不足的問題, 進而產生行政風險, 尤其是主體責任和監督責任方面的風險。在面對任務艱巨而管理復雜的各項工作時, 當前一條重要的治理邏輯是, 通過強有力的問責體系和各項機制來推進政府及其部門或個人主體責任的落實, 使得點多面廣的所有責任都落到基層政府及其工作人員身上。與此同時, 政府承擔的監督責任也不斷被強化, 一定程度上弱化了企業或社會組織應當自我擔當的責任, 致使基層政府面臨的各類風險無限放大。

　　3.協調風險。公共政策執行需要各部門的積極配合和有效參與, 為了應對跨部門協調問題, 政府內部常采用建立臨時領導小組和劃定“牽頭部門、配合部門”的方式, 來平衡部門間的利益和分工, 促進正式和非正式意見交換。但由于此類方式的行政成本過高, 主要適用于重要工作的開展或重大政策的落實, 并以自上而下“高位推動”的非制度化驅動方式為特征, 無法涵蓋日常龐雜的跨部門合作, 因此在常態管理中經常出現相互推諉、責任不清、政令不暢等協調風險。

　　4.考評風險。基層政府需要承接自上而下的任務分解和各類考核, 在當前壓力型體制所采用的績效管理方法中, 考核目的、考核工具、結果運用等方面都會與權責分立的結構互相疊加, 引發新的風險。各類考核評比的泛化, 增加了基層政府的應對負擔, 造成工作錯位、目標替代、效率低下等問題。同時, 各類考核目標相互矛盾的情況較為常見, 導致基層無所適從、顧此失彼。為了突出某項工作的重要性而大量使用“一票否決”, 實際上弱化了基層工作的優先順序。

　　5. 道德風險。此類風險是指為不完全承擔責任, 基層部門或個體在最大限度增進自身利益的同時損害他者利益的情況。道德風險建立在“經濟人”假設基礎上, 源于信息非對稱和制度不完備所誘發的機會主義行為。從不同主體來看, 無論是部門還是個體道德風險, 都使得組織內的信用體系遭到破壞, 日益泛濫的利己主義極大地削弱了基層的公共服務精神。

　　（三）風險的不確定性、不平等性和擴散性及其對行為的塑造

　　在行為經濟學中, 丹尼爾·卡尼曼 (Daniel Kahneman) 和阿莫斯·特沃斯基 (Amos Tversky) 用前景理論描述了個體基于風險預期或概率進行的決策行為，認為個體行為起源于相對參考點下的判斷, 并且是依據對潛在而非最終損失和收益的評估。這說明，個體行為的產生的確與其對風險的感知緊密相連。在權責分立結構下, 基層政府面臨著不確定性、不平等性和擴散性的風險, 風險的特殊屬性誘發了不同的心理感知, 從而塑造出不同類型的避責行為。

　　1. 風險的不確定性。

　　風險估計主要包含了主觀估計和客觀估計兩種模式, 由此衍生出概率樹、蒙特卡洛模擬法等方法。在風險預測的傳統研究中 (如金融、商業、保險等領域) , 大多是從高斯模型出發構建各種狀態發生的概率密度函數, 該種正態分布的鐘形曲線遇到最大的質疑是沒有考慮到意外峰值或斷裂的情況, 即極端情況或意外情況沒有被充分重視。對于基層政府來說, 風險事件在確定時間內發生的頻率及造成損失的嚴重程度難以估計, 避責行為的產生也源于這種不確定狀態, 是面臨不確定性時開啟自我保護機制的一種行為選擇。同時, 風險的不確定性引發了累積效應。在短時期內, 某些風險產生的影響可能不明顯因而被忽視, 但在跨時間和空間的累積下, 這種效應呈指數倍增長, 在乘數的加速作用下會產生巨大的負面作用。面對不確定性風險突發、多發狀況, 基層人員最有效的應對方式之一是縮減自由裁量權, 減少行政活動范圍, 規避潛在的責任承擔。

　　2. 風險的不平等性。

　　風險的普遍存在和深度滲透, 使得基層政府內所有成員均會受到直接或間接影響, 但這種影響是具有差異性的。嵌套在權責結構中的風險, 在不同政府層級間、部門間和群體間存在嚴重的分布不對稱。從層級來看, 風險在上下級政府間配置的不平等主要源于權力差異。在不同情境下, 上級政府和基層政府都可能成為風險定義者和風險承擔者。風險定義者有強烈意愿將風險轉移, 并且有能力采取避責策略將責任傳導至他人；風險承擔者不僅被排除在潛在收益之外, 還受到責任風險對其職位安全或利益帶來的損傷, 進而導致避責成為其化解危機的最佳選擇。從部門來看, 風險在部門間的分布差異主要基于職能分工的不同。一些涉及監管、執法等專業性較強的部門具有較高的安全隱患和潛在風險, 而涉及綜合管理、內部服務的部門面臨的風險則相對較少。從群體來看, 人員編制的不同造成工作人員在選拔任用、績效考評、薪酬管理等人事管理制度方面有所區別, 面臨風險時也會有不同的應對策略。而且, 基層非正式庇護關系的大量存在, 更是加劇了個體間風險分配的差異。

　　3. 風險的擴散性。

　　信息時代下虛擬社會的興起, 顛覆了人們對傳統交流模式的感受和運用，正是在這種流動的空間和壓縮的時間下, 虛擬網絡中的信息生產和傳播方式對政府管理帶來了巨大影響。風險不僅具有突發性, 特別是輿論焦點事件具有公共性和爭議性的討論, 極易形成網絡燎原之勢, 一發不可收拾；而且具有流動性, 風險因素的某一方面經常可能引發其他相關因素的聯動, 產生輻射效應。風險突發性與流動性的絞結, 使得基層政府“轉化”為風險共同體的可能性大增, 即失范的行政行為面臨網絡監督、輿情渲染和發酵, 不僅會引發未來的強力問責，還會引起對既往問題的全盤起底，二者疊加導致基層必然面臨著更大力度的懲罰。

　　在權責分立的既有結構下, 基層政府權力與責任的不對稱程度持續加深，風險的不確定性、不平等性和擴散性更為突出, 基層人員面臨著不均等的機會和結果, 便合乎邏輯地成為了不良后果的最終承擔者。因此, 權責分立帶來的風險陡增, 客觀上擠壓了行政個體在政府過程中追求價值的空間, 造成自發的避責行為逐漸匯聚成為普遍存在的行為現象, 基層避責也就逐漸成為一種“無組織的集體行動”。

　　▍基層避責的具體策略和負面效應

　　（一）基層避責行為的兩個維度

　　作為基層在權責分立結構下應對風險的行為選擇, 避責極具復雜性和多樣性。基層工作人員通過對風險和收益的整合分析, 在不同情況下條件式地選擇不同避責行為, 并且會根據策略的實際效果進行動態組合。各種避責行為是并行不悖的, 多種行為可同時存在, 并進行區別性搭配和組合。根據近年來對基層政府的田野調查和跟蹤觀察, 在對第一手訪談資料和現實情況開展深入分析的基礎上, 本文結合決策樹和類型學的分類方法, 從兩個維度出發對現階段基層政府中普遍存在的避責行為進行分析。

　　1. 時間序列維度。

　　基層行政人員在采取避責行為時呈現出序貫決策的形式, 這種基于時間序列的動態選擇可主要劃分為事前主動選擇和事后被動應對。前者是在事前未釀成不良后果的情況下, 基層人員通過有限的自由裁量權減少風險, 主動采取措施規避懲罰, 以常態化策略應對可能出現的壓力和追責。后者是當行政過程出現不良后果時, 基層人員處于被動應付的狀態, 需要投入大量資源消解惡劣影響帶來的嚴重損失, 這屬于一種非常規的策略選擇。

　　2. 傳導方向維度。

　　在按照時間序列進行劃分的前提下, 基層避責在傳導方向上也出現了縱向避責和橫向避責的差異。其中, 縱向避責是以層級結構下責任轉移為基礎的策略, 可細分為自上而下的避責策略和自下而上的避責策略。一方面, 在層級權威下, 下級依附于自上而下的權力關系開展行政活動, 故在此邏輯下, 上級很有可能將責任和風險傳導至下級管理者；另一方面, 下級同樣可運用信息優勢和技術手段將責任和風險向上級傳導, 在有關任務安排、資源配置、權責分擔等方面與上級進行博弈。橫向避責是以平行結構下責任轉移為基礎的策略, 可細分為政府組織內部同級之間、政府與外部社會、市場之間的互動。一方面, 在政府組織內部, 各部門有職責上的差異, 工作人員有職位分工的區別, 故在同一層面的橫向關系中包括了合作與競爭關系；另一方面, 政府對社會和市場進行管理服務, 占有主導地位的政府會采取不同的策略與各種社會組織、市場主體進行博弈、合作。

　　（二）基層避責的具體策略

　　綜合時間序列和傳導方向兩個維度, 匯聚行為先后次序、不同主體的行為選擇, 由此產生了不同情況下的基層避責策略。

　　類型一：事前縱向策略。主要包括自上而下的避責策略和自下而上的避責策略。其中, 自上而下的避責策略有：限制議程, 減少行政活動以規避犯錯的可能；下放任務, 將行政事務下沉至下屬人員或部門以減少潛在風險；形式化, 以各類指示、會議、發文、檢查強力部署和落實工作, 缺乏實質性指導意見。自下而上的避責策略有：忙而不動, 基層人員往往表面上遵從指令, 實則毫無進展, 用工作的忙碌來掩蓋未落實的真實情況；納入常規, 當有重要任務和緊急事項必須完成時, 將其納入繁文縟節中, 用制度、規則和程序等應對上級指令和催促, 將其淹沒在日常行政過程中；請示匯報, 事無巨細均向上請示報告, 要求上級給予明確批示, 將責任上移；表面應付, 敷衍應對上級指示, 執行力不強, 形式主義興起。

　　類型二：事前橫向策略。主要包括組織內的避責策略和組織外的避責策略。其中, 組織內的避責策略有：集體決策, 由多人共同參與決策制定過程, 模糊個體角色；齊抓共管, 多方共同協調管理, 將壓力和風險分攤到集體中。組織外的避責策略有：合同外包, 政府通過簽訂協議的方式將公共服務外包, 以此減少因服務失敗受到的質疑；委托行政, 將有關行政職權或事項委托給其他組織或者個人, 縮減管理行為；多方參與, 將組織外的不必要主體納入管理角色中, 分散潛在責任。

　　類型三：事后縱向策略。主要包括自上而下的避責策略和自下而上的避責策略。其中, 自上而下的避責策略有：回應滯后, 缺乏信息匯集、分析、預警機制, 緩慢處置和被動回應；推卸責任, 當出現不良后果時, 運用權力將責任推卸至下級承擔；找替罪羊, 在追責過程中相互推諉, 層層向下轉移責任, 讓權力鏈條末端的人員承擔處罰。自下而上的避責策略有：隱藏信息, 運用專業優勢對信息進行封鎖、隱藏或選擇性上報, 并采取技術手段處理網絡輿情；轉移視線, 制造新的危機和議題轉移上級關注焦點, 弱化那些執行困難、具有追責風險的任務；模糊因果, 在面臨上級追責時, 模糊前因后果的關系, 對自身行為進行正當性辯護, 企圖蒙混過關；動用關系網, 借助非正式關系網絡, 尋求上級庇護, 寬容已有過錯；尋找借口, 將工作失誤歸咎于其他主客觀原因, 掩飾自身錯誤。

　　類型四：事后橫向策略。主要包括組織內的避責策略和組織外的避責策略。其中, 組織內的避責策略有：推諉扯皮, 出現行政失誤, 尤其涉及輿論批評、舉報投訴的事項時, 將責任推卸至同級其他部門；責任共擔, 模糊橫向部門間的分工界限，采取共同擔當的策略化解責任。組織外的避責策略有：支付賠款, 行政過程中對他人或組織造成傷害時, 通過支付較多賠款來避免投訴、舉報或上訪；輿論控制, 忽視輿情傳播規律, 采取僵化、一刀切式的措施管制信息。

　　上述避責策略的類型劃分, 展示了基層政府及其工作人員面對工作困境時所采取的“行動方案”, 這與赫希曼提出的準退出有類似之處。當組織出現績效衰退時, 其成員可通過隸屬于政治領域的呼吁和經濟領域的退出來進行回應。當呼吁策略無效時, 退出策略就開始占據行為的主要方面, 其中不僅包含了非正式抵抗的準退出, 還存在離開組織的全退出選擇。從基層現實狀況來看, 在已有的避責策略下, 基層工作人員雖身處不同崗位, 但采取消極行動規避風險, 都嚴重影響了政府行政績效, 屬于一種典型的準退出策略選擇。

　　（三）基層避責的負面效應和鏈式反應

　　實踐證明, 個體行為模式都有不可避免的績效衰減傾向。相較于市場體系通過競爭實現優勝劣汰的矯正機制, 盡管規模龐大的政府具有不可替代性, 但是績效的持續下降同樣會產生諸多問題。當前, 如果放任基層避責行為蔓延和泛化, 將產生難以預料的非預期后果, 引發一系列鏈式反應, 阻礙政治、經濟和社會發展。

　　1. 避責行為的滋生和蔓延, 導致了基層改革缺乏帶動良性發展的創新力量。

　　在當前中國發展進入重要戰略機遇期的背景下, 基層政府也面臨矛盾疊加、風險陡增的嚴峻挑戰, 以創新來引領基層治理現代化, 無疑是驅動發展的有效手段。在實踐中, 基層避責行為帶來的創新動力不足、創新舉措替代和創新能力下降, 已成為制約創新動能轉換的主要障礙。首先, 內在動力是發揮主觀能動性的前提, 基層避責帶來的首要沖擊即是主觀意志的懈怠, 導致無論是對外行使職能還是內部管理服務上均消極應對。其次, 創新在內容上可分為技術創新和制度創新, 在避責風氣蔓延下, 基層創新都集中于技術層面, 過度偏好風險低、投入小、見效快的領域, 導致技術創新中同質性項目增多, 耗費了大量資源；而一些具有全局性、根本性的制度創新, 因為風險和投入巨大變得越來越罕見。最后, 長期以來單向投入型的創新模式沒有充分重視基層能力建設, 導致基層無法形成一套具有自適應性、內涵式發展的創新模式。在當前經濟下行環境中, 資金和人力投入受限就成為基層創新能力提升的瓶頸。

　　2. 避責行為的滋生和蔓延, 導致了自上而下的權威流失、管控效力弱化。

　　基層避責在對政府績效帶來巨大沖擊的同時, 更直接影響著政府層級管理體制的運行, 這主要表現為周期性和結構性兩個方面。從周期性來看, 政府在發展過程中存在逐漸走向僵化的階段, 信息失真和行動緩慢等降低了其適應環境的靈活性, 機構不順暢、職責不清晰、利益難協調等問題的出現, 帶來了自上而下的調節困難。從結構性來看, 戰略層面的目標和愿景無法得到有效的政策支持, 基層在執行上級決策部署時仍停留在形式主義的貫徹落實上, 而不注重可行方法、實際效果和長遠影響。為解決此類問題, 上級不得不采取運動式治理的方式對下級施壓和糾偏。但運動式治理反過來會影響常規工作的有序開展, 產生新的治理困境。長此以往, 上級對基層的實質性影響力將逐漸耗散, 管控弱化, 難以產生有力指導和剛性約束。

　　3. 避責行為的滋生和蔓延，導致了基層政府一線退縮、被動應對外界需求。

　　作為公共事務的具體承擔者, 基層政府積極回應外界需求、主動調試政策導向, 是保證整個國家持續、健康、穩定發展的基礎。但是, 當避責行為大范圍產生時, 基層傾向于保護自身利益, 被動回應外界需求, 致使政府職能失效、運作失靈。首當其沖的是對區域經濟發展缺乏自覺有力的調節, 無法為市場主體創造良好的發展環境。進入經濟新常態后, 經濟發展作為一種業務性指標, 其重要性逐漸下降, 而其他政治性任務的壓力巨增。在此態勢下, 基層工作人員大幅減少經濟領域的風險決策, 躊躇不前、等待觀望上級明確的指導性意見；在必須承擔的職責上, 更多地選擇“走流程、按規則辦事”的方式以規避創新風險。另一方面, 信息技術革命改變了傳統政府治理模式, 在虛擬社會不斷衍生新訴求的同時, 開放式信息發布平臺和被動式推送機制等極大地降低了輿情的生成和傳播成本, 審查、篩選機制的缺失進一步導致了信息的爆炸式增長。在此過程中, 公眾的態度、觀點、意見、情緒均會通過網絡無限放大。面對錯綜復雜的輿情環境和網絡傳播的社會壓力, 基層政府原本缺乏必要的應對資源、能力和手段, 在越來越具有政治功能的問責壓力下, 就更容易出現一線退縮、一線卸責、消極回避等行為。

　　▍結論與討論

　　當前, 中國特色社會主義進入了新時代, 我國經濟發展也由高速增長階段轉向高質量發展階段。充分激發人力資本的內生動力, 是新時代推動基層高質量發展的關鍵方式之一。特別是面對當前避責行為逐漸蔓延的形勢, 有效借助多層次、系統化的改革調動基層政府及其工作人員干事創業的積極性和主動性, 更是意義重大。為此, 黨的十九大報告明確指出：要“堅持嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重,完善干部考核評價機制, 建立激勵機制和容錯糾錯機制, 旗幟鮮明為那些敢于擔當、踏實做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁”。

　　本文研究發現, 基層避責行為的滋生和蔓延, 主要受到政府權責分立結構下各類風險的影響。不可否認的是, 基層行為具有復雜性和多樣性, 邀功和避責共存于政治場域之中。比照形式主義、官僚主義、不作為、慢作為、懶政和怠政等問題日益引起高度關注, 基層行政人員履職盡責、積極作為仍然是主流。當前, 對于基層避責行為導致的績效衰退, 是完全可以進行調節和修復的。縱然相關制度改革是一項極為復雜的系統工程, 只要通過頂層設計提出系統方案, 聚焦問題癥結出臺得力措施, 堅持優化協同高效等改革原則, 就一定能夠迅速扭轉局面, 為基層干事創業再造良好氛圍, 推動中國改革開放再出發。

　　首先, 聚焦基層權責結構, 持續深化行政體制和機構改革。新時代基層治理實踐中面臨的任務數量和工作難度都有很大增長, 迫切需要采取積極行動和有效措施來積極應對。為此, 要啟動系統化的地方行政體制和機構改革, 進一步厘清權責關系, 逐步實現從清單梳理到現實運用的轉變。確保權責對稱, 真正解決基層政府職能異化、工作泛化、主業弱化等問題。“處理好改革‘最先一公里’和‘最后一公里’的關系, 突破‘中梗阻’, 防止不作為”。在配置權力、明確職責的過程中, “推動治理重心下移, 盡可能把資源、服務、管理放到基層, 使基層有人有權有物, 保證基層事情基層辦、基層權力給基層、基層事情有人辦。”同時, 由于各地區的差異性和現實情況的復雜性遠遠超出了制度可規定的范圍, 故應根據不同地區、部門的具體情況, 在劃清紀律紅線的基礎上, 鼓勵創新探索, 賦予基層更多自主性，著力打造彈性組織和學習型組織, 使基層政府具有高度統籌能力、合作治理能力和應變執行能力。

　　其次, 應對基層多重風險, 構建危機管理和風險動態防控機制。在具有中國鮮明特色的現代化進程中, 基層治理面臨多重風險交織的考驗, 亟需從風險存量和風險增量等維度進行管控。一方面, 改革開放在為中國經濟持續高速增長注入動力的同時, 以資源密集型和勞動密集型為主的傳統粗放式發展方式也帶來了諸多負面效應, 如發展不充分、不平衡、生態環境惡化、社會矛盾頻發等。需要精準梳理其中隱藏的風險點, 對高、中風險進行重點監控, 根據風險特點設置科學、動態的防范機制和措施。另一方面, 全球范圍內信息流動和信息技術革命在激發新活力的同時, 又帶來了指數級增長的風險。尤其涉及數據安全、行為監管、技術控制、生態環境等方面, 需要增強基層政府應對新型風險的專業能力, 建立跨地區、跨部門、跨領域綜合風險聯動管理機制。總體來看, “對可能發生的各種風險, 各級黨委和政府要增強責任感和自覺性, 把自己職責范圍內的風險防控好, 不能把防風險的責任都推給上面, 也不能把防風險的責任都留給后面, 更不能在工作中不負責任地制造風險”。

　　最后, 完善人事激勵制度, 實現激勵與約束的動態平衡。任何發展都取決于調動人力資本的潛在價值。人力資本具有稀缺性, 組織在顯性人力資本和隱性人力資本中的投入會迅速帶來巨大的經濟、社會效益；人力資本也具有能動性, 個體的知識遷移能力和創新能力會激發物質資本的生產力, 在推動事業發展的同時增進組織核心競爭力。因此, 持續提升基層行政人員的人力資本價值, 通過專業培訓和職業道德教育的引領作用, 強化工作能力和責任意識, 是當前基層政府面臨有限資源約束條件下的最佳措施。同時, 要不斷完善物質激勵和精神激勵, 給予公職人員更多正面引導, 激發干事創業的活力。尤其要在落實責任過程中, 實現獎懲的動態平衡, 構建多維度、多層次的激勵保障體系。針對基層行政過程中的難點, 要予以政策上的傾向性支持, 切實解決基層人才梯隊斷層、生活工作化、高負荷運轉等諸多現實問題。

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