建立適合我國國情的住房政策體系

北京大軍經(jīng)濟(jì)觀察研究中心 特約研究員 金三林

2007年11月5日

[email protected]

    住房政策，是指政府滿足不同層次住房需求的政策，它不同于產(chǎn)業(yè)政策，也不同于行業(yè)管理政策。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，不同國家國情不同，住房政策也不同，但基本都是財(cái)稅政策、貨幣政策等的組合體，是一個(gè)政策體系。我國住房政策的設(shè)計(jì)，必須從我國的基本國情出發(fā)，建立起具有中國特色的住房政策體系。

一、正確把握我國的基本國情

    建立我國的住房政策體系，必須考慮三個(gè)基本國情：

    第一個(gè)基本國情是人口基數(shù)大，中低收入家庭多，人地矛盾尖銳。目前，我國城鎮(zhèn)居民約有5.6億人，約1.9億戶家庭。其中，中等收入以下家庭約占70％，約4億人人口，通過政府供給來主導(dǎo)解決這么多人的住房問題，肯定不切實(shí)際。即使最低收入家庭（約占10％）也有近6000萬人口，其中住房困難戶（人均住房面積低于10平方米）就有約1000萬戶、3000萬人，超過了很多國家的人口總數(shù)，僅保障這部分人的基本住房需求就是一項(xiàng)非常艱巨的任務(wù)。人口多的另一個(gè)突出問題就是人地矛盾。我國雖然有960萬平方公里國土面積，但適合城市化發(fā)展的平地面積只占12%。我國人均平地面積不到900平方米，與人地矛盾非常突出的日本相當(dāng)。平地資源的高度稀缺，意味著占有土地的邊際機(jī)會(huì)成本很高。

    第二個(gè)基本國情是社會(huì)差距巨大。2006年，我國最低收入戶的房?jī)r(jià)收入比（指居民購房總價(jià)與家庭年收入的比值）是22，而最高收入戶的房?jī)r(jià)收入比只有2.44，二者的差距達(dá)到了19.56，大大高于國際同等水平的差距。而且，這種差距呈逐年擴(kuò)大的趨勢(shì)：2000年最低收入戶房?jī)r(jià)收入比是最高收入戶的5倍，2001年擴(kuò)大到5.4倍，2003年擴(kuò)大到8.5倍，2004年又?jǐn)U大到8.9倍，2005年進(jìn)一步擴(kuò)大到9.3倍，2006年名義差距有所縮小，但仍有9倍。如果以房?jī)r(jià)增速與中等收入家庭收入增速大體同步為合理標(biāo)準(zhǔn)來看，我國近兩年房?jī)r(jià)增速明顯偏高，直接導(dǎo)致了中、低收入家庭購房支付能力下降。但由于低收入家庭收入增速一直較低，即使房?jī)r(jià)增速保持在一個(gè)合理水平，這些家庭的房?jī)r(jià)收入比也依然會(huì)較高，與中、高收入家庭的差距也會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大。因此，我國住房問題的核心是購買能力的社會(huì)差距過大，根源是收入差距過大。

    第三個(gè)基本國情是住房征信體系不完善，公民與政府間還不能實(shí)施有效監(jiān)督。目前，與居民住房、購房相關(guān)的信息還分散在房屋、城建、民政、公安、金融等部門，不僅各個(gè)部門內(nèi)部的征信體系不完善，部門之間也無法互聯(lián)互通，政府主管部門也沒有建立起有效的公共信息披露制度，整個(gè)住房征信體系很不完善。政府不能準(zhǔn)確掌握居民的收入、住房情況，居民也不能對(duì)政府及政府官員的行為進(jìn)行有效監(jiān)督，存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱。

    當(dāng)然，我國還有其它基本國情，但上述三個(gè)基本國情是社會(huì)主義初級(jí)階段這一基本國情在住房問題上的具體表現(xiàn)，是決定我國住房政策體系的最主要因素。

二、我國住房政策體系的總體框架

    土地資源的稀缺性和收入差距客觀存在的現(xiàn)實(shí)，決定了政府對(duì)不同收入群體，應(yīng)該有不同的住房政策：對(duì)低收入家庭，主要通過廉租房等政策保障其基本的居住需求；對(duì)高收入家庭，主要通過市場(chǎng)來滿足其合理的居住和投資需求，但政府要通過間接調(diào)控來維護(hù)房地產(chǎn)市場(chǎng)的穩(wěn)定；對(duì)于中等收入家庭，則需要政府和市場(chǎng)同時(shí)發(fā)揮作用。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，這種邊界的劃分是非常必要的，否則不是政策走樣就是擾亂市場(chǎng)，違背政策的初衷。

    我國中低收入家庭眾多、人地矛盾尖銳、收入差距過大、征信體系不完善等現(xiàn)實(shí)國情，決定了我國政府直接供給住房只能限制在小范圍，即最低收入家庭。對(duì)于眾多的中等（包括中低和中高）收入家庭，政府首先應(yīng)調(diào)控市場(chǎng)來滿足多樣化的需求，同時(shí)通過金融支持來提高這些家庭的支付能力。對(duì)于高等收入者，應(yīng)由市場(chǎng)來供給住房，政府主要通過貨幣政策來調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場(chǎng)的波動(dòng)。因此，我國住房政策體系應(yīng)包括四個(gè)基本部分：累進(jìn)制的房地產(chǎn)稅收制度，政策性住房金融制度，廉租房制度，以及以貨幣工具為主的房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策。

    經(jīng)濟(jì)適用房政策實(shí)施過程中出現(xiàn)的各種問題，說明這一制度并不適合我國國情。主要是因?yàn)槲覈娜丝谝?guī)模太大，扣除廉租房保障對(duì)象，其余中低收入人口也有近3.5億人，想要讓經(jīng)濟(jì)適用房、“雙限房”政策來解決這么多人的住房問題，是難以想象的。在需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于供給和信息嚴(yán)重不對(duì)稱的情況下，尋租和腐敗現(xiàn)象必然會(huì)發(fā)生，政策無效也是必然結(jié)果。因此，經(jīng)濟(jì)適用房、“雙限房”作為過渡性、應(yīng)急性的措施是必要的，但其長(zhǎng)期效果不容樂觀，不宜作為我國住房政策體系的最終組成部分。今后有必要控制經(jīng)濟(jì)適用房、“雙限房”的適度發(fā)展，并在廉租房制度基本成熟后，推動(dòng)它們有序轉(zhuǎn)型，以新的住房政策體系取而代之。

三、實(shí)施與單戶面積和容積率掛鉤的房地產(chǎn)稅收制度

    土地是一種不可再生的資源，占有土地，就等于占用了其他人和后代人使用土地的權(quán)利，應(yīng)該征稅。理論上，稅率應(yīng)該等于土地占用的邊際機(jī)會(huì)成本。占用土地越多，機(jī)會(huì)成本越大，征收的稅額也應(yīng)越多。而且，高收入群體通常占有了地段好、各種服務(wù)設(shè)施齊全的住房，享受了更多更好的社會(huì)公共服務(wù)。從這兩個(gè)意義上來說，將城鎮(zhèn)居民個(gè)人房產(chǎn)納入征稅范圍有助于增強(qiáng)社會(huì)公平。

    目前，我國不動(dòng)產(chǎn)稅制改革已基本達(dá)成共識(shí)，基本思路是：按照“保有重、流轉(zhuǎn)輕”的原則，在不動(dòng)產(chǎn)的取得（開發(fā)）環(huán)節(jié)，取消目前存在的土地增值稅和耕地占用稅；在不動(dòng)產(chǎn)的保有環(huán)節(jié)，將目前的房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅三個(gè)稅種合并為一個(gè)統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅；在不動(dòng)產(chǎn)的流轉(zhuǎn)（交易）環(huán)節(jié)，只保留契稅。不動(dòng)產(chǎn)稅制的主體稅種為房地產(chǎn)稅，其納稅人為房地產(chǎn)所有者和法定使用人，包括內(nèi)外資企業(yè)單位、經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人；征稅對(duì)象為納稅人擁有的全部房地產(chǎn)價(jià)值，對(duì)自用和出租不再做區(qū)分；房地產(chǎn)稅稅率的合理范圍在0.3%－0.8%之間。為保證人們基本住房的需要，房地產(chǎn)稅可規(guī)定有限的減免稅條款，減免稅的權(quán)力下放到地方政府。

    鑒于我國人地矛盾越來越突出的國情，統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅稅率應(yīng)該采用累進(jìn)制，而且還應(yīng)與單戶面積和容積率（指項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)全部建筑面積與規(guī)劃建設(shè)用地面積之比）掛鉤：首先根據(jù)單戶面積確定基準(zhǔn)稅率，然后在此基礎(chǔ)上乘以一個(gè)容積率調(diào)整系數(shù)（即：實(shí)際稅率＝基準(zhǔn)稅率×容積率調(diào)整系數(shù)）。住房面積越大，稅率越高，多套住房面積累計(jì)計(jì)算；容積率越低，系數(shù)越高。由于稅額最終會(huì)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，這種稅率制度設(shè)計(jì)主要是通過對(duì)需求的調(diào)節(jié)來引導(dǎo)供給，使同等土地多供給住房面積，同等面積多供給住房套數(shù)。

    這一政策的關(guān)鍵是稅率和容積率調(diào)整系數(shù)的確定，其確定原則包括兩個(gè)：一是能有效調(diào)整供給結(jié)構(gòu)；二是能將房?jī)r(jià)收入比社會(huì)差距控制在一個(gè)合理的范圍。在具體的政策設(shè)計(jì)上，可按以下步驟操作：

    首先，明確基本居住面積的合理標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)我國目前的土地資源、人口結(jié)構(gòu)、現(xiàn)有居住水平、小康社會(huì)建設(shè)目標(biāo)等因素，人均基本住房建筑面積可以定為30平方米，戶均建筑面積約90平方米。各地可在此標(biāo)準(zhǔn)以下酌情調(diào)整。

    第二，確定基準(zhǔn)稅率。對(duì)建筑面積小于90平方米的住宅，按最低稅率征稅。超過90平方米，按全額累進(jìn)方法征稅，超過越多，稅率越高。基準(zhǔn)稅率可分5檔：小于90平方米，稅率為0.3％；90－120平方米，稅率為0.8％；120－150平方米，稅率為1.5％；150－200平方米，稅率為3.0％；大于200平方米，稅率為5.0％。

    第三，確定基本容積率的合理標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國普通住宅小區(qū)的容積率平均在2.0－5.0之間，容積率小于1.0的基本都是高檔住宅區(qū)。為了提高土地的集約利用程度，我國基本容積率的合理標(biāo)準(zhǔn)可以確定為2.0。各地可在此標(biāo)準(zhǔn)以上酌情調(diào)整。最后，確定容積率調(diào)整系數(shù)。容積率調(diào)整系數(shù)可分為三檔：容積率大于2.0的，系數(shù)為1；容積率在1.0－2.0之間的，系數(shù)為1.5；容積率小于1.0的，系數(shù)為2。

    據(jù)此計(jì)算，一套建筑面積小于90平方米、容積率大于2.0的住宅的實(shí)際房地產(chǎn)稅稅率為0.3％，而一套建筑面積超過200平方米、容積率小于1.0的住宅的實(shí)際房地產(chǎn)稅稅率將達(dá)到10％（5.0％×2＝10％），二者實(shí)際稅率的差距將達(dá)到33倍。這么大的稅負(fù)差距將會(huì)有效增加中小戶型普通住宅的供給，逐步改善住房供給結(jié)構(gòu)，縮小房?jī)r(jià)收入比的社會(huì)差距。同時(shí)，較高的房地產(chǎn)保有稅率將避免業(yè)主控制或低效率使用財(cái)產(chǎn)，刺激交易活動(dòng)，減少開發(fā)商的囤積行為，抑制投機(jī)性購房，促進(jìn)二手房市場(chǎng)的發(fā)展。

四、加快建立政策性住房金融制度

    住房是資金密集型的產(chǎn)品，單位價(jià)值很高，一般都在幾十萬元到幾百萬元之間，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過一般家庭的年收入水平。因此，住房消費(fèi)總是與社會(huì)信用、尤其是消費(fèi)信貸緊密結(jié)合的。這樣，政府就可以對(duì)個(gè)人購房提供金融支持，來提高他們的支付能力。支持手段除了降低首付比例以外，更應(yīng)提供長(zhǎng)期優(yōu)惠利率。可根據(jù)長(zhǎng)期國債的利率趨勢(shì)，確定一個(gè)相對(duì)固定的政策性住房貸款利率，利率水平相當(dāng)于市場(chǎng)利率的二分之一左右，還貸期限可延長(zhǎng)到30年，對(duì)一些特殊困難人群到期無法還款還可在原貸款期限的基礎(chǔ)上再延長(zhǎng)10年。為此，必須建立規(guī)范的政策性住房金融制度。

    首先，積極推進(jìn)住房公積金向政策性住房金融轉(zhuǎn)變。住房公積金兼具融資和補(bǔ)貼功能，是一種典型的政策性金融工具，但它現(xiàn)在歸建設(shè)主管部門管理，各地市場(chǎng)分割，遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出其應(yīng)有的功能。可將各省級(jí)住房公積金管理中心（機(jī)構(gòu)）由行政管理部門逐步改造成住房金融銀行，并將住房金融銀行及其業(yè)務(wù)納入銀監(jiān)會(huì)的統(tǒng)一監(jiān)管體系，允許不同住房金融銀行異地開展業(yè)務(wù)，允許企業(yè)或個(gè)人自由選擇交納機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)住房金融市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性。

    其次，還可以通過招標(biāo)方式允許相關(guān)商業(yè)銀行開展政策性住房金融業(yè)務(wù)。具體可借鑒德國的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行先存后貸、存貸掛鉤的政策。同時(shí)，建立政策性住房貸款風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保機(jī)制，為中低收入者提供擔(dān)保。貼息資金和擔(dān)保資金由中央和地方財(cái)政共同支付。可探索將經(jīng)濟(jì)適用房向普通商品房轉(zhuǎn)型，將對(duì)土地出讓的暗補(bǔ)轉(zhuǎn)向?qū)J款利息的明補(bǔ)。

    在個(gè)人收入和住房征信系統(tǒng)還不完善的情況下，對(duì)政策性住房貸款必須有嚴(yán)格的限制：一是只對(duì)首次購買提供；二是只對(duì)標(biāo)準(zhǔn)面積以下的住房提供。任何人購買超過標(biāo)準(zhǔn)面積的住房，都不提供政策性貸款。用政策性住房貸款購買住房的，其房產(chǎn)證上必須注明，同時(shí)在貸款合同上約定一個(gè)市場(chǎng)利率水平，購買者如果將住房出售，必須按約定的市場(chǎng)利率水平補(bǔ)交利息，否則不得過戶；如果再購買其它住房，也必須按約定補(bǔ)交利息。

五、加強(qiáng)和規(guī)范廉租房制度建設(shè)

    廉租房是以“租”的方式來解決低收入人群的住房問題，它不具備保值增值的功能，能有效解決資格審查的難題，并減少權(quán)力尋租現(xiàn)象，更適合我國國情。黨的十七大報(bào)告將“健全廉租住房制度，加快解決城市低收入家庭住房困難”列入“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，保障人民基本生活”的重要內(nèi)容。因此，必須進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范廉租房制度建設(shè)，主要應(yīng)做好以下工作：

    首先是要增加供給。應(yīng)將廉租房建設(shè)作為各級(jí)地方政府的重要責(zé)任，列入政績(jī)考核范圍，并加強(qiáng)督察，增強(qiáng)地方政府落實(shí)中央政策的執(zhí)行力。地方政府應(yīng)在每年的政府工作報(bào)告中提出廉租房年度建設(shè)指標(biāo)，將建設(shè)任務(wù)具體化、法定化。通過這些措施徹底改變廉租房嚴(yán)重缺乏的局面。廉租房的保障對(duì)象應(yīng)限定在低收入家庭，并以民政部門的低保戶等為重點(diǎn)，與其它政策性住房形成合理分工。

    其次是要完善相關(guān)制度。各地政府應(yīng)結(jié)合小康社會(huì)指標(biāo)和本地實(shí)際，落實(shí)“國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見”等政策的要求，確定本地廉租房的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)規(guī)模、套型結(jié)構(gòu)、人均居住面積等指標(biāo)，既不能將廉租房建成貧民窟，也不能和商品房攀比，以確保廉租房的流動(dòng)性能。同時(shí)，充分吸取經(jīng)濟(jì)適用房使用管理中的教訓(xùn)，因地制宜地確定租金標(biāo)準(zhǔn)、租用期限及各項(xiàng)管理辦法和社會(huì)聽證、公示制度；對(duì)廉租房對(duì)象須跟蹤服務(wù)，對(duì)家庭收入超過規(guī)定范圍的廉租對(duì)象須及時(shí)清退。廉租房應(yīng)免征房地產(chǎn)稅。

    第三是要完善運(yùn)行機(jī)制和管理體制。政府提供廉租房，并不等于政府要直接建設(shè)廉租房，應(yīng)鼓勵(lì)政府通過市場(chǎng)化購買、租賃等方式獲取房源，既減少尋租空間，也活躍房地產(chǎn)二級(jí)市場(chǎng)。在出租方式上，要逐步建立租金補(bǔ)貼與實(shí)物配租相互聯(lián)動(dòng)的模式，最低收入戶以實(shí)物配租為主，其它保障對(duì)象以貨幣補(bǔ)貼為主。應(yīng)建立專門的非營(yíng)利性組織，統(tǒng)籌規(guī)劃、開發(fā)建設(shè)和管理廉租房。廉租房的受理、審核等工作，應(yīng)以街道辦事處為主，并建立居住地和媒體兩級(jí)公示制度，增加出租工作的透明度和公正性。

    第四是要保障資金供應(yīng)。各地政府應(yīng)根據(jù)年度建設(shè)目標(biāo)，明確規(guī)定每年用于廉租房建設(shè)和租金補(bǔ)貼的財(cái)政預(yù)算資金、土地收益比例、公積金增值收益，從制度上保障每年用于廉租房建設(shè)的資金。由于廉租房的租金收益具有較強(qiáng)的連續(xù)性和穩(wěn)定性，因此可以探索用資產(chǎn)證券化（發(fā)行證券到期后再支付投資者券款）的方式，解決廉租房收益回收的時(shí)滯性問題。

六、完善以貨幣工具為主的房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策

    由于建造周期較長(zhǎng)、土地資源稀缺以及位置固定等特點(diǎn)，住房產(chǎn)品的供給彈性是很低的。即使價(jià)格上漲，供給在短期內(nèi)也不會(huì)迅速增加。同時(shí)，住房產(chǎn)品又具有很強(qiáng)的保值增值性，是一種理想的投資工具，極易產(chǎn)生投機(jī)性需求。在價(jià)格上漲時(shí)，需求往往不會(huì)下降還會(huì)增加。這樣，住房產(chǎn)品一旦出現(xiàn)供不應(yīng)求，不會(huì)象其它商品一樣能很快通過市場(chǎng)調(diào)節(jié)達(dá)到新的供求平衡，相反，其供求缺口會(huì)越來越大，并形成泡沫。如果沒有政府干預(yù)，住房產(chǎn)品價(jià)格在短期內(nèi)會(huì)迅速上漲，降低消費(fèi)者的實(shí)際購買能力；而一旦泡沫破滅，價(jià)格又會(huì)迅速下跌，直接損害投資者的利益。因此，政府有責(zé)任保持住房市場(chǎng)的穩(wěn)定。

    而住房市場(chǎng)投機(jī)需求旺盛，總是以流動(dòng)性過剩為背景，任何減少流動(dòng)性的緊縮性貨幣政策都會(huì)產(chǎn)生效果。因此，政府應(yīng)通過相繼抉擇的貨幣政策對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)控。政策工具除了常規(guī)的利率政策、總量政策、金融監(jiān)管以外，還應(yīng)保持貨幣政策信息的透明、連續(xù)、明確，穩(wěn)定社會(huì)心理預(yù)期，切斷“漲價(jià)－預(yù)期漲價(jià)－再漲價(jià)”的鏈條。同時(shí)，政府還應(yīng)保持廉租房政策和住房金融政策的穩(wěn)定性，確保低收入家庭不會(huì)受到房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的影響，中等收入家庭較少受到影響。

    為了保障上述政策的實(shí)施，必須盡快完善相關(guān)基礎(chǔ)工作。一是在購房實(shí)名制的基礎(chǔ)上，利用條形碼技術(shù)，依托房管、公安、民政、金融等部門的個(gè)人信息數(shù)據(jù)庫，建立個(gè)人住房征信系統(tǒng)，全面記錄和反映個(gè)人的家庭、婚姻、現(xiàn)有住房、納稅情況等信息，有效監(jiān)督家庭成員分散購買多處住房等現(xiàn)象。二是在土地和住房情況普查的基礎(chǔ)上，建立住房位置、權(quán)屬及面積臺(tái)帳，加強(qiáng)房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記制度，增強(qiáng)房地產(chǎn)稅課征的有效性和嚴(yán)肅性。

× 烏有之鄉(xiāng) WYZXWK.COM

您的打賞將用于網(wǎng)站日常運(yùn)行與維護(hù)。
幫助我們辦好網(wǎng)站，宣傳紅色文化！

歡迎掃描下方二維碼，訂閱烏有之鄉(xiāng)網(wǎng)刊微信公眾號(hào)