提要：在鄉(xiāng)村振興和共同富裕的背景下，發(fā)展縣域經(jīng)濟成為社會的共識。發(fā)展縣域經(jīng)濟需要縣級政府擁有更大的自主權(quán)，因此當(dāng)前不少地方都在進(jìn)行擴權(quán)賦能強縣的改革。但是，并不是所有中西部地區(qū)的縣域經(jīng)濟都能形成容納現(xiàn)代制造業(yè)的最低規(guī)模。擴權(quán)強縣后部分縣級政府在缺少監(jiān)管的情況下“經(jīng)營縣城”，由此產(chǎn)生了一系列問題，如農(nóng)民進(jìn)城買房卻難以就業(yè)安居、基礎(chǔ)設(shè)施投資過量造成負(fù)債等，使縣域發(fā)展面臨風(fēng)險。中西部縣域城市是農(nóng)村的延伸，其生產(chǎn)性和發(fā)展性存在弱項。要準(zhǔn)確定位中西部縣域的發(fā)展，發(fā)揮其提供基本公共服務(wù)和市場化服務(wù)的首要功能。

　　關(guān)鍵詞：縣域經(jīng)濟 百強縣 城市經(jīng)濟帶 基本公共服務(wù) 擴權(quán)賦能

　　在中國，縣是一級非常重要的建制，是中國經(jīng)濟社會發(fā)展的基石，大力發(fā)展縣域至關(guān)重要。伴隨鄉(xiāng)村振興與共同富裕的推進(jìn)，以縣為載體的縣域發(fā)展對我國區(qū)域均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有深刻的意義。經(jīng)營縣城作為各地縣域發(fā)展的重要舉措，其做法一般有兩種：一是發(fā)展縣域工業(yè)，即通過大舉擴張經(jīng)濟開發(fā)區(qū)進(jìn)行招商引資，以推動縣域工業(yè)化發(fā)展；二是推動縣域城市化，即通過大規(guī)模的城市發(fā)展建設(shè)推動農(nóng)民進(jìn)城買房，進(jìn)而促進(jìn)縣級房地產(chǎn)市場的發(fā)展。客觀上，工業(yè)化與城市化作為經(jīng)濟發(fā)展的一體兩面有助于形成經(jīng)濟發(fā)展的有機循環(huán)，但實際情況并非全然如此。

　　調(diào)查發(fā)現(xiàn)，通過經(jīng)營縣城推動縣域工業(yè)化和城市化發(fā)展的方式在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)基本比較成功，但是在廣大中西部的普通農(nóng)業(yè)縣卻普遍面臨問題：一方面這些縣城的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在超出實際需求的問題，尤其是諸多縣城建設(shè)的華而不實的“白象工程”帶來了資源浪費；另一方面，縣級開發(fā)區(qū)由于招商引資出現(xiàn)困難，不能創(chuàng)造較高的稅收，反而產(chǎn)生因企業(yè)破產(chǎn)導(dǎo)致的開發(fā)區(qū)閑置荒廢現(xiàn)象。更為嚴(yán)峻的是，縣域范圍內(nèi)的大規(guī)模建設(shè)帶來了大量縣級債務(wù)，加劇了縣級公共財政的金融風(fēng)險，如貴州省獨山縣等地。為什么使用了同樣的發(fā)展方式，中西部廣大地區(qū)卻難以復(fù)制東部地區(qū)的成功經(jīng)驗？這就需要我們深入探索縣域發(fā)展的本質(zhì)。

　　進(jìn)入21世紀(jì)以來，為推動縣域發(fā)展，各地推行了一系列體制機制改革，比如財政上的“省直管縣”、行政上“擴權(quán)強縣”等舉措(龐明禮、徐干，2015)。就擴權(quán)強縣而言，浙江基于沿海區(qū)位優(yōu)勢率先發(fā)展民營經(jīng)濟，實施了擴權(quán)強縣改革，起到了進(jìn)一步放活民營經(jīng)濟的作用，推動了縣域經(jīng)濟的快速發(fā)展(袁淵、左翔，2011)。內(nèi)陸各省紛紛學(xué)習(xí)浙江的這一舉措，從而擴權(quán)強縣改革迅速地在全國范圍內(nèi)獲得推廣并不斷強化。例如，湖北省在2021年加大擴權(quán)強縣力度，經(jīng)全省黨代會討論通過，印發(fā)《關(guān)于深化擴權(quán)賦能強縣改革增強縣域發(fā)展活力的實施意見》，通過若干改革舉措進(jìn)一步擴大縣域發(fā)展自主權(quán)，推動縣域經(jīng)濟做大做強(廖志慧，2021)。

　　擴權(quán)賦能改革將縣一級權(quán)能從市級政府中釋放出來，在加強省級政府對縣級政府直接監(jiān)管的同時，賦予縣級更大的發(fā)展自主權(quán)，為縣級自主經(jīng)營縣城、推動縣域經(jīng)濟發(fā)展提供更大的運作權(quán)力和自由空間，使各級政府可以因地制宜地推動地方發(fā)展，這也是浙江改革成功的關(guān)鍵。但是這一改革在浙江的成功，是因為浙江較好的區(qū)位優(yōu)勢和要素集聚效應(yīng)所形成的規(guī)模經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢，擴權(quán)強縣只是在此基礎(chǔ)上的“錦上添花”。與此形成對比，湖北省除去武漢、襄陽和宜昌三大經(jīng)濟中心輻射圈內(nèi)的近郊縣(百強縣的集中地)，在大城市輻射下通過擴權(quán)強縣形成優(yōu)勢疊加外，其他絕大多數(shù)普通農(nóng)業(yè)縣在區(qū)位劣勢和發(fā)展基礎(chǔ)薄弱的結(jié)構(gòu)性困境下，難以單純通過擴權(quán)強縣改革實現(xiàn)縣域經(jīng)濟的躍升。由此，對于廣大中西部普通農(nóng)業(yè)型地區(qū)，是否應(yīng)當(dāng)實施擴權(quán)強縣改革就值得商榷。

　　學(xué)界已經(jīng)關(guān)注到擴權(quán)強縣改革的問題，比如從行政分權(quán)角度，有學(xué)者認(rèn)為這一改革改變了市級的激勵和約束結(jié)構(gòu)，引發(fā)省、市行政層級間的博弈(胡彬、胡晶，2016)。省直管縣造成的監(jiān)督弱化乃至缺失，導(dǎo)致擴權(quán)賦能所賦予的權(quán)力被地方利用，產(chǎn)生“亂作為”現(xiàn)象，引發(fā)了部分縣域發(fā)展躍進(jìn)和財政透支。從經(jīng)濟發(fā)展角度，學(xué)者普遍發(fā)現(xiàn)擴權(quán)強縣改革容易引發(fā)縣域間的惡性競爭(周黎安，2004)，導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展的分散化，弱化中心城市的要素集聚能力，使產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級更加困難(李金珊、葉托，2010)。但是，如上討論都是從擴權(quán)強縣改革本身出發(fā)，而擴權(quán)強縣改革的問題并不僅在于其改革是否合理，而在于這一改革與地方發(fā)展的適配性。這就需要深入到中國發(fā)展的東西差異中去理解縣域發(fā)展的內(nèi)在邏輯。

　　習(xí)近平總書記在二十大報告中指出：“中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化。我國十四億多人口整體邁進(jìn)現(xiàn)代化社會，規(guī)模超過現(xiàn)有發(fā)達(dá)國家人口的總和，艱巨性和復(fù)雜性前所未有，發(fā)展途徑和推進(jìn)方式也必然具有自己的特點。我們始終從國情出發(fā)想問題、做決策、辦事情，既不好高騖遠(yuǎn)，也不因循守舊，保持歷史耐心，堅持穩(wěn)中求進(jìn)、循序漸進(jìn)、持續(xù)推進(jìn)。”筆者即基于當(dāng)前中國發(fā)展階段的國情，討論縣域發(fā)展的條件與定位，提出關(guān)于如何發(fā)展縣域經(jīng)濟的看法，以拋磚引玉，引起關(guān)于縣域發(fā)展的進(jìn)一步討論。

　　一、如何理解“郡縣治、天下安”

　　“郡縣治、天下安”是對中國自秦漢以來兩千多年歷史具有高度共識的總結(jié)，也被當(dāng)作擴權(quán)強縣發(fā)展縣域的歷史依據(jù)。

　　在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，縣以上的城市是消費性的，鄉(xiāng)村才是生產(chǎn)性的。因為傳統(tǒng)時期中農(nóng)業(yè)是最為重要的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出依靠土地，土地是最為重要的生產(chǎn)資料，土地的占有情況成為決定個人階層地位乃至國家統(tǒng)治形式的主要因素。農(nóng)業(yè)土地在空間上的分布具有平面覆蓋的特征。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)是自然農(nóng)業(yè)，需要依靠自然界的光、熱、水等條件。相對來講，胡煥庸線以東地區(qū)具有更好的自然條件，土地產(chǎn)出多，可以養(yǎng)活更多人口，支撐更多、更大的城市。

　　在胡煥庸線以東廣袤的土地上，形成了基于地理邊界劃分的行政區(qū)劃，其中縣級行政區(qū)劃是秦漢以來最為穩(wěn)定也極為重要的行政區(qū)劃，縣域治理為國家提供了穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)稅賦和糧草供給，是國家統(tǒng)治的基礎(chǔ)。可以說，在傳統(tǒng)時期，人口、經(jīng)濟總量的90%都是在縣域范圍內(nèi)發(fā)生的，占人口和經(jīng)濟總量比例不到10%的城市主要是消費性的而非生產(chǎn)性的，無法脫離農(nóng)業(yè)和縣域而獨立存在下去。

　　秦漢以來的中國被分成1000多個區(qū)劃相對穩(wěn)定的縣，幾乎所有用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地都被納入縣的管轄范圍之內(nèi)。縣域經(jīng)濟的發(fā)展?fàn)顩r與其轄區(qū)內(nèi)的土地總面積和土地產(chǎn)出能力成正比。對縣轄區(qū)內(nèi)的土地、人口的管理為國家治理提供了基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)社會主要經(jīng)濟支柱為土地產(chǎn)出，而土地的平面分布格局決定了傳統(tǒng)時期的均衡性，郡縣土地產(chǎn)出總量及其剩余決定了郡縣的經(jīng)濟乃至政治地位。總體來講，胡煥庸線以東地區(qū)的土地產(chǎn)出能力比較強。近代以來，尤以長三角地區(qū)土地產(chǎn)出能力最強，江南成為中國經(jīng)濟的重心，江浙的郡縣治理在中國的國家治理中占據(jù)重要位置。

　　以土地產(chǎn)出為主的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟分布相對均衡，縣域差距有限，且縣之上的城市以縣域經(jīng)濟為基礎(chǔ)而存在。正是在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的條件下，依靠郡縣穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，國家經(jīng)濟才能穩(wěn)定運行，方能“天下安”。

　　進(jìn)入工業(yè)時代以后，經(jīng)濟分布情況發(fā)生轉(zhuǎn)變。工業(yè)以產(chǎn)業(yè)鏈的聚集為前提形成，工業(yè)生產(chǎn)與土地自然屬性的聯(lián)系較弱，可以在有限的土地上形成巨大的經(jīng)濟產(chǎn)出，因此就有了以人口和資源大規(guī)模集聚為特點的現(xiàn)代城市。與傳統(tǒng)消費性城市不同，建立在工業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)上的現(xiàn)代城市是生產(chǎn)性的。

　　依托工業(yè)生產(chǎn)而發(fā)展起來的現(xiàn)代城市，深刻地改變了經(jīng)濟的地理分布，城市與農(nóng)村之間出現(xiàn)了的巨大差異。傳統(tǒng)城市本質(zhì)上是農(nóng)村的延伸，是依附于農(nóng)村的，因此，郡縣就具有極其重要的地位。而現(xiàn)代城市不再是農(nóng)村的延伸，也不再依附于農(nóng)村，越來越成為經(jīng)濟與人口的中心。現(xiàn)代國家的經(jīng)濟重心從土地產(chǎn)出能力轉(zhuǎn)移到城市的工業(yè)發(fā)展水平上。

　　工業(yè)發(fā)展又與資源、交通、人口、消費等各方面有復(fù)雜的關(guān)系。沿海口岸地區(qū)可以借用海運優(yōu)勢，在全球化時代獲得巨大的區(qū)位發(fā)展優(yōu)勢。因此，全世界幾乎所有大江大河入海口的三角洲都獲得了經(jīng)濟的高度集聚。

　　近代以來，中國開始走向工業(yè)化，經(jīng)濟開始集聚，大批口岸城市和工業(yè)城市發(fā)展起來。新中國成立以來，在優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的趕超型現(xiàn)代化戰(zhàn)略的引領(lǐng)下，國內(nèi)形成了若干以大城市為中心的工業(yè)制造和經(jīng)濟發(fā)展中心。改革開放后，沿海地區(qū)尤其是長三角和珠三角地區(qū)利用區(qū)位優(yōu)勢，實現(xiàn)了快速工業(yè)化，成為“世界工廠”的主要“車間”。中國經(jīng)濟集中到東部沿海的城市地區(qū)，縣域經(jīng)濟尤其是中西部地區(qū)的縣域經(jīng)濟占比出現(xiàn)下降。如圖1所示，全國1431個縣的GDP總量在全國GDP總量中的占比逐年下降，從2014年的23.71%下降至2019年的21.38%，2016年以后的下降趨勢尤為凸顯。　　

　　在工業(yè)化時代，尤其是全球化時代，經(jīng)濟高度集聚，區(qū)域之間以及城市之間的不平衡已是常態(tài)，以土地產(chǎn)出為主要經(jīng)濟產(chǎn)出從而形成的相對均衡的傳統(tǒng)經(jīng)濟格局不復(fù)存在，基于行政區(qū)劃的縣域經(jīng)濟因產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度不同而在經(jīng)濟體量上差異巨大。同樣是縣級行政區(qū)劃，江蘇昆山的GDP已過4000億元，而中西部大部分縣域的GDP尚不足百億元。在這種縣域經(jīng)濟規(guī)模差距較大的情況下，如何實現(xiàn)“郡縣治”須得到進(jìn)一步研究。

　　二、擴權(quán)強縣與縣域發(fā)展的歷程

　　在當(dāng)前中國，縣級行政區(qū)劃仍然是極為重要的一級行政建制，中國2000多個縣級行政區(qū)占據(jù)了全國90%以上的國土面積，擁有全國70%以上的人口規(guī)模，貢獻(xiàn)了全國約50%的GDP。縣級具有相對完整的政府架構(gòu)和政治、經(jīng)濟、文化功能。調(diào)動縣級政府的積極性、充分發(fā)揮縣級政府各方面的功能，對于穩(wěn)定與發(fā)展像中國這樣幅員遼闊、人口眾多的國家具有極為重要的意義。

　　新中國成立之初，行政構(gòu)架曾設(shè)有四級政府，即中央、省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級。全國2000多個縣級政府，平均下來每個省級政府的管轄范圍內(nèi)就有七、八十個縣級政府。這樣的管轄幅度十分之大，很難管好，因此在省以下設(shè)立地級行政公署代省管縣。改革開放以后，地級行政公署普遍改為地級市政府，中國因此有了當(dāng)前的五級政府架構(gòu)，縣級政府隸屬于地級市政府，省不再直管縣。

　　改革開放以后，為調(diào)動發(fā)展經(jīng)濟的積極性，地方政府擁有了一定發(fā)展經(jīng)濟的政策靈活性。具有完整政權(quán)架構(gòu)和功能的縣級政府在推動經(jīng)濟方面具有優(yōu)勢。調(diào)動縣級政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟，成為一個時期國家的重要政策導(dǎo)向。其中，最為典型的是一些縣大力發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)，包括支持興辦集體經(jīng)濟性質(zhì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和以私人小作坊為基礎(chǔ)的民營企業(yè)。前者的代表是20世紀(jì)八、九十年代的蘇南地區(qū)，后者的代表是浙江地區(qū)。同期，珠三角地區(qū)大力發(fā)展以“三來一補”為基礎(chǔ)、“兩頭在外”的外向型企業(yè)。鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展的過程涉及土地、金融、稅收、環(huán)保、安全生產(chǎn)、社會保障的許可與審批，縣級政府往往權(quán)限不足，需要向市級申請審核，再報省級批準(zhǔn)。在經(jīng)濟快速發(fā)展、管理復(fù)雜性不斷增加的情況下，縣一級的權(quán)限不足成為影響縣域經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的重要障礙，地市一級對縣級的管理拉長了行政鏈條，提高了行政審批成本，也就阻礙了縣域經(jīng)濟的發(fā)展。到2000年前后，從浙江開始，全國掀起了一場聲勢浩大的擴權(quán)強縣運動，幾乎所有省級政府都要求地市不再限制縣級政府的行政權(quán)力，行政管理和審批權(quán)限“能放盡放”，以“減少層次，擴權(quán)簡政，增強縣域經(jīng)濟發(fā)展活力”(龐明禮、徐干，2015)。具體而言，一般有兩種擴權(quán)形式：第一種是直接將一些重要的縣計劃單列，將之從原屬的地市中獨立出來，由省直管；第二種是雖然縣仍然隸屬于地市，但減少地市對縣的審批權(quán)責(zé)，縣在很多重大管理審批事務(wù)上直接對省負(fù)責(zé)，僅在市級備案。

　　通過擴權(quán)強縣，省縣之間的聯(lián)系更加暢通，甚至直接越過市級層次，如此減少了管理層級，提高了行政效率。從基層的角度看，縣一級有了更大的管理與審批權(quán)限，更有主動性和積極性來推動縣域經(jīng)濟的發(fā)展，而縣域經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展必然會帶動地方經(jīng)濟的成長。不少研究揭示，正是縣域經(jīng)濟的活力，推動并創(chuàng)造了中國持續(xù)高速經(jīng)濟發(fā)展的奇跡(張五常，2017：164—166)。

　　細(xì)數(shù)改革開放以來縣域經(jīng)濟的成長，大概可以分為三個時期：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展時期，大概延續(xù)至20世紀(jì)90年代中期；二是招商引資時期；三是規(guī)范發(fā)展時期。與此相應(yīng)的，中國市場經(jīng)濟有兩個階段：第一個階段是改革開放至20世紀(jì)90年代的賣方市場階段，這個階段只要能生產(chǎn)出工業(yè)品，就不愁銷路，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)可以快速成長的前提；第二個階段是其后的買方市場階段，工業(yè)品出現(xiàn)過剩，質(zhì)次價高的鄉(xiāng)村工業(yè)品被市場淘汰，全國絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)關(guān)停轉(zhuǎn)制，中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)幾乎全軍覆沒。蘇南地區(qū)利用集體經(jīng)濟優(yōu)勢招商引資，保持了經(jīng)濟增長勢頭；浙江民營經(jīng)濟利用政策環(huán)境優(yōu)勢，順利實現(xiàn)了優(yōu)勝劣汰；珠三角地區(qū)自發(fā)展初期就實施“三來一補”“兩頭在外”等發(fā)展策略，在中國加入WTO后更是如魚得水，經(jīng)濟保持持續(xù)增長。

　　在發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)階段，甚至在招商引資階段，縣級政府的自主權(quán)是十分重要的，縣級政府的自主權(quán)越大，就越能在土地、稅收、環(huán)保、金融、勞動保障等方面采取有利于本縣經(jīng)濟發(fā)展的政策，推動縣域的持續(xù)發(fā)展。不同縣和不同地區(qū)之間存在激烈的經(jīng)濟發(fā)展競爭，縣級自主權(quán)是推動地方經(jīng)濟發(fā)展的有利因素。但是，擴權(quán)強縣與縣域經(jīng)濟發(fā)展之間卻不是簡單的正相關(guān)關(guān)系，同樣是強縣擴權(quán)，不同地區(qū)存在很大差異。改革開放以來，沿海地區(qū)成功抓住了地方經(jīng)濟發(fā)展的時機，搶占市場先機，實現(xiàn)了經(jīng)濟增長與發(fā)展轉(zhuǎn)型。例如，浙江省有近20個全國百強縣，擴權(quán)強縣改革對于浙江地區(qū)激活縣域經(jīng)濟無疑具有重要作用。與此相對的是，中西部地區(qū)的縣級政府雖然也建了開發(fā)區(qū)，通過巨大的政策優(yōu)惠進(jìn)行大力度的招商引資，卻因為區(qū)位劣勢難以形成規(guī)模經(jīng)濟，導(dǎo)致很多開發(fā)區(qū)難以創(chuàng)造較高的GDP和稅收，也難以提供充裕的就業(yè)機會。以我們調(diào)查的中部A縣為例，A縣規(guī)模以上企業(yè)有80多家，集中在縣城工業(yè)園區(qū)的規(guī)模以上企業(yè)有65家，其中80%是“可以維持，但利潤稀薄”的低端制造業(yè)，其余20%則是“僵尸企業(yè)”。園區(qū)所能創(chuàng)造的稅收貢獻(xiàn)有限，A縣工業(yè)稅收每年只有2億多元，其中稅收過千萬元的企業(yè)只有約5家。

　　這說明，區(qū)位優(yōu)勢下形成的發(fā)達(dá)制造業(yè)才是實現(xiàn)縣域經(jīng)濟發(fā)展的根本。比如，江蘇省是全國擴權(quán)強縣改革比較晚的省，卻有全國最多的百強縣，超過浙江地區(qū)。中西部廣大地區(qū)缺乏制造業(yè)、沒有制造業(yè)帶來的大量就業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限，也難以單純依托房地產(chǎn)市場發(fā)展。繁榮的縣域經(jīng)濟與良好的就業(yè)環(huán)境是農(nóng)民進(jìn)城買房的前提，沒有穩(wěn)定的就業(yè)機會農(nóng)民就很難留在縣城。

　　概述之，以浙江為代表的一些地區(qū)能夠?qū)崿F(xiàn)縣域經(jīng)濟的良好發(fā)展，主要有四個方面的有利條件：第一，地處長三角等良好的區(qū)位因素；第二，民營企業(yè)在賣方市場時期獲得高速成長；第三，相對于其他地區(qū)的市場先機；第四，該地區(qū)已經(jīng)成為沿海城市經(jīng)濟帶的內(nèi)在組成部分。這些有利條件是促進(jìn)縣域經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵因素，擴權(quán)強縣只起到了補充強化的作用，即在市場條件優(yōu)越、經(jīng)濟基礎(chǔ)較好的縣級發(fā)揮較強的促進(jìn)作用，激發(fā)既有市場的有利條件，起到“放大器”的作用；而在市場條件一般、經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱的中西部普通農(nóng)業(yè)縣，這個“放大器”沒有既定的市場基礎(chǔ)支撐，就失去了其放大效應(yīng)，這也是中西部地區(qū)除靠近省會城市的極少數(shù)縣能進(jìn)入百強縣外，其他普通農(nóng)業(yè)縣難以成為百強縣的原因。因為離開有利的市場條件，單獨進(jìn)行擴權(quán)強縣改革，難以帶來當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟騰飛。

　　三、當(dāng)前中國經(jīng)濟的不平衡性

　　中國經(jīng)濟發(fā)展不平衡是一個事實，其中突出的不平衡是地區(qū)不平衡與城鄉(xiāng)不平衡。地區(qū)不平衡表現(xiàn)為東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)與中西部地區(qū)的發(fā)展不平衡。以百強縣為例，2021年全國百強縣，江蘇占25席，浙江占18席，山東占13席，前10名中，江蘇占5席，浙江占2席，福建占1席，湖南占1席，陜西占1席。

　　沿海地區(qū)不只縣域經(jīng)濟強大，更形成了以特大城市為引領(lǐng)的沿海城市經(jīng)濟帶，其中長三角與珠三角是經(jīng)濟最發(fā)達(dá)和經(jīng)濟密度最高的地區(qū)。2021年沿海各省的GDP分別為廣東12.4萬億元，江蘇11.63萬億元，山東8.3萬億元，浙江7.1萬億元，福建4.7萬億元，上海4.32萬億元，僅這五省一市的GDP總量就達(dá)到48萬億元，占全國114萬億元的近一半，五省一市的國土面積為44萬平方公里，不到全國國土面積的5%。

　　當(dāng)前中國東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是長三角地區(qū)和珠三角地區(qū)，人口稠密，經(jīng)濟密集，在有限的國土面積上實現(xiàn)了相當(dāng)有效的經(jīng)濟發(fā)展。這些地區(qū)實際上也已經(jīng)形成了內(nèi)在經(jīng)濟聯(lián)系密切、交通網(wǎng)絡(luò)便利。于處于城市經(jīng)濟帶中的農(nóng)村而言，其主要產(chǎn)業(yè)已非農(nóng)業(yè)，整個地區(qū)的經(jīng)濟形態(tài)以第二、三產(chǎn)業(yè)為主。這就是百強縣集中在沿海地區(qū)的原因。

　　對比來看，東部地區(qū)縣域經(jīng)濟的發(fā)展水平高于中西部地區(qū)，位于東部地區(qū)的百強縣與當(dāng)?shù)靥卮蟪鞘泻痛蟪鞘薪M成沿海城市經(jīng)濟帶，百強縣的繁榮與特大城市和大城市的持續(xù)發(fā)展密切聯(lián)系，百強縣嵌入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟帶，而非孤立存在。

　　而在廣大的中西部地區(qū)，最重要的經(jīng)濟中心往往是省會城市，省會城市以外地區(qū)所創(chuàng)造的GDP與其國土面積相比不成比例。由于缺乏特大城市、大城市的帶動與經(jīng)濟帶的支撐，中西部地區(qū)的縣域經(jīng)濟往往以“孤島”形式存在，且縣域之間的同質(zhì)化競爭激烈，這種形式的縣域發(fā)展缺乏持續(xù)動力。在這些地區(qū)，縣以下的鄉(xiāng)村兩級普遍以農(nóng)業(yè)為主，第二、三產(chǎn)業(yè)沒發(fā)展起來，也缺乏本地第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，大量農(nóng)民離開本縣，甚至出省務(wù)工經(jīng)商，造成人、財、物的大規(guī)模流出。

　　中國東部與中西部的經(jīng)濟發(fā)展不平衡，人均GDP水平存在差距，單位平方公里國土面積所產(chǎn)生的GDP則更是相差懸殊。其實質(zhì)含義是，沿海地區(qū)實際上已經(jīng)成為高密度的城市經(jīng)濟帶。發(fā)達(dá)的城市經(jīng)濟帶具有較強的經(jīng)濟輻射效應(yīng)，位于此經(jīng)濟帶內(nèi)的所有地區(qū)都可以分享到經(jīng)濟聚集帶來的好處，制造業(yè)可以找到配套，獲得生產(chǎn)、銷售、技術(shù)、服務(wù)等諸多方面的便利，經(jīng)濟發(fā)展提升居民的消費能力，進(jìn)而支撐地方服務(wù)業(yè)的發(fā)展。而中西部的廣大地區(qū)中，除省會城市、省會城市周邊縣市以及部分地級市以外，其他地區(qū)幾乎都出現(xiàn)了人口流失、產(chǎn)業(yè)蕭條的情況。中西部農(nóng)村地區(qū)呈現(xiàn)嚴(yán)重的空心化，大量農(nóng)民進(jìn)城，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化不足，有限的農(nóng)業(yè)收入根本不可能滿足廣大農(nóng)民群體的致富需要。

　　在此意義上，中國的城鄉(xiāng)不平衡首先表現(xiàn)在地區(qū)不平衡上。東部沿海地區(qū)的農(nóng)村已成為沿海城市經(jīng)濟帶的內(nèi)在組成部分，農(nóng)村可以容納大量的第二、三產(chǎn)業(yè)，構(gòu)成城市的“后花園”。在中西部地區(qū)中，即使是縣城也往往缺乏發(fā)展制造業(yè)的配套條件，制造業(yè)發(fā)展不起來，第三產(chǎn)業(yè)就不可能發(fā)展起來，縣城就僅僅變成地方性公共服務(wù)中心，尤其是教育、醫(yī)療服務(wù)中心。缺少第二、三產(chǎn)業(yè)的縣城難以創(chuàng)造很高的GDP，能進(jìn)入全國百強縣的中西部地區(qū)縣域或靠近省會城市、或有礦產(chǎn)資源。

　　如果將東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)算作城市經(jīng)濟帶，則中國經(jīng)濟發(fā)展的不平衡其實就是城鄉(xiāng)的不平衡，這里的城市包括兩類：第一類是規(guī)模巨大的沿海城市經(jīng)濟帶地區(qū)，尤其是珠三角和長三角地區(qū)，以特大城市和大城市為中心輻射區(qū)域發(fā)展；第二類是包括省會城市和部分地級市在內(nèi)的區(qū)域中心城市，這些城市因為形成了適度的規(guī)模，具備發(fā)展工商業(yè)的條件，現(xiàn)代制造業(yè)就可以在這些城市落腳成長起來。這些區(qū)域中心城市會帶動周邊一部分農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，其表現(xiàn)就是省會城市周邊通常會出現(xiàn)百強縣。遠(yuǎn)離省會城市和區(qū)域中心城市的縣城，因為缺乏發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)的配套條件，或達(dá)不到發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)的集聚規(guī)模，也就缺少經(jīng)濟成長的機遇，這樣的縣城發(fā)展作為“孤島”存在，實際上只能依靠農(nóng)民農(nóng)業(yè)收入和農(nóng)民工外出務(wù)工收入，這樣的縣城就不是生產(chǎn)性的而是消費性的。近年來，很多處于中西部地區(qū)的縣城依靠進(jìn)城農(nóng)民買房維持經(jīng)濟發(fā)展，而農(nóng)民買房需要依靠在東部地區(qū)的打工收入，這類“孤島”城市實質(zhì)是靠農(nóng)民工在東部沿海地區(qū)打工創(chuàng)造的財富帶回中西部地區(qū)支撐起來的。

　　在當(dāng)前中國不同地區(qū)的縣，看起來相同，其實已具有完全不同的內(nèi)涵。部分縣已變成了城市，其經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律符合城市規(guī)律，而大部分縣的發(fā)展則保持著過去農(nóng)村的底層邏輯。兩類縣的差異源于市場條件。這些保留農(nóng)村底層邏輯的縣，不適合按已變成城市內(nèi)在組成部分的百強縣的邏輯進(jìn)行發(fā)展。

　　現(xiàn)代制造業(yè)的發(fā)展有其自身的規(guī)律，缺少集聚、配套和必需的社會化服務(wù)，現(xiàn)代制造業(yè)就難以立足。當(dāng)前中西部地區(qū)的縣一級普遍都建設(shè)了工業(yè)園區(qū)，但絕大多數(shù)工業(yè)園區(qū)的產(chǎn)出率較低，陳永忠等(2008)發(fā)現(xiàn)四川省的縣級工業(yè)園區(qū)在2006年完成的工業(yè)增加值為425.6億元，每平方公里的工業(yè)增加值僅為0.96億元，不到省級及以上工業(yè)園區(qū)每平方公里工業(yè)增加值的1/3。其原因就是中西部縣城達(dá)不到發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)的最低規(guī)模，或者說沿海城市經(jīng)濟帶與省會城市、區(qū)域中心城市可以為現(xiàn)代制造業(yè)提供遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于“孤島”縣城的配套與服務(wù)，僅靠政策優(yōu)惠招商很難招到優(yōu)質(zhì)企業(yè)。企業(yè)入駐沿海地區(qū)的工業(yè)開發(fā)區(qū)，雖然其土地、勞動力等要素成本相對較高，但沿海城市經(jīng)濟帶健全的產(chǎn)業(yè)配套體系及廣闊的海內(nèi)外市場，可以顯著提高企業(yè)的生產(chǎn)效率和發(fā)展效益。而中西部的內(nèi)陸地區(qū)顯然不具備這些條件，通過政策優(yōu)惠和行政手段進(jìn)行的招商引資也只能吸引低附加值產(chǎn)業(yè)，所創(chuàng)造的稅收和就業(yè)較少，也面臨物流成本高企與市場競爭力低下的問題，具有很強的發(fā)展不穩(wěn)定性。而且，通過政策手段強行促使要素向中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)流動，也損害了地區(qū)間的資源配置效率，帶來投資的低效與增長的乏力(向?qū)捇ⅰ㈥戙懀?015)。

　　當(dāng)前中國的基本經(jīng)濟結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成，東部沿海地區(qū)利用區(qū)位優(yōu)勢已經(jīng)形成城市經(jīng)濟帶，并帶動區(qū)域內(nèi)的協(xié)同發(fā)展，形成強有力的縣域經(jīng)濟，產(chǎn)生了大量百強縣；中西部地區(qū)大部分普通農(nóng)業(yè)縣在增長集聚的極化效應(yīng)下形成的經(jīng)濟后發(fā)劣勢不斷疊加。中西部地區(qū)縣域人口將不斷地向東部沿海城市帶和區(qū)域中心轉(zhuǎn)移，以致大部分中西部地區(qū)縣域經(jīng)濟有可能進(jìn)一步衰退。在此背景下，中西部地區(qū)如果只靠學(xué)習(xí)沿海地區(qū)經(jīng)驗，從表面找辦法，搞形式化的擴權(quán)賦能強縣改革，放松對基層的監(jiān)管、審批和統(tǒng)籌規(guī)劃，加強對縣級經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)考核，加大縣域之間競爭的政策杠桿就存在相當(dāng)大的風(fēng)險。

　　四、中西部縣域發(fā)展的邏輯

　　單從縣城建設(shè)來看，最近十年，幾乎全國的縣城都換了模樣。縣城的變化表現(xiàn)在以下幾個方面：管網(wǎng)設(shè)施、交通設(shè)施等市政基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級；交通樞紐不斷擴張；購物步行街?jǐn)U展；豪華電影院、體育館、劇場、博物館、圖書館等場館林立；標(biāo)志性的大廣場出現(xiàn)；觀賞性的城市綠道、步道、親水平臺修建；遍布的城市公園、濕地公園、體育公園、游樂場不斷增加；氣派的市民中心、政務(wù)中心矗立；星級旅游景點興建優(yōu)化；高端的垃圾無害化資源化處理設(shè)施、污水集中處理設(shè)施日益完備；星級賓館和高檔居住小區(qū)加速建設(shè)；現(xiàn)代化的電子商務(wù)城、產(chǎn)業(yè)融合的綜合農(nóng)貿(mào)市場以及物流產(chǎn)業(yè)園不斷涌現(xiàn)。歸納起來，縣城建設(shè)主要包括三個部分：其一是大規(guī)模擴建經(jīng)濟開發(fā)區(qū)；其二是城市基礎(chǔ)設(shè)施的提檔升級；其三是增加居民小區(qū)樓盤。這三個部分在縣城建設(shè)和縣域發(fā)展中承擔(dān)著不同的功能。

　　首先是經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設(shè)。縣域經(jīng)濟發(fā)展顯然不能僅依靠農(nóng)業(yè)，必須要有現(xiàn)代制造業(yè)。現(xiàn)代制造業(yè)不僅可以快速提高GDP，而且可以提供大量就業(yè)。就業(yè)不僅可以讓進(jìn)城農(nóng)民有收入，而且能為第三產(chǎn)業(yè)提供可靠的服務(wù)對象。制造業(yè)還可以提供稅收，從而提高縣政府的財力，有了財力才能對城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行升級改造。

　　建設(shè)了開發(fā)區(qū)，接著是要招商引資。要招商引資，往往就要在土地、稅收甚至金融方面給予優(yōu)惠。在區(qū)位劣勢和經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱的情況下，中西部縣城吸引的往往是東部沿海地區(qū)淘汰的落后產(chǎn)能，多屬于高能耗、高污染，高投入、低產(chǎn)出的低附加值產(chǎn)業(yè)。這些企業(yè)對地方經(jīng)濟帶動作用小，發(fā)展也不穩(wěn)定，甚至容易破產(chǎn)乃至跑路。真正能在開發(fā)區(qū)進(jìn)行生產(chǎn)、創(chuàng)造就業(yè)與稅收的企業(yè)屈指可數(shù)。我們調(diào)查的中部A縣在招商引資過程中采取了“三免兩減半”的政策，即符合條件的企業(yè)可以享受5年的優(yōu)惠政策，前三年免稅、后兩年繳稅減半，招商來的企業(yè)80%—90%是普通低端制造業(yè)。幾年之后當(dāng)?shù)毓賳T發(fā)現(xiàn)，“有些企業(yè)還沒過這個(優(yōu)惠)周期就死了，有些干脆就是套優(yōu)惠政策，實際重點不放你這”。比如A縣的兩家造紙廠因為環(huán)保投入幾千萬元，自身利潤稀薄，銀行也不再放貸，背負(fù)的民間借貸已超過千萬元，資金鏈基本斷裂；還有幾家磨具加工廠也在瀕死邊緣。即使是本地發(fā)展相對較好的幾家龍頭企業(yè)，繳納的稅收也大幅縮水，其中磨具加工產(chǎn)業(yè)2019年完成稅收1300多萬元，較上年減收1600多萬元；電子信息產(chǎn)業(yè)2019年完成稅收2200多萬元，較上年減收4100多萬元。

　　現(xiàn)在全國中西部縣域經(jīng)濟中存在的最大問題是地方政府在各自為戰(zhàn)的競爭下，不斷擴大各地開發(fā)區(qū)規(guī)模，可以容納的制造業(yè)生產(chǎn)力遠(yuǎn)超出可以吸納的生產(chǎn)力，而真正能招到的可以進(jìn)行生產(chǎn)、創(chuàng)造就業(yè)與稅收的企業(yè)卻寥寥無幾。地方政府大量低價供地，以開發(fā)區(qū)建設(shè)吸引企業(yè)來推動地方工業(yè)化的方式愈發(fā)難以持續(xù)，開發(fā)區(qū)的建設(shè)并不能帶來產(chǎn)業(yè)的集聚式發(fā)展(趙延?xùn)|、張文霞，2008)，這種過度建設(shè)反而導(dǎo)致開發(fā)區(qū)滋生大量債務(wù)。比如，中部A縣的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)2017年依托政府和社會資本合作(Public-Private-Partnership，PPP)項目投資8.9億元建設(shè)產(chǎn)業(yè)孵化園，開發(fā)區(qū)每年要還本付息7000萬—8000萬元，而租金和稅收收益難以覆蓋其征地、廠房建設(shè)及配套等的投入成本。

　　當(dāng)前，中西部地方政府支出主要依賴上級轉(zhuǎn)移支付，很少有中西部縣域的主要財力來自于開發(fā)區(qū)創(chuàng)造的稅收(焦長權(quán)，2020)。與開發(fā)區(qū)創(chuàng)造就業(yè)和稅收十分有限形成鮮明反差的是，縣城以及縣域基礎(chǔ)設(shè)施投資巨大。擴權(quán)強縣意在進(jìn)一步加大地方政府在縣城建設(shè)上的投資力度。以中部C縣(省直管縣)為例，該縣“縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項”項目，僅在2020年前后就有109個項目開工，涉及金額666億元，其中政府投資250億元，而2020年全縣一年完成工業(yè)增值稅僅3.7億元。縣域基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級需要財政支出，現(xiàn)在的問題是，如何獲取基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的財政經(jīng)費。

　　與全國情況一樣，中西部縣級政府財政收入是有限的，地方稅收分成加上級一般性財政轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成縣級可用財力，而這些往往只能保運轉(zhuǎn)，搞建設(shè)的資金就只能通過其他途徑籌措。一般來講有四個途徑：第一個途徑是整合上級專項財政轉(zhuǎn)移支付資源，用于縣級重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，比如將水利建設(shè)資金用于城中湖建設(shè)；第二個途徑是地方性基金收入，主要是賣地收入，賣地收入來自將征收為商住建設(shè)用地的土地賣給開發(fā)商，開發(fā)商建樓盤賣給農(nóng)民；第三個途徑是通過貸款、發(fā)行債券形成借貸收入；第四個途徑是利用社會資金，即通過產(chǎn)權(quán)、收益分享來吸引社會資金投入。

　　在第一個途徑中，國家專項財政轉(zhuǎn)移支付一般都是向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，服務(wù)“三農(nóng)”尤其是服務(wù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民，每個專項轉(zhuǎn)移支付都有專門目標(biāo)、解決特定問題。之所以給縣級政府一定的資金整合權(quán)，是為了防止資源落地時的重復(fù)浪費與銜接不當(dāng)，現(xiàn)在縣政府將資金整合用到城市基礎(chǔ)設(shè)施上，就背離了專項財政轉(zhuǎn)移支付的初衷。擴權(quán)賦能強縣改革只會進(jìn)一步加劇縣級政府對專項資金整合初衷的背離。

　　在第二個途徑中，由于轉(zhuǎn)移支付資金難以覆蓋且風(fēng)險較大，所以當(dāng)前縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重依賴土地財政收入。要獲得土地財政收入，就要有農(nóng)民進(jìn)城買房；要讓農(nóng)民進(jìn)城買房，不僅要順應(yīng)農(nóng)民進(jìn)城的愿望，而且要創(chuàng)造條件讓農(nóng)民進(jìn)城買房。其中最為常見的是教育進(jìn)城，農(nóng)民為了獲得縣城較高質(zhì)量的教育就需要到縣城買房。農(nóng)民進(jìn)城可以增加農(nóng)地非農(nóng)化產(chǎn)生的土地增值收益，轉(zhuǎn)化為土地財政收入，為建設(shè)縣城基礎(chǔ)設(shè)施提供資金支持。不過，因為縣域經(jīng)濟實力有限，進(jìn)城農(nóng)民有限，土地財政收入也有限，往往不足以支持縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之需，土地財政也不可持續(xù)。

　　第三個途徑是通過各種方式拆借。比如，通過成立城市建設(shè)投資公司來貸款。城投公司將所有國有資產(chǎn)都打包成為資產(chǎn)，甚至將基礎(chǔ)設(shè)施證券化，以提高城投公司直接融資能力。城投公司融資愈發(fā)成為中西部縣級各項建設(shè)支出的主要資金來源。以中部B縣城投公司為例，該城投公司自2016年以來融資資金不斷攀升，到2020年已高達(dá)32.8億元，2021年計劃融資40億元，而該縣2020年地方公共財政預(yù)算收入不足15億元(具體見圖2)。　　

　　第四個途徑是在具有經(jīng)營性或準(zhǔn)經(jīng)營性的城市基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用設(shè)施的建設(shè)和運營中，引進(jìn)社會資本，加快基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，采取PPP模式。這四個途徑實際上構(gòu)成了當(dāng)前中西部縣級“經(jīng)營縣城”獲取縣域發(fā)展建設(shè)資金的重點和關(guān)鍵舉措。

　　作為中西部地區(qū)縣城發(fā)展的基本手段，“經(jīng)營縣城”通過各種技術(shù)手段、資金拆借、政策運用以達(dá)到兩個目標(biāo)：第一個是農(nóng)民進(jìn)城，在縣城安居樂業(yè)；第二個是縣域經(jīng)濟繁榮，基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級。具體過程大致如下：縣政府通過成立各種名義的城市建設(shè)投資公司，向銀行貸款、發(fā)行債券等方式籌資，投入改善基礎(chǔ)設(shè)施；好的基礎(chǔ)設(shè)施為招商引資創(chuàng)造條件，吸引制造業(yè)入駐開發(fā)區(qū)，創(chuàng)造就業(yè)機會與稅收；就業(yè)機會為進(jìn)城農(nóng)民提供就業(yè)崗位，越來越多農(nóng)民在城市就業(yè)，享受城市公共服務(wù)，也在城市買房和消費，帶動第三產(chǎn)業(yè)；農(nóng)民買房讓開發(fā)商開發(fā)房地產(chǎn)有利可圖，政府通過向開發(fā)商供地獲得土地財政收入；土地財政收入又可以建設(shè)更好的基礎(chǔ)設(shè)施；更好的基礎(chǔ)設(shè)施吸引更多制造業(yè)投資和更多農(nóng)民進(jìn)城；更多制造業(yè)入駐開發(fā)區(qū)，更多農(nóng)民進(jìn)城買房并在縣城安居樂業(yè)，就可以創(chuàng)造更多稅收和土地財政收入；地方政府再用創(chuàng)造出來的增量收入還銀行貸款和發(fā)行債券的負(fù)債。結(jié)果就是經(jīng)歷一個經(jīng)營的過程，招商引資成功，縣域經(jīng)濟大發(fā)展，GDP迅速提升，大量農(nóng)民進(jìn)城買房并在城市安居樂業(yè)，城市基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級，經(jīng)營縣城因此成功。

　　某種意義上，這正是某些東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)縣域發(fā)展和縣城經(jīng)營之路。也正是在這種經(jīng)營成功邏輯與案例的鼓勵下，中西部后發(fā)地區(qū)的省級政府希望通過擴權(quán)賦能強縣，以達(dá)到經(jīng)營縣城和發(fā)展縣域經(jīng)濟的目標(biāo)。

　　現(xiàn)在的問題是，如果被擴權(quán)賦能的縣政府無法完成招商任務(wù)，進(jìn)城農(nóng)民在縣城買房卻無法就業(yè)，經(jīng)營縣城就可能帶來嚴(yán)重的問題，最大的問題有二：一是農(nóng)民幾乎是將過去的所有積累和未來的全部預(yù)期收入都拿來在縣城買房，卻無法在縣城找到穩(wěn)定的就業(yè)機會，不得不將在縣城購置的房產(chǎn)空置而再次外出務(wù)工；二是政府借貸形成的債務(wù)難以償還，每年的財政收入還不夠還利息，政府面臨破產(chǎn)。也就是說，地方政府經(jīng)營縣城對縣城基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行提檔升級，如果在招商引資環(huán)節(jié)不能同步跟上，就會造成兩個方面的嚴(yán)重后果：一是通過各種辦法讓農(nóng)民到縣城買房，農(nóng)民過去的積蓄與未來預(yù)期收入都被縣城盤剝，出現(xiàn)新一輪的城市對鄉(xiāng)村的“剝奪”；二是嚴(yán)重的債務(wù)會造成縣級治理的不可持續(xù)，成為縣級發(fā)展的沉重負(fù)擔(dān)。

　　省級層面的擴權(quán)賦能強縣改革，使縣域具有經(jīng)營縣城和發(fā)展縣域經(jīng)濟的權(quán)能。而部分縣域為謀求發(fā)展而推動農(nóng)民進(jìn)城，借下更高債務(wù)，一旦招商引資不成功，將留下縣域治理的巨大隱患。對于中西部地區(qū)上千個待發(fā)展的縣域來說，沿海產(chǎn)業(yè)向內(nèi)陸轉(zhuǎn)移的覆蓋能力有限。因此，中西部地區(qū)通過擴權(quán)強縣來增加縣級競爭，存在很大的無序性、浪費甚至折騰。所以，強縣擴權(quán)不構(gòu)成中西部產(chǎn)業(yè)發(fā)展的充分條件，相反，在招商引資不成功，難以帶動工業(yè)發(fā)展的情況下，強縣擴權(quán)作為政策“杠桿”將加劇已經(jīng)普遍存在的地方債務(wù)。尤其是一部分基層“獅子型”干部的激進(jìn)行政行為，會被省級政府的擴權(quán)強縣政策所放大，每個省數(shù)十個縣的做法疊加在一起，造成基層體制過熱，加速地方債務(wù)增長。

　　據(jù)財政部公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2021年年底，全國地方政府債務(wù)余額為304700億元。林采宜和張菁根據(jù)各省/市/自治區(qū)的債務(wù)余額和財政收入計算發(fā)現(xiàn)，全國中西部省份普遍債務(wù)率較高，其中青海、黑龍江、寧夏、內(nèi)蒙古四省的地方債務(wù)率超過300%。具體到縣級，刁偉濤和傅巾益(2019)統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)全國縣級政府債務(wù)余額從2016年的80264.56億元上漲到2017年的86988.16億元，其中專項債務(wù)余額不斷攀升，縣級債務(wù)壓力增大。此外，縣級城投債也不容小覷。徐軍偉等(2020)構(gòu)建的融資平臺新名單顯示，截至2018年年底，全國共有2571家發(fā)債融資平臺，其中縣級及以下(含縣級市)融資平臺有556家，占比21.63%。中正鵬元地方財政投融資研究所依托Wind數(shù)據(jù)庫整理的報告顯示，300家縣級城投公司在2020年前三季度共發(fā)行城投債603只，規(guī)模為3904.43億元，在全部城投債資金規(guī)模中的占比為12.01%。城投公司融資的資金主要用于償還債務(wù)，中泰證券研究所整理的數(shù)據(jù)顯示，區(qū)縣級城投發(fā)債用于償還有息債務(wù)的占比高達(dá)80%，用于項目建設(shè)的只有12.6%。縣級城投公司融資資金基本是凈流出的，還本付息的壓力大，而縣級城投公司因為平臺等級相對較低，其持續(xù)發(fā)債依賴地方政府隱性擔(dān)保，最終都將轉(zhuǎn)化為地方政府的財政風(fēng)險(鐘寧樺、陳姍姍，2021)。

　　如前節(jié)討論，只要東部沿海城市經(jīng)濟帶繼續(xù)發(fā)展，在資源的市場配置條件下，中西部地區(qū)的人、財、物將繼續(xù)流出，而人、財、物流出的中西部地區(qū)不可能重新變成類似東部地區(qū)的經(jīng)濟帶，中西部地區(qū)的縣域城市作為消費性城市和依托于農(nóng)民外出務(wù)工收入支撐房價的發(fā)展形態(tài)不會改變。在沒有制造業(yè)提供就業(yè)與稅收源頭的情況下，縣城經(jīng)營將難以持續(xù)。不僅所有投入無法產(chǎn)生經(jīng)濟效益的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的資金需要償還，而且因缺少就業(yè)而難以在縣城安居的進(jìn)城農(nóng)民本身又成為縣級公共服務(wù)支出和基層社會治理的負(fù)擔(dān)。因此可以得出結(jié)論，當(dāng)前在全國普遍出現(xiàn)的省級擴權(quán)強縣改革中容易存在盲目性，蘊含較大風(fēng)險。

　　五、中國區(qū)域經(jīng)濟布局問題

　　中國區(qū)域經(jīng)濟如何布局，是當(dāng)前政策部門和學(xué)界必須直面討論的問題。前文討論的縣域經(jīng)濟發(fā)展背后指向的是區(qū)域經(jīng)濟的布局和定位。從實踐來看，當(dāng)前中國經(jīng)濟的布局與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟時代已完全不同，其關(guān)鍵有兩個方面：一是城市不再只是消費性的，而且也是生產(chǎn)性的，并以生產(chǎn)性為根本；二是經(jīng)濟高度向城市集中，城市又集中分布在具有區(qū)位優(yōu)勢的地區(qū)，尤其是集中分布在口岸地區(qū)，比如長三角地區(qū)和珠三角地區(qū)。在全面推進(jìn)現(xiàn)代化的過程中，如何布局中國經(jīng)濟，以及如何對待地區(qū)之間的差異，尚缺少清晰的討論。

　　更重要的是，當(dāng)前政策部門和學(xué)界在討論中國發(fā)展不平衡問題時，傾向于通過大力支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)和發(fā)展縣域經(jīng)濟來緩解中國發(fā)展中業(yè)已存在的區(qū)域不平衡與經(jīng)濟不平衡。這在本質(zhì)上是一種忽視客觀事實的倒推邏輯，即認(rèn)為發(fā)展的不平衡在縣域，才要求大力發(fā)展縣域經(jīng)濟。對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略同樣如此，即按照倒推邏輯，認(rèn)為如果沒有縣域經(jīng)濟的發(fā)展，也就不可能真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，所以要大力發(fā)展縣域經(jīng)濟，這種傾向?qū)嶋H是將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下降到了策略層面，并沒有從宏觀戰(zhàn)略層面去認(rèn)識中國經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀。

　　在筆者看來，未來中國區(qū)域經(jīng)濟的布局大概可以分成三個層次：一是作為經(jīng)濟增長中心和科技進(jìn)步中心的城市帶地區(qū)、省會城市和區(qū)域中心城市(地級市)，中國經(jīng)濟成長和科技進(jìn)步將主要依托于這個層次的區(qū)域(城市)；二是作為地方公共服務(wù)中心和地方治理主體的縣域經(jīng)濟；三是遍布鄉(xiāng)村的以土地為基本生產(chǎn)資料的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。下文將分別進(jìn)行討論。

　　（一）縣域經(jīng)濟

　　從目前情況來看，除東部沿海經(jīng)濟帶地區(qū)外，大多數(shù)縣域范圍內(nèi)很難支撐現(xiàn)代制造業(yè)，因為現(xiàn)代制造業(yè)需要相應(yīng)的配套及相對完善的服務(wù)體系，而縣域范圍內(nèi)很難形成相對完整的產(chǎn)業(yè)集聚，無法形成規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)。縣域經(jīng)濟的主要支撐多為面向當(dāng)?shù)氐妮p加工、農(nóng)產(chǎn)品加工以及承接沿海地區(qū)淘汰的落后產(chǎn)能。總體來講，縣域經(jīng)濟中先進(jìn)制造業(yè)比重低，吸納的就業(yè)少。其中的典型是當(dāng)前中西部地區(qū)縣域范圍的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，招商情況不佳，吸納的就業(yè)數(shù)量與創(chuàng)造的稅收水平都相當(dāng)有限。

　　縣域經(jīng)濟尤其是縣城業(yè)態(tài)中，特別重要的有兩個方面：一是以教育、醫(yī)療為代表的公共服務(wù)體系較為健全；二是面向全縣的服務(wù)業(yè)相對發(fā)達(dá)(零售、餐飲、物流、交通通訊等)。當(dāng)前農(nóng)民進(jìn)縣城，在很大程度上是為了獲得縣城較高質(zhì)量的教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)。

　　農(nóng)民為了享受縣城教育醫(yī)療服務(wù)和較高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施，要到縣城買房或租房，從而推動了縣城房地產(chǎn)發(fā)展，進(jìn)一步帶來土地非農(nóng)使用的增值收益，增加了縣政府土地財政收入。土地財政進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為縣城更高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因為縣城缺少制造業(yè)，進(jìn)城農(nóng)民難以在縣城獲得充分就業(yè)，縣城服務(wù)業(yè)就業(yè)市場過度擁擠，服務(wù)業(yè)服務(wù)價格低造成就業(yè)收入低。

　　由于缺少制造業(yè)，因此縣城是消費性的，主要提供公共服務(wù)和市場服務(wù)。縣域基本服務(wù)對象或消費對象是全縣農(nóng)民。農(nóng)民是生產(chǎn)性的，他們從農(nóng)業(yè)以及外出務(wù)工經(jīng)商中獲得收入。正是農(nóng)民將他們從農(nóng)業(yè)和外出務(wù)工經(jīng)商中獲得的收入用來在縣城買房，才有了縣城房地產(chǎn)市場的繁榮，農(nóng)民買房不僅掏空了積蓄，而且往往欠下家庭債務(wù)。因此，可以認(rèn)為縣城正是通過促進(jìn)農(nóng)民消費而獲得發(fā)展的(陳文瓊，2019：226—227)。

　　無論如何，農(nóng)民希望獲得更高質(zhì)量的教育與醫(yī)療，也希望能享受到更好更現(xiàn)代的基礎(chǔ)設(shè)施，縣城可以為農(nóng)民提供一定程度上集中且有規(guī)模效益的地方公共服務(wù)。因此，在當(dāng)前及未來時期，縣一級仍是非常重要的。不過，縣一級并非一定要成為經(jīng)濟增長中心或現(xiàn)代制造業(yè)和科技進(jìn)步中心，而可以定位為地方行政和治理中心、地方公共服務(wù)中心以及地方服務(wù)業(yè)中心。考核縣域發(fā)展應(yīng)當(dāng)依據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況進(jìn)行發(fā)展定位，這個實際情況最重要的是為農(nóng)民提供醫(yī)療、教育等公共服務(wù)的能力、水平與效率。

　　如果說縣城是地方公共服務(wù)中心的話，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則是基層公共服務(wù)中心。在治理層面，如何在縣城與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間進(jìn)行公共服務(wù)的布局，也要因地制宜，結(jié)合當(dāng)?shù)厝丝凇⒖臻g和經(jīng)濟社會狀況進(jìn)行具體討論。

　　（二）農(nóng)村與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟

　　在中國最廣袤的國土上，分布著20億畝耕地和無數(shù)可以用于農(nóng)林牧漁業(yè)生產(chǎn)的林地、水面、草地等。正是在廣袤的國土上，借助光熱水肥等條件，農(nóng)業(yè)為全國人民提供了充裕的農(nóng)產(chǎn)品，中國也才能做到將飯碗“牢牢端在自己手中”。

　　農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位不能變，但需要看到的是農(nóng)業(yè)的GDP占比持續(xù)下降，讓2億多農(nóng)戶單靠農(nóng)業(yè)致富的難度加大。當(dāng)前中國仍然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶超過2億戶，這2億多農(nóng)戶絕大多數(shù)只是兼業(yè)，甚至只是老年人留守種地。如果不兼業(yè)只種地，農(nóng)戶達(dá)到全國平均收入水平最少要種地100畝，也就是說，20億畝耕地只能容納大約2000萬農(nóng)戶(家庭農(nóng)場主)。如果將中國農(nóng)村土地集中到大約2000萬戶家庭農(nóng)場主手中，雖然這些家庭農(nóng)場可以實現(xiàn)適度的規(guī)模經(jīng)營，提高勞動生產(chǎn)率，卻可能造成其他2億多農(nóng)戶無地可種。改革農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的同時容納農(nóng)民的農(nóng)業(yè)就業(yè)是國家制定政策的出發(fā)點之一。當(dāng)前，之所以仍然有2億多農(nóng)戶兼業(yè)種地，很重要的一個原因是農(nóng)民家庭中老年人缺少城市就業(yè)機會，他們種地不僅是為了農(nóng)業(yè)收入，而是要“有就業(yè)、有勞動、有事做”(夏柱智、賀雪峰，2017)。農(nóng)村老年人通過勞動獲得自身的價值感與尊嚴(yán)。勞動是中老年農(nóng)民的內(nèi)在需求，用農(nóng)民的話說，“無事可做就是等死”。

　　簡言之，在目前城市只能吸納有限農(nóng)村人口的情況下，以20億畝土地為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)，不僅解決了中國人的糧食安全問題，而且為數(shù)億農(nóng)民提供了農(nóng)業(yè)收入、就業(yè)途徑和生命意義。這樣看來，當(dāng)前中國農(nóng)村普遍存在的小農(nóng)戶農(nóng)業(yè)、老人農(nóng)業(yè)，還有繼續(xù)存在的價值，也還將繼續(xù)存在下去。

　　一方面，因為農(nóng)村存在著大量的自給自足經(jīng)濟，農(nóng)民住房不要錢，與土地結(jié)合起來就有收入有就業(yè)，就使得農(nóng)村可以成為應(yīng)對老齡化的一個重要陣地：農(nóng)村養(yǎng)老成本遠(yuǎn)低于城市，而與土地可以結(jié)合，就可能讓勞動與意義生產(chǎn)結(jié)合起來，收入與休閑結(jié)合起來(賀雪峰，2020)。

　　另一方面，2億多農(nóng)戶仍然保持兼業(yè)種植，進(jìn)城農(nóng)民就可以年老返鄉(xiāng)，進(jìn)城失敗返鄉(xiāng)，遭遇重大經(jīng)濟危機時選擇返鄉(xiāng)，農(nóng)村就能發(fā)揮作為中國現(xiàn)代化“穩(wěn)定器”的作用。正是有農(nóng)村這個“穩(wěn)定器”，中國現(xiàn)代化就有能力應(yīng)對全世界的各種風(fēng)險，中華民族偉大復(fù)興也才更有保障。

　　鄉(xiāng)村構(gòu)成中國現(xiàn)代化的“壓艙石”。在這個定位上發(fā)展縣域經(jīng)濟和推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化便有了總體目標(biāo)定位。以上兩個方面放在一起看，縣域經(jīng)濟與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的結(jié)合構(gòu)成了當(dāng)前中國最廣袤土地上大多數(shù)人民的基本生活生產(chǎn)場景，這些縣域以下的經(jīng)濟以保障為主、以退路為主、以休養(yǎng)生息為主、以穩(wěn)健為主。這是中國的腹地與縱深，是中國社會的“穩(wěn)定器”。

　　（三）城市帶與區(qū)域中心城市

　　當(dāng)前中國經(jīng)濟的重心越來越集中到沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和區(qū)域性中心城市。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)因為產(chǎn)業(yè)密集、交通便利、基礎(chǔ)設(shè)施良好，而形成沿海城市經(jīng)濟帶，位于沿海城市經(jīng)濟帶的每個空間都具有發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)的區(qū)位條件。正是在這個意義上，以長三角、珠三角為代表的沿海城市經(jīng)濟帶內(nèi)不存在真正意義上的農(nóng)村，鄉(xiāng)村工業(yè)化和服務(wù)配套使得縣域經(jīng)濟極為發(fā)達(dá)，幾乎所有沿海城市經(jīng)濟帶內(nèi)的縣都可以進(jìn)入百強縣。因此，在沿海地區(qū)的縣域經(jīng)濟實質(zhì)上并非因“縣域”而起，縣域是一個管理、治理和統(tǒng)計單元，不是孤立的經(jīng)濟單元。忽視沿海地區(qū)縣域經(jīng)濟背后的城市帶經(jīng)濟體系，抽象而籠統(tǒng)地強調(diào)沿海縣域經(jīng)濟本身是一種誤導(dǎo)。

　　沿海發(fā)達(dá)地區(qū)城市經(jīng)濟帶不僅是制造業(yè)中心，而且也是科學(xué)研究和技術(shù)進(jìn)步中心，是中國最重要的經(jīng)濟發(fā)展極。除沿海城市帶以外，全國省會城市一般都有良好的基礎(chǔ)設(shè)施、完善的社會服務(wù)、健全的產(chǎn)業(yè)配套以及各類技術(shù)服務(wù)，從而具備發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)的條件。除省會城市外，地級市一般都會有科研院所，是地方區(qū)域經(jīng)濟中心和交通樞紐，高鐵網(wǎng)絡(luò)覆蓋，具有較大人口規(guī)模和經(jīng)濟規(guī)模，具備發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)的條件，其中部分地級市已成為區(qū)域經(jīng)濟中心。

　　沿海城市經(jīng)濟帶和以省會城市為代表的區(qū)域中心城市，具有發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)、服務(wù)業(yè)和科技進(jìn)步的區(qū)位優(yōu)勢。當(dāng)前中國經(jīng)濟總產(chǎn)出的大部分都是由沿海城市經(jīng)濟帶與區(qū)域中心城市創(chuàng)造的，這個比重還會繼續(xù)增大，且其經(jīng)濟質(zhì)量也更高。

　　（四）地級市還是縣城？

　　僅就地級市來講，存在兩種情況。一種情況是已經(jīng)成為區(qū)域中心城市的地級市，比如洛陽、襄陽、宜昌、榆林等GDP在5千億元量級的區(qū)域性中心城市，具有較大經(jīng)濟體量及與之匹配的基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)體系、物流條件、產(chǎn)業(yè)配套，從而為先進(jìn)制造業(yè)提供了良好的落地空間。另一種情況是有待成為區(qū)域中心的地級市，比如中西部地區(qū)比比皆是的經(jīng)濟體量不足千億元的地級市，其在城市規(guī)模、產(chǎn)業(yè)配套方面仍有不足，還不能為現(xiàn)代制造業(yè)提供落地所需的全部便利。

　　從地級市的經(jīng)濟總量角度看，實際上地級市往往是由若干縣級行政區(qū)構(gòu)成的。地級市是全市的行政中心和經(jīng)濟中心，縣級政府尤其是縣級市政府，則往往是獨立于地級市政府所在城區(qū)的。若扣除市轄區(qū)以外的縣和縣級市的GDP，全國大多數(shù)地級市所在城區(qū)的GDP都不過千億元，與縣級市的量級差異不大。

　　現(xiàn)在的問題是，在地級市以下的區(qū)域，到底是集中發(fā)展地級市所在城市，還是調(diào)動各個縣城積極性發(fā)展縣域經(jīng)濟。顯然，經(jīng)濟發(fā)展是有極化效應(yīng)的，尤其是第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，規(guī)模效應(yīng)和完整的產(chǎn)業(yè)配套可以降低生產(chǎn)成本。中西部地區(qū)目前正在對接從東部沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移而來的產(chǎn)業(yè)，這些轉(zhuǎn)移來的產(chǎn)業(yè)顯然傾向于到成規(guī)模的區(qū)域性中心城市，而不是到縣城。

　　如果省級政府進(jìn)行擴權(quán)賦能強縣的改革，縣政府就會想方設(shè)法通過政策優(yōu)惠來吸引外資，從而將外來的投資分散到全省各縣。本來就缺少經(jīng)濟規(guī)模和投資不飽和的地級市所在城市，在縣域經(jīng)濟的無序競爭中就更難獲得成長。結(jié)果就是，縣與縣競爭、縣與市級城市競爭，出現(xiàn)非但縣域經(jīng)濟發(fā)展不起來，地級市經(jīng)濟反而受影響的可能。

　　越是中西部經(jīng)濟發(fā)展比較落后的地區(qū)，就越應(yīng)當(dāng)將主要資源用在打造地級市上，而不是分散發(fā)展縣域經(jīng)濟。有了適度規(guī)模的地級市才可能對接產(chǎn)業(yè)，才可以成為區(qū)域性經(jīng)濟中心，才有可能進(jìn)一步改善基礎(chǔ)設(shè)施條件，從而為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移做好準(zhǔn)備，并為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供就業(yè)，提供進(jìn)城安居樂業(yè)，走向工業(yè)化與城鎮(zhèn)化相互促進(jìn)的良性循環(huán)。

　　六、結(jié)語：擴權(quán)賦能與縣域發(fā)展的定位

　　擴權(quán)賦能強縣的目標(biāo)是強縣，通過減少省市對縣的監(jiān)管、允許縣有更大自主權(quán)、加強對縣的發(fā)展考核的方式發(fā)展縣域。然而，強縣帶來的結(jié)果不只是縣在經(jīng)濟發(fā)展上獲得更多的機會，當(dāng)縣失去了省市有效監(jiān)管、有了更大自主權(quán)時，就會在相互間的激烈競爭中將全縣所有可用資源孤注一擲地用來拼發(fā)展、拼政績。如此，“經(jīng)營縣城”的結(jié)果就是，表面上縣城建設(shè)上了檔次，短時期內(nèi)縣域經(jīng)濟雖然有統(tǒng)計上的增長，卻幾乎是竭澤而漁：農(nóng)民進(jìn)城卻又無法安居；城投公司建設(shè)了大量基礎(chǔ)設(shè)施和面子工程卻欠下巨額債務(wù)；經(jīng)濟開發(fā)區(qū)規(guī)模巨大卻荒草叢生。看起來縣城有了很多現(xiàn)代建筑，卻因為缺少經(jīng)濟內(nèi)核而徒有其表，不可持續(xù)。當(dāng)前中西部地區(qū)已經(jīng)普遍出現(xiàn)了因為經(jīng)營縣城而發(fā)生的失敗案例，如貴州獨山縣、黑龍江鶴崗市等。

　　基于歷史條件和區(qū)位條件，東部地區(qū)已經(jīng)形成了先發(fā)局面、積累了先發(fā)優(yōu)勢，廣大中西部普通農(nóng)業(yè)型地區(qū)的縣域經(jīng)濟很難發(fā)展成為沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的縣域經(jīng)濟。沿海城市帶的縣域經(jīng)濟是城市經(jīng)濟的內(nèi)在組成部分，依托全國甚至全球產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展出來；而絕大多數(shù)中西部地區(qū)的縣域經(jīng)濟是從屬于農(nóng)村、依賴于農(nóng)民農(nóng)業(yè)收入和務(wù)工收入。對中西部普通農(nóng)業(yè)縣的縣域經(jīng)濟寄以不切實際的期待，指望通過擴權(quán)賦能來強縣，結(jié)果可能不僅分散了地級市的經(jīng)濟規(guī)模與經(jīng)濟吸引力，破壞資源配置的市場效率，而且加大政策“杠桿”、缺少監(jiān)管可能造成縣城經(jīng)營的破產(chǎn)。這個破產(chǎn)將導(dǎo)致縣域發(fā)展面臨嚴(yán)重的問題，使治理不可持續(xù)，農(nóng)民難以獲得有質(zhì)量的地方公共服務(wù)，進(jìn)城農(nóng)民無法安居樂業(yè)，縣域治理失敗帶來自下而上的系統(tǒng)性風(fēng)險。

　　擴權(quán)賦能強縣的改革過程要更加慎重，廣大中西部地區(qū)縣城建設(shè)成為地方公共服務(wù)中心，再以鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層公共服務(wù)中心。統(tǒng)籌考慮縣鄉(xiāng)發(fā)展，為農(nóng)民提供較高質(zhì)量的公共服務(wù)，應(yīng)當(dāng)是當(dāng)前大多數(shù)中西部縣域經(jīng)濟和縣城建設(shè)的重點。

　　七、展望與討論

　　幾乎全世界所有現(xiàn)代國家的經(jīng)濟都是高度集中和地區(qū)不平衡的。在本文的最后，筆者對未來中國經(jīng)濟區(qū)域格局的展望如下。第一，高度認(rèn)識發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村的重要性。農(nóng)業(yè)的重要性不僅體現(xiàn)在對農(nóng)產(chǎn)品供給的保障上，還體現(xiàn)在其為大量缺少城市就業(yè)機會的農(nóng)民提供了獲取收入與參與勞動的途徑。農(nóng)村還可以成為應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)的主陣地。第二，發(fā)展到一定階段后，環(huán)境優(yōu)美宜居的農(nóng)村，可以在未來開發(fā)成為城市居民享受自然的第二家園。第三，將縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展成地方和基層治理與公共服務(wù)中心。第四，在中西部地區(qū)集中資源打造地級市，對接?xùn)|部轉(zhuǎn)移而來的產(chǎn)業(yè)，形成區(qū)域經(jīng)濟中心。第五，省會城市和沿海城市經(jīng)濟帶是中國經(jīng)濟成長的主要中心，也是科技進(jìn)步、政治與金融中心。

　　這種情況下，中國經(jīng)濟雖然不平衡，主要經(jīng)濟增長集中在東部沿海地區(qū)和大中城市，中西部地區(qū)卻也有以地級市為代表的區(qū)域經(jīng)濟增長中心，縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為地方和基層公共服務(wù)中心，為廣大農(nóng)民提供完善的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)，村莊也有通過國家轉(zhuǎn)移支付建設(shè)起來的較為健全的基礎(chǔ)設(shè)施。農(nóng)村還具有親近自然的優(yōu)勢。在960萬平方公里的國土上，每一塊土地上的人民及其行政建制，都可以各盡所能、各得其所。

　　尊重經(jīng)濟發(fā)展不平衡的規(guī)律，正視東部地區(qū)與中西部地區(qū)差異，區(qū)分本質(zhì)不同的東部地區(qū)縣域經(jīng)濟和中西部地區(qū)縣域城市。中西部地區(qū)縣域及以下構(gòu)成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民退路和養(yǎng)老、吸納風(fēng)險的空間，東部地區(qū)加快高質(zhì)量發(fā)展。輔以再次分配制度，通過強有力的國家財政轉(zhuǎn)移支付，支持中西部地區(qū)以縣域為整體的鄉(xiāng)村振興建設(shè)，促進(jìn)共同富裕，通過非均衡的發(fā)展策略實現(xiàn)一個所有人都可以享受到基本公共服務(wù)和市場機會平等的高水平平衡。

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