【導讀】近期，天門山跳崖事件以一種極端的方式，將外出務工年輕人的人生困境再度暴露在公眾面前。如大多數異鄉人一樣，他們擠不進大城市，也回不了家鄉，于是現在有種聲音說，不如折中一下，回縣城發展。事實上，“縣城”近年來已成為中文互聯網重要的文化符號，“縣域青年”成為文化生產的重要群體，而從實踐來看，縣城也成為青年一代農民工首選的進城目標。那么，縣城能承載縣域青年的美好生活訴求嗎？

　　本文指出，縣城能提供低配版的現代生活方式和低成本的城鎮化，成為農民尤其是年輕人首選的城鎮化地點。但對于廣大的中西部農業縣而言，由于后發劣勢，缺少聚集優勢，只有少數靠近大中城市的縣域能依附式發展，絕大多數中西部農業縣將成為永久性農業縣——這是中西部縣域經濟發展的普遍事實，也是東部地區和中西部地區縣域經濟發展的最大差別。由于缺乏本地就業，農民即使進城購房，仍不得不外出務工，家庭成員在空間上被拆分，難以實現以家庭為單位的整體城鎮化。因此當前中西部農業縣的城鎮化是一種“過渡性城鎮化”，已經實現縣域城鎮化的農民，未來還將經歷一個從縣城向更高層級城市遷移的二次城鎮化過程。

　　作者據此建議，國家必須從戰略上對中西部農業縣的發展定位予以重新考量，永久性農業縣的主要功能應在于公共服務供給，為農民提供相較于大城市性價比更高的公共服務。首先，縣城建設應該適度，適應縣城自身的特點，不可盲目求大，這不僅超出農民的實際需求，還可能產生債務風險。其次，縣級政府不應將適齡兒童教育等公共服務工具化，以拉動農民進城。最后，不能將縣城的特殊利益凌駕于縣域之上，比如當前優質教育資源向縣城的集中，便是以鄉村教育質量的下滑為代價的，這導致留在鄉村、尚未實現城鎮化的群體失去享受優質公共服務的機會，而他們恰恰是農村中的底層群體。

　　本文原載《文化縱橫》2023年第2期，原題為《以公共服務供給為中心：中西部農業縣的功能轉型》。僅代表作者觀點，供讀者參考辨析。

　　以公共服務供給為中心：

　　中西部農業縣的功能轉型

　　中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》指出“縣城是我國城鎮體系的重要組成部分，是城鄉融合發展的關鍵支撐，對促進新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關系具有重要意義”。從實踐層面來看，縣城已經成為中西部農業縣農民工首選的進城目標。一項根據2011年《中國社會狀況綜合調查》（CSS2011）數據進行的分析顯示，農民工在直轄市、省會城市、地級市、縣城、鄉鎮五級城鎮中購房意愿占比最高的是縣城，達到了43.98%；河南省統計局2015年的一項問卷調查顯示，愿意到縣城落戶的農民占比最高，達到49.8%。住房和城鄉建設部原部長陳政高在2016年“兩會”時透露，在一些縣城，農民工購房已經占整個購房總量的50%甚至更多；而國家統計局的數據顯示，外出農民工在務工地的購房比例極低，2015年時只有1.3%。

　　然而，中西部農業縣農民工在縣城安家定居的強烈意愿卻與發展乏力、體量微小的縣域經濟形成了鮮明的對比。壹城智庫發布的《中國縣域高質量發展報告2022》顯示，中國縣域總體發展水平較低，縣域占全國國土面積的90%左右，占全國人口的比重為52.5%，占全國GDP的比例則僅為38.3%，GDP占比明顯低于國土和人口占比；且縣域經濟發展不均衡，GDP超過2000億元的縣有8個，其中7個在東部地區，超過1000億元的縣有45個，其中35個在東部地區，經濟發展水平由東向西逐步下降。對于中西部縣域而言，由于缺少本地就業機會，即使進城購房了，農民也很難實現本地就業，仍然需要外出務工，因此出現了“拆分型居住模式”。

　　那么，如何認識中西部農業縣出現的就業和居住分離在兩地的“拆分型”城鎮化呢？縣域城鎮化的定位重心是為農民提供更優質的公共服務，還是通過發展縣域經濟實現就近城鎮化？這是本文想要回答的問題。筆者將指出，由于縣域經濟缺乏發展空間，這種“拆分型”城鎮化是一種不穩定的過渡性城鎮化，縣域公共服務體系建設的核心是為農民提供低成本的優質公共服務，以增強農民家庭的發展能力。

　　▍絕大多數中西部農業縣將成為永久性農業縣

　　2022年的全國百強縣中，東部地區73席，中部地區16席，西部地區9席，東北地區2席。從中可以看出，縣域經濟的地區差距巨大，形成了東強西弱的發展格局。中西部地區雖然不乏少數的縣域經濟強縣，但是縣域經濟總體發展水平較低，多數縣仍然是人口凈流出的農業縣；而東部地區縣域經濟強縣的數量較多，已經普遍完成了從農業縣到工業縣的經濟轉型。

　　制造業是縣域經濟發展的主導產業，而制造業的發展是以聚集為前提的。這是因為現代市場經濟的分工越來越精細，產業的發展需要配套完整的產業鏈，而產業鏈的建立又以一定的經濟聚集規模為前提條件。在聚集的基礎上，工業經濟的發展必然是不平衡的，工業化不是均質化的展開，而是首先在少數地區發展起來。改革開放之初，中國經濟是供給不足的短缺經濟，存在巨大的市場真空。東部沿海地區憑借便利的區位條件率先發展，搶占了市場真空，再加上外貿經濟的發展，在此基礎上成為工業發展的中心地帶，率先實現了規模化的聚集。在這一過程中，東部沿海地區形成了聯系緊密的區域經濟帶，如長三角經濟帶、珠三角經濟帶，經濟帶內部的農業縣普遍完成了工業化轉型，成為經濟帶的有機組成部分。而隨著短缺經濟的終結，全國的工業化轉型基本完成，并形成了東強西弱的經濟地理結構。在搶占先機的基礎上，東部地區實現了縣域經濟的全域發展，農業縣普遍完成了工業化轉型，也是當前全國縣域經濟增長的核心地帶。

　　面對既有的東強西弱的經濟地理結構，中西部農業縣面臨著巨大的后發劣勢：經濟規模普遍較小，難以形成制造業發展的最低規模門檻，在全國統一市場條件下，對于企業缺少吸引力，因此缺乏經濟發展的空間。也正因此，雖然中西部農業縣普遍建立了工業園區，卻面臨著招商難的問題，企業生產缺少產業配套，生產成本大幅提升，能夠招到的多是高污染、高能耗、被東部地區淘汰的企業。另外，中西部農業縣至今仍處于工業化轉型的初期，但是全國總體的工業化轉型已經完成，因此，中西部農業縣不再具有全域發展的機遇。

　　從國家戰略的角度來說，向中西部地區的產業轉移等政策雖然可以調節經濟發展的區域格局，但是無法改變工業發展以聚集為前提的基本性質。中西部地區經濟增長的主要空間集中在具有聚集條件的省會城市或區域性中心城市，經濟發展的最低規模門檻也是在地級市以上。只有少數靠近省會城市或區域性中心城市的農業縣，借助大城市的聚集優勢，才能獲得發展機遇，因此中西部的縣域經濟只能實現依附式發展，即依附于大城市獲得發展機遇，而這樣的縣域在全部縣域中只占少數，絕大多數中西部農業縣必然成為永久性農業縣——這是中西部縣域經濟發展的普遍事實，也是東部地區和中西部地區縣域經濟發展的最大差別。

　　在缺少工業化轉型空間的前提下，當前中西部農業縣縣域經濟的增長集中在房地產業的發展上，土地出讓金和房地產開發產生的稅收成為縣級財政收入增長的主要來源。在此背景下，經營縣城也成為縣域政府治理的新模式，圍繞著大規模城市化項目，縣級政府構建出了“行政-政治-公司”三位一體統合治理模式，推動縣域經濟發展進入快車道，但同時也產生了嚴重的債務風險問題，貴州獨山縣就是一個顯著的例子。但是，隨著中央“房住不炒”的定調，從2008年開始的房地產業發展的黃金時代開始落幕，房地產業發展的大環境開始趨緊；同時，農民是縣域房地產業發展的核心消費主體，農民進城是縣域經濟的核心支撐點，但經過10多年的迅猛發展，農民的購房需求已經大幅釋放，消費潛力逐漸透底，未來可以預見縣域房地產業的發展也會逐漸降速。隨著房地產業發展的回落，縣域經濟也將失去主要的經濟增長點而陷入停滯或進入低速增長狀態，中西部農業縣的發展疲態會進一步顯現。

　　▍永久性農業縣的過渡性城鎮化　　

　　從外部來看，多數中西部農業縣都呈現出人口凈流出狀態；而從內部來看，卻同步存在一個人口向縣城流動的過程，以縣城為目標地的縣域城鎮化現象十分突出。但是，單靠服務業發展所能提供的本地就業機會十分有限，中西部農業縣的縣域城鎮化普遍面臨著就業不足的困境。就業不足使得農民進城之后仍然不得不外出務工，家庭成員在空間上被拆分，難以實現以家庭為單位的整體城鎮化，這仍然是一種不徹底的“半城市化”。但是，縣域城鎮化的“半城市化”與學者所觀察到的農民工在務工地的“半城市化”仍然有所不同，是一種更高質量的城鎮化；同時兩者各代表了城鎮化的生產、生活兩個方面，因為空間上的不合一，而產生了兩種同時存在的“半城市化”現象。

　　這種以農民家庭分離為代價的“拆分型”城鎮化在部分實現農民的城鎮化目標的同時，卻也損害了農民的家庭生計。如果農民在縣城買了房，但只在年底回家時居住，則進城購房對于農民的使用價值不大，其所能實現的城鎮化質量較低；而如果農民在縣城購房的同時在縣城常住，最常見的情況就是丈夫外出務工、妻子在家照顧孩子，進城購房的使用價值增大，其所能實現的城鎮化質量提高，但是由于妻子在本地缺乏務工機會，其家庭收入因此降低。由此可見，縣域城鎮化的質量越高，對農民的家庭生計損害就越大，這種張力的核心仍然在于縣域缺少本地就業機會。也正因此，縣域城鎮化是一種不穩定的過渡性城鎮化，是實現徹底城鎮化的一個過渡階段。而徹底城鎮化必須實現生產生活的空間合一，這就要求未來的城市化空間是能夠實現工業聚集發展的城鎮，具體包括沿海發達地區全域和中西部地級市以上城市。這說明，為了實現徹底城鎮化，已經實現縣域城鎮化的農民還需要經歷一個從縣城向其他城市遷移的二次城鎮化過程。

　　為什么農民首選的城鎮化地點是縣城呢？相較于大中城市，縣城對于農民具有以下幾個方面的吸引力。首先，縣城能夠提供比鄉村更優質的公共服務，尤其是優質的教育服務。縣級政府作為縣域公共服務的統籌主體，可以通過行政力量對城鄉公共服務布局進行調整，為農民在縣城提供優質的公共服務；因此產生與農民的縣域城鎮化相同步的一個顯著現象——教育城鎮化。也正因此，很多地方將教育進城作為拉動農民進城的一個重要工具，在縣城投資興建教育新城等大型項目，并從全縣范圍內抽調優秀教師進城，為新建小區配套優質的教育資源，擴大縣城學校的教育供給，通過吸引學生進城帶動農民進城。其次，在縣城能夠實現低配版的現代生活方式。農民存在對現代生活的內心渴望，年輕人尤其強烈，而縣城作為城鎮體系中的底層層級，向上與大中城市存在緊密的聯系，各種現代化的生活方式，比如電影院、大型商場等，最先在縣城落地，同時消費水平相對較低，提供了一種低配版的現代生活方式。正是因此，縣城成為“無房不嫁”的傳統觀念下年輕人購買婚房的主要目的地。再次，在縣城能夠實現低成本的城鎮化。縣城的購房和生活成本較低，在農民的承受能力范圍內，而以農民工目前的收入水平，尚缺少在大城市或沿海發達地區購房的能力，縣城是與農民現有收入水平相匹配的城鎮化地點。最后，縣城所處的城鄉交會的接點位置便于農民獲得來自鄉村的支持。交通與通信等基礎設施的變革將縣域整合為一體，農民即使在進城以后仍然在縣城和鄉村之間來回往返，是一種“城鄉兩棲”的狀態，因此能夠得到鄉村的緊密支持，例如代際分工的“半工半耕”家庭生計模式下，來自父代的農業收入對子代城鎮化的經濟支持，包括購房上的支持和進城以后生活資料的支持，這些都有利于降低農民的城鎮化風險。

　　從國家的角度來看，縣域城鎮化的改革很大程度上可以理解為城鄉二元制度改革的一個過渡階段。在缺乏工業化轉型空間的情況下，中西部農業縣的主要功能定位在于公共服務供給，它是農民工享受公共服務的主要地點。在改革開放之初的城鄉二元制度下，農民工無法享受務工地的公共服務，只能在戶籍所在地享受公共服務，而且在縣域內部同樣受到城鄉二元制度的約束，只能享受鄉村的公共服務。近些年來，城鄉二元制度尤其是戶籍制度改革開始加速，國家改革的一個重要策略就是按照城鎮體系的規模，從下到上逐步開放農民工在城鎮落戶，縣城作為小城鎮最早放開落戶限制。由于城市規模越大，公共服務越擁擠，公共服務供給成本越高，公共服務向農民工覆蓋的難度也就越大，因此，率先開放小城鎮和中小城市的落戶限制，能夠為農民工提供一個次優的選擇，既提供了比鄉村更為優質的公共服務，也為戶籍制度改革建立了緩沖空間。從這一點來看，縣域城鎮化的家庭拆分現象是傳統的農村留守現象的延續，而解決這個問題是一個長期的過程。

　　雖然家庭拆分對于農民家庭生計具有一定的損害，但是國家也通過財政轉移支付保障了中西部農業縣的公共服務質量。從這個角度來看，大城市和縣域之間所建立的是一種分工互補的關系。大城市是經濟發展的核心增長極，通過縣域公共服務的配置，能夠為大城市的發展減負，降低其社會成本，進而最大化提高其經濟效率，這種增長極的發展效率最后又通過財政轉移支付等方式反饋到縣域內部的公共服務配置上。

　　▍過渡性城鎮化下的縣域公共服務體系建設　　

　　永久性農業縣的主要功能在于公共服務供給，為農民提供相較于大城市性價比更高的公共服務。那么，在過渡性城鎮化的條件下，縣域公共服務體系又該如何建設才能夠實現這一目標呢？

　　首先，縣城建設應該適度，以及適應縣城自身的特點，不可盲目求大，也不應盲目對標大城市。由于缺少本地就業機會，中西部農業縣的城鎮化呈現出“雙重流動”的格局，即縣域外城鎮化和縣域城鎮化，向外流出和內部流動同時存在。由于存在持續不斷的縣域外城鎮化過程，縣域城鎮化所能吸納的人口規模是有限的，縣城的規模因此也是有限的。同時，由于縣域城鎮化是過渡性的，進入縣城的農民未來可能會經歷一個向縣域外遷移的二次城鎮化，因此，縣城的人口規模在達到一定的峰值以后就會出現回落，未來的縣城可能會成為收縮型城市，當前縣域城鎮化規模越大，未來的收縮規模也越大。縣城建設應當與這一人口流動過程相匹配，應該穩步推進，而不能過于激進超前。但實際情況卻是，“經營縣城”成了永久性農業縣的主要經濟發展手段，在不考慮縣城人口吸納能力的情況下，很多地區盲目進行“攤大餅式”的縣城建設，為此不惜大幅舉債進行超前的基礎設施建設。而盲目求大的縣城建設超出了農民的實際需求，無法通過農民的房產消費和招商引資增加稅收回收前期投資，因此會產生債務風險問題。縣城建設也不應對標大城市，追求高標準，而應根據縣城常住人口的實際需求進行針對性的建設，諸如博物館、市民中心等高端城市公共品并不是縣城常住人口的實際需求，而類似于公共廁所等基本公共品才是縣城常住人口最需要的城市公共品。

　　其次，縣級政府不應以公共服務為工具拉動農民進城。縣級政府為了推動房地產業的發展，常常將教育作為拉動農民進城的工具，在學區房制度下將入學資格與商品房購置捆綁，通過擴大縣城的教育供給拉動農民進城。但是由于縣城公立教育未提供寄宿服務，為了照顧小孩，農民進城以后必須陪讀（一般是妻子），陪讀損失的家庭勞動力對于農民的家庭生計影響較大，由此造成家庭再生產與家庭生計之間的張力。相對而言，私立教育因為能夠提供寄宿服務，將家長從陪讀中解放了出來，同時也能提供比鄉村學校更優質的教育服務，其入學資格也未與商品房購置相捆綁，對于農民是一種比較低成本的優質教育資源。而隨著國家對私立教育的整頓，農民為了追求優質教育資源就只能入讀縣城公立學校，為此需要購置商品房和陪讀，這進一步加大了農民享受優質公共服務的成本。

　　再次，應當以縣域總體為中心而非以縣城為中心進行公共服務體系建設。農業縣缺少非農產業的支撐，其經濟體系和社會體系以農為主，呈現出城小鄉大的城鄉格局，其縣城應當服務于所有城鄉居民而非僅僅服務于縣城居民，具有全局性的屬性。從全局屬性出發，公共服務布局的調整應該實現的是縣域總體公共服務質量的提高，而非將縣城的特殊利益凌駕于縣域之上，通過轉移鄉村的公共服務資源來提高縣城的公共服務質量。在當前的教育城鎮化過程中，優質教育資源向縣城的集中是以鄉村教育質量的下滑為代價的，鄉村教育逐漸成為劣質教育的代名詞，從而使得留在鄉村、尚未實現城鎮化的群體失去了享受優質公共服務的機會，而這部分群體恰恰是農村中的底層群體。

　　▍中西部縣域城鎮化的未來展望　　

　　中西部農業縣由于后發劣勢，缺少聚集優勢，只有少數靠近大中城市的縣域能夠實現依附式發展，絕大多數農業縣會成為永久性農業縣。由于本地缺少就業機會，未來會出現人口向大中城市的二次城鎮化。從國際經驗看，城市化一般經歷三個階段：第一階段是人口向各種規模城鎮的同步集中；第二階段是人口向大中城市的集中，包括小城鎮向大中城市的集中；第三階段是人口以流向中小城鎮為主，包括大城市人口的逆向流動。西方發達國家的城鎮化是與工業化發展水平相一致的同步城鎮化，第二階段小城鎮向大中城市的二次城鎮化是產業結構的再次集中導致的，而我國未來出現的中西部農業縣的二次城鎮化則恰恰是為了實現城市化與工業化的同步。由此可見，中西部農業縣以縣城為目的地的過渡性城鎮化是我國所特有的一種城鎮化現象。

　　未來中西部地區的縣域發展也會是以農業為主導產業，農民會是未來農業縣的主要居民，也會是縣城的主要居民。農民內部會分化出兩個群體，即規模經營的職業農民和小農戶，隨著持續的人口外流，小農戶逐步從農業上退出，而規模經營的職業農民數量則會進一步增加，逐漸成為農業經營的核心主體。由于縣域內交通條件較為便利，職業農民為了享受縣城的優質公共服務，會以季節性兩棲（即生產季節住在鄉村，非生產季節住在縣城）或往返通勤的方式在城鄉之間兩棲。此外，縣城也會成為本地人口的一個重要養老空間，由于大中城市房價太高，已經在大中城市實現城市化的子代家庭無力實現父代同步進城，而縣城則具有交通便利、房價低廉等優勢，因此可能會成為子代愿意選擇的父代養老地點；而對于父代來說，縣城人口以本地人口為主，同時與鄉村存在緊密的聯系，是與鄉村熟人社會更親和的養老環境，因此也愿意選擇縣城作為養老地點。最后，外地務工、縣城安家的農民工數量未來會大幅減少，多數會選擇在務工地安家，但是仍然會有少數為了照顧老人等原因而留在本地。

　　隨著二次城鎮化的完成，農民工的家庭再生產與家庭生計在空間上將逐漸合一，并轉移到地級市以上的大中城市，縣域的公共服務供給功能將減弱。與之相應，財政轉移支付制度也需要進行調整，需要建立與農業人口轉移相匹配的全國統一的財政投入體系；同時，由于農業人口數量有限，公共服務供給面臨規模劣勢，向農業人口的轉移支付仍然是必要的，只是規模要大幅下降。

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