一

　　基層形式主義的七類根源

　　在推進鄉村治理現代化的過程中，基層出現了形式主義頑疾。不僅耗費大量的國家治理資源，而且降低基層干部的工作效能感，并在廣大群眾中形成十分負面的觀感印象。基層形式主義源于以下七個方面：

　　一是鄉村事務密度與基層體制空轉。目前，我國鄉鎮規模一般為兩三萬人，行政村一般為一兩千人。人口規模決定了鄉村事務密度。鄉鎮對兩三萬人的服務和管理，村級組織負責對全村的服務和管理。鄉村社會具有全息性，鄉村治理涵蓋從農業生產到工業管理、從食品安全到移風易俗、從社會穩定到廁所改造等內容。鄉村作為治理實體，需要回應轄區范圍內所有人的訴求，應對全息社會的全部事務。鄉村治理的外延很大，但是具體到每一項事務，密度并不是特別高。當前除了代收合作醫療費用和新農保兩項常規工作之外，大量的鄉村事務屬于低密度事務。

　　透過縣鄉村考核辦法大體可以看出基層工作的范圍。以中部某縣為例，鄉鎮對村的考核辦法包括24大類200多個小項，這表明村級工作至少包括200項以上。在人口大量流出的背景下，一些村莊以留守老人為主，常駐人口僅為兩三百人，人口數量甚至低于政府下達的工作事項。通過規范體制、正式組織和規章制度去應對這些低密度事務，造成每項具體工作處于不飽和狀態，規范化的組織運行就演變成為體制的空轉和人員的空忙。

　　二是權責失衡與基層避責。權責不對稱是基層常態。“三農”工作由國家定調，具體任務由基層完成，國家通過責任層層下壓來推動工作。壓力型體制還存在層層加碼的特點，即工作任務每傳遞一個層級會增加一部分壓力。鄉村組織處在整個治理體系的末端，權責失衡狀態因而最為嚴重。與工作壓力層層加碼相對應的是問責力度越來越大，鄉村基層組織需要承接所有層級下達的任務，面對所有部門的監督考核，鄉村基層承受的問責壓力最大。然而，主要扮演執行者角色的鄉村組織，掌握的權力和控制的資源極其有限，鄉村組織按照事務的輕重緩急配置人力物力，在處理好一部分必須要完成的事務之外，還要通過形式化的方式去應付那些完成不了的事情，通過形式主義來避責。比如，涉及安全風險的一些部門和責任人通過定期巡查、留下巡查記錄等方式來應對可能出現的問題。

　　三是軟性指標的硬性考核。目前，指標化考核被廣泛運用于鄉村工作中，基本操作方式是，縣委縣政府綜合上級下達的任務和本級工作安排，匯總形成鄉村全部工作任務，按照門類將任務分解為各個子項目，再按照任務的重要程度對每項工作賦值，形成縣對鄉村的考核辦法。考核辦法涵蓋鄉村全部事務，構成鄉村開展工作的指南。指標化考核不僅覆蓋范圍廣、涉及事項繁多、過程復雜，而且存在大量的軟性指標。這與考核辦法的制定方式有關。縣委縣政府領導制定考核辦法，全縣所有涉農局委辦，都將本部門的工作任務塞入考核指標。各個局委辦都想“出成績”，因此會盡量提升本部門工作在考核中的權重，增加考核范圍和提高考核標準。一些實質權力部門，不僅設置基本考核任務，還附加一些本部門的創新工作，進一步加重考核壓力。考核任務通過匯總形成，每個部門都努力凸顯重要性，在原本不少的必要性工作之外，增加大量的附屬工作。大量的軟性工作成為必須完成主科，鄉村投入大量的精力去應付一些“可有可無”的工作。

　　四是基層“創先爭優”走向常規化。指標量化和任務賦值是政府考核的基本手段，為了激勵下級政府積極作為，政府所制定的考核辦法不僅包括基本工作任務，還會設置自選項目和加分項目，要求下級政府不僅做到基本工作達標，還要做出特色。以縣對鄉鎮的考核為例，全縣一二十個鄉鎮年終看分數的排名，站在鄉鎮的角度看，不僅要努力提高考核分數的絕對值，還要做得比其他鄉鎮好。鄉鎮為了提高考核分數，一是確保基本工作不能扣分，二是努力爭取額外工作，如承擔試點任務、爭取縣級重大項目、自設工作創新等，以獲得額外加分。實際上，同樣面臨著橫向排名的縣級政府與縣級部門，也存在著創先爭優的積極性，因此，縣級政府和縣級各個部門也努力設置各種創建工作。創建的要點在于“求新”，創建性工作要做到今年與去年不同，本部門與兄弟單位不同，做法相同但叫法不同，叫法相同的要做到材料宣傳不同。在成熟的體制下，這些缺乏長期規劃的工作創新很難轉化為一般“經驗”，名目繁多的基層創建活動大多變成了無意義的折騰，消耗基層人力物力，人為制造出形式主義。

　　五是頂格管理與小概率事件應對。隨著現代化的加速推進，我國經濟社會基本格局發生巨變，群眾需求和社會矛盾處于流變狀態，基層政府面臨的社會治理壓力隨之增大。相對于社會流變形態，基層政府存在體制上的慣性，社會治理需求與社會治理供給產生張力。為了應對不斷變化的社會事務，各級政府對下級組織采取頂格管理措施，要求基層從源頭上化解社會矛盾。矛盾是社會發展的動力，社會治理不可能將所有的問題都消除。為了減少突發意外情況，基層政府設置橫到邊、縱到底和囊括轄區內所有事物的治理網絡，體制越來越復雜，運轉成本也十分高昂。基層治理存在“小概率”事件的悖論，譬如，某一地區出現某一突發事件，不僅當地政府立刻開展全面排查，全國其他地區也需要制定緊急預案。問題在于，我們的國家幅員遼闊、情況復雜，地區之間存在差異，全國每天都可能發生不同的突發意外情況，偶發的意外情況經過輿論發酵，演變成社會治理事件。“小概率”事件主導社會關注力，鄉村治理被全國可能發生的所有意外情況牽著走，基層負擔加重。

　　六是基層承擔的責任無邊界。鄉村組織具有常規治理能力，按照政策法規處理常規事務。基層治理的難題在于，存在大量缺乏政策依據的社會剩余事務。例如，有農民提出二十年前因計劃生育結扎而造成身體虛弱，要求政府給予政策照顧。農民顯然不可能通過醫療鑒定程序，對其訴求提供佐證材料，但是又要求政府必須解決問題。鄉村基層組織直接面對群眾，承擔社會治理的屬地責任，對于群眾合理合法的訴求，必須解決，對于缺乏政策依據的群眾訴求，則需要做好解釋說明和維護穩定工作。部分農民所堅持的訴求缺乏事實依據，或是不滿足政策條件，成為社會治理例外。鄉村基層既要擔負屬地責任，又要依法依規解決這些剩余事務，還要做到群眾滿意。很多時候，為了實現社會穩定，基層政府通過政策變通去解決問題。在依法行政和基層體制規范化運行的背景下，鄉村組織需要做大量的形式化工作去抹平政策執行上的漏洞，做到“邏輯上”合理。

　　七是模糊社會難以適應規則之治。鄉村組織一頭代表國家，一頭接觸群眾，國家政策具有規則性，鄉村社會存在模糊性，鄉村組織通過形式化的工作，實現對模糊社會的規則之治。以矛盾糾紛調解工作為例，調查發現，村干部調解一項矛盾可能花費半個小時，但是卻需要花半天甚至更長時間去做調解的檔案材料。當前，司法部門將一直存在的農村調解工作納入規范化管理，矛盾調解檔案制作是司法部門考核鄉村調解工作的主要指標之一。站在鄉村角度來看，為了應對司法部門的考核，不僅要化解群眾之間的糾紛，更關鍵的是要按照調解規范補齊材料。實際上，農村調解具有即時性、權宜性，調解過程高度人格化，司法部門制定的矛盾調解規范化流程，不僅不能提高調解效率，反而消耗鄉村干部精力。模糊社會與治理規則之間永遠存在縫隙，納入體制化管理的鄉村基層組織，做了大量的形式化工作來調平這些縫隙，造成基層形式主義。

　　二

　　破解基層形式主義的辦法

　　當前出現的基層形式主義，與鄉村治理轉變有關。現代治理的本質是規則替代人格，嚴密的規章制度、可操作的程序與合規性是衡量現代治理體系的直觀標準。數字化、形式化和技術化是提升治理效率的關鍵。需要解決的問題是，當形式化工作超越了治理需求，形式變成困擾治理運作的負擔時，形式化工作就變成了形式主義。破解基層形式主義，可從以下幾個方面入手：

　　一是加強對鄉村組織賦權。當前國家與農民被調整為輸入性關系，國家不再依靠鄉村組織執行強制性的政策，國家通過鄉村機構精簡、財政體制改革等方式上收權力，鄉村變成服務型組織。然而，鄉村治理除了承接國家資源輸入和向農民提供公共服務之外，還要辦理一些裁決性的工作。納入體制化運轉的鄉村組織，一方面要面臨越來越高的工作規范化要求，同時要承擔社會治理的無限責任，存在嚴重的權責失衡。服務群眾不等于無原則、無邊界地提供服務。破解基層形式主義，需對鄉村組織重新賦權，使之在處理問題過程中具備依據程序裁決是非的合法能力，通過賦權提升鄉村治權。

　　二是理順縣鄉村關系。縣級組織在國家治理體系中扮演了極其關鍵的角色，縣級黨委政府具備相對完整的人事權、財權和一定的政策制定權力，中央確定鄉村工作的大政方針和總體方向，縣級政府進行資源統籌和政策整合，確定當地“三農”工作的基本任務。縣級政府將國家政策轉化為可操作的具體任務，需過濾掉軟性工作和上級政策中不切實際的部分。縣級政府將具體任務安排下去，鄉鎮承擔工作落實責任。在現行體制下，縣級局委辦與鄉鎮同為科級單位，但是前者在地位、待遇、工作環境、干部晉升空間等方面優于后者，縣域內的優秀人才和優質資源從鄉鎮流失，造成縣鄉“頭重腳輕”，縣級部門膨脹，傳達工作的超過落實工作的，下發文件的超過執行文件的，督查工作的超過執行任務的，鄉村干部疲于應付。對此，要調整縣級資源配置，實現縣域治理資源向一線下沉，將精干人力從縣局委辦配置到鄉鎮，減少下達指令部門，充實基層治理隊伍。

　　三是強化村民自治功能。近年來，一些地區推動鄉村治理體系現代化改革，將村干部變成全職干部，推行村級“坐班制”，用管理公務員的辦法管理村干部，村級自主治理的空間縮小。村級組織行政化造成國家與社會之間的彈性空間消失，國家剛性的權力和規范化的政策，在面對流動的農民、模糊的鄉村社會和靈活多變的農村事務時，容易出現“高射炮打蚊子”。強化村民自治功能，一方面可減少基層形式化工作，另一方面，將村民自治擺在鄉村治理前頭，通過群眾自治來解決農村事務，實現“小事不出村”，相當一部分矛盾便不會進入到鄉鎮和更高層級，客觀上解放了國家正式體制。

　　四是激活群眾主體性。隨著“三農”政策朝著更加積極的方面發展，鄉村工作從過去的“一籠統”治理轉變為精細化治理。基層出現形式主義與工作過程越來越細、越來越寬有關。以農村改廁為例，國家將改廁定位為民生工程，站在農民的角度看，廁所具有極強的私密性，屬于私人生活領域的事情。一些地區通過行政手段推動改廁工作，政府出錢、制定標準后，聘請工程隊實施改廁，強制要求農民參與。這種改廁做法將政府與農民變成對立性關系，好事辦不好，民生工程變成了“傷心”工程。實際上，可將改廁工作定位為改善農民人居環境的村莊公共事務，采取“民辦公助”的工作辦法，政府在吸納農民意見的基礎上制定改廁方案，核定每個村莊和農戶的獎補資金，由村委會或村民理事會組織實施，將改廁變成村莊內生的公共品供給。農民有改善生活條件的需求，國家投入少量的財政資金就能夠撬動鄉村公共治理能力。鄉村治理應避免政府包辦代替，尊重農民的主體性，用民生投入激活群眾參與治理，減少行政干預和由行政干預所引發的形式主義。

　　五是妥善對待小概率社會事件。天下之大，無奇不有。廣大農村難免會發生意外突發情況，大大小小的矛盾是社會常態，也是推動社會進步的動力。“防萬一”的成本極高。基層治理應追求矛盾發生后的有效應對，而不是試圖事前消除所有的可能性。所謂綜合治理和源頭治理，是要對社會形勢作出科學研判，見微知著，從各式各樣的問題中找到主要矛盾和矛盾的主要方面，然后科學決策。政府作為治理主體，在出現突發意外情況之后，要對事件本身作出判斷，如果是偶發情況，做好善后工作即可，如果是帶有普遍性的社會矛盾，則需要尋找解決問題的一般辦法。各級政府還要提升輿情引導能力，避免將偶發情況變成重大輿情事件。針對小概率事件，只看結果的形式化處置方式，不僅造成基層形式主義，而且會將局部的小概率風險匯聚成為整個社會不穩定的大概率事件。

　　六是科學制定鄉村工作目標。鄉村振興是一項長期性的戰略工作，一些地區將戰略變成策略，試圖以三五年之功達成未來三十年的鄉村建設目標。不切實際的政策層層加碼，最終催生出基層形式主義。我國處于現代化進程中，整個社會的發展還沒有達到上限，城鄉關系沒有確定，鄉村形態沒有固定，鄉村治理面對的是高度流變的基層社會。鄉村振興和開展“三農”工作要堅持“久久為功”。一些地區脫離鄉村振興長期規劃，將短期目標定得過高，造成體制過熱，基層人力物力資源不足，必然以形式主義應付。破解基層形式主義需把握鄉村發展規律，科學制定工作任務，處理好“有所為”和“有所不為”的關系，避免因基層政府激進行為而造成的資源浪費和形式主義。

　　七是健全基層工作容錯糾錯機制。考核是推動工作的抓手。基層在考核中落后的，面臨著被約談和被問責的后果。需要注意的是，考核僅僅是手段，提升基層治理能力才是目的。也就是說，縣級政府與鄉村在完成工作任務和改善鄉村面貌上的動機是一致的。減少基層形式主義，關鍵是避免考核手段的異化。落實基層工作要堅持縣鄉村一體，共同擔責，合理分工，協作推進。破解基層形式主義，一是推動縣級部門下沉，使之多多參與一線工作，避免縣級部門變成官僚機器。二是建立容錯糾錯機制，基層在切實落實工作的過程中出錯后，可根據具體情況通過程序實現免責。一些地區聯合縣委縣政府主要部門，成立聯席會，對基層創新工作中的出錯進行審查，審查結論構成縣紀委部門對事故責任定性的依據，實現容錯糾錯程序化。這類地方做法值得總結推廣。

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