摘要：城鎮化作為現代化的必經過程，其發展受到產業形態、農民收入水平以及進城成本等多種因素的綜合影響。近年來，在地方政府的積極推動下，中西部地區的農村人口大規模進入縣城，推動了縣域城鎮化的快速發展。然而，中西部地區的縣域城市缺乏工業化基礎，縣城消費較多地依賴外部資源輸入，發展后勁有限。大規?？h域城鎮化極大地改變了縣域人口布局、社會生活方式、人的思想觀念、社會階層結構等，給地方社會經濟發展帶來不容忽視的挑戰。進入新發展階段，推進縣域城鎮化高質量發展需結合工業化、產業升級、農村政策、土地制度、社會治理體系建設等方面進行通盤考慮。

　　關鍵詞：新型城鎮化；縣域城市；城鄉“三元”結構；政策應對

　　一、提出問題

　　改革開放以來，中國以年均1個百分點左右的速度提高城鎮化率，實現了數億人口從鄉村轉移到城市的城鎮化發展。城鎮化對于推動經濟增長、減少貧困和推進農民現代生活方式轉型等都產生了巨大影響。城鎮化作為從農業社會向現代社會過渡的必經階段，深刻地改變著中國的社會經濟面貌。

　　2013年中央提出新型城鎮化戰略，其核心是推動人的城鎮化。農民是城鎮化的主力群體?！秶倚滦统擎偦巹潱?014—2020年）》提出，努力實現1億左右農村人口和其他常住人口在城鎮落戶。2019年，中共中央、國務院下發的《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》提出，有力有序有效深化戶籍制度改革，推動農民工特別是新生代農民工融入城市。2020年，黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，加快農業轉移人口市民化，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。

　　近年來，圍繞新型城鎮化工作，多項配套性的制度改革同時推進。一方面，通過戶籍制度改革降低農民進城落戶門檻；另一方面，推進農村集體產權制度、土地承包經營制度和農村宅基地制度改革，強化農村集體權利的“財產性”，降低農村戶籍對農民留村的“拉力”，提升農民由鄉進城的流動性。受農民收入水平及其進城成本等因素的限制，縣域是農民進城的主要地方，農村人口大規模進入縣城，這對中國整體社會形態的改變具有重要影響。方興未艾的新型城鎮化進程重塑著整個社會體系，改變著人口布局、社會生活方式、人的思想觀念、社會階層結構等。整體而言，中國正在形成新的城鄉結構。本文重點梳理改革開放以來中國城鄉關系的演變過程，在區域比較的視角下討論中西部地區與東部地區在縣域城鎮化方面的主要差異，并就中西部地區的縣域城鎮化可能引發的問題提出政策應對思路。

　　二、作為社會基本結構的城鄉關系

　　城市與鄉村是性質不同的兩套社會系統。城市與鄉村構成整個社會結構的基本組成部分。在傳統農業社會，農業生產是整個社會經濟的主要構成，國家經濟基礎在鄉村，城市在軍事、商業、政治方面發揮樞紐作用，城市屬于上層建筑部分，城市寄生在鄉村之上。工業革命以后，城鄉關系進入現代階段，城市與鄉村的經濟地位開始發生歷史性轉變。

　　進入現代社會，農業在國民經濟中的占比不斷下降，工業、商業和服務業逐漸占據主導地位，人類的生產活動對土地的依賴性逐步降低。與鄉村相比，城市具有資源集聚和規?；瘍瀯荩鞘械纳a效率更高，具備生產功能的現代城市逐漸實現了經濟基礎與上層建筑的統一。現代城市成為人類開展經濟、政治、文化等大部分社會性活動的中心場域。

　　技術進步、生產力提升和工業革命不僅改變了城市形態，也改變了鄉村形態。進入現代社會之后，農業生產從自然經濟向現代農業經營轉型，城市與鄉村通過統一的市場交換體系建立聯系，鄉村逐漸喪失“共同體”意義，很多傳統鄉村聚落走向“終結”。現代城市與現代鄉村共同構成社會化大生產和分工體系的一部分，傳統的城鄉“二元”關系被新型城鄉關系替代。其中，最為突出的一點是城鄉之間持續發生的高頻度的要素流動，農民以勞動力的形式進入城市，鄉村人口向城市遷移，城市體量逐步超過了鄉村體量，成為人口的主要集聚地。“城鎮化是伴隨著工業化發展，非農產業集聚、農村人口向城鎮集中的自然歷史過程，是人類社會發展的客觀趨勢，是國家現代化的重要標志。”

　　城鄉關系是一個演變的過程，發展經濟學從不同經濟部門被拉平的角度對現代城鄉關系的變動做出描述，社會學則主要是關注城鄉在社會文化上的對立和融合機制。城市化是現代化的必經過程。推進城鎮化的最終目標是實現城市與鄉村的一體化，消除城市與鄉村在制度、文化、發展水平、社會生產效率、福利待遇等方面的差異，實現鄉村與城市的均衡發展。城市與鄉村的完全一體化屬于理想狀態，只有極少數國家和地區建立起了一體化的社會形態，如作為城市國家的新加坡。絕大多數國家地區都存在著城市與鄉村的差別以及工業與農業的部門差異。歐美發達國家也存在著一定比例的鄉村人口，城鄉依然存在“二元”特征。城鎮化雖然不斷改變著城鄉形態，使之從傳統的城鄉“二元”關系轉變為現代城鄉關系，但其發展目標絕非消滅鄉村。

　　客觀存在的城鄉“二元”關系既依賴自然條件，也受到經濟發展水平和社會文化等多重因素的影響?，F代城市的興起與工業化發展密切相關，不同國家和地區的城鄉“二元”關系因經濟社會發展的路徑不同而存在性質與形態上的差異。對于城鄉關系的不同形態，既有研究對此關注較多，結合實際情況，大體可分為三種形態。

　　第一種是經濟發達國家的城鄉關系。以美國為例，美國屬于移民國家，鄉村傳統不強，其城鄉關系主要是由部門分工造成的。美國農業發達，由農場主構成的農業從業人口，與中國意義上的農民完全不是同一個概念。以大和族為主體民族的日本，具有很強的東亞小農文化傳統，日本在20世紀六七十年代完成城市化轉型，社會主要勞動力進入城市就業，鄉村基本成為老年人口留守的地方。中國的城鄉關系演變更接近日本的形態。包括美國、日本在內的發達國家的城鄉關系以高水平的城鎮化為前提，而高質量的城鎮化又以高附加值的產業體系為支撐。先發國家在完成工業化之后，繼續進行產業升級，發展出高端制造業和服務于高端制造業的高端服務業，并占據全球產業鏈和價值鏈的頂端。也就是說，發達國家正是因為處在產業體系的頂端，能夠從全世界獲取高額利潤，才能夠支撐起本國高質量的城鎮化發展，維系較小的鄉村以及一體化的城鄉關系。整體而言，發達國家的城鄉差距?。陀^存在的城鄉差別不等于城鄉差距），而且發達國家的城鄉關系具有四個顯著特征：一是城鎮化率高，主要人口集中在城市；二是生產要素在城鄉之間自由流動；三是城市與鄉村享受國家統一的社會保障和公共服務；四是發達國家鄉村的產業發展水平不低于城市，而且擁有城市所沒有的綠水青山和清潔空氣，因此出現了富裕群體下鄉的“逆城市化”現象。

　　第二種是欠發達國家的城鄉關系。欠發達國家的城鄉關系主要存在兩種形態。第一種形態存在于工業化剛起步的國家，其城鎮化率較低，國家的大多數人口生活在鄉村，城鄉之間還存在顯著的分割特征，農業部門的勞動力相對過剩。第二種形態主要存在于已經達到較高城鎮化率的發展中國家，如拉丁美洲一些國家的城鎮化率已超過70%，從統計數據上來看，已進入后城鎮化階段。然而，與發達國家不同的是，盡管這些發展中國家的城市人口規模龐大，但是城市化水平與城市經濟發展水平不協調。在這些發展中國家，城鄉“二元”關系轉變為城市內部的二元結構，并引發城市貧民窟等城市社會問題，造成社會不穩定，使國家社會經濟墮入發展陷阱。

　　相關研究將城市化過程劃分為三個階段，分別是城市化率低于30%的初期城鎮化階段、城鎮化率為30%到70%的中期城鎮化階段、城鎮化率超過70%的后期城鎮化階段，這三個階段構成一個S型曲線。這一城市化發展規律被廣泛認可，且很大程度上影響了中國城鎮化政策的制定。2020年，中國城鎮化率達到63．89%，按上述標準，中國已進入中后期城鎮化階段。關于當前中國城鎮化狀況，主要存在以下幾方面的認識和判斷：一是城鎮化水平滯后于工業化水平；二是戶籍城鎮化水平低于常住人口城鎮化水平；三是中國城鎮化存在較大空間，可通過城鎮化拉動內需，保持經濟增長；四是城鎮化還存在制度上的障礙，需通過制度調整來進一步釋放城鎮化潛力；五是人口老齡化加劇，人口紅利弱化，未富先老問題對包括城鎮化在內的經濟社會發展帶來巨大挑戰。

　　黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出，推進以人為核心的新型城鎮化的發展方向。作為發展中國家，中國要實現高質量的城鎮化，就需要借鑒發達國家的成功經驗，并吸取其他發展中國家的經驗教訓。需要認識到，高質量的城鎮化須以經濟高質量發展為前提和基礎。一些發展中國家墮入“中等收入陷阱”，引發愈演愈烈的城市貧民窟問題，其根源是城鎮化水平與經濟發展水平不協調。推進城鎮化要將其與工業化、產業升級、農村政策、土地制度、社會治理體系建設等放在一起進行通盤考慮。城鎮化進程滯后于社會發展階段以及超越社會發展階段的過度城鎮化，都不利于經濟社會保持健康發展。

　　三、改革開放以來的城鄉關系演變

　　1949年以后，為實現國家資本的原始積累和實施重工業優先發展戰略，國家建立起體制性城鄉二元結構和計劃經濟體制，以此來維持農村支持城市、農業支持工業的發展道路。一直到改革開放前，中國城鄉關系背后是城市與鄉村兩種體制的差別，人口遷移受國家政策和戶籍管理制度的控制較多。體制性的城鄉關系在中國全面建立工業體系和提升綜合國力方面發揮了巨大作用，同時也限制了農村人口向城市的自主轉移。至1978年年末，中國常住人口城市化率為17．92%，比1949年年末提高7．28個百分點，總的來說，改革開放前30年中國的城鎮化率提升幅度不足10個百分點。

　　改革開放以后，城鄉二元體制開始松動，市場因素在建構城鄉關系中發揮越來越大的作用。農業經營體制改革和農村家庭聯產承包責任制的實施，為釋放農村剩余勞動力提供了政策條件。一些地區在社隊企業的基礎上發展出村辦或鎮（鄉）辦企業，開啟鄉村工業化進程。鄉鎮企業是農民利用外部市場條件，整合勞動力、資金、技術等農村生產要素，參與市場競爭的一種生產經營形式。鄉鎮企業具有很強的“鄉土性”特征。20世紀90年代中期以前，鄉鎮企業蓬勃發展，成為農村經濟的重要支柱和國家經濟的重要組成部分。這一時期，鄉鎮企業吸納了大量的農村剩余勞動力，農民“離土不離鄉”，參與農業之外的就業。在鄉鎮企業的帶動下，小城鎮建設成為國家政策，部分農民實現就地城鎮化，推動了農業戶口向非農戶口的轉換。鄉村工業化、鄉鎮企業發展和小城鎮建設，構成20世紀八九十年代城鄉關系變動的初始動力。到了20世紀90年代中后期，全國進入買方市場，鄉鎮企業的發展開始回落。整體而言，改革開放前20年（1979—2000年），中國城鄉關系變動存在以下顯著特點：一是人口流動規模總體較?。欢禽椛浞秶淮螅l鎮企業發展及其帶動的小城鎮建設主要集中在長三角和珠三角等東部沿海地區；三是廣大中西部地區的大規模人口流動還未形成。

　　進入21世紀以后，中國加速推進經濟社會各項建設，全面、深度參與全球經濟分工，充分發揮自身在勞動力和土地供給方面的優勢。隨著“中國制造”被全球越來越多的消費者認可并實現全球市場占有率的穩步提升，中國城市的經濟體量和空間規模不斷擴大，并構成了對農村人口資源的巨大拉力。與此同時，國家實施一系列的政策調整，包括取消人口流動限制政策、加強對農民工的權益保護、擴大對進城農民工的公共服務供給等，逐步消除農民在城鄉間流動的制度性障礙，為城鄉人口轉移提供條件。經濟因素、市場動力與政策因素交織疊加在一起，使得中國在很短的時間內就形成了一個覆蓋全國的勞動力市場。

　　與20世紀90年代部分地區農民“離土不離鄉”的轉移方式相比，2000年以后在全國統一的勞動力市場的作用下，人口跨區域流動成為人口移動的主要形式，特別是對于中西部地區的農村人口而言，向東部沿海地區和大城市轉移是其主要流動方向。統計數據顯示，2020年全國農民工總量為28560萬人，外出農民工達16959萬人。在外出務工的早期階段，農民進入城市的主要動力是打工掙錢和改善農村生活條件，外出務工是謀生手段，讓家里人過上好日子是目的，并在此基礎上形成了“外出+返鄉”的“兩棲”流動形態。這種城鄉“兩棲”的人口流動方式，推動了城鎮化進程。長期在城市就業的農民工作為“常住人口”被計入城鎮化率。人口城鎮化水平滯后于土地城鎮化水平、市民化速度滯后于城市規模擴大的速度、戶籍人口城鎮化率低于常住人口城鎮化率等問題逐漸顯現。對此，國家提出了新型城鎮化戰略，加快農業轉移人口進城落戶是推進新型城鎮化的一項重點內容。

　　2010年以后，在國家政策推動、地方政府拉動和農民主體意愿增強等因素的綜合影響下，農民進城速度開始加快。在一些地區調查中發現，當地農村三分之一甚至一半以上的家庭已經進城。農民進城的第一種形態是將戶口遷移到城市，第二種形態是保留農村戶口并在城市買房。站在農民的角度來看，是否將戶口遷入城鎮不重要，不少農民更愿意保留農業戶口，而能否在城市買房，才是影響絕大部分農民進城的決定性因素。當前，農民進城以第二種形態為主，與國家預期的情況有所差異。

　　與1980年以前出生的第一代農民工相比，農村“80后”“90后”具有更強的進城意愿。大部分第一代農民工，是將自己定義為城市的“過客”和“打工人”，只有少部分發展特別好的，才會選擇留在城市定居。目前，農村“80后”“90后”的思想觀念發生了很大改變，他們進城務工的目的是為了留在城市，并追求身份上的徹底改變。而問題在于，農民城鎮化的成本很高。僅城市房價一項，就將絕大部分農民工擋在城市之外。例如，東部沿海地區三四線城市的商品房價格普遍在每平方米萬元以上，遠超普通農民工的支付能力，返鄉進縣城成為大部分農民工的現實選擇。2010年以來，快速發展的縣域城鎮化趨勢不僅源于農民的主觀選擇，也受到一些社會風氣的推動。調查發現，一些地區過去存在的父母為兒子建婚房的風俗已轉變為進城為兒子買婚房，一些農村地區婚嫁的前提條件就是男方家庭擁有縣城的房屋。一些地區的地方政府，通過將教育資源向縣城集中、加強縣城義務教育資源配置以及實施學區制度，拉動農民進城買房的家庭發展需求。在多重因素的疊加效應下，在縣城買房已經成為很多農村家庭推動家庭代際發展的普遍做法。

　　當前，快速推進的縣域城鎮化進程催生出了新的城鄉關系發展特點。一是農民參與城鎮化的廣度增加。以前，外出務工農民中只有少部分的優勢群體（如包工頭）才有機會進城買房和定居生活。當前，進城買房不是可有可無的選擇，而成為一種“現實條件”，年輕人如果在縣城沒有房屋，不僅會影響個人婚配，還會影響子女教育。在此現實境遇下，有能力進城買房的家庭在加快進城，沒有能力進城買房的家庭則會集全家之力想辦法進城。二是農民參與城鎮化的程度加深。城市是與鄉村不同的經濟、文化、生活方式、意識形態的綜合體。以前農村人口以農民工身份進城，在經濟層面參與城市就業，經濟活動之外的社會交往、家庭再生產、生活意義生產等都在農村。當前，參與縣域城鎮化的農民深度參與城市生活，并對個人和社會都產生深刻的影響。三是人口流動性質改變。以前，農民工作為勞動力要素參與城鄉轉移，哪里工資高，農民工就到哪里去，通過市場配置資源。當前，農民進縣城是基于改變生活方式、獲得更好的基本公共服務、創業條件、買房投資、面子競爭等多種考慮所作出的現實選擇。如果說以前農民作為“勞動力”在城鄉之間流動，當下則轉變為全面而活生生的“人”所形成的流動。城鎮化統計數據背后是以億計的富有情感、高度人格化的“人”。四是新的城鄉結構顯現。在以前“兩棲”城鎮化發展背景下，農民平時在大城市和沿海地區務工，春節回鄉。對于他們而言，城市可進，鄉村可退。當下已成為潮流的縣域城鎮化打破了城鄉“兩棲”（鄉村→沿海大城市→鄉村）形態，在鄉村與大城市之間，增加了日漸龐大的縣城這一極，形成了到大城市打工和回縣城買房的流動形態（鄉村→沿海大城市→家鄉縣城），即城鄉“三元”結構。

　　四、城鄉“第三極”的形成

　　（一）縣域城鎮化的兩種形態

　　2000年以來，農民工構成城鄉人口跨區域流動的主體，中西部省份是農民工主要輸出地。上文對2000年以來城鄉關系演變的分析，是以中西部地區作為藍本的。東部地區的城鎮化進程與城鄉人口流動形態存在不同。

　　改革開放以來，中國東部地區充分利用區位優勢，率先發展，形成東部地區與中西部地區的不平衡形態。東部地區在20世紀八九十年代通過發展鄉鎮企業撬動城鄉關系的二元結構，打下工業化和城鎮化的基礎。東部地區與中西部地區相比，存在以下特點：一是東部地區農民較早進入市場就業，積累人力資本，形成了先發優勢。二是在早期“離土不離鄉”的基礎上，東部地區農民在隨后的經濟社會發展過程中進一步轉移，較早實現市民化。三是東部地區的先發優勢一直保持到今天，在2000年以后的經濟發展和城市建設中，東部地區比中西部地區進步得更快，成為人口、資源主要流入地。目前，東部地區在產業升級、生態治理、地方財力等方面具有優勢，前期的發展使得東部地區具有騰挪空間的資本和發展潛力，更符合高質量發展理念。

　　僅從城鎮化路徑上來看，東部地區的城鎮化是內生性的。東部地區不僅是中國特大、超大城市的主要分布地，而且城鄉一體化程度高。在地區經濟密度高以及全域發展的背景下，東部地區的縣域城鎮化構成從鄉村到大城市的有機序列。東部地區的縣域城鎮化背后有著產業、經濟、財政、人口等多重因素的支撐，同時也為促進地區大中小城市協調發展和城鄉融合發展提供重要驅動力。

　　對比來看，中西部地區的縣域城鎮化是外生性的，并具有以下特點：一是中西部地區的縣域城鎮化主要依靠吸納本地人口。城鎮化實質是人口的集聚。中西部地區屬于人口流出地區，再加上受生育率總體下降和人口老齡化等方面的影響，中西部地區的縣域城市建設面臨人口條件的嚴重制約。一些中西部地區縣城房地產過快發展，供過于求，造成庫存積壓。從人口結構上看，中西部地區的青壯年勞動力流向東部地區，一部分農民工在東部地區定居生活，那些返鄉和留在本地生活的勞動力主要是喪失就業機會的中老年人。這相當于中西部地區的人口資源被東部地區“過濾”了一遍，人口“留守”屬性進一步限制了中西部的縣域城鎮化發展空間。二是中西部地區的縣域城鎮化缺乏縣域產業基礎的有力支撐。東部地區的縣城建設和產業園建設同步推進，建立在產業基礎上的縣域城市建設具備吸引人才和吸納勞動力的條件。由于具備充足的稅收來源，財力較好的地方政府有條件為城市建設提供良好的基礎設施和優質的公共服務配套，進一步吸納勞動力資源，形成縣域城鎮化的正反饋機制。而一些中西部地區模仿東部地區搞縣域城市經營，推行城市新區與產業園區同建，其結果是產業園區建設不成功，城市建設淪為單純性的房地產開發，房價高企，農民負擔沉重，同時造成地方政府債務加重及其對土地財政的進一步依賴，縣域發展潛力受到破壞。三是中西部地區一些地方政府的政策推力不可持續。中西部地方政府通過教育、醫療等政策推力吸引農民在縣城買房。在此背景下，為了實現代際發展，很多家庭拿出兩代人在東部沿海地區打工的積蓄，舉全家之力在縣城買房，支撐家鄉縣城房價上漲，消化地方政府財政壓力。然而，大多數農民只可能在縣城買一次房，單一的政策推力不可持續。而且，農民將家庭大部分甚至全部積蓄用于縣城買房以后，必然壓縮其他方面的開支，這極大地消耗了農民的消費潛力，進一步影響城鄉經濟循環和東中西地區間的經濟循環。

　?。ǘ┳兂?ldquo;第三極”的中西部縣域城市

　　“人走出去，錢帶回來”基礎上形成的中西部縣域城市，嚴重依賴外部資源的持續輸入。這里所說的縣域城市，主要包括中西部一般地區的縣城、西部經濟條件較為落后的地級市以及中西部地區一些規模較大的中心城鎮。

　　經濟重心從鄉村轉移到城市是現代城市興起的根本動力，現代城鄉關系呈現出部門分工的特點，鄉村以農業為主，城市以二三產業為主。然而，中西部地區地方政府推動的縣域城市建設，既不同于以農業為本的傳統鄉村，也區別于靠二三產業支撐的現代都市。中西部的縣域城市與鄉村相比，不從事農業生產活動，脫離“鄉土”，“洗腳上樓”，具有“非農”特點。與大城市和東部地區縣域城市相比，中西部地區縣域城市缺乏產業基礎，在環保治理和勞動力成本上漲背景下，甚至出現“去工業化”趨勢。中西部地區的縣域城市具有“非工”特點。基于筆者實地調查情況，中西部縣域人口的就業大體分為四種形態。第一種是“體制內”工作人員，包括縣鄉兩級工作人員、中小學教師、國企以及衛生醫療系統工作人員等。第二種是在縣城從事服務業的人員，如餐飲、運輸等行業的從業者。第三種是在縣城私營企業上班的人員，以女性為主，一般工資較低，每個月2000元左右。第四種是外出務工人員。從比例上看，前三類人員加起來不足縣城勞動力的30%。也就是說，超過70%的縣城勞動力需要在縣城之外就業以維持家庭在縣城生活的各種開支。

　　城鎮化不僅改變人口的空間布局形態，而且重塑人的思想觀念、行為習慣，城鎮化可視為農民的重新“社會化”過程?？h域城鎮化帶來的直接影響是改變農民的生活方式和消費習慣。進入縣城之后，農民普遍面臨“收入不高、支出不低”的情況。中西部縣城盡管就業機會不多，本地工資不高，但是消費水平卻不低。消費方式是構建市民身份的重要手段，農民進城買房之后，需要適應從農村低消費和低現金支出的生活狀態轉變為城市高消費和高度商品化狀態的變化，承受城市生活帶來的剛性支出壓力。在收入方面，中西部縣域城鎮化缺乏工業化基礎，本地就業機會不多，在縣城買房并不能改變農民的就業方式和收入水平。以筆者在中部地區某縣的調查為例，第七次人口普查統計數據顯示，該縣戶籍人口為93．83萬人，常住人口為59．57萬人，外出常住人口實際超過40萬人。2020年，該縣統計城鎮常住人口為24．97萬人，常住人口城鎮化率為42．07%。但在調查中發現，實際上一些村莊七成以上農戶在縣城或者鄉鎮購置房屋，但依舊需要外出務工，人口外流降低當地城鎮化率統計值。這反過來說明，在缺乏就業機會的情況下，農民雖然能夠進縣城買房，但仍無法在縣城扎根。由于中西部的縣域城市在消費方面追趕城市，而在生產方面缺乏產業支撐，農民為了支撐在縣城的“體面”生活，需要承擔比之前在鄉村生活時更大的消費壓力。

　　高質量的城鎮化要與產業發展協同，而中西部的縣域城鎮化明顯缺乏產業支撐。站在個體的角度來看，高質量的生活要保持收入與支出的平衡，實現家庭生活的完整性，具備家庭發展能力（包括促進個體人力資本提升和具備代際向上流動機會）。從人的城鎮化的角度來看，中西部的縣域城市既不能為進城人口提供充足的本地就業崗位，也不能減少農民外出務工造成的家庭分離問題。同時，按揭買房、一次性支出及其造成的家庭債務還會擠壓農民在其他方面的投入，影響農民的家庭可持續發展能力。中西部地區農民向縣域流動，并不意味著生活狀態的必然改善和發展機會的增加。城市與鄉村、大城市與縣域城市、東部城市與中西部城市，分別構成不同的生活機遇，如表1所示。

　　五、中西部地區縣域城鎮化

　　快速發展帶來的風險與挑戰

　　隨著國家現代化建設的持續推進，中國城鄉關系形態與性質發生了根本性變化。改革開放以前的城鄉關系主要是農村支援城市，即國家通過政策、體制機制等手段從農村提取資源，以農村支持城市建設。改革開放以后，城鄉關系逐步過渡為保護型，市場在資源配置中發揮越來越大的作用，城鄉之間逐步實現要素自由等價交換，城市向鄉村開放，農民成為支撐城市發展的“建設者”，同時也是經濟社會發展的受益者。與一些發展中國家不同的是，中國在大力發展社會主義市場經濟的同時，還保留了國家的宏觀調控制度，對鄉村采取保護型政策方針，對下鄉資本采取一定的限制性政策。國家建立保護型城鄉關系，目的是避免城市掠奪農村，保證農業剩余留在鄉村。實施新型城鎮化就是要在通過市場手段提高人財物等要素配置效率的基礎上，提高國家利用公共政策等行政手段指導城鎮化良性發展的能力，規避城鎮化進程中可能出現的各種風險。

　　在發展保護型城鄉關系的基礎上，中國形成了富有彈性的城鄉二元結構，即一種城市充滿希望和鄉村提供保障的二元結構。一方面，通過城市建設和工業發展增加農業之外的就業機會，提升城市對鄉村剩余勞動力的吸納能力，拓寬農民收入渠道，促進農村貧困問題的解決。另一方面，在保障農民自由進城的同時，為沒有能力或條件進城的農民保留在鄉村生活的機會，實現人口在城鄉之間的進退有序。在此格局下，城市為農民提供開放的上升機會，鄉村則構成農民的退路。數以億計的農民和勞動者改變了中國經濟社會的面貌，也努力改變著自己的生活。對于參與城鄉流動的農民來說，只要有機會外出務工，就不會主動選擇在家“躺平”；有回鄉的退路，就會減少很多在城市生活中的后顧之憂。在社會發展實踐中，富有彈性的城鄉二元結構具有自身的優勢和好處。一是農民在城市與鄉村之間可作出自由選擇；二是農民通過留守和外出的家庭分工，增加收入，降低支出，形成家庭儲蓄；三是鄉村構成了現代化的“穩定器”和“蓄水池”，消化城市風險，為周期性的經濟下行提供軟著陸，有利于社會整體保持穩定局面。

　　過去十余年以來，中西部地區的縣域城市大規模發展，改變了中西部地區的城鄉關系和人口流動形態，對社會整體結構和農民個體生活都產生了巨大影響。

　　第一，產業競爭力降低，主要包括兩個方面的原因：一是整體用工成本的提高。勞動力的成本優勢在過去很長一段時間構成中國經濟發展的巨大優勢和潛力。勞動力成本優勢源于勞動力再生產的低成本，背后的原因在于，在“兩棲”城鄉關系中農民的家庭生活維系和人口再生產是在村莊中完成的，農民在城市務工可以接受不高的工資標準。農民進入縣城生活的直接后果是勞動力再生產成本大幅提高。農民在縣城買房定居之后，生活成本大幅度上升，原來的工資標準很難滿足縣城的消費水平。這也是引發當前農民就業不足與沿海地區缺工并存問題的一個重要原因。人力資源成本持續推高，加速一部分加工制造業向海外轉移，反過來，加工制造業的轉移又影響農民工就業，出現惡性循環。二是近年來東部沿海地區在產業升級過程中，逐步淘汰一部分產能，中西部一些地區有意承接東部地區的產業轉移。然而，筆者在調研中發現，東部地區的產業尚未實現向中西部地區的順利轉移。原因在于：一方面，中西部地區產業發展面臨與東部地區相似的環保要求和土地指標限制；另一方面，中西部地區用工成本隨農民進城而大幅度提升。也就是說，進入縣城生活的中西部地區農民已無法忍受本地過去較低的工資標準。在此背景下，與東部地區相比，中西部地區在人力成本上的優勢逐步縮小，對東部地區產業轉移的吸引力也越來越小。筆者還在中西部地區傳統工業強鎮的調研中發現，這些地區隨著農民進城和人力成本提高，存在企業訂單減少和產業空心化的趨勢。中西部地區縣域城鎮化推高了勞動力成本，既影響東部地區的用工需要，也影響本地產業發展，構成經濟發展降速的基礎性因素。

　　第二，社會流動機制和農民身份意識的改變。城市意味著現代生活轉型和更多的發展機會，城鄉之間存在梯度，人口流動和城鎮化因此具有了社會流動的意義。改革開放以后，城市開始反哺鄉村，中西部地區農民通過參與勞動力市場再分配獲得農業之外的勞動收入，增加家庭收入。縣域城鎮化將農民的生活拉入城市消費系統，農村資源再次從鄉村抽離并被城市吸納。縣域過度城鎮化造成中西部地區鄉村的進一步空心化。在城鎮化興起之前的鄉村結構中，農民面對的是差異不大的生活機遇，即基于土地平均分配制度、開放的市場就業機會和低現金支出的生計模式。城鎮化加劇農民之間的分化，優勢農民進入縣城，鄉村成為留守群體的集聚地，城市與鄉村的差距逐漸拉大。站在城市系統來看，當前的中西部縣域城市缺乏支撐現代城市生活的收入來源，進入縣城生活的農民并不能真正完成職業身份轉化，中西部縣域城市位于整個城市層級的末端，進入縣城生活的農民客觀上構成市民群體的底層。站在個體角度來看，在“兩棲”城鄉關系下，城市與鄉村通過勞動力市場連接，城市與鄉村屬于兩套系統，農民工將自己定位為“農民”，其參照系是鄉村。進入縣域城鎮化階段之后，大量的農村人口進入縣城，進城農民逐步具有了“市民”身份意識。農民因為具有農村土地權利和房屋權利而構成中國社會的“中產階層”?？h域城鎮化推動農民“離土離鄉”，同時，具有“市民”身份意識的進城農民的“無產化”屬性強化和“中產”屬性弱化，這一社會轉型所帶來的系統性影響，還有待深入觀察。

　　第三，農民家庭生活邏輯改變，家庭生活“內卷化”。在“兩棲”城鄉關系下，農民采取家庭內部分工，留在鄉村的中老年從事農業生產活動，維持家庭日常開支、照顧高齡老人、維系村莊社會關系，青壯年全身心在城市務工，結余的工資收入變成家庭儲蓄，用于教育、醫療等家庭大宗支出?？h域城鎮化打破了這一家庭生計模式，首先是農民按揭買房形成債務，其次是進城后的家庭支出大幅增加，儲蓄率降低，農民家庭的長遠發展能力下降。除此之外，進城還對農民的養老、生育等產生影響，如受縣城生活成本大幅度提高的影響，農民的生育意愿逐漸下降。相對于大城市（收入穩定）和鄉村（支出少），未來縣城可能成為中國的生育洼地。進城買房后突然增大的消費壓力還會造成家庭生活的“內卷化”。筆者在一些地區調研中發現，一些年輕人在父輩支持下進城買房，之后由于收入無法維系體面生活而引發代際沖突和年輕人離婚問題。

　　第四，基層社會秩序發生重大改變。鄉村屬于熟人社會，鄉村除產出農業剩余之外，還生產社會關系，形成社會資本。農民在村莊生活中相互幫忙，形成互助合作關系，低成本地解決日常急難。進入縣城生活以后，農民的社會資本喪失，孤立的家庭面對消費市場，給收入不穩定的農民帶來極大的不安全感。再者，隨著農村人口大規模進入縣城，流動性增加，社會治理從熟人社會空間走向陌生人空間，傳統的縣鄉村治理體系需要同步改進。

　　六、政策討論

　　城鎮化是走向全面現代化的必經階段。合理有序的城鎮化進程推動要素重新分布，改變人口素質和民眾生活方式，反過來拉動經濟增長和社會進步。推動新型城鎮化的關鍵是合理定位城鎮化戰略，實現城鎮化與經濟社會發展的契合，避免激進的城鎮化做法。應對中西部地區縣域城鎮風險以及當前城鎮化實踐中存在的不合理部分，需要從戰略和策略上做出一定的調整和完善。

　　第一，扭轉地方政府的政績觀。調查發現，造成縣域城鎮化過度發展的主要原因，是不少中西部地區地方政府將吸引人口進城當作拉動經濟增長和增加財政收入的手段，形成了“人口進城—土地出讓—房地產開發”的循環體系。維持高位房價能夠帶動土地出讓市場旺盛，以此來擴充地方政府財政收入。支撐這個“大循環”體系的是“農民進城—買房—家庭負債”的小循環體系。地方政府將公共服務供給變成經營縣城和推高地價的手段，構成以上“大循環”與“小循環”的關鍵。不少中西部地區的地方政府為了增加財政收入，人為地推動教育、醫療等公共服務資源向新城區和開發區集中，以此來拉動人口集聚，將國家“以人為核心”的積極城鎮化政策扭曲為以房地產為中心的激進城鎮化做法，農民被動卷入“人口進城—土地出讓—房地產開發”的循環體系中。對此，國家既要順應需求和引導農民有序進城，同時又要避免地方政府采取激進政策。在落實城鎮化政策上，地方政府的行為邏輯與國家宏觀政策不完全一致，與農民的需求也存在偏差。國家有必要對基層政府的有關行為實施控制，將城鎮化拉回到“以人為中心”和提高人民幸福感的正確軌道上，避免地方政府捆綁城鎮化政策。

　　第二，正確定位縣域發展目標。在國家生態環保要求越來越高和人工成本不斷上升的背景下，中西部地區縣域承接東部地區產業轉移的效果不明顯。中國經濟社會發展進入新階段，中西部地區的縣域城市很難重走改革開放之初東部地區縣域經濟發展的舊路。在整個中西部地區經濟密度較低的基本格局下，可將縣域城市建設成為面向鄉村供給服務的區域公共服務中心、交通中心、商業中心，使之成為連通鄉村與大城市的橋梁。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，強化縣城綜合服務能力，把鄉鎮建成服務農民的區域中心。這在一定程度上確定了縣域發展的基本方向。在城市到鄉村的空間體系中，中西部地區縣域城市構成農民與市場的中轉站，以及連接農民與國家關系的治理樞紐。為此，在政府管理體系中，應適當減少對中西部地區基層政府發展GDP的政績要求。中西部地區縣域城市建設要從提升公共服務供給能力和供給效率角度入手，按照輻射周邊50公里和服務50萬人口的大體標準作出規劃，統籌考慮縣鄉村三級空間，合理安排醫療、教育、養老資源，提高公共服務資源的配置效率，避免將寶貴的國家財政轉移支持投入在縣城“大廣場”“大公園”“大展館”等建設上，基礎設施建設要注重民生性、基礎性和普惠性，好看不重要，好用是關鍵。

　　第三，統籌協調城鎮化與鄉村建設。中西部地區經濟社會發展資源主要來自國家的轉移支付。推進現代化要處理好城鎮建設與鄉村振興的關系。在操作過程中，中西部地區要避免將城鎮與鄉村建設的目標定得過高。如果城鎮化的目標定得過高，就會帶來激進的城鎮化政策，造成城鄉“三元”結構。同樣，如果將鄉村振興的目標定得過高，就會使鄉村發展與現代化進程相悖。鄉村人口流出是總趨勢，中西部地區的鄉村建設應堅持適度標準，重點是改善農民的生活條件，將鄉村建設成為農民的退路和中國現代化建設過程中的大后方基地。

　　第四，慎重穩妥推進農村改革。國家推進鄉村改革，其目的是促進城鄉要素自由流動和合理配置。需要注意的是，中國在追求現代化的過程中，依然面臨很多迫切需要解決的重大現實問題?，F代化存在諸多風險，推動農村改革要有底線思維，不能動搖“三農”壓艙功能。其中，最為關鍵的是農村土地制度改革要堅持正確的方向，以農民不失地為底線，在此基礎上尋找提高土地資源配置效率的各種辦法。鄉村是社會的穩定根基，土地是鄉村的根基，相關改革需慎之又慎。

　　注釋

　　1《統籌人口發展戰略實現人口均衡發展——改革開放40年經濟社會發展成就系列報告之二十一》,國家統計局網站，http://www.stats.gov.cn/ztjc/ztfx/ggkf40n/201809/t20180918_1623598.html,2018年9月18日。

　　2《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》,中國政府網，http://www.gov.cn/xinwen/201403/17/content_2639873.htm,2014年3月17日。

　　3《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》,中國政府網，http://www.gov.cn/zhengce/201905/05/content_5388880.htm,2019年5月5日。

　　4(13)(28)參見《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》,中國政府網，http://www.gov.cn/zhengce/202011/03/content_5556991.htm,2020年11月3日。

　　5《國家發改委：發布〈2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務〉》,《城鄉建設》2020年第8期。

　　6《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》,《農村工作通訊》2014年第6期。

　　7[美]阿瑟·劉易斯：《二元經濟論》,北京經濟學院出版社，1989年，第162頁。

　　8賀雪峰：《論中國式城市化與現代化道路》,《中國農村觀察》2014年第1期。

　　9方向明、覃誠：《現階段中國城鄉發展差距評價與國外經驗借鑒》,《農業經濟問題》2021年第10期。

　　10溫鐵軍、溫厲：《中國的“城鎮化”與發展中國家城市化的教訓》,《中國軟科學》2007年第7期。

　　11方創琳等：《中國城市化發展階段的修正及規律性分析》,《干旱區地理》2008年第4期。

　　12林李月等：《城鎮化中后期中國人口遷移流動形式的轉變及政策應對》,《地理科學進展》2020年第12期。

　　13(14)鄭秉文：《拉美城市化的經驗教訓及其對中國新型城鎮化的啟發》,《當代世界》2013年第6期。

　　14(15)溫鐵軍：《三農問題與制度變遷》,中國經濟出版社，2009年，第67頁。

　　15(16)《城鎮化水平不斷提升城市發展闊步前進——新中國成立70周年經濟社會發展成就系列報告之十七》,中國政府網，http://www.gov.cn/xinwen/2019-08/15/content_5421382.htm,2019年8月15日。

　　16(17)《2020年農民工監測調查報告》,《中國信息報》2021年5月7日。

　　17(18)王海娟：《農民工“半城市化”問題再探討——以X縣進城購房農民工群體為例》,《現代經濟探討》2016年第5期；陳文瓊、劉建平：《發展型半城市化的具體類型及其良性循環機制——中國農民進城過程的經驗研究》,《城市問題》2017年第6期。

　　18(19)賀雪峰、董磊明：《農民外出務工的邏輯與中國的城市化道路》,《中國農村觀察》2009年第2期。

　　19(20)宋國愷、陳欣蕾：《農民工城鎮化轉變：從“鄉—城”到“鄉—縣—城”——以農民工落戶城市層級選擇意愿為視角》,《西安交通大學學報》(社會科學版)2021年第5期。

　　20(21)安永軍：《生源流動、教育資源重組與城鄉義務教育失衡——基于甘肅N縣的案例研究》,《北京工業大學學報》(社會科學版)2021年第5期。

　　21(22)安永軍：《中西部縣域的“去工業化”及其社會影響》,《文化縱橫》2019年第5期。

　　22(23)林輝煌、賀雪峰：《中國城鄉二元結構：從“剝削型”到“保護型”》,《北京工業大學學報》(社會科學版)2016年第6期。

　　23(24)夏柱智、賀雪峰：《半工半耕與中國漸進城鎮化模式》,《中國社會科學》2017年第12期。

　　24(25)賀雪峰：《新鄉土中國》(修訂版),北京大學出版社，2013年，第165頁。

　　25(26)溫鐵軍：《八次危機：中國的真實經驗》,東方出版社，2013年，第98頁。

　　26(27)黃宗智主編：《中國鄉村研究》(第6輯),福建教育出版社，2008年，第1—14頁。

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