社長說

　　這幾年，國家對縣級政權越來越重視。從《報告》來看，對中央的任務排布最多，其次大概就是縣級了。一個總體的判斷是，縣域正在成為國家治理體制的基石。

　　1 國家治理體制的基石？

　　2022年3月5日，第十三屆全國人民代表大會第五次會議在北京人民大會堂開幕，國務院總理李克強為大會作了《政府工作報告》（以下簡稱《報告》）。3月11日會議勝利閉幕，審議通過了《報告》。據了解，審議通過的《報告》根據代表委員的意見建議，總共修改了92處。

　　《報告》內容豐富，既有對過去一年所取得的成就的介紹，也有對過去一年的不足的反思，還有對新的一年的工作安排。筆者主要關注國家對各級政府的工作任務安排，在此基礎上思考國家權力和責任在政府層級間的配置格局。本文為《報告》解讀系列的第一篇，聚焦于縣域發展，后續的解讀會涉及省市和中央的功能定位。

　　從《報告》內容來看，基本上不涉及國家對鎮街一級政權的任務排布。這大致反映了鎮街一級政權在整個國家權力建制中的定位：執行和落實上級政府的各項工作，沒有太多的自主權力空間。從現實來看也是如此，鎮街基本沒有財政和政策自主性，它的核心功能在于將自上而下的資源和任務與自下而上的社會需求相對接，把體制內的行政工作轉化為面向社會的治理工作。從這個意義上講，鎮街的主職在于社會治理。但是現實中的鎮街往往被要求或主動要求承擔大量的經濟發展職責，反而弱化了社會治理的效能。

　　這幾年，國家對縣級政權越來越重視。從《報告》來看，對中央的任務排布最多，其次大概就是縣級了。一個總體的判斷是，縣域正在成為國家治理體制的基石。我們來看看，《報告》從哪些方面對縣級政權做出了要求。

　　2 重新思考城鎮化模式

　　首先是界定縣域在未來中國城鎮化建設中的位置。《報告》提出要“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”，“加強縣城基礎設施建設”，“穩步推進城市群、都市圈建設，促進大中小城市和小城鎮協調發展”。這些提法具有重要的理論和現實意義，實際上是對近年來以大中型城市尤其是大城市發展為核心的城鎮化道路的一種反思。

　　大型城市雖然具有資本集聚和發展規模效應，但是也虹吸了全國大部分的發展資源，比如財政資源、資本、人才、基礎設施等等，造成了大量的“城市病”。最典型的就是社會基礎設施的“擁擠效應”，交通堵塞、住房昂貴、就醫困難、教育負擔重，等等。另一方面則是加速了縣鄉村的凋敝。如果不平衡好“大中小城市和小城鎮協調發展”的問題，就算國家想投入更多的資源到縣域，也發揮不了太大作用，要么資源繼續被大城市虹吸走，要么是投放下來的資源被閑置浪費。

　　為了顯示國家對縣域發展的重視，《報告》還專門提出“嚴控撤縣建市設區”。這是對市縣關系的一個重要界定，某種程度上講是對建制市的規模控制。

　　“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”，離不開中央層面的全方位支持。《報告》提出，“中央對地方轉移支付增加約1.5萬億元、規模近9.8萬億元，增長18%、為多年來最大增幅。中央財政將更多資金納入直達范圍，省級財政也要加大對市縣的支持”，“中央財政將加大對地方財力支持，補助資金直達市縣”。中央準備大規模增加對地方的轉移支付，并且將更多資金直達市縣，充實市縣的財政能力。

　　大家可以注意到，一涉及財政資源（還有后文提到的醫療資源），《報告》的提法就將“市縣”并提，也大概也說明國家對于縣級政權能在多大程度上作為地方治理的主力，實際上是不明確的。從《報告》來看，市級政權在國家的工作任務排布中似乎并不是主要的角色，但是卻在財政資源的統籌上被賦予不小的權重，后續我們在講到市一級的時候還會繼續涉及這個問題。

　　3 鄉村振興與縣域經濟

　　其次是界定縣域在未來鄉村振興工作中的位置。《報告》提出，“確定160個國家鄉村振興重點幫扶縣”，“強化國家鄉村振興重點幫扶縣幫扶措施”。與扶貧工作類似，國家將縣域作為鄉村振興工作的主戰場，這實際上對縣級政權的資源統籌和發展能力提出了更高的要求。

　　此前的扶貧工作過于強調精準到村、精準到戶、精準到人，結果造成扶貧資源的碎片化和低效化。以縣為主的鄉村振興，需要切實整合治理資源和發展資源，提升農業基礎設施和組織基礎設施建設水平，從整體上為鄉村振興奠定基礎，而不是聚攏資源打造幾個亮點。

　　第三是界定縣域在未來農村改革發展中的位置。《報告》提出，“開展好第二輪土地承包到期后再延長30年整縣試點”。再過幾年，第二輪土地承包就到期了，國家已經明確到期后繼續延長30年。但是在新的經濟社會環境下，如何理解“土地承包關系長久不變”，需要有新的思路。是不是繼續固化“人均一畝三分、戶均不過十畝、且散落在七八個地方”的農地碎片化格局呢？這顯然不利于鄉村振興工作的開展和糧食安全的保障。

　　新的30年承包期，應當更強調集體對土地的統籌能力，利用撂荒地治理的契機，試點推行“小塊并大塊”的農地分配格局，在此基礎上重新布局農田水利和機耕道，推動農業農村的現代化。可以以縣為單位，選擇一批縣作為試點單位，開展以集體為主導的農地適度規模化經營體制改革，條件成熟之后再全面推開。

　　第四是強調要“加強縣域商業體系建設，發展農村電商和快遞物流配送”。物流體系是縣域經濟發展的基礎設施，當然，這要取決于如何界定縣域經濟。如果我們以全國統一市場的角度來理解縣域經濟，將縣域經濟視為全國市場的一部分，那么物流體系確實能夠帶動城鄉之間的經濟融通。但是如果我們從地方性的、非正規經濟的角度來理解縣域經濟，那么物流體系的發展，必然會導致強勢的外來商品市場對本地市場的侵蝕，弱化本地非正規經濟的就業功能，反而有可能不利于縣域商業的發展。

　　本地非正規的小商品經濟競爭不過全國商品市場，其結果往往是落荒而逃，原本在本地做點小生意養家糊口的小老板，也只能外出打工謀生。當然，建設全國統一市場勢在必行，這是不可逆轉的趨勢。需要警惕的是，在實體經濟未能充分發展的情況下，對縣域的商業發展抱以過多的期待也許是危險的。這就涉及如何準確定位縣域經濟的功能以及如何安排發展資源在縣域的投放次序的核心問題。

　　4 社會基礎設施建設

　　第五是界定縣域在未來社會基礎設施建設的位置。《報告》主要提到了教育和醫療在縣域的排布問題。

　　在教育方面，《報告》提出要“加強縣域普通高中建設”。這是個中規中矩的提法，早些年就被反復提及。加強縣域高中建設，是希望能夠將更多的優質生源留在縣域內，弱化省市強勢學校的虹吸效應。其實，更值得關注的是義務教育階段的縣域統籌問題。從各地的調研情況來看，義務教育階段的縣域統籌問題往往變成“向縣城集聚”的問題。

　　為了發展縣域經濟，吸引農村人口到縣城買房以強化土地財政功能，大量的教育資源被排布在縣城，鄉村兩級因為教育資源凋敝、教育質量低下，倒逼農民到縣城買房以便子女能在縣城接受教育。這實際上已經成為新時期農民家庭最大的負擔之一。雖然《報告》提到教育資源均等化的問題，但是如何從縣域統籌的角度，在城鄉之間進行教育資源的合理排布，切實減輕農民的教育（城鎮化）負擔，還需要更多的政策支持。

　　在醫療方面，《報告》提出要“著眼推動分級診療和優化就醫秩序，加快建設國家、省級區域醫療中心，推動優質醫療資源向市縣延伸，提升基層防病治病能力，使群眾就近得到更好醫療服務”。這個也不算新的提法，早幾年就已經開始這么講了。

　　“推動優質醫療資源向市縣延伸”，這是對當前優質醫療資源主要集中在省會城市的現狀的一種政策反思。醫療資源集中于大城市，這與我們的城市化模式是相匹配的，這種資源配置模式的后果之一就是擁擠，什么病都要往大醫院擠，大醫院人滿為患，醫生能分配給病人的時間非常少。結果不僅病人焦躁，醫生也焦躁，免不了產生很多醫患矛盾。這些年來的殺醫傷醫事件，基本上都是發生在大城市的大醫院，跟這種醫療資源配置模式有很大的關聯。

　　這幾年的醫療改革，強調分級診療，把醫療資源下沉到基層，其中一個重要目標就是提高縣內就診率，把大部分的就醫行為留在縣域內，這對降低老百姓的就醫負擔顯然是有積極意義的。不過需要注意的是，優質醫療資源向縣域延伸，不能簡單理解為只是向縣城延伸，而應該是向縣鄉村延伸，否則老百姓什么病都要跑縣城看，一樣是不方便的。

　　5 走向全國統一市場？

　　國家強調縣域治理的重要性，整體來說，方向是對的。從《報告》來看，對于縣域功能的界定，主要是聚焦于社會功能和治理功能，這也是合理的。

　　在中國經濟社會的發展過程中，縣域主要承擔著安全保障的作用。第一是糧食生產，縣域的主體是農村，農業生產尤其是糧食生產是縣域發展的首要職責。第二是社會基礎設施建設，大部分人口是在縣域內完成大學前的教育，在縣域內解決就醫需求，在縣域內解決養老需求，因此完善縣域的公共服務，這是縣域發展的基本要求。第三是社會治理，中國的經濟社會能否保持穩定，關鍵就看縣域是否穩定。提升縣鄉村的治理能力，將大部分的社會矛盾解決在基層，這是中國實現高質量發展的基本保障。

　　還有兩個問題需要專門探討一下。一是縣域經濟的問題。雖然縣域內也有經濟發展的需求，但是從整個經濟高質量發展的趨勢來看，經濟發展一方面應當充分發揮市場對資源的優化配置作用，另一方面政府促進經濟發展的統籌層級應當提升，這不應當成為縣級政權的主要職責，甚至也不應當是市級政權的主要職責。

　　從現實情況來看，各個城市在促進經濟發展的舉措上往往呈現惡性競爭的局面，在產業規劃上幾乎每個城市都是雷同的，都要建成完整的產業鏈，都要發展高新產業，都要搞房地產。客觀來說，這種各自為政的經濟發展政策是不符合經濟發展規律的，很容易造成資源的浪費。《報告》提出要建設“統一的全國市場”，與之相匹配的就應當是更高層級的經濟發展統籌單位，也許以省為主進行統籌、中央為主進行協調的結構會更合理。

　　另一個問題是鄉鎮的定位。作為最低層級的國家政權，鄉鎮頗有點尷尬。一方面要承擔大量的經濟社會職責，另一方面又沒有相匹配的財權和治權。對于鄉鎮的定位，向來有兩種思路，一種思路認為應當做強做大鄉鎮，東部發達地區基本上就是這么做的；一種思路認為應當弱化鄉鎮職能，特別是針對中西部地區本來就已經“懸浮”的鄉鎮。

　　在縣級政權和農村社會之間，鄉鎮實際上是起到對接轉化的功能，確實需要這么一種機制。我們認為，鄉鎮在國家與社會之間的對接轉化，主要是承擔治理功能，將自上而下的資源和任務與自下而上社會需求銜接好。因此，鄉鎮的定位應該是縣級政權的派出機構，代表縣政府履行社會治理職責，而不需要承擔經濟發展（乃至社會發展）的任務。事實上，把經濟發展的功能移除，讓鄉鎮一心一意做好群眾工作，更有利于發揮縣域發展的安全保障功能。

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