一

　　劉守英教授一直關(guān)注農(nóng)村宅基地制度改革。他也是最不滿意現(xiàn)行宅基地制度安排和極力推動(dòng)宅基地市場(chǎng)化改革的學(xué)者之一。

　　劉守英教授和他指導(dǎo)的博士生熊雪鋒在《中國(guó)經(jīng)濟(jì)問題》2019年第4期發(fā)表《產(chǎn)權(quán)與管制——中國(guó)宅基地制度演進(jìn)與改革》一文(下文簡(jiǎn)稱為《產(chǎn)權(quán)與管制》)，將現(xiàn)行宅基地制度定性為“強(qiáng)管制、弱產(chǎn)權(quán)”，認(rèn)為當(dāng)前宅基地不能自由轉(zhuǎn)讓是宅基地制度存在的最大問題。他們認(rèn)為，不能自由轉(zhuǎn)讓的宅基地制度是無效的。

　　在定性宅基地制度之后，《產(chǎn)權(quán)與管制》討論了“頂層設(shè)計(jì)”和“地方試點(diǎn)”兩個(gè)部分，總體來說對(duì)頂層設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)較低，而對(duì)地方試點(diǎn)評(píng)價(jià)較高。《產(chǎn)權(quán)與管制》認(rèn)為頂層設(shè)計(jì)并沒有充分汲取地方試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)。《產(chǎn)權(quán)與管制》的結(jié)論是未來的宅基地制度改革要“實(shí)現(xiàn)宅基地的有效產(chǎn)權(quán)”，也就是要允許宅基地自由轉(zhuǎn)讓，突破現(xiàn)行法律和政策。即使存在宅基地管理，也不是強(qiáng)化管制，而是“有效治理”。

　　《產(chǎn)權(quán)與管制》將宅基地制度改革試點(diǎn)頂層設(shè)計(jì)的特征概括為“強(qiáng)化管制下的財(cái)產(chǎn)權(quán)有限開放”。強(qiáng)化管制包括土地用途管制、保障戶所有居、改革宅基地審批制度等內(nèi)容。這不難理解，這是國(guó)家加強(qiáng)農(nóng)村土地管理的必然舉措。財(cái)產(chǎn)權(quán)有限開放包括探索宅基地有償使用、宅基地自愿退出機(jī)制及農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押。這些是試點(diǎn)要求。既然是試點(diǎn)探索，就有成功或失敗。

　　《產(chǎn)權(quán)與管制》承認(rèn)農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押試點(diǎn)進(jìn)展緩慢，尚未形成可供修法的經(jīng)驗(yàn)。這是準(zhǔn)確的判斷。放眼全國(guó)，農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押試點(diǎn)雷聲大、雨點(diǎn)小，大多數(shù)基層銀行面對(duì)農(nóng)戶，已經(jīng)有完善的小額信貸體系，并不需要價(jià)值低的、處置起來又很麻煩的農(nóng)房。《產(chǎn)權(quán)與管制》同時(shí)認(rèn)為探索宅基地有償使用和有償退出的制度改革有顯著成效，《產(chǎn)權(quán)與管制》認(rèn)為存在的問題是：“這一探索僅以‘國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅’納入2019年《土地管理法》(修正案)，而意在顯化宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的有償使用并未被納入。”在地方試點(diǎn)分析中，《產(chǎn)權(quán)與管制》引用了義烏、瀘縣和余江等多個(gè)試點(diǎn)的資料，試圖論證“宅基地有償使用”的效果，主要指村集體通過宅基地有償使用顯化了宅基地價(jià)值、獲得了巨額的財(cái)產(chǎn)性收入，農(nóng)民也得到了可轉(zhuǎn)讓的宅基地產(chǎn)權(quán)。改革要取得“突破”，沒有理由不將之入法。

　　限于篇幅，本文聚焦于辨析文章提出的“宅基地有償使用”制度有效，應(yīng)入法而未入法這一觀點(diǎn)。

　　作為一項(xiàng)在地方探索的宅基地有償使用制度，一個(gè)基本事實(shí)是，所有試點(diǎn)中只有發(fā)達(dá)地區(qū)的義烏才通過這種宅基地有償使用獲得了巨額財(cái)產(chǎn)性收入。試點(diǎn)中的瀘縣、余江即使是采取了義烏的制度，也是沒有這個(gè)財(cái)富效應(yīng)的。道理很簡(jiǎn)單。瀘縣和余江均屬于不夠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，宅基地就是一塊普通的居住保障用地，宅基地缺乏居住保障以外的使用價(jià)值，當(dāng)然也就缺乏財(cái)產(chǎn)價(jià)值。農(nóng)戶并不愿意為了獲得了一塊居住用宅基地向集體支付一大筆有償使用費(fèi)。

　　更大的問題是，《產(chǎn)權(quán)與管制》在對(duì)試點(diǎn)資料的分析中只是看到了宅基地有償使用帶來的宅基地財(cái)富效應(yīng)，卻沒有看到宅基地有償使用制度明顯的社會(huì)排斥。社會(huì)排斥是違背宅基地制度設(shè)置初衷的。胡春華副總理近期在“深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)電視電話會(huì)議”上特別指出要穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，要求守好三條底線。一項(xiàng)新制度需要進(jìn)行長(zhǎng)期探索、反復(fù)論證，才能納入全國(guó)性法律和政策，不能急躁冒進(jìn)、急于求成。

　　二

　　《產(chǎn)權(quán)與管制》涉及到了義烏宅基地的有償使用，卻沒有仔細(xì)分析的。義烏宅基地有償使用制度經(jīng)過演變，不再是向農(nóng)戶收取宅基地有償使用費(fèi)那么簡(jiǎn)單。義烏的獨(dú)特性是建立了市場(chǎng)化的宅基地資源配置制度，起點(diǎn)是地方政府稱的“宅基地有償選位”，更準(zhǔn)確地說是集體主導(dǎo)的宅基地競(jìng)價(jià)。

　　這種“宅基地有償使用”做法在權(quán)威文件中是找不到的，它一開始并沒有被頂層設(shè)計(jì)采納。查相關(guān)文件和表述，國(guó)家的提出探索宅基地有償使用制度，是指“探索一定條件下的宅基地有償使用制度。”“初次分配的農(nóng)戶宅基地，實(shí)行規(guī)定面積內(nèi)無償取得。對(duì)因歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅的，以及非本集體成員通過繼承房屋或其他方式占有和使用宅基地的，探索由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)下的有償使用制度，明確有償使用標(biāo)準(zhǔn)，建立有償收益收繳和使用的管理制度。”從中看出國(guó)家探索宅基地有償使用的目的是解決歷史遺留問題，而并不主張把宅基地通過市場(chǎng)化方式分配，其性質(zhì)和義烏的宅基地有償選位有根本的區(qū)別。

　　作為一項(xiàng)地方制度，宅基地有償選位并不是試點(diǎn)期間提出，因而也不是試點(diǎn)改革成果，而是運(yùn)作了十多年。有兩個(gè)原因：一是地方政府希望通過宅基地市場(chǎng)為建設(shè)新農(nóng)村提供資金。義烏是浙江沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，宅基地價(jià)值很高、需求很大，同時(shí)宅基地又絕對(duì)稀缺，價(jià)值很高，能夠變現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)收入。據(jù)公開報(bào)道，2017年，義烏通過宅基地有償選位就獲得了32億元收入，帶來了巨額集體經(jīng)濟(jì)收入。二是地方政府希望通過宅基地市場(chǎng)解決宅基地配置的治理難題。村莊內(nèi)部圍繞高價(jià)值的宅基地形成激烈爭(zhēng)奪。如果村集體無償配置宅基地，在缺乏健全制度的影響下，有關(guān)系、有權(quán)有勢(shì)的人等更容易獲取宅基地、俘獲宅基地價(jià)值。這時(shí)采用完全市場(chǎng)化的、透明的宅基地資源配置方式，是相對(duì)公平的，富裕戶取得宅基地至少是付出對(duì)價(jià)的。

　　義烏還在這個(gè)制度運(yùn)作過程中首創(chuàng)了宅基地“資格權(quán)”的概念和資格權(quán)有償調(diào)劑政策。這也被劉守英教授觀察到了，不足的是他們沒有分析這個(gè)政策的性質(zhì)和由來。按照義烏規(guī)定，實(shí)施農(nóng)村更新改造的村莊，宅基地資格權(quán)人均最高不超過30平方、最高按戶控制不超過140平方米。宅基地資格權(quán)是農(nóng)戶在宅基地上建房的必要前提。也就是說，農(nóng)戶即使競(jìng)拍到了宅基地，也要獲得資格權(quán)才能最終獲得完整的宅基地使用權(quán)，也就是說建房可以啟動(dòng)了。按照義烏的政策，在宅基地資格權(quán)落地前，如權(quán)利人自愿退出，則由村集體統(tǒng)一回購，再通過市場(chǎng)方式有償調(diào)劑給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。由于宅基地價(jià)值高，宅基地資格權(quán)也特別昂貴，有的村莊甚至高過1萬元/平方米。如據(jù)公開報(bào)道，2017年，義烏市赤岸鎮(zhèn)蔣坑村和佛堂鎮(zhèn)坑口村以公開拍賣方式有償調(diào)劑宅基地資格權(quán)，成交面積674平方米，成交金額821萬元。

　　義烏以宅基地有償選位為核心的宅基地有償使用制度的順利推進(jìn)，形塑了和其他地區(qū)完全不同的地權(quán)意識(shí)，形成了宅基地制度整體市場(chǎng)化變革的社會(huì)基礎(chǔ)。既然是競(jìng)價(jià)購買的宅基地，那么農(nóng)戶就認(rèn)可宅基地是可以轉(zhuǎn)讓的個(gè)人財(cái)產(chǎn)。轉(zhuǎn)讓的對(duì)象如果限制在村莊內(nèi)部，就限制了宅基地價(jià)值，也反過來限制宅基地有償選位的價(jià)格，最終損害了集體土地收益，因此就有必要突破村莊內(nèi)部轉(zhuǎn)讓的政策約束。回應(yīng)這一地權(quán)訴求，借宅基地制度改革試點(diǎn)，浙江義烏還誕生了所謂的宅基地“三權(quán)分置”。《義烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓細(xì)則(試行)》(2016)第六條規(guī)定，“跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓實(shí)行宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)相分離，轉(zhuǎn)讓后使用年限最高為70年，使用期屆滿后受讓人可優(yōu)先續(xù)期，并實(shí)現(xiàn)有償使用。” 這一政策和宅基地有償選位配套，擴(kuò)大了宅基地轉(zhuǎn)讓范圍，提升了宅基地的競(jìng)爭(zhēng)性。

　　也因此，義烏宅基地的資產(chǎn)價(jià)值提升，宅基地抵押貸融資、宅基地有償退出都可以順利推進(jìn)，宅基地制度改革就顯得非常充實(shí)。絕大多數(shù)中西部地區(qū)都屬于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型地區(qū)，對(duì)宅基地的需求往往與義烏恰好相反，因此，諸多推動(dòng)宅基地市場(chǎng)化配置的改革落空，幾乎是必然會(huì)發(fā)生的。

　　三

　　到這里，筆者可以就《產(chǎn)權(quán)與管制》提出的“宅基地有償使用”為何沒有入法給予明確回答了。

　　義烏的宅基地有償使用核心特征是宅基地有償選位，實(shí)行價(jià)高者得的競(jìng)價(jià)原則，好處是村集體土地所有權(quán)通過宅基地競(jìng)價(jià)得到充分實(shí)現(xiàn)，集體經(jīng)濟(jì)收入大增(前提是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、宅基地需求大);壞處是是集體把農(nóng)戶均拋入市場(chǎng)，違背宅基地設(shè)置初衷，不再對(duì)農(nóng)戶負(fù)有配置宅基地的義務(wù)。這對(duì)于中下階層的農(nóng)戶顯然是極不公平的，已經(jīng)造成了深層次的社會(huì)問題。稍微有過一點(diǎn)深入調(diào)查的學(xué)者均可以直觀地觀察到這一社會(huì)問題，《產(chǎn)權(quán)與管制》卻對(duì)此只字不提。僅援用非常表面的材料，試圖支撐起其宅基地制度改革有效的結(jié)論，這在邏輯上是有很大問題的。

　　筆者曾多次在浙江沿海農(nóng)村調(diào)查，發(fā)現(xiàn)村莊中宅基地分配和占有的不公平問題。一邊是舊村，大多是狹小破舊的農(nóng)房，有的祖孫三代居住在幾十平方的小房子里，礙于宅基地價(jià)格過高，難以改善居住條件;一邊是新村，普遍建有寬敞的別墅，有的別墅占用了兩個(gè)甚至三個(gè)宅基地，建有籃球場(chǎng)、游泳池等。造成這一不公平的制度就是“宅基地有償使用”，這是公開的秩序。即使村集體把宅基地資格權(quán)無償分配給農(nóng)戶，也不能解決這一問題。中下階層農(nóng)戶僥幸排隊(duì)或者通過其他渠道獲得了資格權(quán)，仍然可能拿不出足夠多的現(xiàn)金購買宅基地，集體是不會(huì)無償分配宅基地的。他不得不放棄宅基地資格，作價(jià)轉(zhuǎn)讓給富裕農(nóng)戶。這造成了村莊內(nèi)部尖銳的階層沖突，形成浙江沿海農(nóng)村基層治理的根本困境。

　　從我國(guó)法律和政策出發(fā)，宅基地作為基本保障品，公平配置是第一原則，稀缺的宅基地資源應(yīng)該在集體內(nèi)部共享，否則宅基地制度就瓦解了。義烏的宅基地有償使用及后續(xù)衍生出來的一系列宅基地市場(chǎng)制度則破壞了這一原則。反觀同樣發(fā)達(dá)的蘇南、上海地區(qū)農(nóng)村，宅基地具有很高的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，村集體也沒有嘗試市場(chǎng)化地配置宅基地，而是公平地滿足農(nóng)戶需求。這表明獲得村莊建設(shè)資金或者解決宅基地分配的治理難題并不是推動(dòng)宅基地市場(chǎng)化的充分理由。

　　國(guó)家當(dāng)然也看到了這一問題。在宅基地制度改革試點(diǎn)過程中，中央反復(fù)提出堅(jiān)持現(xiàn)行宅基地制度，堅(jiān)持集體土地所有制和保障農(nóng)民基本權(quán)益的底線原則，不允許把作為作為基本保障品的宅基地市場(chǎng)化。2017年11月20日，習(xí)近平總書記主持召開十九屆中央深改組第一次會(huì)議，審議通過《關(guān)于拓展農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)的請(qǐng)示》，就明確提出“不得以買賣宅基地為出發(fā)點(diǎn)”，變相買賣宅基地也是不行的。2019年全國(guó)人大常委會(huì)通過的《土地管理法》(修正案)基本上保留了現(xiàn)行宅基地制度。以劉守英教授為典型的主張市場(chǎng)化配置宅基地資源的學(xué)者所主張的市場(chǎng)化配置宅基地，其實(shí)就是變相要求宅基地可以買賣，也就是主張宅基地私有化。他們批評(píng)現(xiàn)行宅基地制度改革沒有實(shí)現(xiàn)他們所期待的突破，他們的批評(píng)沒有依據(jù)，因?yàn)闆Q策層比他們更充分地了解到宅基地對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)性作用，更清醒地認(rèn)識(shí)到宅基地制度對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)性意義，以及決策層更懂得中國(guó)宅基地問題本身的復(fù)雜性，絕對(duì)不會(huì)以極少數(shù)地區(qū)不成熟的改革試點(diǎn)作為全部決策的依據(jù)。

　　市場(chǎng)化配置宅基地肯定不是宅基地制度改革的方向。

　　2020年10月5日

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