重發:小農中國需要什么樣的水利（摘要）
利建設中央“給力”，關鍵還得地方“出力”
破解水利一號文件資金落實部分地方政府仍觀望
重發:小農中國需要什么樣的水利（摘要）
桂華
本博摘編
一、當前農田水利的根本問題
當前農田水利上的根本問題是：小水利與大水利的脫節，農民組織化程度降低，農田水利系統性破壞，水利回歸為一家一戶的小農形態。
中國有幾千年的水利開發歷史。解放前，生產力落后，受到經濟社會水平的限制，水利大致分成兩塊。一塊是長江、黃河這樣跨區域的大江大河治理，由國家完成，主要是解決防洪排澇問題；一塊是地方性水利，主要局限于村落范圍之內，由村落－宗族等地方性勢力完成，主要是解決生產生活上灌溉排澇問題。人民公社時期通過國家自上而下的組織動員體制，進行了轟轟烈烈的水利建設。既提升了大江大河治理能力，也改善了地方性水利條件，通過“長藤結瓜”工程，將地方性水利與大江大河連接起來，提高了水利的系統性和抗風險的能力。僅從農田水利上講，過去村落范圍的小型水利設施只能解決一般年景的常規性灌溉問題，完成“長藤結瓜”工程之后，這些小水利有了充足的水源保障，能夠解決大旱年景的應急性灌溉問題。人民公社時期的水利建設，將小水利與大水利連接起來，不僅大大增加了農田的“旱澇保收”面積，而且提高了水利的系統性和抗風險能力。
分田到戶之后，以人民公社為代表的集體體制瓦解了，國家對于水利的重點轉移到大江大河的治理上，并繼續由國家財政供給進行管理維護，而地方性的小水利主要交給市場或者農民管理維護。這30多年來，國家與地方政府探索了水利市場化、社會化（用水戶協會）、（水利工程）私有化等機制，總體而言，這些機制都因忽視了中國小農生產的現實與農田水利的性質而失敗，導致了當前的農田水利困境。
二、水利市場化必然失敗
1980年代中期以后，政府開啟了水利市場化改革，嘗試通過市場機制來填補國家與集體管理的缺位。1984年，明確提出“水利經營”的概念，具體為依靠水費與綜合經營“兩個支柱”和經濟責任制“一把鑰匙”；隨后，又制定了水費收取標準；1993年，確定了“五大體系”建設為重點的水利改革思路，其中提出要建立“以效益為中心的水利資產經營管理體系”。綜觀30年水利市場化改革，大致包含了兩個層面的內容：一是將水利工程單位變為“自收自支”經營主體；二是農戶通過市場交易機制來解決農業生產用水問題。在稅費改革之前，通過村組集體將農民強制組織起來，收取“共同生產費”，以村組為單位與水利工程單位進行交易，持續幾年之后，村組的欠債將水利工程單位拖入困境。取消稅費之后，集體不再組織農民買水，一家一戶不能完成水利市場交易。水利市場化機制失敗，不僅導致了農民用水難，而且也導致了水利工程單位的“破產”。
水利市場化為什么會失敗？大致可歸納為三個方面的原因：一是與水利的自然屬性有關，水是一種無法準確計量分割的物品，并且水利是與不可預期的氣候條件聯系在一起的，不能進行穩定的市場交易；二是水利的外部性，水利要通過渠道完成的，在放水過程中，面臨著其他農戶偷水、搶水以及渠道自然滲水的問題；三是水利面臨著上游下游的關系，大到一個大型灌區，小到一口堰塘，都有上游與下游，下游無法制止上游搭便車的問題；四是農民“集體行動的困境”，單個農戶不可能從水庫、泵站等水利設施買水，而農民中少數“釘子戶”和“搭便車”者，會導致農民難以合作起來。水利的性質與分散的小農一起產生了極高的交易成本，導致市場化是必然失敗的。正如農民所言，“水利不像是買菜，我給錢就能夠買到東西”。
三、農民用水戶協會不可能普遍成功
水利市場化以分散的小農為主體走不通，怎么辦？早在1995年，世界銀行就在湖北湖南等地，以長江流域水資源項目的形式提供貸款，引入“經濟自立灌區”與“農民用水戶協會”的管理模式，并在部分地區實施農田水利管理模式改革實驗。在世行項目與各地水利部門的聯合推動下，部分村莊成立了農民用水戶協會，其中，截至2006年，湖北省共成立了982個協會。成立農戶用水協會就是為了解決分散的小農在水利市場上所遇到的困境，企圖走社會化道路，通過農民自發合作，以解決村組集體缺位問題，或者是替代村組集體，讓分散的農民聯合成為一個用水主體，成為水利市場中買方，完成市場交易過程。然而，調查表明，農民用水戶協會遠遠沒有想象中那樣神奇，在很多已經成立了協會的村莊里，村民卻說“協會呀，沒有聽說過啊”。我們在最早推行農民用水戶協會的荊門地區調查，發現絕大多數用水戶協會都是“徒有其名”。
農戶用水協會這種自上而下、自外而內推行的用水模式沒能獲得普遍的成功，主要基于四個方面的原因。一是協會缺乏利益平衡機制：協會能否實現集體行動，關鍵在于農戶之間能否形成利益共同體，而田塊的分散與水利的上下游關系內在地導致了農戶在水利上難以達成一致利益。二是協會缺乏強制力：協會中的農戶具有自由的退出權，僅僅通過“協商”而制定的協會章程，難以形成對農戶的有效制約，在協會管理模式中，水利依然具有外部性。三是協會的規模限制：協會是通過“協商”即合作化機制而實現的，合作化的過程就是利益博弈過程，博弈過程中談判成本限制了農民的合作。我們在荊門調查，發現真正有效的用水合作單位一般都在十戶以下。四是協會無法解決交易成本分攤的問題：協會缺乏分攤交易成本的機制，在合作談判中，居于優勢地位的農戶利用博弈機制，策略性地運用退出權，轉嫁交易成本；而當成本高至那些處于弱勢地位農戶無法單獨承受時，他們就會真正地利用退出權，尋找解決灌溉的替代途徑，推動協會的瓦解。
四，水利私有化改革不可行
針對小型農田水利設施“國家管不到，集體管不好，農民管不了”，地方政府明確提出“小型農村水利工程要明晰所有權”。2003年印發的《小型農村水利工程管理體制改革實施意見》和2005年印發的《關于建立農田水利建設新機制的意見》中，都提出要對小型農村水利設施進行產權改革，明確所有權，落實管護責任主體，通過賦予農民使用權和經營權來調動農民投資投勞進行水利建設的積極性，從而形成農田水利建設管理的良性運行機制。不過，小型農田水利設施私有化改革不僅是無效的，而且會帶來很嚴重的后果。
首先，中國“人均一畝三分地，戶均不過十畝”的小農生產方式從根本上限制了農民水利建設管理的積極性。小農生產規模小，收益低，導致農民無力對水利進行投入；土地的高度分散性影響了農民水利投入的收益；農業生產的兼業模式決定了農民沒有必要在水利上投入過多的金錢與精力；農業生產的周期性也限制農戶對水利的投入積極性。決定農民是否有能力、有積極性、有責任心參與水利建設管理的關鍵在于，能否通過對水利投入在生產中獲得較高的回報。中國當前的小農生產方式決定了水利上產權改革之路是行不通的，因為不可能有高回報。
其次，水利是一項系統性和戰略性工程，水利設施產權改革某種程度上分化、瓦解了其系統性、戰略性，從而產生嚴重的后果。一是產權改革在空間上破壞水利的系統性。產權改革之后，大中小型水利設施之間切斷了聯系，農田水利趨于分散性和小型化，水源沒有保證了，抗災能力下降，農業生產缺乏穩定性。二是產權改革在法權上分割了水利系統。改革之后，村組集體無權調配全村的水資源進行抗旱，也無法組織全村組統一進行水利建設；另一方面，作為水利主體的農戶要對自己的水利負責，村組集體不再承擔水利責任，產權改革增加了農戶在水利上組織與合作的難度。
三是產權改革導致國家利益與農民利益的錯位。站在國家的角度，水利具有戰略性，關涉到糧食生產安全，關涉國計民生，是政治問題，而非單純的經濟問題。而從個體農民來看，水利是家庭經濟問題，是投入與收益的算計的問題，投入水利的積極性來自于成本收益的理性算計。通過“產權改制”將農民變成水利建設和管理的主體，實質上是將國家戰略問題變成一家一戶的農民生產問題。
五、農民需要什么樣的水利
近些年中國農田水利思路受到國外經驗的影響，農民用水戶協會模式和產權改革等都與國外的經驗有關。這種改革思路忽視了中國的小農生產現實，與歐美成百上千公頃的大農場經營模式有根本的差異。大農場可以將很多水利的外部性問題內部化，而中國分散的小農在水利上是無法克服外部性問題的。水利是中國個體小農無法解決的問題，水利的根本出路還是在于將農民組織起來。當前的水利建設就是要迅速調整水利上的市場化、社會化、私有化的思路，重新發揮各級政府的作用和集體的作用。既要增加國家對水利的財政投入，也要改變水利的建設管理機制，為千家萬戶的小農提供穩定、低風險、可持續、低成本的生產基礎。在具體措施上，筆者基于近年來的調查和思考，提出以下建議。
首先，明確國家責任。總體上國家要將水利放在戰略高度來考慮問題，不能走“以水養水”的市場化道路，要加大財政投入。這些財政資金既要用來建設水利基礎設施，比如，水庫、泵站、渠道等，還要投資到管理部門中，比如增加水利工程部門的財政編制，重新將水利工程事業化。另外，停止“以錢養事”改革，恢復鄉鎮水利站的事業性質，通過“養人來養事”。
其次，發揮集體責任制。在村莊內部，要重視“雙層經營體制”中村組集體“統”的能力。一方面，謹慎對待農田水利上的產權改革，以鞏固農業生產基礎為前提，重新探尋農田水利建設和管理機制；另一方面，可以重新設置小組長或者專職灌水員等，提高村組集體在水利上的組織能力。
再次，通過資源輸入來激活農民的民主能力。將部分國家補貼下發到村組集體手中，所有權屬農戶，支配權屬村組集體，通過農民協商討論，以少數服從多數的方式來決定補貼的使用，用于水利等公益事業的建設。
水利建設中央“給力”，關鍵還得地方“出力”
洪巧俊
這是有史以來我國最高規格的一次水利工作會議，表明了中央對水利工作的高度重視，突出體現了新形勢下水利工作的重要地位，以及我國水利建設所面臨的種種問題，水安全形勢嚴峻。目前中國人均水資源量不足世界人均水平的1／3，正常年份中國年缺水量500多億立方米，近2／3城市不同程度存在缺水，地下水超采區面積達19萬平方公里，還有近2億中國人飲用水不安全，中國有一半以上耕地缺少基本灌排條件，農田水利很大程度上還在“吃老本”。
說中國農田水利還在“吃老本”，這是實事求是的態度。我國水利“啃老”已經30余年，己經“啃”得旱澇急轉，汛情不斷。今年先是大旱，后是洪災，如此狀況，當然與水利設施老化有關，大大小小的水庫由于年久失修，汛期不敢蓄水(蓄到設計水位)，怕承擔洪水風險，這不僅不能緩沖汛期洪水向江河的沖擊，而且給流域抗旱、水污染事故應急處理和生態等公益性調度帶來了能力不足的問題。30年來,我國相繼建設各類水庫827座,目前,全國已累計建成大中小型水庫87085座。對照一下,發現其中絕大多數水庫是在1949-1978年建立起來的,而水利部的資料也證明了這點。(2009年2月9日《新京報》)
水利設施利用率在逐步降低，這也是不爭的事實。我國大型灌區工程設施的完好率不足50%,中小型灌區工程設施的完好率不足40%。絕大多數泵站的灌排水能力達不到設計標準,有的只有設計標準的40%左右。(2010年3月24日《山西日報》)
這30年來，并不是我們沒有投資水利建設，而是由于種種原因導致投入不足。舉例來說，國家要求地方資金必須與中央一比一匹配，有的地方不僅沒有匹配資金，反而把中央下撥的專項資金進行截留、挪用，有的用于發福利，有的拿去蓋政府大樓。《南方都市報》曾報道廣州番禺區水利局違規截留水利專項資金1.58億元，其中給局機關干部、職工發放獎金補貼2324.2萬元；國家審計署曾審計出湖北水利廳、長江水利委員會等單位3年挪用了水利專項資金4000萬元，截留、挪用的工程投資約占這三年國家計劃投資的39%。
2011年中央水利建設投資預計有較大增長：繼續安排200億元以上中央水利投資；繼續實施《全國重點小型病險水庫除險加固規劃》，將剩余80多億元中央投資全部安排完畢；擬安排中央投資100億元，加快實施《全國重點地區中小河流近期治理建設規劃》。但是，這些資金如果監管不到位，水利設施仍然難以建設好。中國社科院農業發展所研究員于法穩就說，農田水利管護資金因主體和監管缺失，一直在基層無法落實，這使得水利投資建設之后的維護管理成了監管的“無人地帶”。監管缺位，顯然資金就會流失；管護跟不上，國家資源就會浪費。
此外，農村水利“啃老”的問題，并不是農民沒反映，也不是當地官員不知道，而是一些官員的政績觀除了問題，只看重與他們的仕途緊密相聯的GDP。
今年初，中央一號中文件強調，水是生命之源、生產之要、生態之基，加快水利改革發展，不僅事關農業農村發展，而且事關經濟社會發展全局；不僅關系到防洪安全、供水安全、糧食安全，而且關系到經濟安全、生態安全、國家安全。剛剛閉幕的中央水利工作會議認為，強調加快水利改革發展，是事關中國社會主義現代化建設全局和中華民族長遠發展重大而緊迫的戰略任務，是保障和改善民生、促進社會和諧穩定的迫切需要。這次會議還確定了中國加快水利改革發展的主要目標，力爭通過5年到10年努力，從根本上扭轉水利建設明顯滯后局面。不過，中央“給力”水利，如果地方政府“不給力”，甚至給“反作用力”，水利建設明顯滯后局面如何能有大的轉變？
因此，我們必須像重視國家糧食安全一樣重視水安全問題，像嚴格土地管理一樣嚴格水資源管理，尤其要防止中央“給力”，地方不出力的現象。這就要制訂一個嚴格實施水資源管理考核制度，來作為地方政府相關領導干部綜合考核評價的重要依據，如果沒有這樣嚴格的考核制度，就可能又是走過場，不能真正抓落實。“全面提高防洪排澇能力，整體上提高抗御洪澇災害能力和水平”的目標，就可能落空。
破解水利一號文件資金落實部分地方政府仍觀望
破解一號文件資金落實
“從地方的實際情況來看，‘一號文件’有關水利投入的資金政策，短期內還難以落實。”近日，政策權威人士接受《瞭望》新聞周刊采訪中認為，一方面，部分地方政府還在持觀望態度，等待著實施辦法和具有操作性的政策，執行中面臨著諸多難題；另一方面也因為資金指標屬于原則性規定，不足以構成約束性的指標，執行動力不足。
聚焦水利的中央“一號文件”公布已經半年，文件中提出的兩大定量指標為水利建設投入的增加開辟了有效途徑。指標之一是“加大公共財政對水利的投入。多渠道籌集資金，力爭今后10年全社會水利年平均投入比2010年高出一倍”。另一個被認為最具含金量的指標是，“從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設，充分發揮新增建設用地土地有償使用費等土地整治資金的綜合效益。”
從本刊記者新了解到的信息看，中央有關部門已經注意到了其中切實存在的問題，也正著力于尋求解決之道。針對“一號文件”定量指標落實存在的難題，此次中央水利工作會議中有可能給予相應的對策。
投入將成約束性指標
就未來10年全社會水利年平均投入比2010年高出一倍這一指標來說，翻一番是針對全社會的投資，而不是針對財政投入，因限定不同，可能會出現上有政策、下有對策的情況。
研究人士認為，針對這一問題，正確的方法是應該約束政府投入，并確立年度目標。如果年度指標也是全社會的投資，政府的投入因為范圍廣泛的資金組成而變得模糊。他給出的建議是，規定省一級在“十二五”期間的年均政府水利投入增長率不低于12%，保證10年翻一番的目標。“12%并不高，有些省份年GDP增長都在10%甚至更高，就是說政府在水利上的投入增幅要比經濟增速稍高一點，這是一個比較正當的要求。”他補充說。
對于從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設這一要求，落實難度甚于前者。不過，這一指標與前一指標密切關聯，如果前一指標能落實，就使得政府有動力去動用土地出讓金收益。保守計算，地方政府的土地出讓金收益要占水利總投入的三分之一還要多。
改土地出讓收益為土地出讓金
落實“一號文件”的定量指標還面臨一個關鍵問題，底數不清。土地出讓金收益=土地出讓金-土地收入成本-市政基礎設施配套費，成本又包括拆遷、補償等一系列的費用。土地出讓收益是一筆糊涂賬，“連數字都搞不清楚，更談不上怎么落實這個政策了。”研究人士說。
他建議，改土地出讓收益為土地出讓金，直接按土地出讓金提取一定的比例用于水利建設。多少比例合適呢？測算后推薦的比例是4%。這一比例參照了土地出讓收益占土地出讓金的40%左右計算。由于各地差異較大，40%為平均數，也為多數人普遍能接受。4%的比例可以有一些浮動，不能低于2%。追求的結果是求上得中。
目前一些地方提5%，在他看來，對于全國不宜太高，4%還留有余地，一些地方經過努力達到3%也能接受。
建立跨區域統籌機制
在落實“一號文件”的過程中，相應的矛盾被凸顯出來。東部省區占土地出讓金的75%，而這些省份的農田水利建設的任務比較輕，實際中用不了這么多錢，而廣大中西部地區是最需要搞農田水利建設的地方，資金缺口卻較大。
研究人士將此種情況稱作東西部“倒掛”。投資能力上，東西部差距巨大，農田水利建設的需求上，東西部則相反。研究人士認為，解決這一問題需從兩方面入手。一是中央對農田水利的投資要向中西部傾斜，包括財政水利專項資金、常規性的轉移支付等；二是考慮建立土地出讓收益的跨區域統籌機制。
依據研究人士的測算，如果中央按照30%的比例提取的話，保守估計，“十二五”期間至少可以提900億元，“十三五”可以提1000億元。這筆資金不是從土地出讓收益中提取30%，而是從“一號文件”預計用于農田水利建設的資金總盤子里抽出30%用作全國統籌。
這部分錢可以主要用于中西部農田水利建設。抽取后剩下的資金，考慮到東部地區農田水利建設可能相對完善，可以允許其土地出讓收益依據自身需求用于非農田水利建設，只要是水利建設即可。“30%的比例只是我們的假設。”研究人士也坦言，要建立這個機制非常困難，原因在于土地出讓金的制度不合理。
一石三鳥
針對土地財政的頑疾，研究人士給出的設想是搞分成制，即土地出讓金收益地方與中央分成，建立規范的中央、地方土地出讓收益分成制度。中央和地方3:7分成，中央三成，地方七成，同時中央收取的30%大部分還返還給地方，但要定向用于中央希望投入的方向，比如農田水利、建設、保障房建設、拆遷補償等，實現中央意圖。這樣能夠實現地方利益受損最小化，中央利益意圖實現最大化。
研究人士分析指出，這樣做可以一舉三得：一是通過分成制度把土地出讓金納入中央統一監管，意味著中央可以把地方的賬搞清楚；二是通過資金返還可以保障中央希望的社會發展項目的落實，在尊重地方利益的前提下實現了中央的社會發展意圖；三是建立土地出讓金的中央統籌機制，促進全國跨省區的投資再分配。
“這一改革還需要很多討論，但是勢在必行。”他說。(文/《瞭望》新聞周刊記者王仁貴實習生張楠)
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