【內容提要】日本綜合農協在增加農民收入、縮小城鄉差距方面有效地發揮作用主要是在二戰后到20世紀80年代之間。其原因之一是農協是政府糧食管理制度的實施者，即農協的經營業務有了保障；原因之二是農協將有利潤的金融、生命財產保險、生產資料購銷等業務全部集中于一體。但是，上世紀90年代以后，隨著金融領域競爭的加劇、糧食管理制度的取消等，綜合農協有效發揮作用的環境發生了根本變化。日本農協改革對中國的啟示是，綜合農協的模式不符合目前中國的國情，中國需要扶持經營型的農民專業合作組織。
【摘 要 題】世界農業
【關 鍵 詞】【正 文】
　　一、農協對日本經濟發展的貢獻
　　半個多世紀以來，作為日本農民利益代言人的日本綜合農協系統在保障基本農產品供給方面，特別是在促進農民收入快速增長、縮小城鄉差距方面做出了巨大貢獻。隨著1947年《農協法》的出臺，日本各地按照市町村的行政區劃組建了大量的農協。這些由農民出資成立的農協系統是集購銷、信用合作及農民生命財產保險于一體的綜合農協系統，形象地說，農協是囊括與農業及農民有關的各種事業在內的高度壟斷的機構。而且，農協系統按照日本“市町村—縣—國家”三級行政結構組建成為“基層農協—縣聯社—中央聯社”這樣一個自下而上的龐大體系。同時，農協的成立不跨轄區，農民亦只能加入所住區域內的農協。所有的農民都是當地農協的社員，很少干農活、主要靠其他行業收入的兼業者也可以成為農協的準社員。2004年，日本的農業人口為362.2萬人(15歲以上)，而農協的正式社員為515萬人，加上準社員共約900萬人。農協信用事業的個人存款金額2004年3月底達到73.7萬億日元，占整個日本金融機構個人存款的10％。
　　(一)戰后困難時期
　　在二戰后經濟蕭條、糧食匱乏、農業貧困人口眾多的困難時期，為保證農村不發生混亂，為保證糧食的生產和供應，在美國占領軍統治期間，日本實施了農地改革，政府以低廉的價格從地主手中將農地買下來后分給佃農，做到了“耕者有其田”。同時，政府參與經濟，對糧食實行統購統銷(糧食管理制度)，而這個糧食管理制度成了農協發展的主要依靠。
　　當時日本的農業勞動力占全國的勞動力將近一半，人均生產規模非常小，幾乎全部處于貧困狀態，而農業又是一個利潤低的部門，并且當時日本處于資金嚴重短缺的階段。在這種情況下，為了將分散、弱質、利潤微薄的農業部門的資金集中起來以促進糧食及其他農產品的生產，也為了保證農業部門的資金盡可能地留在農業系統內循環，保證農業的利潤能夠為農民所得，日本成立了將農業內有利潤的業務和沒有利潤的業務統一在一起的綜合農協。有利潤的業務是指金融、生命財產保險(不是由政府建立的農業災害保險)、生產資料購銷等，沒有利潤的業務是指農業生產指導、農業技術推廣、病蟲害防治及農產品銷售等。換句話說，當時如果不把有利潤的業務也放在一起，糧食的增產、農民收入的提高和農村的穩定就難以保證。
　　組建綜合農協是為了達到政府的增加糧食生產和提高農民收入的目標，因此，綜合農協從一開始就打上了非常濃厚的行政色彩。具體地說，綜合農協系統實際上是日本政府糧食統購制度的實施者，農協替政府將糧食全部收購上來，政府則對農協實施減免稅等優惠扶植措施。因此可以說，戰后日本農協的發展與日本的糧食管理制度即政府扶植密不可分，二者互為依靠。不過，政府扶植、管理農協的色彩更為濃厚，這從農協與普通公司及其他法人在設立程序上的差異也可以看出，普通公司的設立只要符合條件就行，而《農協法》規定農協的成立必須由政府批準。高度壟斷的農協系統在當時克服了農業低利潤、農村資金流往城市的困難，表現出了高效的一面。農業技術得以推廣，農業生產布局趨于合理，糧食迅速增產，農民收入穩步提高，農村高利貸消失，這些都得益于農協的存在。政府的涉農政策通過農協得以適時、準確的實施，大幅度地節約了行政成本。
　　概括地說，農協系統表現出高效，原因之一是政府的糧食統購業務由農協實施；原因之二是當時的農民幾乎全都處于貧困狀況，生產規模小，是“均等、弱小”的群體，而農協所針對的目標就是這一群體；原因之三是綜合農協的事業里包括了有利潤的金融、流通和保險業務，而當時的金融體系由大藏省統一管理，金融機構條塊分割，競爭很少，因此，農協的金融業務得以健全運營。
　　(二)經濟高速增長時期
　　在20世紀60年代后的高速工業化時期，農協通過其政治力量促使政府不斷提高對糧食(主要是大米)的收購價格，這帶動了其他農產品價格的上升；農協同時還促進了政府對農田基本建設、農村基礎設施等的投入，而這些都有利于農民收入的提高。日本因此避免了高速工業化時期出現城鄉差距、工農差距、社會收入差距擴大的現象，保證了社會的穩定。日本農民的收入(主要為兼業收入)在上世紀70年代中期超過了城市的月薪收入者，這在世界上幾乎是絕無僅有的。
　　另外，不可忽視的是，日本雖然是貿易立國，但即使是在當年出口快速擴大、經濟高速增長的時期，日本的出口依存度(出口額與名義gdp之比)并不高，比如，1966年為9.2％，1970年為9.3％，1975年為11.0％，1980年為11.9％。其原因就在于，農民的收入與其他產業工人的收入同步增加，農民與城市人一起構成了龐大的內需，成為支撐經濟發展的重要因素。
　　(三)日元升值時期
　　在1985年“廣場協議”之后的日元升值時期，農業作為弱質部門面臨很大的危機。這時，農協又是通過其政治力量從政府那里獲得了各種保護農業和農民的政策，即促使政府以提高轉移支付的方式從贏利的企業和高收入者那里收取稅金轉移給農業和農民，使得農民收入一直保持在高水平上，從而避免了收入差距的擴大，保證了社會的穩定。毫無疑問，日本農協系統不管是在日本資金嚴重短缺時期還是在高速工業化時期、日元快速升值時期，都在保護農民利益、促進農民收入持續穩步提高、促進農村建設等方面發揮了不可或缺的作用。日本被認為是世界上收入差距最小、城鄉差距最小、社會安全系數最高的國家之一，這與農協的貢獻有很大的關系。
　　二、綜合農協面臨根本轉型的挑戰
　　但是，當日本經濟的泡沫消去、進入增長失速的20世紀90年代之后，農協系統遭遇了前所未有的挑戰。這些挑戰不僅關系到日本農業能否提高競爭力、重現輝煌，同時也將對日本的政治和社會結構的轉型產生深遠的影響。
　　(一)支撐綜合農協有效發揮作用的環境發生根本變化
　　1. 農民收入超過城市月薪收入者且出現分化。如前所述，綜合農協有效地發揮作用主要是因為在二戰后大量生產規模細小的農戶處于資金匱乏的狀態，而綜合農協作為弱者(農民和農業)的聯合，在政府的扶植(例如糧食統購制度)之下，非常有效地發揮了規模效益。后來，隨著日本經濟的高速發展及其他促進農業勞動力轉移措施的有效實施，農業勞動力(占整個勞動力之比1950年為48.5％，1955年為41.1％，1965年為24.7％，1975年為13.8％)迅速轉移出去，農民收入快速提高，城鄉差距不僅得到消除，到20世紀70年代中期農民收入(大部分為兼業收入)超過了城市月薪收入者。農村不再是二戰剛剛結束后的農村，農民不再是“均等、弱小”的群體，雖然小規模農戶仍然居多，但生產規模逐漸擴大的農民有了一定的增加，農村出現了分化。而以“均等、弱小”為前提，以“一人一票”為宗旨的綜合農協受其法律及所處狀況等的限制，仍主要以兼業農戶為其服務對象，無法滿足生產規模大的農戶提出的按照經濟原則給予優惠的要求，這些農戶便自己銷售農產品，漸漸脫離農協。
　　2. 農協的正常運行依賴于金融業務。綜合農協的服務不向大規模農戶傾斜，這是因為幾乎從成立開始農協系統正常運轉的資金來源就是金融業務的盈余，金融業務的盈余被用來填補銷售部門、生產指導部門的經營赤字，以此維持著整個農協系統的正常運轉。而構成金融業務基礎的主要就是大量的兼業農戶的巨額存款，因此，農協系統為了其正常運轉只得選擇數量龐大的兼業戶。
　　3. 農協的金融業務面臨挑戰。進入20世紀90年代，泡沫經濟破滅后，日本實施了金融自由化改革，條塊分割被打破，金融領域的競爭突然加劇，地方銀行、地方的信用金庫和信用組合甚至大商業銀行開始對大規模農戶貸款，導致“農協的金融業務永遠賺錢”逐漸成為歷史。如果金融業務出現虧損，農協系統將難以為繼。而且，單個的農協與其他金融機構相比是非常弱小的，如果因為金融自由化農協的信用遭到置疑，巨額的個人存款將轉瞬即逝，農協同樣將全面瓦解。
　　為了保證農協的金融業務不陷入信用危機，必須提高其規模效應。2002年，以金融業務為主的改革開始實施，日本修改法律成立農協銀行，同時大規模合并基層農協。合并之后的大農協對基層生產者的服務變得困難起來，這樣，農協系統為獲取其金融業務的規模效應漸漸遠離基層的生產者。金融從信用的角度出發必然追求規模，而農協的生產指導及農產品銷售業務則要求貼近基層，根據各地的特點來運營，因此，綜合農協內部的業務發生沖突。
　　4. 支撐農協的糧食管理制度消失。日本在2003年終于取消了糧食統購制度，進行糧食流通市場化改革，這意味著支撐農協發展起來的基本制度不復存在。
　　(二)農協與政府目標的矛盾
　　1. 農業競爭力下降給農協的壓力。前面講到，農協是在政府的扶植和管理之下成立并發展起來的，政府這么做是為了在二戰后的困境中能夠維持農村的穩定、促進糧食的增產和提高農民的收入，這個目標到20世紀70年代初基本上已經實現，至此為止，農協與政府農業政策的目標沒有大的矛盾。
　　進入20世紀70年代后，隨著美國要求日本開放農產品市場的壓力不斷增大，日本政府農業政策的目標開始轉向如何擴大規模以提高競爭力上。但是，農協循著為大多數農民謀利的宗旨(因為農協的金融業務必須以大多數兼業農戶為服務對象)要求政府不斷提高大米的收購價格并對海外農產品施以高關稅，這最終導致日本國內大米價格高于國際市場10倍左右，同時帶動其他農產品價格上漲，促使日本農產品全面喪失價格競爭力。
　　2003年，日本農林水產業的名義產值為64854億日元，僅占gdp的1.3％，而同年與農林水產業有關的國家財政預算為31111億日元，占農林水產業產值的47.0％，這意味著今天的日本農業高度依賴國家的財政補貼。而如此高的財政補貼除了保證兼業農戶的高收入之外，不僅沒有提高日本農業的競爭力，還使日本的谷物自給率降到了27％，按熱量計算的食物自給率降到了40％(當然，這與日本居民食物消費結構的變化也有很大關系)。
　　2. 農地制度改革給農協的壓力。要提高農業競爭力就得對現行的農地制度進行改革，促使農地向有經營能力的人轉移，與此有關的議論從20世紀70年代開始有過幾次反復，但每次都由于以兼業農戶為主的小規模經營者的反對而被推翻。議論的內容主要是，對于拋荒者或不精耕細作者，是否應當提高其農地的固定資產稅。
　　在高速工業化時期，日本的地價迅速膨脹，因農地轉為非農用地出售后而一夜暴富的農民大有人在，農地從生產資料突變為資產，這樣，已經離農的農民也不愿將農地買給其他農民，而是將農地作為資產保留，希望有朝一日轉為非農用地高價出售。這些人或者利用周末經營農業，或者拋荒。2005年，拋荒的農地已達38萬多公頃，占日本全部耕地的大約8％，是整個東京都面積的1.5倍多。當然，奇高的大米價格也促使已經離農的人想方設法保留農地成為兼業戶，機械化的發展也使這些人的兼業成為可能，特別是大米種植所需的工作日不多，這導致日本80％以上的農戶成為兼業農戶。
　　另外，稅制也是一個重要原因。日本為了扶植農業和農民，在對農地之外的土地征以高額的固定資產稅的同時，對農地只征象征性的稅。這也使得農地擁有者即使拋荒也愿意并能夠繼續保留農地。因而也才出現了要求對拋荒者或不精耕細作者提高農地固定資產稅的呼聲。農協對于金融業務的依賴迫使農協只得站在大量的兼業戶一邊，容易成為農地制度改革的阻礙者。
　　目前，有關改革農地制度的討論除了前面說的稅制之外，有人建議將農地的使用權與所有權分離，促進農地的使用權以租賃的方式向生產者集中。
　　2004年，日本農業就業人口(15歲以上)為362.2萬人。其中，60歲以上的有247.1萬人，占68.2％，65歲以上的有206.4萬人，占57％，而15～59歲的農業勞動力只有115萬人，占31.8％。同年，農戶(經營面積0.1公頃以上或者不到0.1公頃但年銷售額為15萬日元以上)總數為293.5萬戶。其中，以農業為主的“主業農戶”(農業收入占收入的50％以上且1年從事農業60天以上)只有43.4萬戶，僅占14.8％(其中，勞動力不滿65歲的農戶有38.6萬戶)；“準主業農戶”(農業收入不到50％但1年從事農業60天以上)有51.2萬戶，約占17.5％(其中，勞動力不滿65歲的農戶有16.2萬戶，占5.5％)，其他的稱為“副業農戶”(約121.6萬戶，占41.4％)和“自給型農戶”(約77.3萬戶，占26.3％)。也就是說，真正以農業為主的只有占總農戶數13.2％的38.6萬戶農戶，或者說占總農業就業人口31.8％的115萬人。
　　3. 生產規模擴大給農協的壓力。為了提高競爭力、重振日本農業，日本政府正盡力促使農地等資源向大戶及法人集中，農林水產省將目標鎖定為目前的38.6萬戶主業農戶及一些生產法人，同時希望農協的服務也向他們傾斜。但是，前面多次強調過，農協的正常運轉靠的是金融業務的盈余，而要維持金融業務就得將服務傾向于大量的兼業農戶，雖然有一部分農協也在盡量滿足大規模農戶的要求，但從整體來看，與農林水產省的要求相去甚遠。
　　(三)綜合農協何去何從
　　半個多世紀以來，圍繞著日本農業、農村和農民的環境發生了根本性的變化，但是，農協仍然維系著二戰后形成的受行政管理以及以“一人一票”、“一地區一個農協”為原則的舊模式。農協被認為成了阻礙日本農業競爭力提高的既得利益集團。因此，許多輿論認為，農協與其說是農業生產者的合作組織，不如說已經變成了只考慮金融的會員制組織。農協不得不改，這已經成為共識。問題是如何改，意見則各不相同。從短期來看，根據農協自己的設想推進改革頗為現實，但長期的改革方案還沒有形成，目前還處在初期的討論階段。
　　1. 農協自己的改革設想。短期的目標主要鎖定供銷事業，通過削減、合并及實施激勵機制等各種措施消除農協系統內的非效率部分，特別是供銷事業中的非效率部分，盡快使“永遠是赤字”的供銷事業轉虧為盈。綜合農協的合并和機構精簡仍將繼續進行。綜合農協通過合并已從1960年的12050個降到1980年的4528個、1990年的3574個、2000年的1347個、2003年的952個。改革的最終目標是合并成大約500個綜合農協。組織結構從“國家—縣—市町村”三層精簡為“國家—市町村”兩層的改革也將根據實際情況繼續推行。同時，引進“利用得越多優惠越多”的市場原理，對大戶實施優惠。農協不僅注重“平等”，也逐漸注重“公平”。
　　2. 綜合農協模式瓦解。農協之外的社會各界的意見綜合起來大致如下。農協的金融業務從信用風險管理出發，一直在合并以追求規模效應。農協系統今后可能仍然要以保證金融業務的健全和利潤為其主要目標。如果這樣，金融業務即農協銀行從綜合農協系統中獨立出來應該順理成章。金融業務一旦分離出來，綜合農協的模式也將隨之瓦解。
　　綜合農協的供銷業務本來就與金融業務有著不同的特點，特別是生產指導、農產品銷售要求與地區的特性、與生產者緊密結合。因此，取而代之的也許是各種地區性的農協、各種專業經營型的農協，而且，農協的區域限制被打破，生產者及法人只要符合條件均可以自由組建農協，生產者也能跨區域自由選擇農協。地區性農協的社員可能不光是生產者，也會包括消費者，它可能更注重當地生產、當地消費以及高齡者看護等各種當地緊密型的業務。而新型的專業經營型農協不注重出資關系而注重實際的使用關系，這種農協可能會更類似于美國的農民合作組織，比方說，社員通過農協銷售的農產品越多，其發言權就越大，并且按照經濟原則在競爭中運營。
　　農協的未來何去何從，這是一個爭議非常大的問題。由于自民黨與農協互為支撐成為日本戰后體制的核心之一，因此，農協的改革牽動著整個日本的政治結構和社會結構的變遷。
　　三、日本農協改革對中國的啟示
　　(一)綜合農協的模式不適合中國的實際情況
　　前面反復講到，日本綜合農協有效地發揮作用主要是在二戰后整體經濟發展水平低的時期，因為當時市場發育不全，經濟受政府管理，具體地說，政府實行糧食統購制度，而統購業務由農協實施，農協承擔了類似中國國有糧食企業所承擔的職能，大大節約了國家政策的實施成本，因此，政府愿意大力扶植農協；也因為當時的農村資金嚴重匱乏，當時的農民都處于“均等、弱小”的狀況，農協只需鎖定一個目標；還因為當時的金融在大藏省的管理之下條塊分割、競爭很少，這保證了農協金融業務的健全運營。
　　目前，中國的情況是：政府已經取消了對糧食的統購統銷，農村雖然還有大量的貧困農民，但他們不再是均一的，農村已經出現分化；中國的金融改革已經開始，金融領域內的競爭在加劇，綜合農協的管理風險難以規避；而且，中國的地區差距明顯。在這種情況下，中國無法采用也沒有必要采用日本式的全國統一的綜合農協模式。
　　(二)中國需要扶植經營型的農民專業合作組織
　　小生產面對大市場可能將是中國農業長期存在的問題，為解決這一難題，中國需要各式各樣的農民專業合作組織，而且是類似于美國式的按市場競爭原理來經營的農民合作組織。同時，農民合作組織沒有區域限制，生產者也可以跨區域自由選擇農民合作組織。對于所有的農民合作組織，只要符合條件，政府應該均給予稅收等優惠政策。
【原文出處】中國農村經濟
【原刊地名】京
【原刊期號】20067
【原刊頁號】72～76
【作者簡介】阮蔚，日本農林中金綜合研究所。

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