為什么下雨便是澇，不下便是旱？

——湖北省沙洋縣李市鎮農田水利調查

劉燕舞※

（華中科技大學中國鄉村治理研究中心 湖北·武漢 430074）

一、問題的提出

農田水利好壞關系到農業安全能否得到保證，進一步來說，關系到整個國家的安全能否得到保證。為此，2010年1月10日至1月25日，我們在湖北省沙洋縣李市鎮就當前農田水利現狀展開了為期半個月的田野調查。通過這半個月的調查，我們發現，當前農田水利狀況十分堪憂，已經嚴重地危害到了當前的農業安全。

給我們最直觀的印象是，渠不成渠，溝不成溝！渠道淤塞嚴重，崩岸嚴重，堤面和堤身均損毀嚴重。渠道淤塞輕則1米，重則沒有了渠型。堤面和堤身均有農民栽樹或種植莊稼，不管是迎水面還是背水面，都已被當地農民大量刨土種植。除此之外，堤土被取走的情況也十分嚴重，有些堤段原來是堤比田高一米，現在則是田比堤高一米！四溝除本身需要作為分界線的廂溝還保持較為勉強外，其他溝95%以上已經被填平或損壞。溝渠的嚴重損毀，使得排澇時水無法排出，莊稼被淹嚴重，灌溉時，水無法到達田里，莊稼受旱嚴重。

俗話說，收多收少在于肥，有收無收在于溝。可見，溝渠等農田水利設施對農業安全的基礎性作用有多么重要。然而，作為農田水利硬件的溝渠損毀卻如此嚴重。不過，更為可怕的是，與這一套硬件相對接的軟件——涉及農田水利的制度實踐、組織能力以及農戶之間的合作等等幾乎處于癱瘓狀態。軟件現狀的嚴重可以用我們訪談到的幾乎每個農民都會說的一句話來形容——“現在農田水利沒人管了！”由此，當前農田水利中比較少地看到能有基層政權和基層組織的強有力的作用，涉農的水利部門也是“有錢就辦事，沒錢不辦事，管它旱死還是淹死，沒錢關我鳥事！”

與農田水利接觸最親密的農民又是怎樣一種形象呢？他們平時忙于將垃圾倒在渠道里，忙于將四溝填平多種上幾顆莊稼，忙于將機耕道路開發栽上農作物，忙于將堤土刨松種菜。冬播過后農閑時，他們又忙于在麻將桌上蹉跎歲月。天旱時，他們看著莊稼旱死而忙于痛心疾首卻又無所作為也無法作為，天澇時，他們站在高處看著農作物一天天被淹死而忙于流著淚水卻又大多無人愿意下水挖開渠道！村干部來組織時，他們忙于推辭，村干部走開后，他們又忙于牢騷。仿佛，農田水利與他們無關，仿佛，農田水利又是他們的命根子。

農田水利，無論是硬件設施，還是軟件制度和組織，都要與農民對接起來。因此，當前的農田水利問題實質上就是由三個問題組成，其一是農田水利的硬件設施問題，其二是農田水利的軟件——制度和組織問題，其三是與這前兩方面對接的農民的問題。而這三個問題又是有層次的，第一個問題，最為表面，也最為直觀。第二個問題，是中觀層次的，它是連接第一與第三個問題的橋梁。第三個問題是最基礎的，它決定了第一個問題中的硬件設施能否持續利用和能否用，也決定了第二個問題中的制度和組織的實踐能否成功。本質上，無論是硬件還是軟件，都是如何為人所用和為人服務的問題，因此，硬件和軟件都是手段，而人才是最終目的。

由此，本報告著重要考察的就是，當前農田水利的硬件設施是一個什么樣態，與之配套的制度和組織又是如何運作的，作為硬件服務的對象、制度實踐的對象和組織運作的對象——農民又是一個什么樣態，這三者之間又是如何糾合從而使得當前農田水利陷入重重困境的。在這些問題的背后，筆者還要借此報告探討一個更為宏觀的問題，即現代國家如何治理現代農民的問題。前述三個問題實質上是服從于這一個大問題的。

二、李市鎮農田水利現狀

（一）李市鎮概況

湖北省沙洋縣李市鎮地處江漢平原北端，東、北臨漢水，西倚西荊河，南與潛江市交界，北接沙洋縣城，219省道貫穿全鎮。全鎮轄 23個村民委員會，172個村民小組，1個居委會。國地面積93.26平方千米，耕地面積3824.2公頃，總戶數9763戶，人口42375人。全鎮水田約1.3萬畝，其余均為棉田。因此，李市鎮的農作物種植結構以旱作物為主，一般靠近渠道的農田種植部分水稻，除此之外的農田主要種植棉花等經濟作物。因之，李市鎮的農田水利主要是排澇水利。

（二）李市鎮農田水利基本現狀

    李市鎮從地形上來說，主要屬于平原地帶，地勢呈東北高、西南低的情況。全鎮海拔較低，約在30米左右，大多地方介于28米到33米之間。總的水流方向為由北往南流，由東往西流。

（1）全鎮水系：淤塞與損毀的三縱十橫

    李市鎮全鎮水系可用“三縱十橫”來概括。其中，“三縱”是指從北往南的三條主渠，分別為主干渠，東干渠，東支渠。而“十橫”則是指十條東西向的支渠，由北往南，分別為一支渠、二支渠……九支渠、十支渠。整個水系成網狀格子結構。具體情況見圖1：李市鎮水系示意簡圖[①]

由圖1，我們可以看到，鎮的北端是漢江，西面是西荊河，東面雖仍是漢江，但已不與李市鎮接壤。圖中紅五角星為鎮政府所在地，駐地青年村為鎮中心村。圖中的三縱最東邊的渠道是東支渠，中間一條是總干渠，西側一條則是東干渠。其中，總干渠1977年開挖，1979年建成。總干渠的進水閘叫地孔閘，于1978年在趙家堤上修建，通過地孔閘，從漢江引水進入總干渠，然后灌溉李市鎮的農田。同一時期，還開挖了東支渠和另外十條東西向的支渠。東干渠是一條自然形成的河流，當地將其稱為東荊河，也叫東荊渠，開挖總干渠時，在東荊河的基礎上進行了改造，修建成后來的東干渠。圖1中最西面的河流則是西荊河，西荊河流經沙洋縣，李市鎮是其在沙洋縣南端的尾段。

因此，李市鎮由這三縱十橫再加上西荊河就構成非常完備的排澇與灌溉體系，因為是網狀格子結構，各渠道之間均互通有無，十條橫向的支渠全部都與總干渠相連。灌溉時，從漢江引水，經過地孔閘，通過總干渠引入李市，然后，總干渠中的水通過各支渠再流入到每個村的村口或村內。排澇時，則通過泵站將從這些渠道中匯集而成的水強排入西荊河，然后流入漢江。

然而，如此完備的水利體系，其現狀卻十分堪憂。目前這些主要的渠道均存在嚴重問題，其一是淤塞嚴重，其二是堤損壞嚴重，其三，有些渠道已經沒有了渠型。如上圖3、圖4、圖5。其中，圖3是總干渠的某一段，由圖中，我們可以看到最直觀的便是堤的一側損毀極其嚴重，堤面與河床相隔不到1.5米的距離，而原來的距離約有4.5米。其原因在于，河道淤塞約1.5米深，而堤面則被人取走約2米的土，不僅如此，由圖中，我們還可以看到剛剛刨松的堤面，村民正準備在上面種植莊稼。圖4是東干渠的某一段，渠道淤塞同樣十分嚴重，淤塞的深度在1.3米至1.5米之間，堤面的損毀與垮塌與圖3都是差不多的。圖5是九支渠的的某段，由圖，我們可以看出，渠道已經沒有了渠型，近乎平地，堤的迎水面上是村民所種的油菜和栽的樹木，圖中清晰地顯示油菜已經有往渠道中間延伸的趨勢，而這一段原來的渠道深度在4米左右。除圖中所顯示的這三條渠道外，據李市鎮某領導及李市鎮水利中心負責人介紹，全鎮“三縱十橫”的整個水系的全部渠道均與我們上述三幅圖所描述的差不多，每條渠道淤塞的深度平均在1米至1.3米之間，嚴重的渠段在1.5米至2米左右。幾乎所有渠道的堤岸均被村民種植了樹木，而這些樹木又并不是加固堤面的防浪林，絕大部分都是白楊樹。超過50%的堤面被村民種植了各種各樣的莊稼，背水面尤其嚴重。

三縱十橫的渠道現狀如此差，是否事關李市鎮人民生命財產安全的西荊河又會好些呢？答案是，其現狀同樣令人十分憂慮！西荊河李市段堤身十分單薄，1989年和1992年對堤身加固過一次，此后就再沒有加固過。堤的坡度也存在隱患，現在的坡度約1：1.5，而一般來說，應該在1：2或1：2.5比較合適。堤面的寬度也不夠，李市段全堤寬度在2—3米不等，2米寬的約有5000米，3米寬的也差不多有5000米，介于2至3米寬的約有9000米。據水利工作人員介紹，西荊河堤面應有4.5米的寬度比較合適。堤的高度也達不到要求，現在整個李市段的西荊河堤高度在34米左右，然而，漲水時水位一般會達到33.5米、33.8米，甚至越過34米，達到34.26米。可以說，西荊河在李市段就好像是頂在李市人頭上的一盆水，稍有不慎，水就會越過堤面漫過來了。在一些險工險段尤其如此，如尿湖垸泵站所在堤段，水經常與堤面持平。除淤塞崩岸等情況外，西荊河同樣面臨如上述三縱十橫的命運，人為毀壞也比較嚴重。見下圖6、圖7和圖8。

這三幅圖的位置是西荊河的某段，圖與圖之間的距離相隔在500米以內。就在這不到500米的范圍內，我們統計了一下農作物種植的情況，一共有5處被種上了麥子、油菜或豌豆。圖中只選取了其中的兩處。其中，圖6的油菜種在堤的迎水面，約有0.3分地。圖7中所種的是麥子，堤的背水面全部種滿，堤面上還種了約3米寬，整個堤面只剩下不到1米的空間，整個長度約有40米。另外三處，一處在堤的背水面種了長約30米、寬約2.5米的豌豆，一處則是在堤的迎水面種了長約40米，寬約2米的豌豆，還有一處在堤的迎水面種了約1分地的油菜。圖8是人畜經常從這里下水而“開辟”出來的一個缺口。

我們沒有統計全部西荊河在李市段的情況，但大體不會與這三幅圖所描述的相差很遠。如圖9。這副圖是我們在另外一個村的堤段拍攝的，由三幅圖片組成。其中左邊的圖片顯示，背水面的堤與農民的田完全連成一片了，因而，圖中我們可以看到油菜“種上了坡”。中間那副圖片則顯示了堤的迎水面的崩岸情況，泥土垮塌的痕跡還比較新鮮。右邊那副圖根本看不到明顯的堤岸，郁郁蔥蔥的農作物恨不得種到河道中心去！

不管是堤的背水面還是迎水面，將堤土刨松種植莊稼都是非常危險的事情，每年刨松一點，每次下雨都沖刷走一點，一方面是沖刷的泥土流入河道從而造成河道淤塞，另一方面則是堤身越來越單薄，雨水的侵蝕會使得這些種了莊稼的堤面有如豆腐塊，一戳便破。像圖6中迎水面的那一塊，四周全部用圍欄圍好，顯示了種植的主人要么曾常年在這一段“耕耘”，要么就是打算在這一段長期“耕耘”。

李市鎮因處于平原地帶，且主要以種植旱作物為主，因而，排澇水利十分重要。其排澇的體系有這樣幾個過程，首先，村民將自己田里的水通過四溝排入三縱十橫的渠系，然后由這些渠系里的水通過渠道排往靠近西荊河的泵站，再經由西荊河東西兩側的排澇泵站將水強排入西荊河，西荊河水再流往漢江，漢江的水通過地孔閘經總干渠進入灌溉李市鎮的農田。因此，李市鎮的排灌體系基本可以看做是一個循環體系。地孔閘就像一個總開關，排澇時關閉地孔閘，灌溉時打開地孔閘。然而，通過我們前述的三縱十橫渠系的基本概況和西荊河李市段的現狀，我們就會知道，這一十分完備的排灌體系已經遭遇到了巨大的困境。西荊河自身就像一個得了重病的少女，矗立在李市人上空，是那樣的弱不禁風，以至于其“生死”不斷地撥動和敲打著李市人的心弦。排澇時，西荊河是決定李市鎮的水能不能排的問題，而其他三縱十橫渠系和農民田里的四溝是決定李市鎮的水排不排得出的問題。假若渠系疏通，四溝通暢，可西荊河仍像“林黛玉”一樣，那么，全鎮的水即使聚集到了泵站周圍，也只能靜靜地“裝在”李市鎮，而不能送入西荊河，否則后果不堪設想。2008年8月28日至8月30日，連續三天大雨，使得西荊河水位一下暴漲，李市鎮不僅不能將農田里的水排入西荊河，相反，所有排澇泵站全部關閉！還必須動員全體村民到河堤上防汛，三天大雨下得鄉村干部“六天六夜不敢合眼”！人們瘋狂地往堤上墊沙袋以加固河堤，然而，水退去以后，人們又似乎全忘記了那六天六夜是如何在堤上度過的！河堤該栽樹還栽樹，該種菜還種菜！河道里面該扔東西還得扔，所有生活垃圾恨不得全往里扔！來年漲水時再瘋狂一次！2008年的三天大雨，據鄉村干部和村民說，要是放在十年前，完全沒有問題！可如今，每一場大雨都可能是壓垮這不堪重負的西荊河——這一羸弱的駱駝的稻草！每場大雨都潛在地是這最后的一根稻草！假若西荊河仍然健壯，那又當如何呢？通過我們對上述三縱十橫的渠系描述，我們會發現，一樣解決不了問題，當西荊河允許李市鎮的水“能排”的時候，損毀嚴重的三縱十橫渠系卻會告訴我們，水未必能全排得出去。

三縱十橫的渠系自取消農業稅費以后，也就是從2005年以后至今，從未進行過大規模的清淤。總干渠在2001年、東支渠在2003年、東干渠在2003年進行了最后一次清淤，此后雖然視情況適度清理一下，但基本不起作用。2008年大雨時，鎮里曾組織用挖機將渠道中的水花生草挖掉一部分，但由于渠道年久未清，淤塞狀況嚴重，任何小動作都解決不了實際問題。根本的問題還是在于村民不斷的對渠道與河堤進行人為的毀壞，特別是每年都要將大量棉桿、麥稈、菜籽桿等扔到渠道中，當這些秸稈還來不及腐爛時，要么雨水來了被堵塞嚴重而無法排水，要么就是需要水灌溉的時候，從漢江過來的水卻不容易順利沿渠道南下。如下圖10。左邊是某支渠堤面，原來堤面至少在4米寬以上，現在僅剩下不到30公分的一條小路，兩邊均全部栽上了油菜。中間是九支渠接近總干渠的渠段，由圖中，我們可以看到油菜已經種到了水邊，而大量棉桿則全部扔在渠道里，任其自生自滅。右邊是另外一條渠道，已經看不到堤了，渠道右側的崩岸還清晰可見。刨堤種植導致的水土流失、堤岸崩塌的大量泥沙以及村民扔的垃圾和秸稈再加上開春后的水花生草，使得三縱十橫的渠系就像是一個“消化不良”的病人，大量“積食”淤積。

（2）老化與毀壞的排澇泵站

全鎮水利中，除重要的渠道外，還有一個十分重要的硬件便是各類大小排澇泵站。李市鎮共有大小排澇泵站17座，其中有5座泵站屬于李市鎮所有，而其他12座則屬于各行政村所有。所有泵站均存在老化嚴重的問題。對泵站的介紹主要有如下幾個方面。

其一是，管理方面。產權屬于鎮的5座泵站由鎮里管理，包括人員安排與泵站維修。而村里的泵站則由村組負責管理，泵站出現故障時報鎮水利中心，再由水利中心安排人維修，維修費用由鎮撥付。

其二是，排澇方面。全鎮有3個泵站需要長期排澇，分別為陳字頭泵站、尿湖垸泵站和聯洲泵站。這三個泵站修在地勢比較低的地方，且其周圍全以低洼田為主，只要下雨就需要啟動強排。這三個泵站除尿湖垸泵站屬于橋梁村外，其他兩個泵站的產權都屬于鎮里。此外，鎮屬中心泵站、黃嶺泵站和荊洪泵站在雨水較大時也必須啟動排水。除這些泵站外，村屬的泵站一年一般只需啟動幾次，有的甚至只需一到兩次。

其三是，問題方面。目前泵站的問題主要是設備老化嚴重，維修成為極大問題。這些泵站大多建于1980年代和1990年代，所生產的設備現在要么買不到，能買到的配件則非常昂貴。泵站的變壓器大多還是使用鋁芯的，而現在一般都已經開始使用銅芯了。泵站的攔污柵和抽泥泵基本已經全部毀壞，而這又會造成新的問題，如攔污柵的毀壞會使得雜草棍棒等流入泵站攪壞葉輪。此外，泵站的涵閘都是老式手搖式的啟閉器，使用不方便。

各泵站基本現狀見表1。

表1：李市鎮泵站情況一覽表（數據來源：李市鎮水利中心）

由表中，我們可以看出，1998年以前建的泵站絕大部分均已存在各種各樣的問題。17處泵站，完全可用的只有4座，其他泵站已經廢棄和接近廢棄的有2個，剩下的11座泵站都在“帶病工作”。

  （3）鄉鎮與當前農田水利的關系

當前農田水利的硬件出現上述種種問題，那么，作為軟件的鄉鎮政權及相關制度又是如何的呢？本節試圖說明鄉鎮政權在農田水利上由積極作為向消極作為的轉變，使得毛時代留下來的“水利老本”已經“吃到了盡頭”。

由前文我們知道，李市鎮的主要的水利設施特別是三縱十橫的渠系均是1970年代末期修建的，而泵站等則主要是1980年代和1990年代修建的。這兩個時間段十分重要，前者是集體時代，后者是取消農業稅前。

集體時代因地方基層政權的強有力的動員、組織和統籌的能力，能夠集中力量辦大事。

取消農業稅前，因鄉鎮財政較為充裕，同樣有能力集中力量辦一些大事，且也有能力對農田水利設施進行維護。在排澇灌溉上，取消農業稅前，李市鎮由鎮政府牽頭組織，實行統排統灌、統一調度的辦法，其著力點主要在如何統籌上。具體來說，有如下幾個方面。

其一是，統一收取一定的費用。鄉鎮一級涉及農田水利的收費主要有兩項，一是排澇水費，每畝5元，全鎮每年能收上來的排澇水費在20萬元左右。二是基本水費，按照需要灌溉用水的水田來計算，全鎮每年能收上來的約13萬元，基本水費中每年還需要上繳約7萬元，供縣級政府統籌使用，縣級政府會返還5萬元，同時還撥付3萬元。鄉鎮統收取這兩筆費用后，再統一撥付給當時的水管站，支付水管站的工資、辦公以及水利設施維護和維修等費用。

其二是，統一組織三縱十橫的渠道清淤工作。由鄉鎮統一安排，將渠道主要按照地域原則，劃分到村，每個村都要負責一段或幾段，然后在每年的冬播過后，統一時間同時開始清淤。對于部分清淤難度比較大的，則由水管站負責實施，如請挖機開挖等。統籌組織清淤工作在整個鄉鎮的農田水利中，十分重要。特別是像這種三縱十橫的網狀格子結構的水系，如果沒有鄉鎮基層政權來統籌組織，則完全無法完成任務。理由很簡單，每條渠道都有上中下游，每條渠又都分包到了不同的村，不統籌安排的話，如果下游清淤時上游不清淤，等下游清完了上游再清，這對于下游而言就等于在做無用功。同理，大多數渠道之間因為都是互通有無的，必須要統籌清淤。

其三是，統一組織西荊河堤的防汛、維護和加固工作。與三縱十橫的渠系分包一樣，西荊河堤在李市段也由鄉鎮政權統籌組織由水管站來具體實施，將堤段分包到村。每年冬播過后，各村除了要負責所在渠段的清淤工作外，還必須負責所分包的堤段的防護和加固工作。

但自2002年稅費改革開始后，鄉鎮在這三個方面的統籌能力便開始急劇下降。取消農業稅以后，鄉鎮已經完全沒有財力來集中力量統籌組織農田水利方面的建設和維護工作。幾乎與取消農業稅同時進行的鄉鎮綜合配套改革，同樣于2005年在李市鎮鋪開，涉及農田水利的重要部門水管站當然也在被改之列。這一改革的初衷當然是好的，想調動從業人員的積極性，從而更好地為農民服務，但其實踐則進一步弱化了鄉鎮在農田水利上的統籌作用。

改革前，水管站是鄉鎮的事業單位，在編人員共9人，不在編的臨時工作人員2人，總共11人。人員配備情況見表2。

表2：鄉鎮綜合配套改革前水管站人員配備表

其中水管站所分管的企業主要包括發電站和排澇泵站，泵站即為中心泵站、聯洲泵站、陳字頭泵站、黃嶺泵站、荊洪泵站五個，發電站即是建在新城村的趙家堤發電站。這些下屬單位均由水管站統一管理。其中，在泵站的工作人員共有9人，同樣屬于在編人員，泵站的性質即是國營事業單位，人員配備情況為中心泵站4人，其他四個泵站一站1人，此外還有一個機動人員，按照機動需要流轉于5個泵站之間。

與鄉鎮政權一樣，綜合配套改革前水管站的最大功能就在于其統籌規劃和安排全鎮的農田水利事業建設與維護。農田水利工作是常規工作，是長期工作。綜合配套改革后，與其他事業單位一樣，水管站也被推向所謂的市場，然而，實際情況則是混亂的情況。

首先，鄉鎮綜合配套改革后，水管站的性質定位不清晰了。改革前水管站的性質是事業單位，改革后，水管站叫水利服務中心，性質叫“民辦非企業組織”。對于這個叫法，基層干部和水利中心的人員都無法做出非常清晰的解釋，在他們看來，這一性質定位極其模糊不清。一方面，說水利中心完全是民辦吧，其辦公設施等又都由政府提供，且又在政府主導的具體管理下開展工作，平時政府的日常行政會議和工作他們還需要參加，公辦的色彩很濃厚。但說它是公辦吧，其工作人員又不占有事業編制，而是一個社會人員，甚至可以說就是一個農民。同時，水利服務中心又像是企業，因為按照改革設計，他們是市場上出賣“公共服務”的一方主體，而政府則是買方，但它又像不是企業，其登記注冊是在民政部門完成，而非工商部門。這種“非驢非馬”的尷尬最后就采用一個“民辦非企業”的拗口的詞來形容。可是，這樣一來，水利服務中心的人員反而無所適從，鄉鎮政府開會時，他們仍像原來的事業單位員工一樣，需要參加。但開完會后，他們又似乎什么都不是。水利服務中心主任因而用一句話來形容：“開會時政府當你是干部，散會了政府當你是農民”。水利服務中心和泵站的工作人員的確定則以公開招聘的形式，按照一年一簽合同的方式辦理。由于水利工作的技術特點，相應的市場并沒有形成，實質上不可能從社會上去招聘其他不相關的人員，因而只能從原水管站的人員中招聘。

其次，鄉鎮綜合配套改革后，與農田水利相關的部門和組織的管理變得混亂了。改革前，水管站受鄉鎮政府管轄，其財政完全依賴鄉鎮政府通過收取排澇水費和基本水費然后統籌撥付給他們，但在業務上，水管站人員的產生則主要由對口的縣水利局負責。這種安排顯然有其合理性，在事業編制和財權上由鄉鎮控制，就基本可以保證水管站辦事時能夠按照鄉鎮的意圖統籌治水，而在業務上受水利局管理則不至于出現大的技術問題。改革前，排澇泵站也屬于水管站管理，其財權、事權和人權均由水管站說了算，基本可以保證泵站在水管站的安排和指導下正常運轉。然而，鄉鎮綜合配套改革后，水利服務中心相對獨立出來了，在財權和事權上主要受鄉鎮管轄，業務上也由鄉鎮指導管理，然而，水利是一門有一定技術含量的事情，不是簡單就可以評估的。更為荒唐的是，泵站在改革后，業務上受水利服務中心指導，而財權則完全受鄉鎮管理。由此，泵站與水利服務中心既像不是一個層次的單位，又像是同一層次的平行單位。這樣一來的問題是，對于水利服務中心的業務而言，鄉鎮未必擅長管理，對于泵站而言，鄉鎮離開水利服務中心也未必能管理好。名義上的業務指導關系，在水利服務中心并不能掌握泵站財權的情況下，事權實際上就是一句空話。水利中心的人介紹說，排澇或泵站維修時，他們雖然指導泵站，但泵站的工作人員則經常戲言“你們又不發工資給我們，憑什么管啊？”

第三，鄉鎮綜合配套改革后，雖然從業人員數量減少了，但花在其上面的資金并沒有明顯減少多少。水管站在改革后，只剩下2人，一人為水利服務中心主任，一人為技術人員，以2009年為例，他們兩人的工資采取包干的形式，每人每年1.9萬元。此外，提供給水利服務中心的辦公經費每年按5000元每人給付，共1萬元。其他的開支則按事情來算，辦多少事給多少錢，是為“以錢養事”。泵站改革后還剩下7人，工資由900元每月到1200元每月不等。水利中心與泵站2009年含工資、水利設施維修的開支總共在306908.34元。這一數字與改革前差別其實不大。

第四，水管站裁減人員后，每人每年1.9萬元的工資與他們所要承擔的工作不相稱。整個服務中心只有2人，但卻需要肩負著6206米的漢江干堤、15600米的西荊河堤、19000米的沿河和蔡咀圍堤的防汛工作，僅這一項就可以讓2名工作人員忙不過來，至于其他的如抗旱、排澇、溝渠疏通等則更無法顧及。由此一來，受取消農業稅費和鄉鎮綜合配套改革兩者的綜合作用，全鎮的三縱十橫渠系再沒有疏通清理過，全鎮水利便由2005年以前的統排統灌的以統籌為主的辦法變成主要靠農民自己解決的以分為主的辦法。

第五，基于前述四點，特別是第一點，使得水利服務中心的工作由改革前的以防患于未然為主變成以臨時抱佛腳為主。鄉鎮綜合配套改革前，水管站作為事業單位需要承擔很多常規工作，對全鎮的水利能夠在鄉鎮的幫助和管轄下統籌安排，并提前規劃和預防。改革后，所謂“以錢養事”就變成“有事要做就做，給錢就做，否則，不會無事找事做，有事沒有錢也不會做，給多少錢就辦多少事”。然而，農田水利畢竟不是臨時性的可以通過市場買賣討價還價的，某種意義上它更在于長期的維護和預防。

第六，鄉鎮綜合配套改革后，工作人員的心散了，責任心大大下降，消極情緒增長。不管是水利服務中心，還是其他原事業單位，在改革后，他們都說“做一天和尚撞一天鐘，工作起來沒勁”，因為“連自己的身份都搞不清，哪能安心工作呢？企業不是企業，事業不是事業。”而且“合同一年一簽，下一年還不知道是不是自己，說不定哪天要自己滾蛋，何苦用心去干事呢？”“什么叫工資包干？包干后那我能少做事就盡量少做事！”而原來因為知道自己是“國家的人”，“做事有約束性，不會隨隨便便。”“現在呢？大不了我不干了，下一年出去打工就是。”責任心下降的消極后果是，工作散漫了，能少做就盡量少做。比如，陳字頭泵站，鄉鎮綜合配套改革后，泵站工作人員不愿意去守夜，結果，2007年時導致泵站電纜被偷，損失4000多元。事情發生后，要求負責泵站管理的工作人員賠償，那位工作人員不僅沒有賠償，反而索性不干了，南下打工去了。最后泵站維修只好由財政來解決，并臨時緊急調配一位改革前原泵站下崗的人員回來管理。

鄉鎮政府與水利中心現在在農田水利上的最大弊端便是缺乏鄉鎮綜合配套改革前的統籌能力，可以說，今日農田水利之困境與此有必然聯系。我們后文在探討具體的困境機制時會更加詳細地展開討論。

三、微觀村莊——張巷村的農田水利現狀

在了解清楚全鎮的農田水利基本現狀后，我們有必要從更加微觀的角度了解農田水利的運行情況。因為全鎮的情況僅能讓我們了解村口以外的現狀，而要深入了解整個農田水利狀況，就必須要進一步了解村內的情況，從渠系上來說，也即要在主要的渠道基礎上進一步了解農民田里的四溝情況以及與之關聯的情況。本節我們將主要從村莊層面展開，并重點以張巷村為主鋪開敘述。

（一）張巷村概況

張巷村位于李市鎮的中南部，從水系上來說，其位于總干渠的中下游，同時，其與西荊河之間還間隔著青年村和西荊河村（即聯洲和荊洪兩村合并的新行政村）。見圖1。因此，其農田水利條件從自然因素的角度來說，既不是李市鎮最好的，也不是李市鎮最差的，而是處于全鎮的中間水平。因而，考察張巷村的農田水利基本情勢可以反映李市鎮全鎮農田水利在微觀層面的基本情況。

張巷村共有6個村民小組，全村共有耕地計稅面積1837畝，其中水田336畝，旱田1501畝，實際耕地面積近2500畝，全村耕地計稅面積每畝平均折算約合1.3畝的實際面積。全村共有農戶344戶，人口共1429人。詳細情況見表3。

表3：張巷村基本情況表

與整個李市鎮一樣，張巷村的旱地面積占了絕大部分，因而，其農田水利的關鍵同樣是排澇問題。水田一般均在渠道附近，且主要是低洼田，因而，灌溉問題不大。

（二）張巷村水系：四面環渠

因地處李市鎮中南部，且位于總干渠的中下游，張巷村的水系相對較為發達，全村四面環水，被溝渠環繞。見圖12。

由圖12，我們可以看出，兩條干渠和一條支渠將整個張巷村環繞起來，其中，總干渠在村莊的東面，由北往南流，經過張巷段的長度約1.6公里，寬度在10米左右，原有深度在5米左右。東干渠主要部分在村莊西面，而其源頭則在村莊東北角，與總干渠交叉，在那里建有十字閘，以控制總干渠灌溉和排澇時候的水流，其在張巷段的長度約2公里，寬度在10到15米之間，有些段寬一些，有些段窄一些，總體來說，其寬度比總干渠要寬，其原來的深度在4至5米之間。東干渠以西則是青年村，再往西則是由原聯洲村和荊洪村合并組建的西荊河村，其中，青年村有一部分則介于聯洲與荊洪兩村之間，西荊河村則緊靠西荊河，這幾個村的位置可見圖1。在張巷村的南面則有一條九支渠橫插通過，將總干渠和東干渠兩渠連通起來，九支渠在張巷段的長度約1公里，寬度在8到10米左右，深度約在4米左右。因而，這三條渠道貫通后，便將整個張巷村環繞在內。

除三條大的干渠和支渠環繞外，便是農田里的溝渠，其中村內農田中直渠有5條，直渠的寬度均在3至5米左右，其深度在1.5米左右，是由村級組織開挖的渠道，開挖時間基本與總干渠和九支渠的開挖時間同步。除支渠外，次之大小的便是圍溝，圍溝大的其寬度與深度接近直渠，小一般在寬約1米，深約50公分到1米之間。每塊田塊一般均有圍溝。此外，便是散落于田塊中的腰溝、橫溝和廂溝等數量眾多的溝。

從灌溉的角度來說，因水田均靠近渠道，一般便由各組的電機從渠道中將水抽到田里灌溉。從排澇的角度來說，則是由田中的四溝將水匯聚，然后自排或強排入東干渠、總干渠和九支渠中，再由總干渠和東干渠排往搖把河，進入中心泵站，再由中心泵站排往西荊河。這其中，除直接經由東干渠、九支渠和總干渠將水匯集流入搖把河經中心泵站強排入西荊河外，還有通過導洪管將水導入通往聯洲泵站的渠道，然后經由聯洲泵站排往西荊河。

張巷村還在1998年建有張巷泵站，裝機一臺，功率為55千瓦，位于張巷村的西北角，主要強排一組、二組和三組的水，將水排入東干渠，然后經由東干渠排入中心泵站，再由中心泵站強排入西荊河。

（三）張巷村農田水利現狀

（1）溝渠淤塞損毀嚴重

與整個李市鎮的農田水利所出現的問題一樣，張巷村的情況大體相似，只是其發生機制更為微觀。我們首先要談的是其溝渠，可以說，從2005年以來，由于不清淤，致使張巷村的溝渠淤塞極其嚴重。

其一是，經過張巷村的總干渠、東干渠和九支渠三條主要渠道，其淤塞程度均在1.2米至1.5米左右。這些渠道不僅淤塞嚴重，且堤面損毀也極為嚴重。堤面損毀主要包括兩個方面。

一方面是被村民取土建房或取土填田。總干渠經過張巷村的南北兩段均遭到了取土的損毀，其中，北段靠近十字閘的地方，西側堤約有300米長的堤段被取走1米到2米不等的土。南段東西兩側的堤有約200米長的地方均被取走1米到1.5米的土。總干渠被取土的情況發生在分田到戶以后，約1984年便開始有人取土，但當時人們相對較為膽小，不敢大肆取土，2005年以后取土驟然加速，演變成不取白不取的情形，且也不是哪一家取，而是涉及很多家。東干渠從十字閘起始往西有約50米長的堤段被人于1984年推平，推掉的堤高約2米。這種損毀會造成什么直接后果呢？總干渠原本深度在5米左右，淤塞1.2到1.5米，又被取走1到2米的土，也就意味著整條渠道遭到上、下同時的毀壞，使得渠道現在的深度只有1.5米到2.8米。這樣一來，原本可以抗大水的堤變得連小雨都受不了，如果從降雨量的角度來形容，渠道本來可以抵抗50毫米降雨量的暴雨，現在卻連10毫米的降雨量都無法承受。因此，每逢下雨，只要雨水稍微大一些，總干渠的北段西側和東干渠的北段南側便漫堤，也即圖12中靠近十字閘的總干渠西面的1組的田。雨水從渠道中漫過堤面，對田進行漫灌的情況出現在2006年以后，此前因為清淤的作用，且取土除東干渠起始段外，其他均是30年來逐漸蠶食的結果，因此，2006年以前渠道的水還不會漫到田里來。而現在，則是每年只要下雨，水就會漫堤。

堤面被損毀的第二個方面便是刨堤種植。總干渠、東干渠和九支渠三條主要渠道，除東干渠靠近張巷泵站的北段以及東干渠經過的2組、3組、5組的田塊段沒有刨堤種植外，其他所有堤段均被刨堤種植，我們調查期間則主要是種滿了油菜和豌豆，堤的迎水面、背水面、堤面均有人種植。刨堤種植也有一個過程，首先是每條渠道所經過的段落，靠近哪個組的田，其“所有權”就約定俗成地“歸屬”哪個組的，然后每個組便將堤段承包給個人種樹，承包期一般為10年，大多數承包從2002年以后才開始。2005年取消農業稅后，承包堤段的個人開始不遵守承包規矩，除種植樹木以外，還開始刨堤種植莊稼，由此一發而不可收拾，到現在為止，幾乎全部被承包的堤段均被刨堤種植莊稼了。見圖13。

圖13非常清晰地展示了刨堤種植的情況，由圖可以看出，九支渠這一段已經接近失去渠型，兩面已經無法看到堤的原型。據這塊堤段的“承包人”介紹，其承包的范圍即是從圖左邊那副圖的油菜開始，往東（即往前）一直到總干渠止，總長約200米，靠近總干渠的段即被栽上白楊樹，圖中亦清晰可見，共由他們4人合伙承包十年，2012年到期，租金共是2000元，每人500元，而這段種植油菜的堤總面積約3分地，由他們4人輪流種植，每人種植兩年。這一做法的最直接的后果便是，水土流失極其嚴重，將渠道淤塞，堤面降低，河床也就自然抬高，這種上下兩面夾攻的情況，使得九支渠在這一段的水無法順利排出，下雨時，水便可以漫到離圖中的那座橋只有20公分的距離，可以預見的是，2010年的雨水很可能就會到達橋面。

其二是四溝被填平的情況嚴重。除5組和3組2009年新挖的兩條圍溝外，全村所有的四溝基本均已毀壞。首先是比溝稍微大一點的直渠，毀壞同樣極其嚴重。全村大的直渠共有5條，目前已無一條完好。2005年以前，這些直渠保持都還較為完整，如圖14所示，前三幅圖為靠近東干渠的直渠，其中第二幅是3組田境內的比較完整的一段直渠，其他的如第一幅圖中所顯示的是直渠被6組農戶改成了“藕渠”，看不到灌溉和排澇的渠道，只看到上面枯萎的藕葉。第三副圖則是顯示了農戶“惜土如金”的行為，6組一農戶不僅將整條直渠全部填平準備種上莊稼，而且就連東干渠的堤上也種滿了豌豆。后三幅圖為村中另外三條直渠的現貌，淤塞、蠶食、種植等到處充斥，現在這三條渠道均已接近廢棄。

    圖15則顯示了比直渠小一些的溝渠的毀壞情況，其中左邊的圖是腰溝遭到毀壞的情況，中間圖是橫溝遭到毀壞的情況，右邊圖則顯示了路的兩側新挖的一條圍溝和另一側的看不到圍溝的情況，新挖的圍溝原來是有的，被填平后無法排水，在遭受2008年的雨水淹沒后，2009年挖的，而看不到溝的情況則顯示了其原本應如新挖的圍溝那樣，但被填平后便是現在的樣子。圍溝的填平，所帶來的后果便是從廂溝排出來的水無法匯聚到一起，且無法排出田里，于是，農民便將每條廂溝繼續延長，一直延長到渠道，這樣的后果就是，千萬條小的排水溝從渠道的堤上開挖，從遠處看去，完整的堤已經“傷痕累累”。而這樣，則進一步加速了水土流失，同時也加速了堤岸崩塌，這在村內的直渠兩邊則更為明顯。

除溝渠95%以上被毀壞外，涵道亦同樣被嚴重堵塞，每年冬播過后，都無人清淤，涵道已經被堵得只剩下三分之一不到，有些甚至已經看不到了涵道。如圖16所示。

圖16所示的三處涵道都只是其中一部分，除中間這個涵道稍微明顯一點外，左右兩幅圖如果不是我們說這是涵道，讀者肯定還看不出來。

所有農田里的直渠和四溝，以及涵道等，其淤塞、填平與毀壞情況均發生在2005年以后，而此前基本不存在這種情況，為什么會是這樣？我們下文在探討當前農田水利的困境時會解答這個問題。

（2）泵站廢棄嚴重

張巷村的泵站建于1998年。以前由村里派一老人專門管理，每年由鎮里支付工資并負責維修，每年500元，村里亦每年給500元的工資，老人可以常年住在泵房里。[②]每年春夏下雨時，便啟動泵站排水，張巷泵站主要排一組、二組和三組三個小組田里的水，也即集中排張巷村西北角那一片農田的水，見圖12。

然而，泵站現在已經完全廢棄。其原因有兩個，其一是，取消農業稅后，村里無法再拿出錢來給管理泵站的人支付工資，村民又不愿意出錢，哪怕是以一事一議的形式商討都不行，這里面有很多復雜因素，而按一事一議形式商討時，如何確定受益戶是十分困難的。因為排澇與灌溉還有些差異，排澇更加無法判斷誰受益，對于那些不淹水的農戶來說，他們認為他們不直接受益，因而不愿意出錢，對于那些淹水的農戶來說，他們認為他們地勢低，其水也是從那些高處流下來的，因而受益的不僅僅只是他們。最后，這類事情總是扯皮，也總是無法解決。其二是，我們前文已經提到過，由于總干渠北段西側和東干渠起始段南側的堤被逐年毀壞，2006年以后渠道中的水開始漫堤，如此一來，當啟動泵站排水時，實際上是循環排水，從渠道漫堤過來的水經過1組田，然后經過2組田，再到達泵站，泵站排到東干渠事實上不會起太大的作用，西邊排，東邊灌，實際無法排水。當然，當水面低于總干渠北段西側和東干渠起始段南側后，泵站還是可以排水的。由于這兩個因素，泵站自取消農業稅后就無人管理，結果，泵站的抽水管等均因無人維護管理，已經被銹穿了孔，而泵房里面的設施在2006年被盜，除水泵無法迅速偷走外，泵房里面能夠被偷走的東西全部被洗劫一空。由此，泵站也便廢棄了。見圖17。

（3）各顧各：村村之間、組與組之間的攔水堤

分田到戶以后，村與村之間的協調能力降低，村與村之間因為排水的事情開始產生矛盾。此前盡管有同樣的矛盾，但在村與村之間以及鄉鎮的協調和統籌下一般能解決問題。而分田到戶后，鄉鎮與村的統的能力都減弱了不少，從而，村村之間各自為政，展開自救，典型的就是各自建立攔水堤，將水堵在對方的田里。張巷村6組與4組在靠近九支渠南岸的田塊因與鄰村高豐村相鄰，在人民公社時期及此前，6組與4組田塊的水都是通過自排的形式排往高豐村，然后排入渠道。但分田到戶后，高豐村迅速在兩者之間筑起了一道攔水堤，將水堵在張巷村自己田里。

同樣，村一級在取消農業稅后，由于缺乏統籌能力，各小組之間開始出現分田到戶初期出現在各村之間的情況，組與組之間，各自也同樣筑起攔水堤，將水堵在別的組的田里。由圖12，我們可以看到主要的攔水堤。如在總干渠東側，一組在自己田里筑起一道攔水堤，將四組的水堵住。在總干渠西側，二組也筑起一道攔水堤，將一組的水攔住，同時，二組還在與三組交界的地方筑起一道攔水堤，將三組的水攔住。五組也同樣筑起一道攔水堤，將三組的水攔住。六組也筑起一道攔水堤，將五組的水攔住。這些攔水堤中，除五組到六組的后來通過安裝一個涵道外，其他各組的均仍在發揮著各自的“積極作用”。而在此前，這些攔水堤往往都是組與組之間的分家溝，溝寬一般都有1到2米，溝深一般均在1.5米左右。之前，從設計的角度來說，組與組之間的水都可以流入分家溝，然后再排入總干渠、東干渠或九支渠。自從各自為政，各顧各展開自救后，大家開始侵蝕分家溝，慢慢地便將分家溝填滿了，這樣，兩邊的水就都無法順利排出，地勢低的一邊便開始索性在分家溝上或在自己原來的土地的一側，將攔水堤筑起來。見圖18。

（4）技術路線的失敗

溝渠的損毀，當地鄉村干部并不是不知道，他們也在努力探索治理的方式，其中，最重要的探索便是通過技術改進來達到目的。其中，又尤以三光渠和U型渠的修建為最。盡管，能修得成三光渠或U型渠的小組并不多，但畢竟還是有些村民小組因還有點集體資源的便在上述溝渠損毀的困局下，從以獎代補的項目資金里獲得部分補貼，然后修建U型渠。但效果并不理想，U型渠的壽命普遍不長，仍然存在淤塞、毀壞等問題，實質與與原來的泥渠泥溝的損毀是一樣的道理。如圖19。

圖19共5幅圖，是張巷村鄰村西荊河村某組修建的三光渠，其中第一、二副是保存較為完好的三光渠的圖景，其中第一幅還可以看到這條渠道的“深度”頗為壯觀，第二副顯示的是正常的排水孔。然而，我們從圖中后三幅則是看到渠道的損毀狀況。其中，第三幅圖是淤塞接近與渠面持平的一段，最后兩幅則都是農戶為了方便自己田里的水排入三光渠，而在渠的側面挖開的排水孔。這段渠道到處都是這種破壞的情況，而其壽命還不到3年。現在基本就是一條廢渠。

同樣，U型渠的命運亦如此。見圖20。

    圖20，前三張圖片是鄰村西荊河村某組的U型渠，修建于2007年，兩年多的時間，這條渠道也基本成了廢渠。第一張圖片是正常情況下的放水閘，但是，并不是每塊田都有放水閘的，于是，就與上述三光渠一樣，出現了同樣的命運，即第二、三張圖片所顯示的，農戶將U型渠敲開一個缺口，往自己田里放水。整條渠道，共約200米長，人為砸碎的缺口卻有7個！第四張圖片是張巷村五組于2009年修建的U型渠，現在出現的主要問題是淤塞，農民將燒了的或沒有燒的稻草、秸稈等往渠道里扔。別期望來年會清淤，這種可能性現在已經比較小了，因此，要不了多久，張巷五組的U型渠也會步鄰村U型渠的后塵！

（5）巨大損失：農田水利設施損壞后農作物損失計算

失卻村組強有力的統籌管理能力后，除所有渠道、四溝等均出現損毀嚴重的現象外，另外一方面便是非常嚴重的農作物損失。因為所有溝渠均基本堵塞或填平，水無法排出，因而，每次下雨時，旱作物便可憐地泡在水里。張巷村每個小組都有田被水淹，基本情況見表4。

表4：各組農田被淹基本情況表

表4中的數據是通過訪談多為村組干部和村民后的保守估計，且是雨水一般時的情況，而雨水嚴重時，這個總數字將會達到更高，如2008年8月28日至30日的三天大雨，四組被淹的實際面積達到300畝以上。

如何計算這些數字所帶來的損失？這里面有一個相對變化的量。也就是說，并不是以前就不會被水淹，同樣，因為地勢低洼，以前水也同樣淹沒部分農田。但從面積上來說，2005年以前，其數字總體約在500畝左右，此后，因每年都不清淤，且溝渠淤塞嚴重后，水位自然抬高，一些以前屬于高地不會被淹的農田也開始淹水。從產量損失來說，2005年以前，每次淹水因排水時間快，一般在4天以內能排完，快的時候，2到3天便可以將水排完。但2005年以后，由于各種農田水利設施都無法發揮實質作用，其排水時間延長了一半以上。到目前為止，排水時間一般均在7天左右。碰到大水時，如2008年8月28日至30日那三天大雨，使得有近500畝的棉田15天還未能將水排完。而這種雨量如果是以前渠道通暢的時候，一般能在7天內排完。因此，產量上的損失是，2005年以前，因排水時間快，減產大約能控制在20%左右，而現在減產量一般均在40%到60%左右。

以四組計算前后的損失對比。2005年以前，因渠道疏通，四溝通暢，四組被淹的面積在100畝左右，減產在20%左右。以棉花為例，畝產平均在450斤左右，這意味著每年的損失約9000斤。而現在每年的損失約28800斤到43200斤！如果以2009年的棉價計算（棉價較高的一年），每斤棉花約3.2元，那么以前的損失約28800元，而現在則達到92160元到138240元！

當然，以前2.88萬元的損失與現在9.216萬元到13.824萬元差別之所以這么大，就在于以前的渠道暢通，四溝保存較為完好。而以前所要承擔的成本則是兩項，其一是排澇水費，每畝5元，四組全組為2145元。其二是兩工，每年春播后的清淤和冬播后的清淤以及整修渠道四溝，戶均約5個工，全組共需出410個工。如果按照現在的60元每天來計算，這筆費用約合24600元，但是，原來的兩工計算其費用是按30元每天來折算的，也就是說費用要減輕一半。而且，春播與冬播過后的農閑時間，實質上并不能完全將其用市場價格來衡量，因為，沒有出工后，農民并沒有出去賺錢，而大多都在家里打麻將消磨時間。我們每天調查，在村子里至少會發現有10桌麻將同時開打，每桌除4人主打外，一般還有約10人左右圍觀，也就是說有近140人在消磨時間，而不是在增收!因而，從這個角度來說，出兩工，實質上是農民增收的一項活動。而在2007年以后，排澇水費沒有再收取，而是由財政轉移支付解決。因此，可以說，農民現在在農田上因水利設施的毀壞而造成的損失是屬于純損失。

如果計算全村的話，以表4中的一般情況來估算，仍參考2009年的棉花價格，2005年以前，其損失大約為750畝（受澇面積）×450斤/畝（畝均產量）×20%（減產面積比例）×3.2元/斤（2009年棉花價格）=216000元。而這個數字還是擴大估算了的，因為，2005年前受澇面積至少要低于600畝。但即使如此，以這個數字估算，與現在的損失對比，還是非常明顯的！現在的數字：750畝（受澇面積）×450斤/畝（畝均產量）×40%（60%）（減產面積比例）×3.2元/斤（2009年棉花價格）=432000元（648000元）。與2005年前相比，現在的損失增加了2到3倍，即要多損失21.6萬元到43.2萬元！以全村1837畝的計稅面積算，畝均損失較2005年前增加117.58元到235.16元！這里面還包括科技進步所帶來的種子改善，從而抗澇能力強了很多的情況在內。如果按照2005年以前的種子的質量來估算的話，這一損失的數字還會增加。而這個計算僅僅是以棉花為例，同理，還有冬季種了的油菜，來年春上如果剛好碰上開花時節受澇，幾乎可以絕收。但即使就僅算棉花的損失，也足以說明農田水利的損壞與弱化，對農民的危害以及對農業生產安全的危害有多么大！畝均增加的損失的數字比我們現在的糧食直補、農機補貼、良種補貼等各項綜合補貼累加起來的數字還要多！即使，我們目前的農業補貼再增加幾個百分點，也趕不上取消農業稅以來的農田水利設施的損壞對農民所造成的損失的增長幅度！

（6）少數決定多數：農田水利糾紛

張巷村的農田水利糾紛主要表現在排水時的溝渠堵塞上。由于所有農戶都是各顧各，因而也就全都是從各自利益最大化的角度出發，而不考慮別人的利益。由此，我們能夠看到眾多單一農戶為了自己多收幾十塊錢，而將渠道填平后所造成的其他人的成千上萬元的損失的情況，不斷地在張巷村上演。

具體來說，從糾紛主體的角度來看，當前張巷村農田水田糾紛主要表現在三個方面，其一是村與村之間，其二是組與組之間，其三便是村民與村民之間。這三個方面的糾紛又主要以村民與村民之間的糾紛為主。

村與村的糾紛主要發生在1980年代初期，即前文我們所說的張巷村6組與高豐村的沖突，但高豐村將攔水堤筑起來后，并沒有再拆除掉。站在他們的角度來說，他們也有道理，而且，根據我們調查對張巷村人的了解，如果雙方換一個邊，張巷村人也會筑起一道攔水堤。道理不需要多說，僅張巷村內部村民小組之間互相筑攔水堤就可以說明。另有一起便是1998年時與青年村的糾紛，當年在建張巷泵站之前，還有另外一套方案，即想從現在的泵站位置往北約20米的地方安裝一個導洪管，將水以自排的形式導入青年村的渠道，再通過陳字頭泵站強排入西荊河。但這一方案遭到青年村的堅決反對，他們認為如果萬一雨量過大時，受害最大的就成了青年村。張巷村在與青年村發生沖突后，鄉鎮進行調解，但未能解決問題。最后，只好選擇了次優方案，即建立張巷泵站，將水排入東干渠，再經搖把河排入中心泵站，然后排入西荊河。第三件村與村之間的糾紛發生幾年前，高豐村與張巷村在總干渠東側的四組的田毗鄰，兩村之間有一條寬與深均約1.5米的分家溝排水，但張巷村四組的農戶經常將溝填平。最后，高豐村的農戶則索性在自己那一邊筑起一道堤，并將田改種水稻，以避免旱作物不能受淹。村與村之間的糾紛，在鄉鎮組織還有比較強的統籌能力的時候，可以適當協調，而現在則已經完全不可能，由此，村與村之間的沖突實質上已經轉換成農戶與農戶之間的沖突。

組與組之間的糾紛主要便是關于排水時走向的沖突。因為每個小組都站在自己的角度來維護各自的利益。取消農業稅前，村組兩級都還有較強的統籌能力，因而，組與組之間的沖突能夠通過協調統籌的辦法解決。如一組與四組在總干渠東側田交界的分家溝的糾紛，一組為了避免將水流入自己田塊，之前兩個小組之間經常統籌清溝，因而糾紛較少。但取消農業稅后，相應的兩工等都已取消，分家溝兩邊都無人清淤。不僅如此，兩邊人都往溝里種植作物，并逐漸將分家溝填平。最后，當分家溝被完全填平時，因一組地勢低，四組的水就不再是此前通過分家溝排入總干渠，而變成流入一組田，再由一組田排入八支渠和總干渠。組與組之間無法協調，村也無法調解，最后，一組便在分家溝前筑起一道攔水堤，將四組的水攔住。一組在對四組這樣“無情”的時候，它在面對位于其總干渠西側以西的二組的田時，卻搖身一變成了四組對它的角色，將總干渠和東干渠漫堤灌入一組田里的水全部排往二組，而二組也不老實，同樣使用一組對付四組的辦法，在兩組田之間筑起一道攔水堤。同理，二組與三組之間，三組與五組之間，五組與六組之間，均發生了一模一樣的故事。我們調查時總會遭遇他們“喊冤”，但實際上，每個小組“喊冤”的對象往往也會是下一個小組所“喊冤”的對象。組與組之間的農田水利顯示出一片“清晰的混亂”。

農戶與農戶之間的糾紛，有著兩套邏輯。一套是，當一戶農戶對一戶農戶時，那么，這個時候的糾紛便會變成私人對私人的糾紛，每個私的權利在張巷村都是極度發達的，都會極力維護每個私的權利。因而，在這套邏輯的作用下，張巷村人說，如果某一戶敢針對自己一戶將水攔起來，那么，他們將會與攔水的人打架，嚴重時會拼命！另一套邏輯是，如果一戶農戶在攔水時，所攔住的是多戶，特別是幾十戶農戶時，那么，他可以非常安全地，高枕無憂地，心安理得地，將水攔住。而被攔的那些農戶則“在心不在口”，也就是說，盡管內心十分老火，但由于不是攔了自己一家人，而是攔了大家的，因而，都不會去與攔水的人發生糾紛。

正是因為在農田水利糾紛中有著上述兩套邏輯，單一的農戶對農戶的排水糾紛就比較少，而在單一農戶對多戶農戶的糾紛則比較多。但有趣的是，單一農戶對多數農戶時，卻沒有或很少有民間權威身份產生從而來調解其中的糾紛，相反，任何民間權威既不容易產生，即使有，在他們去調解這類糾紛時也沒有合法性，只要攔水的農戶一句“你算老幾？你又不是干部，我又沒攔你的，你憑什么管？”的話，任何民間權威便立刻“舉手投降”了。以前有村民小組長的時候，村民不會直接找攔水的農戶，而是直接找小組長，要求小組長來“管”這個事。取消農業稅后，也同時取消了村民小組長，村民轉而找村干部。但問題是，2005年以后，全村村干部一共才3人，而每個小組都同時有好幾塊田。每逢下雨時，幾乎每塊田里都有這種糾紛，因此，村干部還在東邊時，西邊的在叫，趕到西邊去調解時，南邊又出了問題，等村干部到南邊調解時，北邊的又在大罵，“怎么還沒看到村干部的身影？”村干部開玩笑說，“一下雨，我們就神經緊張，就準備挨罵！”關鍵是，當村干部到場后，所有受害的村民好像沒事人一樣，全部站在岸上看著村干部下水挖溝，而他們自己則站在岸上繼續發牢騷！而當村干部與攔水的村民發生糾紛時，他們卻獲得不了任何來自受害村民的支持，他們變成了為受害者孤軍奮戰的孤獨的英雄，甚至有點讓人感覺本來受害的站在岸上的村民在看他們的熱鬧的感覺，村干部內心有時也在暗罵“淹死你們也好！”但作為干部，也只能“在心不在口”，“還得盡一切辦法解決問題！”

關于單一農戶對多戶農戶的糾紛，有幾個很值得談的例子。一個是，一組田被淹時，當時受淹的村民十分心急，在村干部無法顧及的情況下，他們只好找到了80歲的老支部書記。然而，當老支部書記趕到現場要求大家先拿些沙袋將總干渠那邊漫堤的水攔住時，村民卻沒一個人愿意下水，并提出要按60元一天的價格來計算，才愿意下來。道理很簡單，盡管每個人都是受害者，但如果只有自己下水，其他人卻不去時，那自己就吃虧了。既然如此，如果村干部又管不了，這種老黨員又無法發揮實質作用時，就寧愿讓自己的莊稼被淹死。結果，幾乎所有村民都這樣想，于是，所有受害者的莊稼也就真的被淹死了。他們一面站在岸上罵村干部，一面急得直跺腳，有些婦女甚至看著水里被浸泡的棉花而淚流滿面，十分痛心，卻又在苦苦地為自己不下水尋找理由，他們就在這種痛苦的煎熬中看著自己的棉花在水里被淹死，被煮死！而這種故事卻發生在整個張巷村的每一個小組中，幾乎全部都是這種情況，只不過是時間、地點、人物、經過等略有差異，而其背后的原因卻完全一樣。

另外還有一個故事值得說的是四組的排水糾紛。見圖21、圖22、圖23。

圖21是整個四組的水系圖和田塊圖。而其農田水利糾紛主要集中在總干渠東側靠近橋梁的田塊，以及總干渠西側靠近橋的田塊。先說其東側的糾紛。見圖22。

圖12中的兩處池塘本是四組的集體資源，總面積約2畝。取消農業稅前以10年的承包期承包給了組內某農戶，承包金按每畝每年100元算，一年一交，承包時約定，承包人可以利用池塘來養魚或種植蓮藕，但必須讓東面農田里的水經池塘排入總干渠。結果，取消農業稅后，承包人不再繼續交租金了。因為取消了小組長，也無人出面來處理這件事，于是，池塘就事實上暫時成為承包人“私有”。然后，承包人在池塘里栽種了蓮藕，下雨時為了避免雨水過大將蓮藕沖刷，便將池塘1的入水口堵住。且加上這一段的圍溝有一段堵塞（即紅色標示的段），就造成上面的水排不下來，下面的水也排不到池塘1里。同樣，另外一條圍溝本來也是將水流入池塘，然后排入總干渠的，但那條圍溝同樣有幾段被填平堵塞，水也無法排出，能夠流動的水排到池塘口后便被堵住，只好改道從另外一條圍溝流入總干渠。但這樣一來，東面有近100畝的田被泡在水里。而那一100畝田幾乎全四組每戶都有一點，且多少不等，那些只有幾分棉田的便不出面，因為“不想為了自己一點點田去得罪人家，別人田還多一點的都沒出頭。”而那些田在2畝左右的最終忍不住了，就找到村干部去調解。好說歹說，承包人同意水往池塘里排，但將池塘1的出水口堵住，在池塘1和池塘2之間挖了一條溝，因為池塘2要低，且比池塘1大，然后讓水經由池塘2的涵道排入總干渠，而池塘2那邊已經改道的則讓其繼續保持改道，這樣，承包人的蓮藕則可以減輕損失，同時，東面田也可以盡量減少損失，盡管不能完全減輕。

圖23則是顯示2009年4月份四組另外一塊田的糾紛，起因比較簡單，如圖所示，西邊有一塊地勢稍高的田，其水沿圖中的渠道排往總干渠。但在靠近總干渠的農戶甲將經過其田旁邊的圍溝填平種上了棉花，即圖中靠總干渠的那段用紅色標示的溝。這段被填平的圍溝總面積約10平方米。但這樣一來的后果便是，導致西邊農田的水全部淌在農戶乙的田里。農戶乙并沒有去找農戶甲的麻煩，也未與農戶甲發生任何糾紛。他采取的辦法即是我們上文說的農田水利糾紛中的第二套邏輯，他選擇在經過自己田的圍溝的上游堵一段小的攔水堤，即圖中靠近眾多田塊的那一小段用紅色標記的位置，并在原圍溝的基礎上再抬高了約50公分。如此一來，所有西邊約70畝農田的水便被擋住了。這樣，被堵的20多戶農戶心里極其老火，但都沒有任何單一的人出來去找乙農戶的麻煩，更沒有人去找甲農戶。可問題是，如果不將這條圍溝及時疏通的話，那么農戶甲為了自己幾兜棉花，價值不到幾十元的利益，就會損害西邊約70畝的棉花，如果淹水時間超過4天，減產將達到60%左右，損失將是70畝×450斤/畝×60%減產面積×3.2元/斤=60480元！而那10平方米的圍溝所種的棉花，其價值大約是27元！但就是單個如甲的農戶就可以為自己27元的利益使大部分蒙受總共60480元的損失！這就是整個張巷村所有農戶與農戶之間的農田水利糾紛的邏輯，同樣的糾紛還發生于三組、六組內部。

隨著雨水的浸泡，棉花很快便受不了了，這20多戶農戶中，其棉田面積比較小的10多戶仍然無動于衷，因為，他們知道其中幾戶面積比較大的到最后勢必不會袖手旁觀的（其實，這種估計未必會完全準確，有時，那些人也會心一橫，于是就會上演所有人的棉花都淹死的情況）。當然，最后那幾戶面積在2畝以上的農戶終于都“按捺不住了”，但他們并不是去將堵塞的地方挖開，于是找到村干部調解。最后沒有辦法了，村支部書記只好去做工作，做乙的工作的時候，乙要求甲先挖開，甲開始不同意，在多次講好話做工作沒有效果的情況下，支部書記最后火了，就準備“來硬”的，甲見狀便要求支部書記自己去挖。支部書記叫上四組一位老隊長牽條牛拿著犁不到幾分鐘便將這條溝疏通開了。

四、當前農田水利的困境

從前述我們對李市鎮全鎮農田水利情況的基本介紹和對微觀村落的典型——張巷村進行描述后，我們發現，當前農田水利已陷入重重困境。不管是從村口往村外來看，還是從村口往村內看，農田水利均陷入失序狀態。而這些失序狀況僅僅是從2005年以后開始的，越接近我們調查的時間，其情況越差，如果再不對之進行治理，集體時代留下來的水利遺產將會短期內徹底崩潰！那么，為什么會出現這些困境呢？本報告試圖從制度、組織和社會三個層面進行闡述。

（一）制度困境

我們在問題的提出中，曾經談到本報告要探討三個層面的問題，其中，第一個層面的硬件方面的現狀，通過對農田水利的現狀的介紹算是做了一個交代。而軟件方面的制度和組織兩個方面，則是基于硬件基礎上的問題，從某種意義上來說，當制度與組織同相應的水利硬件配套時，整套農田水利體系的運轉才會較為恰切，否則就一定會出現問題。而我們上述所展示的硬件層面的如此多的問題，其背后的實質便是支撐硬件的制度與組織均出現了困境。

在我們看來，農田水利因其本身具有公益性與公共性，因而，其制度設計中最重要的是基于“責任”的“平衡機制”。

人民公社時期，村社集體是一個實質的強有力的“地主”，而農民則都是這個“地主”之下的“雇農”。但與解放前的地主與雇農的關系不一樣，這一段時期的“地主”與“雇農”之間的“責任”是連帶的。某種意義上，可以說雙方對彼此的“責任”是無限的。村社集體不僅要負責村社成員的生產安排，還要負責他們的的生活安排。而對于村社成員來說，他們則要負責為村社集體進行生產，并需要在村社集體的統籌安排下解決與農業生產相關的基礎設施建設與維護，其中最重要的就是農閑時的農田水利的建設與維護。

分田到戶的實施，意味著“責任”的改變。村社集體不再需要安排村社成員的生產和生活，村社集體對村社成員的“責任”已經在降低。但是，村社集體卻需要繼續為村社成員提供低成本與高效率的農田水利設施，以及其他與之相關的農業基礎設施條件。而村社成員作為對村社集體的“責任”的回應，其必須向村社集體繳納一定的費用。村社集體再利用這些費用中的部分提供農業生產公共設施，部分再往上交給鄉鎮組織，鄉鎮利用這筆錢再統籌安排全鎮的農業生產設施建設。

這種制度設計解決了農田水利中的一個非常重要且非常根本的問題，即如何平衡村社成員等各利益主體之間的利益。根據村社成員對村社集體所要承擔的責任，采取收取有差別的費用的辦法，而通過征收有差別的費用是最有可能平衡各利益主體的。村社集體作為農田的所有權主體，在其將土地發包給村社成員承包時，其就有責任為農田承包方提供方便的農田水利設施。如果不能提供的，則會根據農田的好壞征收有差別的費用來完成調節。

以排澇為例，對于旱作物如棉花，地勢高的農田其產量自然也高，因而，根據承包方承包農田的產量會征收有差別的稅費，[③]產量高的，稅費也就高。取消農業稅前，村社集體在征收稅費時，每個小組每年有一個任務數，小組長則根據這個任務數將任務平攤到產量里。如我們假設一個小組有任務數10000元，所有田畝數的產量共10000斤，那么，相當于每一斤產量要承擔1元錢的任務。以棉花為例，低位置的農田因容易遭水淹，往往會減產，我們假設其減產20%，如以每畝不減產的情況下400斤為例，那么這種低位置田就只有320斤的產量，也就是說田主只需要承擔320元的任務。而高位置的農田因其不容易被水淹，甚至還會增產，如每畝達到500斤，那么，高位置的田主就需要承擔500元的任務。同樣是一畝田，因其位置不同，村社集體分配的任務也就不同，差位置的要承擔的責任也就要少，好位置的當然也就要承擔得多。

然后，作為發包方的村社集體，再將征收上來的費用中的一部分，用來建設農田水利設施和便利的農業生產條件。因為對于高位置的農田的田主來說，從直接受益的角度，僅以排水為例，他們是不需要這類設施的，因為他們農田的水自然會往低位置的農田里排放，而低位置的農田田主最需要這類排水設施的建設。可是，高位置的人反而還是承擔了比低位置農田的主人更多的負擔，因此，也就相當于將位置好的農田的租金用來彌補了位置差的農田的主人的收益。即使是按照田畝數來平攤費用，同樣也因為位置好的農田客觀上不需要承擔費用而實質上承擔了，因而也同樣構成對位置差的農田的補貼。這樣，農田水利建設與維護中，就不會因位置而產生矛盾，因為村社集體可以通過征收有差別的費用來平衡位置優劣所造成的利益差異。

但這種“責任”基礎上的“平衡機制”在1990年代中后期開始遭遇兩重困境。一方面，這種制度必須要解決收費時碰到的釘子戶問題。另一方面，其必須要解決不能過度增加農民負擔的問題。在繼承人民公社時期的部分遺產的基礎上，1980年代我們還能比較好地解決這兩大問題。隨著時間的推移，事實上，我們很快便無法解決這兩大問題。釘子戶越來越多，因而，不交費的人也越來越多。村組干部為了順利完成任務，便開始舉債來墊付部分釘子戶的“責任”。（當然，也有部分確實是困難戶）而為了還債，村組干部不得不將費用層層加碼。于是，農民的負擔也就越來越重。負擔越重，農民就越交不起費用，釘子戶就越來越多，村組債務也就越來越重，然后就又是負擔越來越重，這樣，就形成了惡性循環，直到最終不可收拾，出現了“拿起筷子吃肉，放下筷子罵娘”“農村什么都缺，就不缺陳勝吳廣”的危險局面。

中央為了探索解決這一制度困境，便開始嘗試改革，剛開始是實行費改稅，逐漸取消了村社成員對村社集體的“責任”。然而，這一做法盡管緩解了很多困境，但還是不能解決問題。到2005年時，中央索性做出決定，取消農業稅。這樣，村社成員對土地所要承擔的各種“責任”便全部取消了。

然而，取消農業稅費后，并沒有因為這些制度的實施而減輕此前制度所遭遇的困境。相反，客觀上還加重了原來的制度困境。因為農田承包者不需要向發包方承擔任何責任了，因而，位置好的農田田主所占的利益當然也就有優勢。村社集體也喪失了通過征收有差別的費用來完成利益平衡。從理論上來說，農田水利設施的責任當然也應相應的由農戶自己來承擔。可是，農田水利在人均一畝三分戶均不足十畝的中國農村的現實背景下，無法靠私人來完成。一項排水設施或灌溉設施不可能每個農戶均建一段或建一條，那樣的話，一是成本太高，二是窮人根本無法負擔。因此，農田水利的建設必然仍應由超出農戶以外的集體或國家來負擔。可是，對于當前的一些農田水利設施，國家無法完全包攬。同時，村社集體也因國家取消了它向承包方征收有差別的費用的權利，在國家沒有補償這一權利損失時，村社集體因沒有任何其他經濟來源而完全沒有能力像取消農業稅費前那樣提供農田水利建設。

更有趣的是，位置優越的農田的農戶因其不需要農田水利建設便可依靠老天而旱澇保收，因此，他們也沒有承擔水利建設的積極性。不僅如此，他們甚至還成為了農田水利建設的破壞者。比如，一塊農田中，剛好位置高的在中間，而兩頭則都低時，如果位置高的那一戶不允許排水溝渠從自己農田里通過，那么位置低的兩端的農戶的農田則都會遭到水淹。當位置低的農戶無法承受時，他們也會索性放棄水利建設的任務，要么拋荒，要么靠天收，任由原來修好的渠道堵塞或填平。如此一來，水剛開始時只淹位置低的農戶的田，慢慢地則會往地勢越來越高的地方淹，直到最后將所有人的農田全部淹沒。可以說，失卻了征收有差別的費用的權利，村社集體因無法調節農戶個體之間的利益，必然會使得農田水利陷入困境，并最終會使得無論位置好壞的農戶都會是輸家。當前農田水利中95%以上的四溝均已淤塞或填平就是由這一困境所造成的。

為了應對取消農業稅后對農業生產設施（特別是農田水利和道路）建設和維護所帶來的困境，中央又推出作為配套的一事一議制度。所謂“一事一議”制度，就是農民以村為單位，通過村民大會或村民代表大會，討論與村民利益關系密切的公共品供給，由村民決定是否修建某個公共工程，修建在何處，如何修建，并由村民民主管理，由“一事一議”籌措資金。籌資籌勞必須遵循“村民自愿、村民受益、量力而行、上限控制、民主決定、程序規范、使用公開”的原則，所籌資金和勞務必須“用于本村范圍內農田水利基本建設、植樹造林、修建和維護村級道路等集體公益事業，并符合村民會議或者村民代表會議決定的使用事項”。然而，此前強制手段都尚且有如此多的釘子戶，這種一事一議制度同樣無法解決釘子戶的問題。不僅如此，因為在一事一議的過程中，少數釘子戶有了更大的發言的權利，從而具有極大的傳染性，釘子戶不僅沒有因為一事一議的開展而減少，反而越來越多。最后，這一制度也只能流于形式，在某些地方甚至被農民戲稱為“扯皮制度”，“一事一議變成一事一疑”，“一議一疑，一事就變成一死”。

近年來，又開始出現“以獎代補”的制度，來彌補公共品供給中的困境。在農田水利建設方面，以修建U型渠的“以獎代補”項目尤其多。所謂“以獎代補”，具體來說，即是指在這些項目建設的投資方面，采取“政府出一點，農民自己出一點”的辦法。如沙洋縣將此叫做“三個一”：市里出一點，縣里出一點，農民出一點。但這一制度至少存在如下三個問題。

第一是，“以獎代補”會更加拉大農田水利建設在不同村莊的差距。以“三個一”來說，市里出一點和縣里出一點，剛開始時問題都不大，但農民出一點則是有區別的。富裕的農村有些農民可能愿意出一點，即使農民不愿意出，也可以依托比較發達的集體經濟由村組集體來出，因而也就比較容易得到“以獎代補”的項目資助。但往往是這些有較為豐富的資源的村莊，其對于農田水利建設往往并不如貧窮的村莊那樣迫切，他們一般已經具備了較好的基礎，“以獎代補”對他們來說更多是“錦上添花”。而對于貧窮的村莊來說，一是村民自己可能出不起錢，二是村民雖然出得起錢但可能因為總體貧窮而不愿意出錢，三是，基于前兩條，農民出一點通常會變成村組集體出一點。然而，這類村組集體正是因為沒有資源，連自身運轉都極為困難，也就無從拿出配套資金來獲得“以獎代補”項目搞農田水利建設。如此一來，富裕村莊的農田水利會在“以獎代補”的情況下辦得越來越好，貧窮村莊則因無法拿出配套資金從而也越來越無法享受政府財政的“雨露”，富村和窮村的差距也會因此而越來越大，實質上也就會轉換成農民之間的差距越來越大。

第二是，“以獎代補”對于窮村來說，不僅連“雪中送碳”的作用都無法達到，更為憂慮的是，客觀上可能會“雪上加霜”，從而進一步加劇當前農田水利建設的困境。由于“以獎代補”在一些富裕村莊的成功實施，使得一些貧窮村莊對之翹首以待。這樣一來，原本一些農田水利建設還勉強可以通過一事一議以少量資金或少量投工投勞來解決的窮村，會放棄積極作為的想法，轉而會坐等“以獎代補”的到來。然而，因為村窮，客觀上無法配套資金，因而也就無法等來“以獎代補”，從而使得本可以做得成的農田水利建設也做不成了。除此之外，正是本來可以解決農田水利建設而因為等待“以獎代補”的“雨露”而未達成，從而會造成農民生產成本的增加，搞不好還會引起人為的災害，從而造成農作物減產甚至絕收。

第三，“以獎代補”的不可持續性會增加農民的機會主義，降低農民對政府的信任度，進一步加劇任何一項制度在農村的實施都可能會遭遇“短命”的困境。“以獎代補”剛開始在一些地方的實施都沒有設定上限，然而，縣級財政很快就無法承受。從而在“以獎代補”實施一段時間后，不得不設定每年的上限。如沙洋縣2010年的“以獎代補”的財政資金將較2009年減半。可是，這對于那些剛吊起胃口的農民而言，這種辦法會增加農民在下一政策出臺時的機會主義，并且會降低農民對政府的信任程度。

本來農田水利遇到的制度困境是因為其平衡機制被不斷打破所致，但新的配套制度尤其如以獎代補制度均是加劇這種不平衡的。因此，某種程度上，我們認為，這種制度剛好是與此前制度困境相違背的。本來要克服釘子戶的問題，依靠強有力的國家和村社集體都無法解決，如何能夠靠農民自己通過一事一議解決呢？同樣，本來期待要能夠平衡農田水利中的各利益主體的利益，從而有序地維護和提供農田水利公共品建設與使用，但以獎代補客觀上卻恰恰是補富不補窮。

（二）組織困境

所謂組織困境，并不是說鄉村組織在農田水利上無所作為或不想作為，而是在現有境況下無法作為以及作為無效。為什么會出現這種組織困境呢？在我們看來，組織困境首先還是由我們上述的制度困境所帶來的，當然組織困境本身也對制度困境的形成產生了重要作用。我們認為，當前農田水利的組織困境，最重要的表現在于鄉村兩級失去了統籌能力。而這種統籌能力是在這三十年中逐漸失去的。到目前為止，鄉鎮一級已經陷入僅能維持運轉的局面，而村一級則基本已經空心化，陷入無法運轉的局面，連維持都十分困難，組一級則均已基本取消。

人民公社時期，由于公社強有力的統籌能力，其能夠集中全力辦大事，如李市鎮主要渠道的開挖便是最突出的例子。分田到戶后，盡管“責任”開始改變，但由于人民公社時期所形成的強大的統籌能力還在延續，在農田水利建設與維護方面，鄉鎮暫時還繼承和維續了人民公社時期的遺產。但這種情況逐漸便開始遇到問題，伴隨農業稅費越來越沉重，以及圍繞征收稅費而遭遇的巨大合法性危機，使得鄉鎮的統籌能力逐漸弱化。但不管怎樣，只要其手中還掌握著征收稅費的權力，其便具有一定的統籌能力。如果說，取消農業稅前的鄉鎮是吸取型政權，但只要其能吸取到用于運轉與發展的資金，其就有辦法集中精力辦一些事情。如在農田水利上，對基本水費與排澇水費的收取即是如此。因為鄉鎮有權力從農民那里收取這筆費用，它才有能力將這筆錢統籌利用支付水利人員的工資以及泵站的維修等費用，也才有可能統籌安排全鎮的渠道清淤工作。也正是因為農業稅費的收取，使得鄉村兩級結成了利益共同體，因而，鄉村兩級組織聯動才能比較成功，鄉鎮在統籌安排的時候，村級組織才會樂意接受安排。

與鄉鎮政權一樣，村級組織也因為在取消農業稅前能夠收取費用，并在調配資源方面，安排公共生產設施建設與維護方面有其合法性，因而，其統籌能力也非常強。不僅村級組織如此，就連最低層的村民小組都具有十分強的統籌能力。因為村民小組內部也同樣可以按照需要收取一定的費用，并且，村民小組內部每年都有一個算平衡帳的機制，使得農田水利設施建設與維護方面不致因各自水利條件的好壞而有所區別。對于清溝等一類的活動來說，是完全統一的。有些村民小組每年要求組內農戶出10個義務工，每個義務工按30元折合計算，不愿意參加的則可以交錢代替，所謂以資代勞。而義務工主要用于春播之后與冬播之后的清溝和清淤。每年年底結算一次，每戶農民根據其田畝的多少，將總的需要出的義務工數平攤到田畝面積上，因而，農戶所要承擔的任務與面積掛鉤，完成了的不需要再出錢，沒完成的則將錢拿出來，村民小組再根據情況，將這部分錢拿來支付那些出工較多的人。因為農閑時都在家沒什么事情，當這些成為硬性制度時，農民一般都會參加，不參加對于他們來說則是“虧本”。一位農民說：“大家都去，如果我自己不去的話，那我就肯定吃虧了，因為我反正呆在家也沒什么事，除非我能夠一天賺的錢比出義務工還多，否則不去就是損失，但是，要想賺錢比義務工的價格還高一般是很少的，再說，即使有這種機會，也并不是整個冬播過后天天都這樣，因而，我們還是愿意出義務工，那些不出的往往是在外面做生意的，但那畢竟是少數。”

取消農業稅費后，鄉村組三級都失去了在農田水利上的統籌能力。這是“責任”的徹底改變，農戶變成在土地上享有絕對的權利，但卻不需要承擔任何責任。鄉村組因無法統籌農田水利，于是，原本有序的農田水利也就變成了分散的農戶各顧各的情況，組織已經沒有了地位，也沒有了身影。因此，農民最直觀也是最準確的評價就是“當前的農田水利之所以這么差，就是因為沒人管了”。而他們最直接的對以前農田水利之所以搞得不錯的印象，就在于“以前有人管，鄉鎮干部和村組干部都管。”

農民說的完全正確，有人管與沒人管是決定農田水利是成功還是失敗的重要原因。“管”的實質就是從組織的角度來說的，我們的理解是，管字上的“竹頭”就像是一群人，下面的“官”字其實就是在一個“空間里”負責“兩張口”的問題，進一步理解，也就是由“官員”來負責“老百姓”的“吃飯問題”。農田水利與農業生產直接關聯，與老百姓的吃飯問題也直接關聯，現在的情況就猶如“管”字下面的“官”字沒有了，獨留一個竹頭所組成的眾多散落的個人在那里自救，如此，農田水利焉能不出問題？也就是說，當前農田水利中，組織的缺位怎能不導致問題的產生呢？

因此，農民又說，“農田水利建設與維護，總要有個人牽頭才行，沒人牽頭，大家各顧各，哪能搞得成呢？”這話我們在調查中總是不斷聽到。“牽頭”就是具體的組織問題了，牽頭的本質是組織動員，而管則是在牽頭成功后，具體來負責組織實施具體的事項。而現在的情況則是，首先無人牽頭，其次無人來管。也就是說，既沒有組織動員，也沒有組織實施，整個農田水利全部交由農民自己自生自滅。離開鄉村組三級組織，農民事實上就不能很好地表達其公共品需求的偏好，也不能克服公共品供給中的搭便車問題和解決釘子戶的治理問題。實際上，公共事務的治理，其關鍵在于如何統籌，因此，一切分的辦法都無益于公共事務的治理。由此，越是與統籌背道而馳的辦法越會加劇公共事務的治理失序。

而當前的鄉村體制改革，則主要是弱化鄉村組織的統籌能力的。因為，我們的假設就在于，之所以當前的農田水利等一系列困境的造成就在于“鄉村干部太壞”，或者說其“做壞事”的能力太強，典型的如收取高額費用，增加農民負擔等。因此，為了防止鄉村組織“作惡多端”，就必須要弱化其“作惡”的能力。換句話說，我們將當前所有事情都看成是過于“統”所帶來的問題，因而，我們都采取“分”的辦法，分是最好的瓦解統的辦法。對于鄉鎮而言，取消農業稅費對他們可謂是釜底抽薪，不允許其“增加農民負擔”了，因而，采取“轉移支付”的辦法，讓鄉鎮暫時維持運轉，其主要任務就是確保基層穩定。而鄉鎮綜合配套改革無疑是進一步瓦解鄉鎮的統籌能力。原來，鄉鎮還可以比較有效地管理水管站，通過從農民那里收費，然后統籌支付給水管站，再由水管站來統籌規劃和安排全鎮的農田水利，特別是對泵站等排澇設施的有效管理，與對渠道的清淤工作的組織，以及防汛等工作，應該說都是比較不錯的。鄉鎮綜合配套改革后，水管站名義上推向了市場，實質上與政府的關系又曖昧不清，因而，反而比改革前更加混亂，而水管站的角色也由原來的預防與常規工作為主變成臨時性應付為主，其統籌管理的角色也變得越來越專業化，越來越技術化。然而，這種做法只會加劇水管站變成水利服務中心后，事實上無法提供此前水管站所能提供的服務。而所謂“以錢養事”的內核其實就是想去組織化的，所謂錢要用來養事而不養人，實際上就是不養組織，而離開了組織，事還能辦得成嗎？農民說“沒人管了，農田水利就變差了”就是這個道理。

村一級的制度改革，對農田水利影響最大的便是取消村民小組長。小組是一個最小的排澇單位，這是歷史留下來的結構，任何想回避這一結構的做法都可能會遇到困境。農民說，“沒人管了”，最直接的感受還是來自于小組長的被取消，原來在一個排澇單位內，總有小組長來統籌協調，如每年春播和冬播過后，統籌安排清理四溝，按照由鄉鎮分配給村里的任務，村再分給組的任務，組再統籌安排，將全鎮渠道清淤工作分包到每個農戶，每一段都責任到戶。但取消小組長后，整個小組內都“無人牽頭了”，一個排澇單位內的每個利益主體全部成了分散的各顧各的“馬鈴薯”。

缺乏統籌后，所有農田水利工作其實都無法正常運轉。就一個小組而言，因為沒有小組一級的統籌安排，每個分散的農戶都無法達成低成本高效率的農田水利。以清淤為例，甲清了，如果乙不清，那么雨水一沖刷，乙農田的泥土就會將甲清好的溝重新淤塞。一個村內，因缺乏村一級的統籌能力，每個渠道各小組所負責的一段同樣會因為無法統籌聯動而無法達成一致行動，丙組將自己的農田四溝全部清好，可以將水順利排出，但丁組不參與，他們農田中的水就會全部排往丙組，這樣丙組也不同意將四溝和渠道清好和維護好。一個鄉鎮內，缺乏鄉鎮一級的統籌能力，各村也同樣無法聯動以達成一致行動。以李市鎮為例，貫穿全鎮的總干渠經過眾多村莊，如果下游村莊清淤了，而上游村莊不清淤，那么下游村莊就會重新被上游沖刷下來的泥沙淤塞，因而，下游村莊也不參與。同樣，如果上游村莊清淤，下游村莊不參與，那么，即使上游排水通暢，但下游堵塞，仍然不能將水順利排入大江大河。由此，我們會發現，在鄉村組三級組織都沒有統籌能力的時候，所有農田水利建設與維護都會陷入失序。

（三）社會困境

制度困境和組織困境既是當前農田水利困境中最重要的層面，但又并非根本層面。真正造成當前農田水利出現如此多的困境的是社會層面的問題。而社會層面歸根結蒂便是人的問題。這仍然好比是治病，病本身是當前的現狀，但根子還在病人自己身上。農田水利盡管需要配套的制度及其實踐和組織及其管理，但這些制度和組織都必須與人對接，也就是與具體的農戶對接。從這個意義上來說，當前農田水利的困境不簡單地是制度問題，也不簡單地是組織問題，更不主要是錢的問題，甚至也不是合作問題，而是人的問題。

如何理解人的問題，我認為從技術路線的失敗可以窺探一斑。如渠道修建后，如何解決漏水的問題以及渠道淤塞的問題，從簡單的角度來說，只要堅持清淤和每年春播和冬播過后將渠道維護好，其問題就不會太嚴重。但正是因為這一問題無法解決，才會使得漏水問題和淤塞問題嚴重起來。從技術的角度，我們將渠道建成三光渠或U型渠，這些問題就會迎刃而解。然而，目前的農田水利現狀告訴我們，問題依然存在。如我們在上述第三部分談到的三光渠和U型渠遭到毀壞的情況。每個農民都是理性的，他們都有極強的使自己利益最大化的沖動，盡管長期來說，個人也會因此受損，但在短期內，個人的理性做法卻是為自己帶來利益的。因而，每個理性的個人才會將好好的U型渠砸碎，讓其方便過水到自己田里，將三光渠挖開，以方便水排出。由此，我們會發現，本質上是人的問題。光靠技術路線的任何改善都無濟于事，且成本也會極其高昂。申端鋒說，“技術路線走到極端就是走上以色列模式，每塊田里都裝好一個水表，所有水全部商品化，要用時打開龍頭，不要時關掉。”但是，中國一方面顯然無法負擔如此高成本的水利，另一方面，即使灌溉可以采取此種手段，但排澇則完全無法采取這種手段。灌溉也許可以通過流量來計算，但排澇實際上是無法精細量化的，只能以公共品的色彩來提供。以張巷村或其在的李市鎮為例，U型渠和三光渠不行，是否我們可以從技術角度考慮更加牢固的渠道呢？比如說，換成鋼鐵建成的渠道，但既然用一般的鐵鍬可以敲碎U型渠，也就可以用電鋸鋸斷鋼鐵建的渠道，這種可能性完全有。因而，如果推展到極端狀態考慮，那么，即使建成鉆石渠，農民也同樣可以毀壞，如不清淤，或者，你請人清淤，你前面剛清完，后面便被垃圾重新淤塞，又或者，作為理性的小農，我偏偏要將土將你建的鉆石渠填平，然后在上面栽上農作物，對于集體來說，也許填塞一小段渠道可以造成幾十萬元的損失，但那并非填塞渠道的個人的損失，相反，對于破壞者而言，他的利益是最大化的，哪怕是增加1元錢，相比于他不破壞而言，那也是增加收入了。同理，我們可以理解堤面和堤身為什么遭到如此多的毀壞，卻沒有及時修復。因為，當地鄉村干部也很清楚農民的這個特性，你今天去把堤填上，農民明天就把土給你拖走。你能填多少，農民就可以拖多少，他們自己用不完的時候，他可以用來賣給需要的人。總之，無論你從技術上想什么辦法，農民都可以為了使自己個體的利益最大化而將你的一切努力破壞。

因而，我們會發現，水利問題本身并不是一個簡單的水利問題，或者說不是簡單的一個技術問題。水渠漏水也好，淤塞也好，本身都不重要，重要的是如何使得其不淤塞或不漏水后仍能持續利用，要想做好這一點，就必須要考慮與這些硬件對接的農戶的問題，也即回到人的問題上來。不弄清這一點，僅就制度而談制度，僅就組織而談組織，都只會做無用功，最多也只是緩解一下情況，而無法從根本上解決問題。

那么，沙洋地區的人到底是什么樣的人？或者說，沙洋農民到底是什么樣的農民？我們需要什么樣的制度和組織才能與這樣的人相適應？又或者說，這些人就擺在這里了，作為國家，你如何治理？如何使他們變成秩序的維護者，而不是破壞者？這才是考驗我們的智慧的地方。

我認為沙洋農民是現代農民，其特點非常鮮明，個人十分理性。如果略微拔高一點說，沙洋農民就是現代公民。現代性的核心應是理性，這種理性既可以說是社會的理性，也可以說是個人的理性，而本質和基礎還是個人的理性。而沙洋農民顯然具備這一核心條件。只要我們去調查其農田水利或其他方面的相關情況，又或者，只要我們仔細閱讀當前農田水利現狀，我們就會發現一個清晰的現代農民圖景呈現在我們面前，而不需要我們去想象。

沙洋農民的私人權利觀念十分發達，這從我們對他們在農田水利中的糾紛的描述便可以看出來。當一個私對一個私的時候，這種私權對私權的侵犯就會造成嚴重的個人之間的沖突。比如，如果甲將乙的水攔住，那么，乙就不會善罷甘休，除非，甲所攔住的不僅僅是乙一戶，還攔住包括丙丁戊己庚辛壬癸以及子丑寅卯，那么邏輯就會不一樣了，一定是私權可以得以實現，而公權可以合理合法地遭到侵害。私權發達，且私權意識如此濃烈，這也是現代公民難得的特質。當然，也許這種現代公民的特質還不太完全。比如，公德的缺乏，以及為了私權的實現，可以對公權任意踐踏的現象還不完全符合一個成熟的現代公民社會中公民的標準。但是，僅以其個人理性與私權彰顯，就可以看出，其現代色彩已非一般農村的一般農民所具有。但恰恰是這樣，我認為，對沙洋農民的研究才有意義。盡管其他農村和其他農村的農民未必如沙洋農村和沙洋農民那樣，但如果整個社會都必然要邁向現代的話，沙洋農民的現在的特征可以說就是研究當前中國農村和中國農民的一個理想類型，盡管不同的區域會有不同的差異，但如果個人理性的增長和私權的發達都成為一個趨勢的話，沙洋農村和沙洋農民就具有普遍意義。

因此，如果我們從人的角度來看待沙洋農民現在的特質，我們就會拋開以傳統的標準，站在道德的高度對其進行指責的做法，而是客觀理性地看待他們現在的行為及其背后的邏輯。這不簡單地是一個所謂的個體極端理性從而導致集體非理性的問題，而是一個現代國家應如何治理現代農民甚至說現代公民的問題。但是，這并不是說，農村社會邁向現代，農民成為現代農民或現代公民后，公的事業如農田水利者就必然會出現如當前李市鎮農村那樣的局面。而之所以會有當前困局的出現，就在于我們對農民仍存在于想象中，我們仍沿用比較陳舊的辦法或切錯脈后開錯藥的辦法所導致的。換句話說，也就是我們沒有弄清我們的農田水利所對接的農民到底是什么樣的農民的問題。不清楚我們的制度所實施的對象的特質，以及我們組織所要管理的對象的特質，如何可能讓這兩個層次之間對接并協調起來呢？其結局必定是出現當前系列困境。

解決了對農民的想象的問題，我們再回過頭來看，為什么會有當前困境的出現。當我們已經清楚地明白了現代農民的個人理性與私權發達的特質后，我們再檢視我們當前的制度。我們恰恰是沒有按照現代規則來治理農田水利的。這表現在兩個方面，其一是對于私權損害公權的問題束手無策甚至是縱容。如水管站去治理刨堤種植時的貓怕老鼠式的做法，顯得如此理不直氣不壯，這種做法并不是親民，而是害民。因為你今天不治理一例，將來就會有很多例，而到現在就是非常多的這種例子，可是，假如雨水足夠大，因為刨堤種植而造成堤的垮塌呢？這就會造成成千上萬人的生命財產安全，貓在老鼠面前不出來明辨是非，甚至執法嚴明，如此糊涂，不會是老鼠的收斂，而最終會導致所有老鼠的毀滅。當然，我這里僅僅是為了說明道理，而用貓鼠比方。其二是盡管使用了一些現代社會的手段來治理農田水利，然而卻是想當然地簡單照搬，胡亂切脈，亂開藥方，如以分為特點從而瓦解鄉村組三級的統籌能力的市場化的改革思路。越是現代農民和現代農村，其實越需要現代國家的治理。沙洋農民是直接呼喚國家的，農民說的“沒人管了”就表明，國家的“管”也即治理天然地具有合法性。同時也表明，只要國家真的“不管”了，就必然會出問題，秩序必然會無法維系。當所有農民個體均以理性和私權兩者來作為自己的行動指南時，任何村社內部的“牽頭”的人就無法產生，即使產生了也不具有合法性。因此，只有現代國家才可能完成這種治理任務。要解決所有這些困境，國家不僅不能退出，而且也不僅僅是介入，而是要回來。

五、政策建議

    通過對當前農田水利現狀的展示，詳細了解農田水利硬件問題嚴重的現狀后，我們又從制度、組織與社會等層面就農田水利狀況展開了初步討論。顯然，當前農田水利的問題從表象上看，是一系列農田水利硬件設施的損毀與老化，集體時代留下來的水利遺產，我們已經消耗到了盡頭，已經顯示出了重重困境。然而，其深層次的原因，卻既與制度和組織有關，同時也與社會基礎息息相關。農田水利問題的背后是現代國家如何治理現代農民的問題。從這個角度來說，農田水利也許只是這一更為宏觀的研究主題的切口。要改變目前農田水利現狀，特別是要從根本上改觀的話，我認為可以從以下五個方面著手努力。

（一）加強農田水利財政轉移支付，重新平衡利益主體

在制度困境中，我們曾經討論到，當前農田水利的困境在制度層面的表現主要就在于喪失了平衡機制。農田水利中各利益主體的利益無法達到平衡，從而出現困境。要解決這一問題，我認為，只有加強農田水利方面的財政轉移支付，重新平衡各利益主體，才能使當前失序的農田水利重歸秩序。

財政轉移支付包括三個方面，其一是鄉鎮一級用于全鎮水利的統籌建設與維護的資金。其二是村一級的統籌建設與維護農田水利所需要的資金，其三是組一級用于農田水利建設與日常維護的所需要的資金。就李市鎮的情況來看，目前由于已經沒有收基本水費了，這一部分暫時仍是缺口，原來靠這一部分資金來統籌灌溉的情況仍無法得到有效解決。而排澇費，雖然沒有再收了，但鑒于排澇的公益性與公共性相比于灌溉更明顯，因而，縣級財政現在有專門針對排澇的“大湖區排澇費”的轉移支付資金。目前也正是因為有這筆資金的支持，才使得17處泵站中能運轉的還盡量在繼續保持運轉，能夠在現有境況下盡一切可能發揮其最后的努力。但農戶對村組兩級所應承擔的責任在被取消后，其缺口卻沒有彌補，因而，村組兩級的農田水利相較于全鎮的來說，其失序狀況實際上更加嚴重。

怎么辦？我認為，需要盡快建立農田水利建設的轉移支付專項資金。對鄉鎮一級的支持應繼續加大，對村組兩級的轉移支付已經刻不容緩。當前的形式下，想再次從農民那里收取費用已經不現實了，既然我們已經取消了農業稅費，就不可能再走回頭路。因而，比較可行的辦法就是由專項財政轉移支付以填補這一塊的缺陷。村組兩級只有通過這筆資金來建設和維護農田水利，才可能平衡當前農田水利中的各利益主體。具體來說，我認為有兩個辦法可行，其一是專門拿出一塊針對農田水利的資金。其二是從新增的涉農補貼里面拿出一定比例的資金補貼農田水利。如何補？不能補給農戶個體，而只能補給村組集體。補給村組集體后，如果村組干部“作惡”動用這筆資金，怎么辦？這里面又涉及到兩個方面，其一是將這種資金像糧食直補一樣設定為政策的高壓線，就目前的糧食直補來看，敢打主意的地方政府非常少，效果十分良好。另一方面，即是我們下文要談的第二點，即強化鄉鎮組織和村社集體，加強基層政權和基層組織建設。

（二）強化鄉鎮政權和村社集體，重新找回統籌能力

從組織的角度來說，當前農田水利所遭遇的困境，主要在于鄉鎮與村社集體失去了應有的統籌能力。農田水利作為公益事業，僅靠分散的農戶采取自救式的辦法終究是會出大問題的。要改變困局，就必須讓鄉鎮政權與村社集體重新找回失去的統籌能力。統籌的實質就是治理，一個沒有治理能力的鄉鎮政權和一級沒有治理能力的村社集體，是不可能集中精力辦得成大事的，最終，這些組織不僅無法完成當前的維穩任務，而且只會在各種如農田水利等公益事業上不斷陷入困境中而疲于應付。

如何強化？我認為，就鄉鎮一級而言，當前的鄉鎮綜合配套改革需要反思，并慎重推進。離開了人，離開了組織，錢就起不到作用。不養人，不養組織的改革，最終也無法養事。通俗地說，就是當前的困境就要像治療風寒型感冒一樣，只能發散解表，而不能清熱解毒。當前的以錢養事，其實質是對像患有風寒型感冒一樣的農田水利采取清熱解毒的療法，這樣下去，病痛只會越來越嚴重，直至死亡，也即整個農田水利陷入徹底崩潰狀態。即使鄉鎮綜合配套改革勢在必行且一定要推行的話，我建議也應按情況分門別類地推進，而不是不分情況，盲目地激進地將所有部門均一股腦的往市場化的路上推。具體來說，我認為，像文化站、廣播站、農機站等一些市場確實可以解決問題的，還是可以實行市場化，但對于像水管站、農技站這些公益性十分強的部門，則只能作為政府的事業單位甚至行政單位來對待，否則就一定會出現當前的困境，并會持續惡化。

如何加強村組兩級的統籌能力呢？就目前的狀況來看，繼續讓村組空心化以致無法正常運轉是不行的。首先是要強化村組兩級的財力，讓其能夠有錢辦事，至少要恢復到取消農業稅以前的水平，甚至伴隨現代化建設的加強，財力也必然應該增長。既然不允許收費，就必須要加大轉移支付。同樣，我認為與專門的針對農田水利的轉移支付資金一樣，新增的涉農補貼中應拿出更大比例來支持村社集體的運轉。我們前面算過一筆賬，即離開村社集體的統籌安排后，由于水利的困境，農民一年僅棉花的損失就超過現在國家所有涉農補貼的總和的兩倍還要多！我們應該有這個總量概念，作為單個的分散的理性的農民而言，他們可以沒有這個總量概念，可以只考慮單戶增加的顯性收入，但作為國家，我們必須要站在宏觀的角度，給農民算筆總賬，當我們將農民的損失算進來時，不客氣地說，與其當前這種補貼辦法，還不如將所有涉農補貼全部補到村社集體。

當然，一談到要強化村社集體的統籌能力，或者說治理能力，就必定會有人懷疑村社集體強大了后會否作惡。我認為這種立場本身就是有問題的，因為這種立場完全是站在村社集體的敵對的角度，將村社集體理所當然地視作為一個假想敵。如果說，村社集體因此而腐敗，那么，我們應該從如何防止其腐敗的角度想問題，但肯定不是弱化它。這就好比我們的兒子，他不聽話，我們只能想辦法“教育”，讓其成長起來，而不是將其殺了。或者用一個大家經常喜歡用的比方，我們倒洗澡水的時候，不能把嬰兒也倒了。

當前如果要強化村社集體，最急切且可行的辦法就是重新恢復村民小組的建制，恢復村民小組長。對于排澇與灌溉等農田水利公益事業建設，小組長有多重要，可以用我調查到的一位82歲的老書記的話來說：“國民黨都知道要個甲長，我們共產黨實在不應連這個道理都不懂”。

（三）教育和鍛造有公德的農民，重新塑造社會基礎

好的制度一定要與好的農民對接，否則，無論技術上怎樣改進，總是無法徹底解決問題。當前沙洋農村的農民已經不是我們想象中的傳統的農民，他們已經是非常理性且私權觀念極濃的現代農民，他們的問題在于缺乏公德心，私的發達在目前是以肆意無情地踐踏公為基礎的。怎么辦？我認為根本在于如何教育和鍛造有公德的農民，從而重新塑造健康的社會基礎。

首先，我們要明白人是需要教育的，這不僅僅是農民，所有人，包括知識分子和官員都是如此。因此，這一建議沒必要遭到來自某些自以為站在同情農民的道德制高點上的某些人的反對，如果說他們也是“仁”的話，那是小仁，最終的結局就是短期內單個分散的農民會受益，但從長遠來說，必定是所有農民都會蒙受沉重的損失。那些為了自己幾兜棉花就可以讓很多人為他的理性而蒙受損失的農民，難道不需要教育嗎？如我們文中曾經舉過的例子，一位農戶為了自己約27元的利益，卻可以讓其他農民為他那27元而蒙受約60480元的損失的農民難道不需要教育嗎？不僅需要教育，而且還恐怕不僅僅是教育能夠解決問題的，甚至需要更嚴厲的措施。因此，我們只要明白這些現實情況，就會明白，抽象地談農民權利不僅不會是對農民好，而且會害了農民。

如何教育？我認為有兩個辦法，其一是多開會，也即農民自我教育。我們經常問農民人心為什么散了，人為什么自私了從而肆意踐踏公時（農民聽不懂“理性”，在他們的概念里“理性”有時就等于自私），他們說“現在與過去不一樣了，這么多年都不開會了，什么情況都不清楚，人心怎能不散呢？”“老百姓是什么，百姓就是百心，本來就無法將心用到一塊，不開會討論怎么行？”我知道，有人會對這個提議搖頭，認為開會不好組織，或根本就不可行。但是，有些事情還是事在人為，不去努力作為一定會無所作為，一旦下決心有所作為，就很有可能真能有所為。我到貴州綏陽調查時，一個村子在短短一年內大大改變了開會的風氣，以前每次開會來的人都稀稀落落。但村組干部總是認真地搞了一年，結果，我們時隔一年即2009年11月份去調查時，卻發現一次關于村莊建設的會議來了好幾百村民，將整個村委辦公室、會議室都擠滿了，還有很多農民站在門口和窗戶外，冒著凜冽的寒風開會。為什么？因為經過幾次認真后，村民都知道開會是有用的，是能解決問題的，是能提高農民的素質的，是確實涉及到每個農民的切身利益的，因而，風氣自然好了。

其二是從反面教育。當現代農民陷入到極端的私權中，肆無忌彈地損害公時，作為公的代表者——國家，應該站出來告訴農民這是錯誤的，是不對的，如果繼續這樣，就可以采取懲罰措施，從硬性方面教育。如對于那些毀壞堤的，作為國家的代表，鄉村干部就不能偷偷摸摸地去搞地下工作一樣，這樣給農民的感覺好像是他們毀壞堤是對的，而政府去制止他們反而是錯誤的。如果我們基層政權和村社集體都沒有明確的是非觀念和對錯觀念的話，怎能叫農民明辨對錯呢？如果說，現在的農民在農田水利建設與維護中已經陷入迷途的話，就需要外在的強制性力量進來干涉，將他們從迷途中拉回來。

（四）建立懲罰機制，以現代法治為公益事業保駕護航

    教育農民，重新塑造社會基礎僅僅只是從軟的角度來解決問題。對于當前的農田水利困境，除軟的一手外，也還必須要有硬的一手，即必須加強與之相關的農田水利設施建設與維護的法律。對于那些確實惡意破壞農田水利設施，從而對廣大農民造成的嚴重損失的農民，就必須要動用法律手段。以本文中所說的十字閘的堤被毀為例，這種推掉約2米的堤，從而造成近200畝農田經常遭水淹的情況，就不簡單地是個一般的問題，而是性質極其嚴重的問題，對這種情況就應該動用法律手段來解決，情況嚴重的，該怎么處理就應該怎么處理。

（五）建立現代國家政權體系末端，重新組織現代農民

要從根本上解決問題，還是需要回到本文最深層的問題上來，即現代國家如何治理現代農民。越是個人極端理性，私權極端發達的農村，就越需要國家。沙洋農民對國家的直接呼喚不是沒有道理的，他們需要“管”，但國家卻實際上是與這一需求相背的，不僅不管，反而離他們越來越遠，也即國家逐漸退出。

個人極端理性，私權極端發達的農村，就無法產生任何內生的權威，也即無法從內部產生“牽頭的人”，但他們卻又極其需要一個這樣的人。這種情況下，任何一個沒有公權力的人或沒有公權力認可的人，即使有公心，想參與到公益事業建設與維護中，不僅不會得到村民的支持，反而會遭到譏諷。“你算老幾，你憑什么管我，你又不是什么干部？”這是我們經常聽到的村民和村干部在談及那些破壞公共設施后的農民在面對有公心的人指責時所作出的反應。

因此，我建議在農村重建國家政權體系末端，重新將現代農民組織到國家最底層的框架中來。此時建立現代國家政權體系末端與此前的人民公社時期不一樣，那個時候主要是為了解決如何從農業中提取剩余從而來支持工業建設而成立的，而現在則是真正意義上的將國家政權建設深入到最底層。與其介入時表現出一種曖昧，就不如干脆將底層政權化。

或者至少讓現在的行政村一級成為基層政權的末端，特別是對于那些經過合村并組后的行政村而言，更可以這樣做，而讓村民小組一級實行自治。這樣一來，或許整個農村的棋局都會走活。

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