土地流轉與三農問題　　

康新貴

摘要：土地是農民賴以生存的最基本的生活保障來源，也是農村經濟發展的最基本的條件。分田到戶，一家一戶的耕作是一種原始的小農經濟發展方式，如果要發展工商業，或者實現大規模的農業機械化，發展規模效益，就需要把土地集中起來使用。但土地的流轉，應當尊重農民個人的意愿，不能用行政命令的方式決定。是否進行流轉以及采用何種方式流轉是他們自己的事情，他們擁有最終的決定權，政府只能是引導和幫助。從長遠利益考慮，應當鼓勵、引導農民以入土地入股，進行股份合作的方式集中使用土地，發展集體經濟，限制土地轉讓，幫助農民以合理的地租出租土地使用權。　　

關鍵詞：土地流轉  農民基本生活保障  農村經濟發展　　

一、單干屬于小農經濟，土地的集中使用才有可能發展現代農村經濟，但如何進行土地流轉，應當由農民自主決定。　　

三農問題的基礎性因素是土地的使用，土地是農民賴以生存的最基本的生活保障來源，也是農村經濟發展的最基本的條件。土地所有權的擁有以及土地使用權的行使方式，是上個世紀以來農村變革的根本原因。在上個世紀中葉以前，在中國共產黨“耕者有其田”的召喚下，億萬農民積極參加了波瀾壯闊的革命，實現了耕者有其田的愿望。新中國建立后，毛澤東認為一家一戶單干的生產方式屬于小農經濟，認為只有走農業合作化的道路才能建設社會主義新農村，已分到土地的農民被組織起來參加農業合作社，進而發展為人民公社，土地歸農村集體所有，農民參加農業勞動掙工分按勞分配。這種方式在興修大型水利、大規模平整土地以及實現農業機械化等方面取得了一定的成績，但也出現了吃大鍋飯、平均主義所引發的問題。以小崗村為典型代表的分田到戶為模式，農民再一次分得了土地，家庭聯產承包責任制被全面執行。但小崗村“一年越過溫飽線，20年沒過富裕坎”。這是相當長時期內，一撥又一撥參觀考察者對中國農村改革大包干發源地——安徽小崗村的感慨和評價。聽上去很尖刻，但也是令小崗人既難堪又困惑的實情。①而堅持走集體經濟發展的南街村，其經濟的繁榮和農民生活水平之高使人對這種分田到戶的做法產生了合理的懷疑，左翼更是以南街村和小崗村的對比來論證集體經濟發展道路的正確性。　　

小崗村和南街村二個案例都是客觀存在的，這的確讓人困惑，分田到戶到底是對還是錯。　　

客觀的說，分田到戶，一家一戶的耕作是一種最原始的小農經濟發展方式，它的優點在于調動農民在個人的田地里付出辛勤勞動和汗水的積極性，避免吃大鍋飯的平均主義，但它畢竟是一種小農自然經濟，不適應大規模農業機械化的發展，不能發揮出規模經營的效益，也無法大規模的興修水利，更無法大規模的興辦工商業。　　

事實上，在上個世紀七十年代末農民分到土地后，在一些靠近城市的城郊地區，為了興辦工商業，農民再一次將自己的土地以出租、入股等方式集中起來使用。如我的老家甘肅蘭州的“東部市場”，在全國尤其是西北有一定的影響，就是由一個大隊的農民將土地集中起來興建了這個以批發服裝等為主的大型批發市場。很顯然，這種大型批發市場的建立，不是一家一戶的土地所能承辦的。這種土地的集中使用，也不同于“人民公社、生產隊”的方式，在人民公社里，農民僅僅掙工分按勞分配，這種土地的集中，既有按入股土地的分紅——股利，也有按勞分配的工資收入（如果參加工作），也有對全體村民的分紅（不論是否有土地入股）。　　

以往的分田分地、組織農業合作化以及包產到戶，都不是由農民自己決定的，是政策用一刀切的方式決定了農民以怎樣的方式進行勞動和生活。歷史發展到今天，在一個講民主政治的社會里，無論如何，應當由農民自己來決定以何種方式決定土地的使用，城里的學者和高高在上的官僚為什么要決定農民自己的事情，農民自己的生活要靠農民自己解決、農民的住房要靠農民自己解決、生老病死、子女高等教育……都要靠自己解決，他人憑什么要決定農民應當如何如何、不應當如何如何而對其結果卻不負責任。如果農民連他們自己如何勞動、如何生活的方式都不能自主的決定，那真是民主的悲哀。　　

本人以為，土地使用權應當分給農民，這是行使土地使用權的出發點，沒有土地，他們用什么進行表決呢?如果由各級官僚代為行使土地的使用管理權，往往會出現剝奪農民權益的事情，甚至于農民根本就沒有決定權。至于在分得土地后，是單干還是組織起來集體干，由他們根據當地的條件、自身的愿望由他們自己決定。窮怕了的農民渴望富裕，倘若真的有可能在組織起來以后就能夠發展經濟，他們一定樂于參加。這里，政府的責任在于引導他們，而不是行政干預和直接命令他們。　　

二、應當鼓勵、引導農民以入土地入股的方式發展集體經濟，限制土地轉讓，幫助農民以合理的方式出租土地。　　

如果要發展工商業，或者實現大規模的農業機械化，發展規模效益，就需要把土地集中起來使用；如果在土地集中后因種種原因不能發展工商業、不能實現大規模的農業機械化，一家一戶的小農經濟也是可行的。關鍵在于是否具備發展發展工商業和實現大規模的農業機械化的主客觀條件，主客觀條件包括自然環境、人、財、物等各個方面。這種土地的集中，應當與上世紀五十年代的人民公社有所區別，在人民公社，農民失去了對土地的直接管理權，土地的使用由生產隊、人民公社來決定。目前的土地集中，土地使用權依然屬于農民個人所有，農民以入股、租賃、轉包、互換、轉讓等方式流轉土地承包經營權。從長遠利益考慮，應當鼓勵、引導農民以入土地入股，進行股份合作的方式集中使用土地，發展集體經濟，限制土地轉讓，幫助農民以合理的地租出租土地使用權。　　

在現實中，農民在這種土地集中使用的流轉過程中基本上是弱者，他們缺乏必要的法律知識，缺少對土地升值的預見性，甚至缺少話語權。許多農民對土地流轉感到茫然，一是不熟悉法律政策，二是無法預知土地增值效應，因此不敢把土地承包經營權流轉出去，使得流轉率較低。在經濟發達的一些地方，有的農民與企業簽訂了土地承包經營權流轉合同，按當時的土地產出效益為基數確立了補償標準。但隨著土地不斷增值，而農民不能分享土地增值的收益，往往引發糾紛，甚至發生嚴重的沖突。　　

采用土地入股的方式，農民成為集體經濟的股東，利益與個人密切相關，既可能依靠集體經濟發展，又可避免吃大鍋飯的平均主義，也能夠分享土地增值的收益。轉讓土地使用權，農民個人獲得一次性經濟補償，但永遠失去了賴以生存的基本保障，如果農民在轉讓土地后沒有獲得長期穩定的收入來源，一旦個人經營失敗或失業，他將如何生存？這種案例屢見不鮮，因此，應嚴格限制土地使用權的一次性轉讓。對于土地使用權的租賃，一般租賃期都較長，合理的確定租賃價格對農民來說是一件困難的事情，尤其是對未來不確定性的把握。隨著經濟的發展和通貨膨脹，目前看上去比較合理的租賃價格在十年后可能變得極不合理。土地是農民生活的基本來源保障，如一個農民將他擁有的土地使用權全部用于出租，租賃價格的底線應當是能夠保證農民的最低生活水平。這里，一個負責任的政府有責任幫助農民以合理的方式和租賃價格出租土地，如提供標準合同，組織律師團提供具體服務，積極支持農民提出情勢變更等等，從而保障他們的合法利益，保障他們的生活水平不斷提高。　　

關于土地的征收，這本不屬于上述土地流轉的范疇，但它對農民來說，也是一種廣義的“土地流轉”。征地以及征地補償已引發了太多的糾紛，數不勝數，更有必要討論一番。《中華人民共和國土地管理法》第二條規定：國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。第四十四條規定：建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。第四十七條規定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。……，依照本條第二款的規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。該規定沒有對公共利益需要和商業性質的工商業征地的補償進行區別。　　

需要特別關注的是，什么是公共利益，通常認為公共利益應當是為了社會公眾的共同利益需要，如高等級公路國道、省道的建設、大型城市廣場的建設、公立學校、軍事設施用地等等，而房地產開發商開發建設商品房、建立工業廠等，一般應不屬于公共利益。相應對這種商業性質的項目，征地補償費應由被征地農民和農村集體經濟組織與開發商等建設方按市場價格協商決定，而不宜由國家規定補償數額的標準。因為現在實行的是市場經濟，開發商開發建設的房屋，其出售價格由開發商按照市場價格銷售，農民的土地為什么要按國家規定的數額進行補償？對開發商出售房屋實行市場經濟政策，對農民的土地流轉實行計劃經濟規定，是否合理？是否公正？即使為公共利益的需要而征地，大多數市場經濟國家采用按公平市場價格補償方式，如英國、美國等，即以被征用土地征用時在公開市場上能得到的公平市場價格為補償標準，公平市場價格的定義是買賣雙方愿意接受的價格。②2006年，廣州市市區的一個城中村，他們將自己的土地以入股的方式與開發商合作開發建設商品房，雙方規定了房屋建成后的分配比例。這個村的農民真聰明，很有創造性，他們也很幸運，沒有人強迫他們以什么價格轉讓土地，他們真的很幸運！農民以土地入股的方式開發房地產、建設工業園區……，是一種較好的集中使用土地的方式，政府理應幫助和支持他們。　　

三、土地是農民賴以生存的基本條件和保障，國家應當為農民提供強有力的政策和法律保障。　　

總而言之，土地是農民賴以生存的基本生活和福利保障，土地的流轉，應當尊重農民個人的意愿，不能行政命令的方式決定。是否進行流轉以及采用何種方式流轉是他們自己的事情，他們擁有最終的決定權，政府只能是引導和幫助（轉讓土地除外）。很明顯，家庭聯產承包單干屬于小農經濟，只能解決農民的吃飯問題，要想富起來就必須發展工商業、實現農業機械化和規模經營的效益。各地的自然條件、經濟條件等千差萬別，一些可能適于發展工商業、適于發展農業機械化和規模經營的地方，進行土地流轉、集中使用土地就比較能夠被農民所接受，而一些邊遠山區，自然條件差，好像聯合起來也沒什么可干的事情，土地集中就沒有多大意義。廣東的一些山區農村，村民很想聯合起來干點什么，但因種種原因找不到聯合起來后可干的事情，這種現象在北方農村也很普遍。而對于城郊的農民，他們可能早就把土地集中起來了，政府要做的是如何保護他們在土地流轉后的利益。一些地方的農村，村干部以發展集體經濟的名義以極低的地租價格將本村土地集中起來，然后與他人合作興辦工商業，最后獲利的只是少數村干部，從而引發了村民對村干部的不滿和與外來投資者的沖突，這需要國家幫助農民個人保護他們的合法權益，讓他們依靠土地、使用土地富起來。　　

在目前，從人口組成上說農民依然是多數，三農問題不僅只是農民問題，它關系到整個國家經濟發展和社會發展，關系到社會的穩定。尤其現在，內需不足已成為中國經濟發展的瓶頸，嚴重制約了中國經濟的發展，如果農民依然貧困，內需如何能擴大？　　

參考文獻：　　

1、《土地自愿流轉 “中國改革第一村”改革試驗再破繭》  《瞭望》新聞周刊  　2008年10月06日　；　　

2、劉 麗  王正立《征地補償，外國啥標準》 國土資源網 　2004年9月6日　  。　　

作者：康新貴  [email protected]　　

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