鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制變遷的思考——再談“后稅費(fèi)時代”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革

李昌平

一，        皇權(quán)為什么下鄉(xiāng)——建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理由

一般認(rèn)為，中國幾千年的封建社會一直都是皇權(quán)不下鄉(xiāng)的，但封建王朝結(jié)束后，“皇權(quán)”終于下鄉(xiāng)了。為什么會是這樣子的呢？

中國農(nóng)民革命主要因為土地而革命，是革命者用血和生命為代價獲取土地的循環(huán)反復(fù)。當(dāng)革命成功后，封建皇權(quán)為了維護(hù)自己的帝國，無一例外的靠占有地租和勞務(wù)養(yǎng)官、養(yǎng)軍隊及修建土木工程；建國以來，中國政府比封建王朝多了兩項任務(wù)，一是快速實現(xiàn)工業(yè)化，二是要城市化。工業(yè)化和城市化的原始積累哪里來？同樣需要將地租轉(zhuǎn)化為工業(yè)資本，將農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)化為工業(yè)化和城市化資本。這就決定了現(xiàn)代中國政府從農(nóng)村吸取財富的欲望比歷朝歷代都要強(qiáng)，這就有了皇權(quán)下鄉(xiāng)——建立了鄉(xiāng)政府；從一定的意義上講，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中國現(xiàn)代化的需要。

關(guān)于中國現(xiàn)代化的道路，上個世紀(jì)的20年代到40年代，中國人有很多的討論，大致有三條道路（張培剛）：第一條道路是優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村；第二條道路是優(yōu)先工業(yè)化；第三條道路是優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村手工業(yè)，辦村辦企業(yè)，以此促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。但中國最終走上了快速工業(yè)化的發(fā)展道路，這就決定了共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不尋常的體制變遷。

二，        公社產(chǎn)生的理由？

隨著朝鮮戰(zhàn)爭的打響，更加加快了中國工業(yè)化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)移地租和勞動力的能力無法滿足工業(yè)化、城市化的需求（溫鐵軍）；國家需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“多快好省”地支持現(xiàn)代化建設(shè)，快速度、低成本地轉(zhuǎn)移更多地租和勞動力。當(dāng)時的國情是：一方面，由于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施落后，自然災(zāi)害頻繁，嚴(yán)重阻礙生產(chǎn)能力的提高；另一方面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接對應(yīng)千家萬戶小農(nóng)獲取地租和轉(zhuǎn)移勞動力，既無法加快速度又無法降低成本，于是，上個世紀(jì)的五、六十有了全面合作化、公社化。應(yīng)該說，對工業(yè)化而言，合作化是成功的，人民公社早期也是很有成效的，既加快了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，又實現(xiàn)了“多、快、好、省”轉(zhuǎn)移農(nóng)村地租和勞動力服務(wù)工業(yè)化的目標(biāo)。當(dāng)然，從農(nóng)村轉(zhuǎn)移地租和勞動力實現(xiàn)工業(yè)化和城市化不是“人民公社化”的唯一理由，但是不能否認(rèn)這是主要的理由。

三，        公社再次轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府的理由？

人民公社由于缺失激勵機(jī)制，社員建設(shè)社會主義的熱情隨著時間的推移而平淡，公社化遇到了社員普遍的“消極抵抗”，人民公社化的生產(chǎn)能力不僅不能提高，相反有下降的趨勢；另一方面，由于工業(yè)的發(fā)展，大量的機(jī)械、化肥、農(nóng)藥要下鄉(xiāng)，希望交換更多的農(nóng)副產(chǎn)品；人民公社的后期，公社體制對工業(yè)化和城市化的效率大大的下降了。到70年代的后期，“家庭經(jīng)營”出現(xiàn)了，家庭經(jīng)營“交足國家的、留足集體的、剩下全部是自己的”，極大激勵了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，畝產(chǎn)增加200－300斤。三級所有隊為基礎(chǔ)的“人民公社”，既不能交足國家的、也不能留足集體的、更不能滿足社員的，相比之下，“家庭經(jīng)營”具有無比的優(yōu)勢，人民公社幾乎在“一夜之間”垮掉了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府替代了人民公社。80年代到90年代中期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每年轉(zhuǎn)移地租的絕對值遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了人民公社，促進(jìn)了發(fā)展并支付了改革的成本，也大大的加快了國家工業(yè)化和城市化的步伐。

四，        鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后來為什么又成為“過街的老鼠”？

第一，基層組織逐步渙散，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和部門膨脹，轉(zhuǎn)移地租的能力逐步散失。80年代初期，公社雖然解體了，但生產(chǎn)大隊和小隊的組織形式還在，集體經(jīng)濟(jì)也在壯大發(fā)展中，從公社過來的社員“覺悟”還很高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收取地租不僅速度快而且成本也低（農(nóng)民主動交糧交款）；但是隨著時間的推移，生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)小隊的解體，集體經(jīng)濟(jì)被個體私營經(jīng)濟(jì)的掏空，意識形態(tài)的變化與腐敗的盛行，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收取千家萬戶地租的難度增大，不得不增加干部和準(zhǔn)干部（需要崔糧崔款了）；另一方面，鄉(xiāng)村社會越來越原子化，為了加強(qiáng)國家對鄉(xiāng)村社會的控制，中央部門權(quán)力也大舉下鄉(xiāng)（需要干部收糧收款了）。

這樣的結(jié)果是：一方面，農(nóng)村出現(xiàn)了“頭稅輕、二稅重、三稅無底洞”的局面，農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益加重（發(fā)展為逼糧逼款了）；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和部門權(quán)力的膨脹，為工業(yè)化轉(zhuǎn)移地租越來越少，特別是到了90年代后期，出現(xiàn)了（動用警力牽豬趕羊）農(nóng)民負(fù)擔(dān)養(yǎng)不活鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和部門干部的局面。從一定的意義上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和人民公社后期一樣了。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐步成為麻煩的制造者。不僅如此，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和部門過渡收刮農(nóng)民，一方面導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯不前，擴(kuò)大內(nèi)需的經(jīng)濟(jì)策略失效；另一方面，導(dǎo)致農(nóng)村干群關(guān)系、黨群關(guān)系惡化，各種矛盾激化，影響大局穩(wěn)定。從一定意義上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和部門已經(jīng)成為中國現(xiàn)代化的“麻煩的制造者”了。

但是，需要說明的是，鄉(xiāng)村的問題不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部造成的，也不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府造成的，主要是宏觀決策對鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能定位沒有“與時俱進(jìn)”造成的。無論是人民公社還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，都為現(xiàn)代化起到了非常積極的作用，但也起到過非常負(fù)面的作用。歷史的事實告訴我們，基層政府和組織只是國家現(xiàn)代化的工具。

第三，中國進(jìn)入“以工補(bǔ)農(nóng)”的新發(fā)展時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)移地租的職能消失。隨著我國工業(yè)化進(jìn)入中期，不需要農(nóng)業(yè)地租對工業(yè)資本的補(bǔ)充了。不僅如此，胡主席等領(lǐng)導(dǎo)多次表達(dá)：中國進(jìn)入“以工補(bǔ)農(nóng)”的新時期。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要任務(wù)不再是找農(nóng)民收錢了，而是如何用好轉(zhuǎn)移支付資金，為農(nóng)民提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

五，        鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府怎么改革？

綜上所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府到了非改不可的時候了。到底怎么改呢？有的說要撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；有的說要改鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為縣的派出機(jī)構(gòu)；有的說要撤鄉(xiāng)強(qiáng)鎮(zhèn)；有的說要實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，等等。我想，中國之大，一個模式不可能適用全國，無論怎么改，如下幾條是必須堅持的：

第一，明確新的職能。主要的職能應(yīng)該有三個：1，服務(wù)“以工補(bǔ)農(nóng)，” 高效提供農(nóng)村公共服務(wù)。今后，每年都會有數(shù)千億（會逐年增加）的資金轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村，如何為農(nóng)民提供高效的公共服務(wù)（如：醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)、環(huán)境治理與保護(hù)、技術(shù)普及與應(yīng)用、社會治安、就業(yè)等），將是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職責(zé)；2，建設(shè)小城鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要承擔(dān)起統(tǒng)籌新鄉(xiāng)村規(guī)劃與建設(shè)的任務(wù)，建設(shè)、管理、維護(hù)小城鎮(zhèn)也將是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要職能；3，管理國有的現(xiàn)代化后備資源，如森林、礦產(chǎn)、河流等。現(xiàn)在階段，國家可以放棄地租，但礦產(chǎn)、森林、河流等資源依然是可持續(xù)工業(yè)化的命脈，國家不會放棄控制權(quán)，因此未來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將依然承擔(dān)管理這些戰(zhàn)略資源的任務(wù)。

第二， 建立提供高效服務(wù)的體制和機(jī)制：一是建立“民本、民管”政府，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)成自治政府；二是改良農(nóng)村微觀組織形式，降低服務(wù)成本。無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府到人民公社，還是人民公社到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，都是因為微觀組織的改變而改變。現(xiàn)在要高度重視支撐“民本、民管”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的微觀組織建設(shè)，如：協(xié)會、農(nóng)會、合作社等等；三是改進(jìn)資源配置方式、途經(jīng)——將權(quán)力配置變?yōu)榉膳渲谩＝窈笾醒朕D(zhuǎn)移支付資金的絕大部分要依法配置到社區(qū)、到人頭，不能由權(quán)力隨意安排或截留；四是改變資源使用管理方式——由官權(quán)管理轉(zhuǎn)變?yōu)槊駲?quán)管理。資源轉(zhuǎn)移到社區(qū)和人頭后，怎么使用、如何管理使用，應(yīng)該由社區(qū)群眾民主決策；到人頭的資源，受益者應(yīng)該有權(quán)自主選擇提高服務(wù)的對象；五是地租成為村民自治和新鄉(xiāng)村建設(shè)的資本。土地的地租過去轉(zhuǎn)移為工業(yè)化資本，今后的土地地租要成為村社自組織自治的財政基礎(chǔ)，輔之以國家轉(zhuǎn)移支付的資源建立起“以村民自治為前提的、以土地村社所有為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村自治制度體系”，促進(jìn)以“政治發(fā)展、社會發(fā)展、生產(chǎn)力發(fā)展”為主要內(nèi)容的新鄉(xiāng)村建設(shè)；六是提高管理國有的現(xiàn)代化后備資源，如森林、礦產(chǎn)、河流等的效率：一方面要明晰產(chǎn)權(quán)邊界和產(chǎn)權(quán)收益分配機(jī)制，明確相互的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系；另一方面要處理好國家暴力與地方合法自治暴力的關(guān)系，建立中央與地方共同管治森林、礦產(chǎn)、河流資源的利益共同體。從制度上保障當(dāng)?shù)厝嗣穹窒韲匈Y源開發(fā)收益的權(quán)利和管理國有資源的積極性。

六，        現(xiàn)階段促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的幾個著力點(diǎn)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革雖然是微觀層面的改革，但也涉及到很多根本的問題，不是說改就能改的。當(dāng)明確了改革的方向，有些事情是現(xiàn)在就可以做的。

1，微觀組織再造，金融優(yōu)先。很多地方的黨支部、村委會、婦聯(lián)、共青團(tuán)等組織已經(jīng)沒有凝聚力和有效的功能了，有些農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織也名存實亡。要放手讓農(nóng)民根據(jù)自身的需求改造和重建自己的組織。25年前，改革激發(fā)了家庭配置資源的功能，大大促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展；現(xiàn)在要通過改革激發(fā)農(nóng)民組織的功能，促進(jìn)鄉(xiāng)村政治發(fā)展和社會發(fā)展。在改造微觀組織的過程中，要注意優(yōu)先發(fā)展社區(qū)金融合作組織。因為社區(qū)金融合作是社區(qū)消費(fèi)合作、購銷合作、技術(shù)保障合作、勞動合作……一切合作或資源有效配置的紐帶，更重要的是村社土地集體所有制下的社員土地產(chǎn)權(quán)也要通過社區(qū)金融合作組織實現(xiàn)。全國正在進(jìn)行的農(nóng)村信用體制改革，要充分認(rèn)識到社區(qū)金融組織對鄉(xiāng)村社會未來發(fā)展的積極作用，要培育社區(qū)合作金融組織的發(fā)展。

2，黨的基層組織（黨委和支部）自給自足。黨的基層組織不再由財政公養(yǎng)，要為群眾和黨員提供服務(wù)獲取資源生存。通過黨的基層組織的示范，各種組織都依靠提供服務(wù)而生存，從而開啟鄉(xiāng)村社會由家庭競爭時代進(jìn)入組織競爭的新時代。促進(jìn)鄉(xiāng)村社會由“官本位”社會向“民本位”社會轉(zhuǎn)型、鄉(xiāng)村政治由“黨政治”向“民主法制政治”轉(zhuǎn)變、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由“官本”政府向“民本”政府轉(zhuǎn)變；

3，實現(xiàn)“稅轉(zhuǎn)租”，為“后稅費(fèi)時代”的鄉(xiāng)村社會提供內(nèi)生的自治財政基礎(chǔ)。過去土地的地租轉(zhuǎn)化為工業(yè)化資本，促進(jìn)了工業(yè)化和城市化的進(jìn)程。在減免農(nóng)業(yè)稅的過程中，要保留5％的地租，將5％地租占有權(quán)還給村社集體（土地所有者）。按5％收取地租，全國村社可以收取750億元左右，這就是自治的財政基礎(chǔ)和新鄉(xiāng)村建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，更是“后稅費(fèi)時代”“城鄉(xiāng)統(tǒng)一制度體系”建設(shè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。現(xiàn)在要嘗試通過750億元的地租，建立村民的養(yǎng)老制度、合作醫(yī)療制度、村社基建制度、安全保障與救濟(jì)制度、社區(qū)信用制度等等制度體系的雛形，再通過國家轉(zhuǎn)移支付的資源加以充實和完善，建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的制度體系。

4，贖買鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部身份，大力精簡機(jī)構(gòu)和人員。今后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不要搞干部終身制，選上是公仆，選下是公民。現(xiàn)在，要花錢逐年贖買鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部身份，為建設(shè)“民選、民管”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治政府作人事制度準(zhǔn)備。

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