鄉村干部博弈的張力:“逆保護”的分析框架

鄭明懷 

（ 廣西工學院 社會科學系柳州 廣西 545006）

  [摘要] 鄉鎮干部是村干部的保護者，但由于村干部本身具有雙重角色，有一定的自由政治空間，不僅可以分擔鄉鎮干部面臨的體制壓力,又可以協助鄉鎮干部對村民進行控制和管理，因而村干部又可以對鄉鎮干部進行“逆保護”，最終形成鄉鎮干部對村干部的保護與村干部對鄉鎮干部的“逆保護”這樣一種長期共存的局面。

 [關鍵詞] 村干部;鄉鎮干部;保護;逆保護

一 導言

在政治學研究中，西方學者經常使用保護主義理論來解釋發展中國家政治現代化過程中一些特有的政治現象，“它是指地位不平等的個人或團體之間為了利益交換而形成的非正式的權力關系，主要存在于規模較小的集體和原始社會里，在那里，地位較高的人利用其權勢和手中掌握的資源保護并施惠于地位較低的人，而后者以追隨和服從作為回報。”^[1] 保護關系是一種特殊的雙邊關系，往往是擁有較高政治、經濟地位或擁有較多財富的個人利用自己的影響或資源對地位相對較低的人提供的保護,保護主義將社會經濟和政治地位不同的人連接起來，雙方通過交換，從而達到雙贏的結果，利益是雙方的紐帶，一旦發生利益的沖突，保護關系就會破裂。

盡管在20世紀50年代保護主義理論在社會科學中還處于邊緣地位，但近年來，在政治學領域，越來越多的學者開始用其來分析政黨政治、政治腐敗與其他的政治現象，其他學科也把保護主義作為一種重要的分析范式。保護主義在政治發展的過程中發揮過一定的積極作用，但由于其體現的是一種特定的社會交換關系，而不是一種合法的關系，隨著民主法治的發展，其消極的作用就會凸顯。

國內也有學者對鄉村社會的保護主義政治進行過分析，“鄉村社會的運轉很大程度上仍然依靠非正式制度的調節與整合，替代性功能明顯，我們稱鄉村社會的這種非正式制度為保護主義（clientelism）。”^[2] 毋庸置疑，鄉鎮干部對村干部的保護是鄉村保護主義政治的重要內容。盡管對鄉村干部之間關系的研究正在增加,另人驚訝的是,雖然也有學者用保護主義理論來分析鄉村干部之間的關系，^①但是從逆保護的視角進行研究尤為罕見，幾乎從未有人涉足過這樣的研究。學界往往承認鄉鎮干部是村干部的保護者,但是卻有意或無意地疏忽了村干部也可以對鄉鎮干部進行逆保護。可是，如果僅僅從鄉鎮干部充當村干部的保護者的視角來論述鄉村干部之間的關系，這可能是一種淺嘗輒止的分析，難以厘清鄉村干部關系的全部。簽于此，從“保護—逆保護”的視角來闡釋一個鄉村干部之間關系的分析框架,不但可以澄清某些理論上的誤會，也有助于分析鄉村干部關系的全貌，從而對鄉村政治進行更深入地思考。

二、鄉鎮干部是村干部的保護者

鄉鎮干部作為村干部的保護者，制度設計上的漏洞為這種保護提供了可能；鄉鎮干部掌握著更多資源，村干部在資源上依賴于鄉鎮干部,這是鄉鎮干部保護村干部的前提和基礎；鄉鎮干部通過財政上的控制進一步強化了對村干部的保護；鄉鎮干部還是村干部在政治上的靠山；村干部工作的開展需要得到鄉鎮干部的支持和幫助。

（一）制度設計上的漏洞。《村民委員會組織法》第四條規定，鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村委會給予指導、支持和幫助，村委會協助政府開展工作，不難看出，這樣的界定過于籠統，彈性太大，“指導、支持、幫助”的界限等沒有明晰的表述，這就為鄉鎮政府控制村委會提供了便利。盡管村委會是居民自治組織，法理上具有對村事務的最高決策權，但由于村隸屬于鄉鎮，國家政權出于對基層社會穩定的擔憂以及自身運作的慣性思維，為保證國家行政管理順利進行，會默許甚至鼓勵鄉鎮政權在組織和制度等方面加大對農村的控制，自然而然，鄉鎮政府管理的政務也必然會延伸到村，在相關法律法規中確定村民委員會的義務 ,使村委會政務義務法定化，導致村委會在一定程度上具有準行政權行使者的色彩，鄉村關系最終異化，而鄉鎮干部往往以“指導、支持、幫助”這些冠冕堂皇的名義控制村委會，擠壓村民自治的空間，樂于充當村干部的保護者。制度上設計的不完善為鄉鎮干部充當村干部的保護者預留了空間。

(二)資源上的依賴。農村改革之后，鄉鎮干部在中央放權的過程中獲得了大量支配資源的機會，同時，經濟市場化又提供了許多新的機會，鄉鎮干部手中所掌握的可支配資源總量比計劃經濟時代不但沒有減少反而有所增加。“20世紀90年代以來，鄉村干部不但未因市場化而喪失對資源的控制權，反而借可支配資源總量擴大的機會鞏固了自己的支配性地位。”^[3]鄉村地位不均衡的一個重要表現就是鄉鎮行政與村委會二者之間掌握的資源不對稱，鄉政作為正式的國家基層政權, 充當了國家政權的“代理人”角色,擁有比村干部多得多的資源，如可以決定是否給村干部在經濟上的額外補助, 可以統籌村干部退休金及人身保險金, 可以通過財稅系統征集經濟資源, 還可以通過集資罰款的辦法決定村干部收入的再分配等等。這些資源關系村干部的生存和發展，“在雙方交換資源不對等的情況下，控制資源的一方可以長期而穩定地控制另一方，從而造成了人們地位上的不平等和依附關系。”^[4]鄉鎮干部通過手中掌握的資源有效地充當了村干部的保護者，村干部在資源上依賴于鄉鎮干部,這是鄉鎮干部保護村干部的前提和基礎。

（三）政治上的靠山。鄉村制度架構是由鄉鎮黨委和鄉鎮政府分別對村黨支部和村委會實施控制。鄉鎮黨委不僅通過對村黨支部的領導關系以及村黨支部對村委會的領導地位實際上取得了對村委會的領導權；也通過對鄉鎮政府的領導關系以及鄉鎮政府與村委會之間的指導關系實現了對村委會的實際管理。鄉鎮黨委與村級黨組織之間是領導與被領導的關系，鄉鎮黨委在組織上的基本職責就是選拔、培養和任命村支委的主要成員，村支書并不是依靠自己的權威、聲望、名譽、地位而獲得，而是鄉鎮黨委的“賜予”，即使能力再差，素質再低，只要鄉鎮黨委認可就照樣可以當村支書，事實上，村支書的政治前途往往取決于鄉鎮黨委的認同程度。鄉鎮干部是村干部在政治上的靠山，政治上的依附是鄉鎮干部充當保護者的重要資本。

（四）財政上的控制。20世紀80年代以來的財政體制改革使鄉鎮政權獲得了謀求自身利益的動機和行動空間,鄉鎮政權扮演著國家利益的代理人和謀求自身利益行動者的雙重角色。鄉鎮政府對村級財政的控制主要有三種形式：其一是鄉鎮對村干部的報酬和獎勵標準提出指導性意見，進行間接監控；其二是向村干部發放工資或獎金，進行直接監控；其三是實行“村財鄉管”制度，對村委會財務收支進行全面監控。特別是近年來一些學者提倡“村財鄉管”或“村賬鄉理”，這為鄉鎮干部控制村財務在理論上提供了依據，部分地方甚至以制度的形式固定下來，一些地方的鄉鎮政府以清理、整頓村級財務，加強村級財務監督、管理為名，從財政上控制村干部，迫使村干部就范。財政上的控制，其結果是鄉鎮干部卡住了村干部的脖子，強化了對村干部的保護機制。

（五）村干部工作的開展需要得到鄉鎮干部的支持和幫助。實際上，村委會既履行了對村務的管理，又承擔著部分政務的職責，而且承擔的政務比村務還要多,如大型農田水利建設、參與社會治安綜合治理、計劃生育等等，完成這些任務并不是一件簡單的事，往往會面臨很大的阻力，有些問題單憑村干部的能耐是解決不了的，在這樣的情況下，就不得不求助于鄉鎮干部，借助鄉鎮政府手里的合法暴力資源。顯然,“村級治理在許多方面仍需要以鄉鎮的公共權威為后盾。”^[5]沒有鄉鎮干部的保護，離開鄉鎮政府這個后臺，村干部的工作開展就會遇到各種各樣的困難，甚至有可能會面臨癱瘓的危險，這種保護并非鄉鎮干部的一廂情愿，也不僅僅是村干部的主動訴求，而是作為保護者義不容辭的責任。

三、逆庇護何以可能？

    村干部對鄉鎮干部的逆保護是不是天方夜譚？如果可能的話，村干部又是通過哪些有利的條件對鄉鎮干部進行逆保護？事實上，這種逆保護不僅有制度上的保證，也可以由村干部的自由政治空間體現出來，而在鄉鎮干部面臨體制壓力需要村干部分擔的同時，這種逆保護更是得到淋漓盡致地反映，鄉鎮干部想要對農民進行有效地控制和管理也是逆保護的重要前提。

(一)制度保證。制度上的設計不僅為鄉鎮干部對村干部的保護提供了便利，也為逆保護提供了可能的空間，村干部和鄉鎮干部都可以利用制度上的漏洞為己所用，這樣的結果恐怕是制度設計者始料不及的。鄉鎮政權是中國農村的基層政權，是國家依法在農村建立的最低一級的政權組織，而村民委員會根據《村民委員會組織法》的規定則是村民的自治組織。《村民委員會組織法》第十一條明確規定：“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生。任何組織或個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。”這一規定使傳統的鄉村行政隸屬關系喪失了合法性依據，鄉鎮政府與村委會是指導與被指導的關系，不是鄉鎮黨委與村黨支部那樣的上下級組織領導關系，不能像鄉鎮黨委對村黨支部那樣進行直接領導，而是要通過指導、協商、合作等方式來實現國家權力與村莊的互動，鄉村關系已經由原來的政權內部的上下級關系，轉變為現在的國家與社會的關系。這種轉變賦予村級基層組織以自治性，村委會從理論上成為具有相對獨立性的村級公共權力機構，這為村干部在制度上脫離鄉鎮干部的保護提供了條件，與此同時，也為村干部對鄉鎮干部的逆保護提供了可能。

(二)村干部的自由政治空間。鄉鎮政府期望村干部能夠有效實現上級意圖，完成上級交給的任務，而村民則希望村干部能代表他們，維護他們的利益，因此村委會便居于鄉鎮和村民之間，扮演著既要代表鄉鎮政府，又要代表本村群眾的雙重角色。村干部在村莊治理過程中扮演著政府代理人和村民當家人的雙重角色，村干部代表著村民掌管著村內公共事務,同時,又在上級組織的領導或指導下開展工作,在村內貫徹落實黨和國家的方針政策,完成上級政府下達的各項任務。表面看來，村干部會陷入左右為難的窘境，但正是這種“左右不討好，里外不是人”的雙重角色才使村干部有了更大的自由政治空間，自由政治空間即“村干部可以按照自己個人或社區的利益來安排村莊的實際事務和做自己想做的事情的自由度” 。^[6]村干部的自由政治空間的彈性很大，不僅可以不受鄉鎮干部的控制或約束，反而可以按照自己的利益來安排村莊的實際事務和自己想做的事情。

(三)鄉鎮干部面臨體制壓力時，需要村干部幫忙分擔。鄉政在國家政權體系中居于基礎和末梢地位, 這決定了國家在農村的各項發展目標、計劃和任務, 最終都要鄉鎮政府加以貫徹、落實,這些指標、計劃和任務是國家通過行政命令的方式由各級政府層層下達, 并逐級分解落實到人,鄉鎮干部往往面臨很大的壓力，并且難以通過正常手段向下轉移壓力，壓力下延必須靠村委會的行政化才能實現。“壓力型體制”指當前農村“一級政治組織（縣、鄉）為了實現經濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系。”^[7]這迫使鄉鎮干部想盡一切辦法完成上級部署的各項任務指標, 特別是那些直接由村民負擔的任務,如計劃生育、征兵、糧棉種植和訂購、稅款負擔等等。鄉鎮干部普遍有任務在身，他們要順利完成任務就離不開村干部的支持，一旦村干部不配合,鄉鎮政府的工作就難以正常開展。而鄉鎮干部完不成任務則很有可能丟掉烏紗帽，甚至下崗走人。盡管有規章制度對村干部完成任務作出了一些規定，但由于村干部并不在體制之內，即使完不成任務，影響也不是很大，頂多不做村干部。因而，鄉干部往往利用與村干部的“私人感情”來保證鄉政府政策的貫徹與實施，結果是鄉干部與村干部之間的關系普遍發展成一種私人關系。一方面，“維持這樣的私人關系就需要雙方經常性地利用公共資源作利益交換，最終結果是私人關系普遍演變為利益關系，這種互惠關系促進了保護主義政治的蔓延。”^[8] 另一方面，私人關系反映出鄉鎮干部對村干部保護力的下降,也為村干部對鄉鎮干部的逆保護創造了良好的條件。

(四)鄉鎮干部對村民的控制和管理主要是依靠村干部來實現的。在中國歷史上，行政機構的管理一般沒有滲透到鄉村一級，而宗族特有的勢力卻一直維護著鄉村社會的安定和秩序，用秦暉教授的話來說就是“國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉紳”。^[9]盡管現在的情況同以往是今非昔比，但是農民依然不處于鄉村權力與利益的網絡中，這種情況同以往并沒有根本上的區別。1978年以來，盡管國家權力有所收縮，農民權利有了一定的發展空間，但這并不意味著農民就進入了農村社會結構的中心，恰恰相反，松綁式的改革使農村中的“強者”，即在松綁之前就占有較多資源的人擁有了比其他人更高的起點，尤其是掌握著村治決策權的村干部，既較為完整的繼承了國家賦予的政治合法性，又在市場經濟進程中享有各種便利條件。而目前的鄉政村治，國家已經很難單獨越過村干部直接同農民個體發生關系，對村民的控制和管理在很大程度上離不開村干部的支持。一方面，村干部是村內資源的分配主導者，農民在村里基本上處于從屬地位，自身權利的維護難以通過正式制度得到實現，所以尋求村干部的保護是一種理性選擇；另一方面，農民沒有什么東西攥在政府手里，“有吃有穿不求你，種啥做啥不干你，有了問題卻找你”，面對原子化的農民，鄉鎮干部對村民的控制和管理主要是依靠村干部來實現的,必須借助于村干部來完成任務，否則根本就無從下手。村干部對本村村民進行有效的控制和管理，這是村干部對鄉鎮干部進行逆保護的重要“資本”。

村干部對鄉鎮干部的逆保護是可能的，那么什么是逆保護呢？或者說逆保護的本質特征是什么？事實上，逆保護不僅僅是保護的一個反義詞，它也有其鮮明的特征和內在要求，逆保護指的是處于相對弱勢地位的個人和群體，在接受處于相對強勢地位的個人或群體保護的同時，尋找制度的空隙，利用自身的優勢，對地位較高的人或群體的一種保護。逆保護有幾個顯著的特征：第一，逆保護是弱者對強者的的一種保護。第二，保護者與被保護者并不是固定不變的，二者的角色在特定的情況下可以互換，被保護者也可以成為保護者。第三，弱者對強者的逆保護，并不表明原來的被保護者就成了強勢的一方，總的說來，被保護者還是處于相對的弱勢。

 四、零賦稅時代：保護與逆保護長期共存

2006年我國全面取消農業稅，農業的零賦稅，導致鄉村干部之間的關系也隨之發生了微妙的變化。取消農業稅，鄉鎮一級不再依賴村干部干事情，沒有必要討好村干部，相反，鄉鎮政府掌握著村干部的工資，控制著相當的資源。而在村級資源不多的情況下，不再指望村干部協助收稅費，鄉鎮一級不再象以往那樣心甘情愿地為村干部提供保護，這在一定程度上強化了鄉鎮干部的保護者角色，而弱化了村干部對鄉鎮干部的逆保護。但是農業稅并不是鄉村干部關系唯一的交接點，零賦稅時代，計劃生育、農村社會治安、新農村的建設等等，都會使鄉村干部之間的關系更加緊密，農業稅的取消，盡管或多或少改變了鄉村干部之間這種保護與逆保護共存的現狀，但是并不會從根本改變這種現狀，鄉鎮干部對村干部的保護與村干部對鄉鎮干部的逆保護這對孿生兄妹還將長期共存。

參考文獻：略

來源《湖北社會科學》2008年第2期

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