農民增收的兩大制約因素

何慧麗

2003年第8期《半月談》上有一篇《一位種田能手留給政府的經濟難題》的文章，講述了湖南澧縣車溪鄉南陽村農民羅善平種田虧本的事。以羅善平種的80畝中稻為例――

每畝收了420多公斤，按當時每50公斤稻谷43元來算，每畝毛收入365．5元。而每畝的成本是這樣的：種子20元；肥料68元；農藥50元；機耕40元；移栽30元；灌溉35元；收割40元。這幾項，每畝花了283元的成本。再加上每畝104元的稅費，每畝實際成本是387元。收支相抵，實際上，每畝還虧了21．5元。羅善平辛辛苦苦種了80畝田，一年下來，反而虧了1700多元。這還不包括他和他愛人的工錢。

農業作為一個不經濟的領域早已成為共識。就此例看，種田能手種田虧本，不是缺乏科技，不夠規模和專業化，但他依靠科技、規模化和專業化增收致富的辦法統統失靈，這至少說明農民增收的主要制約因素不在農業生產本身。本文據此個案，從農業生產之外，探討以糧價下跌、生產資料價格上升、稅負嚴重為表現的影響農民增收的兩大主要制約因素，以及解決辦法。

一  現實中農業產業化的另一面——對農業剩余的汲取

農業產業化，即建立農業產前、產中、產后三個環節相配套的農業生產服務體系，所謂的產購銷一條龍，“公司﹢農戶”，等等。現實中的農業產業化為農民提供了方便的服務，解決了生產過程中各種困難，似乎可以使農民致富。但是，它具有更為真實的另一面，即采取擴大剪刀差的方式過量提取農業剩余。

具體說來，農業生產里面已經沒有收益，資金、化肥、農藥、種子以及產出品的加工、購銷等非農領域，通過對農產品的產前、產中、產后的服務、加工、流通等還可以生成一定的利潤。這些涉農領域中能獲利的經濟組織，由于自上而下的控制體系實際上成為各級政府和壟斷部門的資產，其服務功能在大多數地方實際上已經異化，所謂“農業服務”，如電力、農機、水利、植保，以及農藥、化肥、種子等方方面面，都變成政府部門的條條控制；種子站、農機站、化肥站等“七所八站”的體系都完整地放在政府一頭。于是，在改革開放和市場經濟的作用下，這些涉農經濟部門兼具市場壟斷和行政壟斷，趨向于追求壟斷性地占有超額利潤。這使公平競爭的市場機制難以產生，加劇了農業與工商業的交易劣勢。

當憑借壟斷地位獲取超額利潤的部門堅持、并且加強原有制度來獲取利潤的時候，農業的產業化并不能使農民在農業生產活動中獲得利潤。所謂“糧貿公司＋農戶”、“棉花公司＋農戶”、“油脂公司＋農戶”等農業產業化模式中的國有公司，國家給收購資金收購農民的糧棉油產品，有的卻一直以來公然不執行國家收購政策，壓級壓價，缺斤少兩克扣農民，如湖北省棋盤鄉1999年的糧食收購的保護價本來就是1995年以來最低的，早稻、中稻和晚稻每百斤分別為45元、47元和47元；但農民交售時的實際價格更低，三茬稻的實際價格分別為40元、39元和35元左右[1]。

政府主導、參與的產業化尚不可能使農民從中獲得真正的實惠，更不用說其它的經濟實體主導、參與的“企業＋農戶”的模式了。因為企業的目的就是利潤最大化，當它能獲得超額利潤時，可能會讓利于農民；當只能獲得社會平均利潤時，可能會分一點利給農民，當得不到社會平均利潤和面臨危險時，就會轉嫁風險于農民。追求利益最大化為第一目標的農村外部的企業，與不經濟甚至負效益的農業結合，很難對農民增收有利。

羅善平收獲的稻谷每50公斤才43元，這個價格對水稻高產區的優質稻而言，大大低于政府的保護價。其每畝用于購買種子、化肥、農藥的成本為138元，占毛收入365．5元的37%；機耕、灌溉、收割、移栽的成本145元，占毛收入的40%。這占毛收入77%的開支中，除了移栽之外的每個環節，都是農民不能進入的領域：提供種子、化肥、農藥的多是部門壟斷，并有交易中的各種壁壘的限制；至于機耕、收割的費用，明顯地與農民買這些機械化的生產資料的價格之高相關，而灌溉費用則與水利部門管轄的水費，電力部門管轄的電費之高相關。這高昂的成本中到底有多少屬于市場加部門壟斷的剪刀差，不得而知。但事實是：自80年代初以來，國家大幅提高了18類農副產品價格，但同時，生產成本增加，主要涉農工商業產品價格大幅上漲。以1990—2000年價格變動情況為例，農副產品收購價格指數平均每年提高4．5個百分點，而農業生產資料價格銷售指數則平均每年提高6．6個百分點。其間，1996—2000年，由于種種原因農副產品收購價格和農用生產資料價格均呈下跌趨勢，但農副產品收購價格環比指數累積下跌了24．1個百分點[2]，而農用生產資料銷售價格環比指數才累積下跌了3．3個百分點，差距達20．8個百分點[3]。農副產品和農用生產資料比價差距拉大，造成由涉農工商部門占有的巨大的“剪刀差”。

通過提高外部規模的、以涉農壟斷部門和工商業資本入侵農業的產業化，成為汲取農業剩余的有效機制。這正是糧價低落、生產資料價格上漲，成萬上億的羅善平們種田虧本的第一個主要原因。

二  稅負的加重與基層政權“經濟行動者”的角色高度相關

實行財政包干體制確立了各級地方政府與中央政府比較明確的收益分配關系。財政包干體制，即分稅制，實質就是“地方承包制”，就是讓縣、鄉鎮地方政府在市場中“自主經營、自負營虧，自我約束，自我發展”。在一些縣、鄉級的經濟組織中，從實際決策和責任承擔者看，政府是實際上的所有者，是經濟主體，有擴張財產收益的明確動機和行為。有學者認為，在市場經濟中，基層政權成為公共資源的壟斷集團，成為從事經營的“經濟行動者”[4]。   

作為經濟行動者的基層政府，增收成為主要的目標，其來源就是當地的工商業和農民。在工商業欠發達的中西部地區，基層組織的生存壓力使鄉鎮工作人員的主要任務就是保工資抓收入。由于歷史遺留以及現實吃喝招待造成的債務因素；由于無論收入狀況（稅源）如何都必須逐年加碼上繳的財稅任務；再加上條塊分割所導致的有錢的部門都垂直向上以及機構龐大，冗員多的原因，向農民派稅就成了基層政府增收的主要來源。

這個意義上的稅收，就是取之于民用之于政府人員日常辦公開支、工資開支，用之于還鄉鎮企業倒閉欠債，鄉鎮辦公樓、小城鎮基礎設施建設欠債等政績工程的稅收；而不是為了既能解決鄉村公共事務又能解決農民負擔，即農民依據法律規定應承擔的合法負擔的稅收，包括向國家交納的稅金、完成國家農產品定購、向集體經濟組織繳納村提留和鄉統籌、農村義務工和勞動積累工以及法律法規規定的其他費用。成為公共資源的壟斷集團的鄉鎮政府，會按經濟理性人的邏輯，通過虛報農業正稅、虛報田畝、虛報農民人純收入、多估畝產值，甚至胡亂攤派等方法千方百計增加農民負擔。所以，無論現行的農業政策怎么規定，所謂的目前我國農業正稅率為農民人純收入的7%，農業附加為20%，兩稅合計的上限為8．4%，農民承擔鄉統籌村提留不得超過上一年人均純收入的5%，等等，在不發達的農業大縣，都無法得到落實。

從基層政府的“經濟行動者”的角度，就很容易理解羅善平的每畝稻谷的稅負數額之重了。他每畝稻谷的稅費104元，約占毛收入365．5元的29％，這個數字無論怎樣都無法按稅收政策在落實中由于“五難”（面積確定難、產量核實難、價格定準難、征收操作難、減免落實難）而導致的偏差理解，鄉鎮政府的這種行為無論怎樣都無法作為為鄉民提供公共品服務的政府主體行為而理解。正是經濟主體的追逐利益的特性，這種組織越來越具有自利性，越來越與農民間呈緊張甚至對立、掠奪而不是服務的關系。

只要基層政府演變為“經濟行動者”的角色，成萬上億的羅善平們所期待的減免稅負，中央政府一再強調的減負政策的落實，就很難實現。這是農民增收的第二個主要制約因素。

三  農民增收的出路

如何在整個國民經濟年增長率持續高漲的同時，在農業人口的非農化前景卻不很樂觀的情況下，使仍占64％的農業人口的收入稍有提高，這是個既現實又極有戰略性的問題。針對兩大制約農民增收的外部性問題，采取以下措施很有必要：

農業產業化應是提高內部規模的產業化。政府應該把還有利潤的涉農領域（金融、保險、水利、供銷、批發、農機等等）放開，發動農民的積極性，使農民樹立起“要發展就必須自己幫助自己”的理念，利用各種傳統的村社組織資源走向自助和合作化之路，以組織本身的努力來增進成員的利益，通過合作的規模經營生成規模效益。這就會使農業剩余盡可能地留給農民自身，少受工商業的過度盤剝，并且實現以工商金融反哺農業。政府應在這種內部規模的產業化過程中起到幫扶和發育的作用，如讓農民的合作組織能夠免稅地進入這些尚能產生利潤的領域，給農民提供一定分額的資金作為基金，循序漸進地開展各種自助活動，等等。

還鄉鎮政府的“社會事務管理者”的角色。鄉鎮政府的改革，不只是裁剪冗員，而是功能的重新定位，“使其只保留最基本的社會事務管理能力，不對經濟增長目標和自身財政負責，也不具備自我擴張和資源掠奪能力”[5]。同時，也讓上級部門失去依托鄉鎮興辦升級達標、檢查考核活動的權力和功能。這是為農民減免稅負的根本舉措。

鑒于現實中的基層組織“只唯上”，“不唯下”，而中國改革已經進入了通過各種力量的博弈來推動的階段，農民增收的問題也不只是個經濟問題，因此實際操作上是否分為兩方面：一是通過各種提高內部規模的產業化發育村、鄉兩級的各種農民合作社，使“合作社作為財產主體和納稅主體，農民在社區內的農業生產只向合作社繳納地租（承包費），不再承擔其他稅費”[6]；一是在村民自治、自愿的基礎上，村一級建立以黨支部為領導核心，以農民聯合會為主體，以農民專業合作社和農民群眾組織為補充的農村基層組織體系，使農民由虛弱的大多數變得強大起來，并積極合法地以一個整體的力量爭取自己的應有權益。

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