從草場承包到草場整合[*]

——巴音圖嘎嘎查草場使用權流轉調查報告

楊思遠

[內容提要] 本文從草原生態破壞、牲畜品質下降和牧民貧富分化三個層面分析了草場承包帶來的困境，介紹了巴音圖嘎嘎查通過草場整合建設家庭牧場的改革試點情況，評析了家庭牧場形式整合草場的經驗，并指出草場整合中應當注意的幾個重要問題。

[關鍵詞] 草場承包  草場整合  家庭牧場

[作者簡介] 楊思遠，男，1965年2月生，漢族，中央民族大學經濟學院教授、經濟學博士。主要研究方向：農民問題，民族經濟學。代表作：《中國農民工的政治經濟學考察》（2005年）。

1984年，由于在農區的成功，家庭聯產承包責任制被搬到了草原。內蒙古錫林郭勒盟東烏珠穆沁旗道特淖爾鎮巴音圖嘎嘎查和自治區其他地方一樣，也對草場進行了承包。草場承包后，刺激了牧民積極性的提高，畜產品的產量在短期內迅速提高。但是，在草場承包20多年后的今天，草原上出現了牧民貧富分化、草場嚴重退化、牲畜品質下降等一系列新問題。為了解決現有問題，引導牧民走上和諧發展道路，巴音圖嘎嘎查在旗委旗政府和鎮委鎮政府的支持下，于2007年初開始推行草場整合。草場整合的背景是什么？為什么要推行草場整合？在牧戶草場承包的基礎上如何整合草場？草場整合的效果如何？草場整合與草場承包的關系怎樣？帶著這些問題，筆者于2007年5月6日至10日、7月13至21日兩次到全國惟一的國家級社會主義新牧區建設試點巴音圖嘎嘎查，就草場整合問題進行了調研。筆者感到，從草場承包到草場整合，是牧區經濟發展中觸及基本經濟關系的又一次變革，值得理論界高度關注。

一、草場承包的困境

巴音圖嘎嘎查位于內蒙古錫林郭勒盟東北部，東烏珠穆沁旗中部，如果說祖國的版圖像只雄雞，巴音圖嘎嘎查就位于雞頭與雞頸的結合部。全嘎查有176戶牧戶，人口761人，草場總面積104萬畝，可利用草場90萬畝，2006年大小牲畜總頭數達到50589頭（只），人均收入4842元。1984年推行草場承包，牧民開始定居下來，游牧民族開始向定居民族轉變，他們千百年來的游牧生產與生活方式也逐步發生了改變。遼闊的草原被鐵絲網分割為各戶的草場，駿馬再也不能縱情馳奔；可以隨時拆遷的潔白氈房被固定的紅色磚瓦房取代；馬背民族逐步疏遠了駿馬開上了摩托；緩緩而行的牛拉勒勒車變為急速飛馳的汽車，一條條公路延伸到草原深處。

家庭承包時，巴音圖嘎人均分得草場約1380畝，按每30畝放養1只羊的承載標準，每人只能放養大約35只羊單位。人民公社時代，草場歸集體所有，牲畜也歸集體所有，牧民按工分分配所得，依然維持著游牧的生產方式，牧民根據牲畜增膘需要，在夏季和冬季草場之間進行游牧，春季增水膘，夏季增草膘，秋季增油膘。游牧是蒙古族千百年來的生產方式。從科學意義上講，這種生產方式有利于草場保護，有利于牲畜品質的提高，是一種可持續的生產方式。

草場承包后，游牧方式難以為繼。在牧民和草場的關系中，牧民控制草場的主要手段是放牧，不同放牧方式對草場產生的影響大相徑庭。游牧方式下，牲畜吃完一片牧草后，轉遷到另一片草場，有利于草場休養恢復；承包后，由于每戶草場不過數千畝，且承包后牧民生產積極性提高，放養牲畜越來越多，草場過度采食的結果是植被難以恢復，造成退化、沙化。游牧民族對人類的一個重要貢獻是培育了“五畜”：牛、山羊、綿羊、馬、駱駝，[†]它們全是有蹄類動物。游牧生產方式中，牲畜踐踏對草場的破壞是有限的，而承包后，同一片草場上不僅牧草的嫩葉被吃光，有蹄牲畜的反復踐踏甚至將牧草的根踢開。據巴音圖嘎嘎查有經驗的牧民伊·阿拉哈說，牲畜踐踏對草場的破壞程度大約是采食的2倍。除此以外，定居后，人對草場的破壞也非常嚴重，牧民定居點周圍，幾乎成為不毛之地。草原生態的破壞還通過牲畜不能長距游走，不能將花粉傳播開來而造成牧草種類下降。牲畜是草原生態的重要一環，花粉傳授一靠風，二靠動物，而牲畜是草原動物的主體部分。在鐵絲網限定的狹小范圍內放牧，對草原生態的破壞作用，有許多課題還沒有深入研究，還有許多課題甚至沒有提出來。

草場承包帶來的草場退化造成了嚴重后果：一是牧草產量下降，過度采食使牧草難以恢復，人畜踐踏更減少了牧草的產量。二是牧草品種減少，草原上不同品種牧草的再生能力不同，數量比例也不同，過度采食和踐踏對那些再生能力差的牧草會造成毀滅性破壞，使草原上不同的牧草比例和結構發生變化，出現了牧草結構單一化趨勢。不同品種牧草的耐旱能力也不一樣。錫林郭勒草原屬于典型草原，年降水量200毫米，近幾十年來，隨著全球氣候變暖，旱情越來越嚴重。2007年直到7月份才降雨，比正常年份晚了2到3個月。由于干旱，耐寒能力差的牧草難以生長，進一步加劇了牧草結構單一化趨勢。夏季的錫盟草原曾經被稱為“五花草塘”，五色的鮮花每周都使草原批上一層新裝，現在這種景象再也看不到了。三是草場沙化和荒漠化。當前，草場的干旱和沙化很嚴重，到過錫林郭勒草原的人都看到，本該是青翠的夏季草原上，草色難以遮住土色。有些草場沙化嚴重，風起沙揚，成為沙塵暴的策源地。四是鹽堿化。據氣象部門資料，東烏旗1953-1960年間，年降雨量為309毫米，2000-2005年間，降到了219.6毫米，2005年167.5毫米，2006年為147毫米，2007年迄今只有80毫米。氣溫也在不斷升高，1953-1960年年平均氣溫為0.1℃，2000-2005年年平均氣溫升到2.6℃。由于降雨量減少和氣溫上升，草原上許多河流、淖爾干涸，鹽堿化嚴重。

草場退化綜合反映在草場載畜量的下降上。進入1990年代后，東烏旗實際載畜量從未超過400萬羊單位。（見表1）

表1：東烏旗草場載畜量

草原是游牧民族的命根子，草場承包后，草原退化導致牲畜的變化，并以此為中介對牧民產生了巨大影響。在草場載畜量下降的同時，牲畜的品質也在下降。以東烏旗馳名品牌烏珠穆沁肥尾羊為例，1960年代，最大的白條烏羊能達到100斤以上，僅尾重就能達到30斤，因其肥美而在中東阿拉伯地區享有盛譽。由于身肥尾重，有些羊走一段路必須蹲下來歇息。進入新世紀，白條烏羊能達到60斤已屬罕見。由于牧草品種單一，牛羊生長所需營養不全，羊絨、羊毛和肉質也都有退化趨勢。不同地區的牧草含有的營養、微量元素等是不同的，牛羊在采食牧草時，還會在不同地區舔食所需要的沙石土壤以補充各種微量元素；草場承包后，固定地區放牧適應不了牲畜對多種營養和微量元素的需要，長此以往，其品質下降是必然的。由于承包后，草場壓力大，生產方式開始變化，舍飼出現了，舍飼由于牲畜糞便清除不及時，腥膻味大大影響到牲畜肉質的鮮美。由于飼草不足，糧食飼喂的比例提高，不僅加大了喂養成本，而且對牲畜品質的影響很大。

草場承包后，牧區經濟組織由生產隊、生產大隊和人民公社轉變為家庭。家庭生產是規模有限的小生產，同農區的小農經濟一樣，小牧經濟既抵御不了自然災害，也低于不了市場風險。巴音圖嘎嘎查承包時人均1380畝草場，一戶不過數千畝，這在農區可謂天文數字，但在牧區卻僅能維持生存。承包后，各家草場的使用權受法律保護，由于草場面積小，受災時牲畜無處放牧，只能購買草料并大量出欄，造成經營成本上升且基礎母畜數量大減，災后恢復規模需要多年。承包前，游牧方式保證了草場的合理利用和及時恢復，牧草高能沒膝，遇到白災，露出雪面的部分仍能為牲畜采食，承包后草場退化，草高僅沒馬蹄，白災造成牲畜斷草的范圍擴大，程度加深。草原是一個脆弱的生態系統，草原——牲畜——人的關系中，不僅存在人同草場的關系，人同牲畜的關系，而且存在草場同牲畜的關系，前兩個關系是人可以控制的，而草畜關系是人不能直接控制的，因而受自然影響遠遠大于農業生產，自然災害也多。除了草場的災害，牲畜本身也會出現各種疫情造成牲畜死亡或被處理，而畜群規模的恢復是需要大量成本和很長時間的，家庭小生產顯然難以承受這些成本和難以忍受這么長的時間。因自然災害致貧的牧戶比草場承包前不是減少了，而是增加了。

雖然畜產品商品率很高（見表2），牧民不得不進入市場，但是以家庭為單位的經濟組織很難適應市場風險。游牧民族不同于商業民族，后者長期生活于市場關系中，經濟活動能力和觀念能夠適應市場開發、市場競爭、市場風險、市場變化的，游牧民族與農耕民族相類，主要活動是與自然打交道，難以適應市場經濟。但這只是從游牧民族一般性質得出的結論，具體到草場承包后，牧民因種種原因而出現了貧富分化。

表2：2006年度東烏旗牲畜商品率

注：出欄商品率=在出欄頭數中出賣/出欄頭數（數字為作者計算得出）

資料來源：東烏旗統計局，《東烏珠穆沁統計年鑒》（2006），第226頁

市場變化。牲畜主要有牛、馬、駱駝、羊，畜產品主要有皮、毛、絨、乳、肉等。駱駝作為一種運輸工具，在牧民飼養的牲畜中日益淡出，巴音圖嘎嘎查只剩少量的駱駝。歷史上，對馬的市場需求主要是農耕民族從草原上獲取戰馬，自唐以來就有官營的茶馬貿易，并設立專門機構，茶馬古道曾為重要的商道。但是新中國建立之后，隨著軍隊現代化建設，騎兵逐步退出軍事舞臺，當前馬的市場需求主要是賽馬，且需求量不大。馬在牧區作為交通工具的作用仍然存在，但作用大為下降，逐步被摩托、汽車替代。巴音圖嘎嘎查現存馬的數量同樣很少。現在草原上的主要牲畜是牛羊，其中羊又分為綿羊和山羊。畜產品綿羊以肉為主，山羊以絨為主。牛羊肉的市場需求量穩步上升，一方面是收入水平提高，支付能力增強；另一方面是人民對生活質量的追求使得對草原生態牛羊肉需求量大增。牛羊肉的市場價格也在上升。但是皮、毛、絨的需求量和價格卻都在下降。隨著生活進入小康階段，人們對毛呢和皮衣的需求量逐步減少，毛皮價格迅速下降。（見表3）

表3：牧民家庭畜產品出售價格

資料來源：東烏旗統計局，《東烏珠穆沁統計年鑒》（2006），第226頁。

可見，畜產品市場需求的重點集中在牛羊肉上，而個體牛羊重量如上所述因草場退化而下降，因此，牧民收入的增加只能依賴牛羊數量的增長，這就與草場載畜量的限制形成矛盾。只有那些草場面積大的牧戶才可能擴大畜群規模，逐步富裕起來，而草場面積小的牧戶僅夠維持溫飽。

戶均占有草場面積的變化。巴音圖嘎嘎查可利用草場面積90萬畝，現有人口761人。1984年實行草場承包時，是按照當時各戶人口數平均分配草場的。承包后“增人不增草場，減人不減草場”。在承包23年后，各戶人口數有很大變化，承包時家庭有男孩且數量較多者，結婚后家庭人口數量增長很快，人均占有草場越來越小；家庭有女孩且數量較多者，出嫁后家庭人口減少，人均占有草場面積擴大，即使是同樣的經營管理水平，擁有草場面積不同成為導致貧富分化的重要因素。

經營成本上升。草場承包后，一切經營成本由牧戶承擔。為了圍圈自家草場，牧民必須購買和安裝鐵絲網，數千畝草場，鐵絲網一般耗資4~5萬元，每年還有維修支出數千元。固定草場放牧帶來定居生活，磚房代替氈房，草原上修建一棟磚瓦房至少投資7~8萬元，有的高達20萬元。草場固定，人畜飲水要打井，百米以上的深井投資需要10萬元以上。草場承包后每戶需要修建自己的牲口棚圈，一般投資2~3萬元，甚至更多。分散定居，供電依靠風光互補，設備投資在0.5萬元左右。為放牧牲畜購置摩托車也在數千元以上。此外，打草機、降氟設備、汽車、拖拉機以及玉米、飼草等飼料儲備各戶雖不相同，但一般也在數萬元以上。加上基礎畜群，牧民每戶資產一般約100萬元，其中大多數屬于生產性財產。隨著價格上升，這些投資越來越大，經營規模狹小使這些投資不能充分發揮作用，也不能及時回收，造成一些牧民因投資過大限于貧困。草場承包后，由于每戶草場和牲畜達不到經濟規模，造成的基礎設施和人力資源浪費是驚人的。

經營管理能力差。草場承包后，家庭成為生產經營單位，戶與戶之間在經營管理能力方面差距擴大。多數牧民經營管理能力差，文化水平低，沒有市場意識，不懂得經濟核算。有的牧民在銷售羊毛時，外地客商出價每斤2元，牧民不愿意賣，但是客商改為每公斤3元時，他就很高興地全數售出。有的牧民在和客商談好了出售活羊的單位價格，等羊裝上車，又按整車論價，結果總是吃虧。牧業生產投資成本大，拉鐵絲網、打井、建棚圈等，每項投資均在數萬元以上，有的牧民不顧這種一次性巨額投入一旦生產不能正常運轉數年收不回成本的風險，造成巨額負債。在配種、繁殖、接羔、閹割、組群、放牧、育肥、畜群清點、防疫、氣象服務、步伐追蹤、草場保護、品種改良、擠奶、剪毛、宰殺等等生產環節都需要技術和實際操作經驗，由于文化水平低，很多牧民不愿投入精力去掌握，結果牲畜死亡率很高。巴音圖嘎嘎查的阿拉坦·格日勒一家2004年草場調整后有草場5500畝，由于經營不善，牲畜很快死光，不得不將承包的草場租給鄰居希·朝魯一家放牧。

生活浪費。牧業生產的一個重要特點是季節性很強，秋天牲畜出欄后，一年的收入全部到手，由于攀比心理嚴重（這是以家庭為生產和消費單位為前提的），牧民大量購進各種奢侈品，一戶更比一戶昂貴。在競比高檔服裝、摩托、汽車和家用器具中，往往生產性積累資金也被花掉。牧民生產生活成本由于特殊的地域和文化傳統，本來就比農民高得多，但一些牧民不懂得節約，年收入在3~5萬元的家庭很容易陷入貧困。有的牧民，不顧收入高低，也要購買昂貴的摩托和高檔轎車；有的牧民，不顧油價上漲，也不顧耗油多少，本可騎馬放牧，非要騎摩托，不算經濟賬。牧民中飲酒無度的現象相當普遍，個別酗酒者，甚至在一周中連續飲酒長醉不醒。

因病、因災、因貸款而致貧。草場承包后，家庭成為生產和生活單位，抗御不了各種自然和經濟風險。牧業生產建立在相當脆弱的生態基礎上，草場的干旱、低溫、雪災、蟲災，牲畜的各種疫病都會減少牧民收入，牧民自身患病和支付貸款本息，都會增加牧民支出。由于生活環境惡劣，牧民患病率較高，得一場大病，往往多年難以脫貧。

      可以說，當前出現的草場退化、牲畜品質下降和牧民貧富分化，無不與草場承包后家庭狹小的經營規模聯系在一起。近年來，牧民之間已經出現了自發的轉包、租賃等草場使用權流轉現象。東烏旗旗委和旗政府認真總結畜牧業發展經驗，在堅持家庭聯產承包基本經營體制不變的基礎上，積極推動草場整合，提出“堅持依法、自愿、有償原則，整合草場，整合畜種、整合設施、整合勞動力”的“四個整合”新思路，并通過社會主義新牧區建設于2007年開始在10個嘎查進行草場整合的試點工作。

二、草場整合的基本內容

草場整合就是在堅持草場家庭承包的基礎上，按照依法、自愿、有償的原則，推動牧區草場使用權流轉，使草場資源向經營能人集中，擴大牧場經營的規模。

草場整合的形式有家庭牧場、合作牧場和股份牧場三種。由于合作牧場、股份牧場在短期內可以達到數十萬畝的規模，在當前缺乏資金和有能力的經營者的條件下，未必能夠取得較好效益，也由于合作化和股份化在牧民看來牽涉草場承包后牧民個人對草場使用權的放棄，一時難以接受，巴音圖嘎嘎查草場整合主要采取了家庭牧場的形式。家庭牧場不同于建國初期的合作化，不是一場自上而下的強迫命令型的運動，而是牧民自發性的經濟行為。家庭牧場與家庭承包形式上類似，各方權利明確，關系簡單，牧民在承包中獲得的草場使用權不會喪失，又能解決生產經營中的實際困難，也由于承包是我黨現階段在農村的核心政策，巴音圖嘎嘎查作為我國第一個社會主義新牧區試點嘎查，在草場整合中普遍采取的是家庭牧場形式。

至2007年7月底，巴音圖嘎嘎查176家牧戶中，有83家參與了草場整合，形成22個家庭牧場。參與草場整合的牧民可以分為兩類：一類是整合戶，另一類是被整合戶。整合戶通過契約關系將被整合戶承包的草場租賃過來，擴大自己的經營規模，形成家庭牧場，整合戶實際成為家庭牧場的所有者和經營者。被整合戶通過契約將所承包的草場租賃給整合戶。

一般來說，整合戶是那些有一定經濟實力的畜牧業經營能手。草場家庭承包后，這些經營能人在與其他牧戶大致相同的條件下，通過自身經營努力形成了一定的積累，有能力支付租金，租賃其他牧戶的草場。而被整合戶往往是那些經營不善的牧民，他們不是虧本，就是牲畜所余數量不多，不得不出租草場，然后外出打工或給別的牧戶當羊倌。所以說，草場整合是牧區貧富分化的結果。

草場整合沒有否定草場承包的基本權利關系。在整合中，集體對草場的所有權沒有觸及，整合戶草場使用權依法得到了保護，被整合戶的草場使用權也得到保護。但是，草場整合又發展了草場承包的權利關系。這主要表現在已經承包到牧戶的草場使用權可以流轉，這就有利于家庭牧場規模的擴大。流轉后，被整合戶的草場使用權在整個承包期內依然保留，我們稱之為草場承包期使用權；但在出租期內轉到整合戶手里，我們稱之為草場租賃期使用權。顯然，草場承包期長于租賃期，前者根據國家政策，一般確定為30年，后者在巴音圖嘎嘎查草場整合中規定為3年，草場租賃期滿后，被整合戶可以收回草場，也可以與整合戶續訂租約，還可以再轉租給第三者，但不管怎樣，根據旗政府統一規定，應當堅持草場集中連片的原則，將草場出租給本戶草場周邊的牧戶。

      整合戶和被整合戶在草場租賃時，要簽訂租賃契約，明確規定雙方的權利和義務，可見，草場整合是依法進行的。契約中最為重要的內容有三項：一是整合戶要承諾租賃期屆滿后被整合戶有權收回草場，也有權轉租給其他牧戶；二是整合戶要保證被整合戶的草場在租賃期間內不因過度放牧而遭到破壞；三是整合戶要如期支付被整合戶的租金。巴音圖嘎嘎查在草場整合中規定的草場租金政府指導價為每畝1.5元，實際往往高于此價。例如，伊·阿拉哈家以每畝2元從圖布沁家租入4100畝草場，希·朝魯家以每畝2.5元從鄰居阿拉坦·格日勒家租入5500畝草場，每年租金為1.38萬元，希·朝魯已經支付3年租金的一半。每畝2元左右是對本地牧戶的價格，外來非牧戶承租則更高，達到每畝4~5元。但是非牧戶（多數來自農區）往往從事掠奪性經營，租賃期滿后，過度放牧導致草場嚴重退化。為此，東烏旗委旗政府貫徹內蒙古自治區的有關規定，堅決清理非牧戶承包，以保護草原生態。但是，由于非牧戶租賃時出價高于本地整合戶，出租戶和非牧戶聯合進行暗箱操作，使清理工作非常棘手。

      草場整合后的家庭牧場不僅含有契約關系，有的還包含血緣和親屬關系。在22戶家庭牧場中，有5戶含有血緣和親屬關系。草場承包后，原屬于一個大家庭的草場在兄弟分家后往往只分牲畜，不分草場。這種血緣和親屬關系的存在往往對契約關系產生雙重作用，表明在傳統社會向現代社會轉變過程中存在著過渡性的社會形式。

巴音圖嘎嘎查草場整合遵循牧民自愿原則，但與改革開放前安徽小崗村農民偷偷進行承包經營不同，草場整合一開始就得到了各級黨委和政府的支持。牧民為主體，政府為主導，是社會主義新牧區建設的原則，也是草場整合的原則。政府對草場整合制定了相應的政策，給予積極支持、引導和幫助。東烏旗政府對于整合戶實施補貼，按照租賃草場的面積，每畝補助0.5元，這項政策有利于提高整合戶經營能力。對于被整合戶出臺了《東烏旗引導扶持牧區人口向城鎮轉移實施意見（試行）》，對于依法流轉草場承包經營權后轉移進城的牧戶，在錫林郭勒盟各旗市購買房屋給予協調貸款，一次性補貼5000元，免交房屋交易手續費、登記費、契稅；在東烏旗購買營業性用房，享受同樣待遇；牧民個人轉移進城就業，給予每月25元租房補貼；在賓館、餐飲行業就業的，每人每年給予個人崗位補貼500元。對于牧區老人進城養老租房的，每戶每月補貼房租25元；牧戶進城從事二、三產業的，購置商住兩用房，給予購房補貼；對于把全部草場封閉為打草場的（三年以上）牧戶，需新建圍欄的，新增部分70%可由項目提供；進城牧民在周邊從事旅游業和特色養殖業，可享受與生態移民同等政策；牧民轉移進城后，可參加醫療保險，也可在移出蘇木鎮參加新型牧區合作醫療；轉移進城牧民子女接受義務教育，享受“兩免兩補”政策；牧民轉移進城后有住所的，給予辦理城鎮居民常住戶口等等。這些優惠政策對于被整合戶能夠從草場“移得出，穩得住，富起來”是至關重要的，也是草場整合順利實施的關鍵所在。

草場整合的合理規模到底多大，關于這個問題，牧民有不同的看法。從草場面積看，有的牧民主張2~3萬畝，有的主張不應低于5萬畝；從牲畜規模看，有的牧戶主張500只羊單位比較理想，這顯然是以家庭牧場不雇工為前提的，有的牧民主張1000~1200只羊單位比較經濟；從整合戶數來看，有的主張4~5戶為宜，有的主張不超過10戶合適。對整合戶數的估算顯然考慮到了戶數越多，關系越復雜，越不利于牧場的經營。盡管從草場、牲畜和牧戶三個視角對草場整合規模提出了不同見解，但這些意見與其說相互矛盾，不如說互相補充。家庭牧場的適度規模顯然受整合戶的經濟實力、租賃價格、勞動力數量、雇工人數、經營管理水平限制，同時市場狀況、草場質量和牲畜結構也會對適度規模的確定產生影響。如果用N表示家庭牧場適度規模，用Ai表示各種限制因素，那么適度規模是各種限制因素的函數：N=N（Ai）。由于Ai是變動的，因而不同整合戶、不同草場、不同租賃價格、不同經營管理水平下，適度規模是不同的；同一個整合戶在不同時期，適度的經營規模也應該有所變化。設想一個不變的家庭牧場規模作為標準，要求所有牧民力求達到，既不可能也無必要。2007年3月18日，東烏旗委十一屆二次全委擴大會議提出，2007年全旗完成500萬畝草場整合任務，“十一五”末完成1000萬畝草場整合目標。實現這一目標，必須根據各蘇木、鎮、嘎查的具體情況探索并調整家庭牧場的適度規模。

草場整合作為牧區基本經濟關系的變革，觸及的范圍極為廣闊，諸如基礎設施、牲畜整合、放牧方式、勞動力使用、生態保護、技術進步、品牌建設、政府政策等都需要配套進行改革和調整，這就是草場整合必然牽涉的問題，其妥善解決又是順利整合草場的條件。

附著于草場的基礎設施主要有鐵絲網、水井、棚圈等，當被整合戶的草場使用權轉移到整合戶手里時，這些基礎設施如何處理呢？鐵絲網是草場承包后，牧戶草場使用權的象征。按說，草場整合后鐵絲網應當拆除，這樣才能方便牲畜在更大范圍游動，充分利用草場。但如前所述，草場整合后租賃期內使用權歸整合戶，但承包期內草場使用權仍歸被整合戶，因而鐵絲網作為劃定承包期內草場使用權的象征依然被保留下來。因草場承包而帶來的鐵絲網建設成本和每年的維護費用并未因草場整合而減少。整合后，依舊保留的鐵絲網表明，草場整合沒有否定草場承包中牧民獲得的基本權利。水井和棚圈的處理在草場整合后有兩種情況：一種是整合戶依靠自己的水井和棚圈足以滿足整合后牧場的需要，被整合戶原來的水井和棚圈就被廢棄。例如，圖布沁家的草場在轉租給伊·阿拉哈家后，其水井和棚圈就完全廢棄在草原上。這種浪費表明，草場承包時期以家庭為單位進行的生產投資有許多是重復性投資，并不能充分發揮作用，只是這種過度投資在草場承包中被掩蓋起來，而在草場整合后得以顯現。另一種處理方式是，整合戶需要被整合戶的水井和棚圈，這時，被整合戶在租賃時會提高出租價格，把水井和棚圈的效益計算進去。例如希·朝魯家以每畝2.5元的價格租入阿拉坦·格日勒家的草場，既高于每畝1.5元的政府指導價，也高于每畝2元的一般市場價，就是因為希·朝魯家需要阿拉坦·格日勒家草場上的水井和棚圈。

被整合戶的牲畜在草場出租后如何處理？在調查中我們了解到主要有如下幾種方式：一是寄養，二是出售，三是帶養。寄養，就是被整合戶將牲畜寄存在整合戶家里，由整合戶代為放養。寄養的條件有的是降低草場租金，有的是出欄時將一定量的牲畜留歸整合戶。有的被整合戶不是將牲畜寄養在整合戶，而是寄養在非整合戶，通常寄養在親屬家里，其寄養條件因具體情況差異很大。出售，就是被整合戶在草場被轉租出去后將剩下的牲畜全部出欄，自己外出打工，出售使被整合戶除了每年收取草場租金外不再有牲畜的牽絆，一心在外務工經商。帶養是被整合戶在草場被轉租出去后，自己又給別的牧戶當雇工（當地稱為羊倌），將所剩不多的牲畜帶到牧主家的草場上放養，具體條件由羊倌和牧主協商而定。一般而言，多數被整合戶在草場流轉后所余牲畜有限，有的被整合戶在草場轉出時已經沒有一頭牛或一只羊了，可見草場承包造成的貧富分化，在貧困一極已經達到極端，既然沒有了牛羊，就只有出租草場。

整合戶的牧場規模因租入草場而擴大，其放牧方式有何變化呢？劃區輪牧早在草場承包階段就已經提出來了，但由于家庭承包草場面積有限，劃區輪牧很難做到。草場整合后，草場規模擴大，劃區輪牧成為可能。尤其對于像巴音圖嘎這樣的嘎查來說，原來人均擁有草場面積就小，根本無法推行輪牧制度，草場整合為劃區輪牧提供了可能。劃區輪牧就是將整合后的草場劃分為夏季牧場和冬季牧場，夏季牧場再根據需要劃分為若干塊。劃區輪牧顯然比在承包的小塊草地上過度放牧更加有利于草場恢復和生態保護。由于劃區的需要，草原上的鐵絲網不僅沒有因草場整合而減少，反而增加了。由于在承包期間草場退化比較嚴重，為了保護草場，國家和自治區積極推行春季草場禁牧制度和草場休牧制度，但在草場承包條件下，因家庭規模小，禁牧和休牧制度在執行中大打折扣勢所難免。草場整合使禁牧和休牧制的嚴格實行有了可能。

集體經濟中，牧民個人沒有勞動力所有權，草場承包才使牧民獲得了這項權利。家庭承包實際上是牧民以自己所有的勞動力與承包來的草場相結合的經營方式。承包牧戶的內部關系只有牧民對勞動力的個人所有權和對草場的使用權，外部關系主要是承包草場的使用權同草場的集體所有權的關系。草場整合并沒有否定承包中牧民所獲得的勞動力所有權，反而更加突出了這項權利，因為在草場承包中，人們注重的是草場使用權，而沒有意識到承包后牧民個人同時獲得了勞動力所有權；在草場整合中，被整合戶在草場租賃期使用權喪失后仍保留了勞動力所有權，被整合戶為生計所迫只能進城打工或給別的牧戶當羊倌，也就是出賣勞動力所有權派生的使用權，以獲得工資收入。草場整合后所建立的家庭牧場與草場承包牧戶的主要區別不僅在于前者包含了草場的租賃關系，而且包含了勞動力雇傭關系，因而較后者的內部關系更為復雜。當然，巴音圖嘎嘎查的草場整合作為一項改革不過剛剛開始試點，雇傭關系并不普遍。這是因為，家庭牧場整合的牧戶數量有限，一般不超過3~4戶，草場經營規模雖然有所擴大，但也不過1~2萬畝，在一些草場資源豐富的嘎查，承包時就能達到這一規模，例如烏里亞斯太鎮額爾敦烏拉嘎查的哈·斯琴家1997年草場承包調整后就獲得1.4萬畝草場，牲畜達到1300多頭（只）。由于巴音圖嘎草場整合尚處于起始階段，整合的家庭牧場規模較小，內部關系中草場租賃關系普遍存在，而雇傭關系尚不發達，往往在接羔、打草等繁忙季節臨時性雇工，以羊倌身份出現的長期雇工，數量少且不夠普遍。

草場整合使草場承包中勞動力與草場直接相結合的形式解體，大量牧民失去了租賃期內的草場使用權而僅擁有承包期草場使用權。這些被整合的牧民就獲得了一種奇怪的經濟地位：既是牧主又是羊倌，既是有產者又是無產者。一方面，盡管草場被整合了，但他們依然合法擁有草場承包期內的使用權，依然不會拆除表明這些權利的鐵絲網。在出租關系中，他們是牧主，是有產者，整合戶需要向他們支付租金，他們是租金收取者；另一方面，他們又喪失了租賃期草場的使用權，在租期內，他們實際上喪失了草場，不能使用自己的草場，成為無產者，他們只能出賣自己勞動力的使用權，或當羊倌，或當城市企業的雇傭勞動者，他們只能得到作為勞動力使用權價格的工資。同樣，被整合戶牧民的經濟生活條件也是二重的，既靠出租草場收取的租金生活，又靠出賣勞動力獲得的工資生活，這種二重經濟地位和兩種經濟生活條件使被整合戶牧民同農區產生的農民工頗為類似，農民工既有承包的土地，也出賣自己的勞動力[‡]由于被整合戶實際喪失了草場在租賃期的使用權而成為無產者，將這些無產者從草原上轉移出來，進入城鎮務工經商，或從事個體經營，或接受私人工礦企業雇傭，成為草場整合的一個重要內容。受游牧民族傳統生活方式和觀念的限制，也受文化素質的限制，不少被整合戶牧民滿足于整合戶每年支付的租金過日子，不愿進入工礦企業就業，也無力到城市從事個體經營，除了繼續留在草原上當羊倌，就是成為草原上的“剩余”勞動力。他們有時為了獲得較高租金，和外來非牧戶合謀抵制政府清理草原非牧戶的政策實施。因此，將這些“剩余”勞動力從草原上轉移出來，并且“移得出、穩得住、富起來”成為政府政策關注的一個焦點。

保護草場是實施草場整合的初衷之一。草場整合后，被整合戶遷出草原顯然減輕了草原人口壓力。游牧民族和狩獵民族在農耕民族面前之所以成為少數民族，根本原因在于同樣面積的土地，游牧民族的草場和狩獵民族的山林能夠承載的人口遠遠少于農耕民族的土地。草原人口承載數量的減少，牧場的擴大，能否使草原生態得到改善，目前沒有明確的結論，畢竟草場整合才剛剛開始。草場整合后，由于家庭牧場內部關系的變化主要是增加了租賃關系，會對草場生態改善帶來新的問題。整合戶對被整合戶草場的保護負有責任，整合戶要“嚴格落實草畜平衡制度”。但是，整合戶與被整合戶的租賃僅僅是草場承包期使用權和租賃期使用權之間的契約關系，草場所有者是集體。如何保證草場不遭破壞，對于被整合戶關系不大，他只關心租金高低以及能否及時支付，因為草場實際使用權不歸被整合戶；對于整合戶來說，他關心的是草場擴大能否帶來牧場收益增加，也關心自家承包草場的生態保護，至于租來的草場，充分利用是他利益所在。政府草監部門通過控制草場載畜量和出欄率維持草畜平衡，但既然在草場承包時就不能遏制草場退化趨勢，那么在草場整合后，家庭牧場內部關系更為復雜時，要實現草畜平衡難度相當大。

三、草場整合中家庭牧場的發展前景

家庭牧場是當前草場整合的主要形式，草場整合剛剛啟動，預測家庭牧場的前景似乎為時過早，但作為觸及牧區基本經濟關系的一場變革，對家庭牧場的性質、前途和其發展中的重大現實問題應有清醒認識。

草場整合是在“一個不變”的原則下提出來的，即“家庭聯產承包基本經營體制不變”。這就是說，草場整合堅持了草場承包所形成的牧民基本權利關系，這包括：牧民對自身勞動力的所有權，牧民對承包草場的使用權[§]。但是，草場整合又大大擴展了草場承包的權利體系，這包括：被整合戶喪失了租賃期內所承包草場的使用權以及牧民出賣勞動力使用權。草場整合與草場承包的關系集中體現在家庭牧場與承包牧戶的區別與聯系上。承包牧戶內部經濟關系只涉及牧民個人勞動力所有權與承包草場使用權的結合，在外部，同牧區集體（蘇木、鎮、嘎查）是所有權與使用權的關系，牧戶之間是商品經濟關系；家庭牧場內部關系中，牧民個人勞動力所有權與承包草場使用權的結合只限于整合戶，被整合戶的這一結合形式陷于解體，勞動力和生產資料分離，被整合戶牧民只能出賣勞動力，整合戶與被整合戶之間雖然普遍存在草場租賃關系，但尚不普遍存在勞動雇傭關系。隨著家庭牧場的進一步發展，一方面，牧場規模擴大，整合戶有必要也有能力雇工；另一方面，隨著草原上非整合戶的減少，被整合牧民的增多，喪失草場短期使用權人數的增加，也就是出賣勞動力人數增加，家庭牧場內部雇工完全可能成為普遍現象。這就是說，承包牧戶向資本性質的家庭牧場轉變已經通過草場整合開辟了道路。

對于草原上基本經濟關系的資本化應當如何看待，我們認為，資本化家庭牧場對小牧經濟的改造是一種歷史進步，使得牧區有可能循此完成工業化和城市化的發展，另一方面，我們認為，草場整合中，家庭牧場只是其中的一種形式，合作牧場、股份牧場也都應該有進行試點探索的必要。合作牧場以其能夠保護所有參加草場整合的牧民的權利，尤其應當予以重點扶持，當然，在目前條件下，走合作牧場的道路要比走家庭牧場的道路困難大，但隨著草場整合的推進以及黨和政府的刻意扶持，探索合作牧場的可能性不能說沒有。

僅就當前家庭牧場的發展來看，我們認為有三個重要的現實問題必須認真對待：一是處理好草場承包與草場租賃之間的關系；二是鑒于中國歷史上土地兼并的嚴重社會后果，應當高度重視被整合戶的安置問題；三是切實保障牧區雇傭關系中雇工的基本權利。

在草場整合中，被整合戶承包的草場現在處于雙重關系中，一是承包關系，二是租賃關系。根據我國現行法律與政策，牧戶在承包關系中只有草場的使用權，沒有所有權。草場使用權就是使用草場的權利，但這種權利在租賃關系中又轉讓給了整合戶，可又不是完全轉讓，不是將整個承包期內的使用權全部轉讓，而是零售，是部分轉讓。在巴音圖嘎嘎查以及東烏旗“流轉雙方每三年簽訂一次流轉合同”[**]，也就是說按照3年一個單位零售草場承包期使用權。草場承包期長為30年，草場租賃期短為3年，長期是由短期構成的，30年承包期內可流轉10次。問題在于，通過10次出租，草場實際使用權完全落在整合戶手中，被整合戶只是租金的收取者，可是，能夠收取租金的只能是所有者、占有者或使用者，既然被整合戶不是草場所有者，也不是實際占有者或使用者，他收取租金的根據是什么？如果說他出租的是使用權，那這種使用權只能從承包草場的使用權中派生出來，然而，使用權怎么能派生使用權呢？這不僅是個理論問題，也是一個法律問題，更是一個現實經濟問題。因為，被整合戶在數十年承包期內完全可能離開草原外出打工，成為非牧戶，而在清理非牧戶或者在草場承包的調整中，被整合戶的草場承包期使用權將得不到有效保護。

中國歷代土地兼并綿延不絕。一般來講，王朝建立的初年，經過農民起義和長期戰亂后，土地分配較為平均，所謂“耕者有其田”，但到朝代中期，土地兼并開始嚴重起來，到末期達至極端，“富者田連阡陌，貧者亡立錐之地”，土地兼并的結果使無地或少地的農民，不得不租入地主的土地。無地農民增加，地租率提高，土地兼并導致貧富分化和剝削加重，由此生發農民起義和社會動蕩。草場整合是無力經營的牧戶通過租賃將草場向經濟實力雄厚和經營管理能人集中，是一種草場兼并行為。草場整合是草場承包后牧民貧富分化的結果，也是牧民進一步加速分化的轉折點，不看到這一點，就不能把被整合戶的安置問題提到維護社會穩定的高度來認識。目前出臺的對被整合戶的優惠政策，不能完全扭轉歷史上反復出現的社會治亂周期率。有鑒于此，我們認為，必須在社會主義新牧區試點中本著對歷史和人民負責的精神，積極探索合作牧場形式的草場整合，避免牧區貧富分化，走科學發展與和諧發展道路。

草原上已經出現的雇傭關系，表明家庭牧場正在起著一種貧富分化加速器的作用。在雇傭關系中，雇工擁有自己勞動力的所有權，出賣的是由所有權派生的勞動力使用權，由此獲得工資。保護雇工的權利，首先是保護他對勞動力的所有權，像山西黑磚窯事件暴露出來的問題，本質上是剝奪了農民工的勞動力所有權，使農民工成為奴隸，奴隸就沒有自己的人身所有權，所以在當前提出保護勞動力所有權具有現實意義，有助于防止現代奴隸制產生。其次是保護雇工的勞動力使用權，這包括勞動力使用的期限、工作日長短、法定節假日、使用權價格、工資水平、工資的及時發放、勞動力培訓以及其他社會福利。對雇工基本權利的保護不能單純依賴政府，更不能僅僅訴諸一紙法律條文，要鼓勵和引導被雇傭者成立工會，以聯合起來的民主力量保護自己的權利，這也是社會主義新牧區建設中基層民主制度建設的重要內容。

參考文獻

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