熊月之：清末新政何以成“潰政”？
 
摘要：清末新政改革步伐不可謂小，方向不可謂窄，但執行者缺少通盤考慮，不知道先后緩急，不考慮百姓能否承受，盡奪其資生衣食之必需，加上官治腐敗，與劣紳勾結，剝奪壓抑，甚于強盜，于是，“無論行何良法，立何善制，適皆成為殺人之具而已”。于是，新政反成了惡政！清末人的新政觀，對于今人如何分析新政，不無啟迪！

（文/熊月之    《社會觀察》雜志2011年8月號特稿，觀察者網首發）

 　　所謂“清末新政”，是學術界對清政府在清末十多年間實施新政的約稱，其涵蓋的時間，通常指自1901年至1911年，涉及的范圍包括政治、軍事、經濟、社會、文化教育多方面。對于清末新政，國內外學術界近些年研究成果相當繁富，既有從新政總體思路、官制、立憲、新軍、工商、鐵路、地方自治、教育等具體門類或具體問題入手的，也有從總體上進行綜合研究與評述的。對于清末新政的成效與意義，眾說紛紜，莫衷一是，或認為新政是敷衍，欺騙民意；或認為新政是真心改革，成效顯著；或認為假如不是革命打斷了新政進程，中國可能會走上順利轉型的道路。

新政始末

清末新政啟動的標志性事件，是慈禧太后以光緒皇帝名義在1901年1月29日發出的新政改革上諭。那時，慈禧尚在西安，還未還京。上諭在一開始就強調變法的合理性和必要性：“世有萬不易之常經，無一成不變之治法……法令不更，錮習不破，欲求振作，須議更張。”

 　　上諭批評此前進行的變法，只是習西人語言文字、制造器械而已，徒襲西人之皮毛，未得西學之本源；要求軍機大臣、大學士、六部九卿、出使大臣、各省督撫，各就現在實情，參酌中西政治，舉凡朝章、國政、吏治、民生、學校、科舉、軍制、財政，當因當革，當省當，“如何而國勢始興，如何而人才始盛，如何而度支始裕，如何而武備始精，各舉所知，各抒所見，通限兩個月內，悉條議以聞，再行上稟慈謨，斟酌盡善，切實施行”。上諭對于如何變法，也提出了基本思路。這是清廷實行新政的動員令與總綱領。

 　　為了推動新政，清政府在1901年4月21日設立督辦政務處，作為辦理新政的協調與管理機構，以慶親王奕、大學士李鴻章等人為督辦政務大臣，劉坤一、張之洞等參與其事。隨后，督辦政務處制訂開辦規條，調集人員，開始運行。

 　　在清廷的推動下，各級各地官員紛紛提出變法主張，其中，意見比較全面、系統、特受時人重視的，是兩江總督劉坤一與湖廣總督張之洞聯銜會奏的折稿。其折稿包括三折一片，即《變通政治人才為先遵旨籌議折》、《遵旨籌議變法謹擬整頓中法十二條折》、《遵旨籌議變法謹擬采用西法十一條折》與《請專籌巨款舉行要政片》，統稱《江楚會奏變法三折》，簡稱江楚三折。

 　　江楚三折提出的變法意見極其廣泛，約略說來，包括以下四個方面：

 　　一是政治改革。包括改善用人政策，重視真才，不計資格；行政運作要提高效率，省卻繁文縟節；清除吏治腐敗，停止捐納，去除胥吏，用警察代替差役；改良司法，嚴禁勒索訟費，反對刑訊逼供，改造監獄，改善罪犯生活環境，教給罪犯生活技能；革除弊政，裁汰有名無實的因漕運而設的屯田與衛官，逐年裁汰早已無用的綠營；調整滿漢關系，允許旗人自謀生計。

 　　二是軍事改革。包括用西法練兵；設武備學堂，培養新式軍官；設法自造新式軍械。

 　　三是經濟改革。包括改良農業，興農學，修農政；發展工業，設立工藝學堂，設立勸工場，獎勵良工，保護專利；制訂經濟法規，編纂礦務律、鐵路律、商務律等。

 　　四是文化教育改革。包括建立學校教育體制，變革科舉制度，獎勵留學；廣派游歷，出國考察；多譯外國書籍。

 　　劉坤一、張之洞是李鴻章之后地位最高、最為熟悉洋務、熟悉官場運作規則的封疆大吏，二人幕府中通曉西學和能干實事的人才濟濟，所以，他們提出的意見，氣象宏大，目光敏銳，思路清晰，有針對性，也有可操作性。三折上達以后，慈禧太后認為“事多可行”，要求各省疆吏，一律統籌，切實舉行。三折實際上成為1905年以前全國新政的指導性文件。

 　　新政的內容隨著國際國內形勢的變化而有所增添和變化。1905年以后，新政增添了許多江楚三折所沒有涵蓋的內容，其中最重要的是預備立憲與官制改革。1912年2月，清廷覆滅，新政隨之終止。

新政內容

新政是自鴉片戰爭以后，清政府領導的規模最大的變法運動，上自中央政府，下至省府州縣，從沿海到內地，都被卷入，從政治、經濟、社會、文化到風俗習慣都有所涉及。新政的影響相當廣泛，在不同領域有所不同，有些領域是翻天覆地，有些領域是清風徐來；有些領域是淺嘗輒止，有些領域是層層遞進。新政的實施與效果，可分以下六端：

 　　一是政治改革。

 　　分布新與除舊兩方面。布新方面，適應形勢需要新設一些機構，包括在1902年將先前的總理各國事務衙門改為外務部，班列六部之首。在1903年設立商部，班列外務部之后、其他各部之前；設立練兵處、財政處。1905年設立巡警部、學部。其中，外務部之設，既是為了適應紛雜的國際關系，也滿足了列強的要求。商部不僅管全國商業貿易，也管工業與農業。后來工部并入商部，改稱農工商部。

 　　除舊方面，裁撤歸并了一些舊衙門，這些裁并都是從實際出發的，精簡機構，名副其實。比如，因黃河改道，直隸、山東兩省修守黃河的工程早歸督撫管理，加上運河長期淤塞，漕米改折，運河無事，河東河道總督已沒有多少實事可干。詹事府原初職能是輔弼東宮太子，實際上自康熙之后取秘密建儲法，不立太子，詹事府成為詞臣遷轉之地，翰林敘進之階，早已成為虛設的機構。通政使司原先職能是掌管收受各省題本，實際上在1901年清政府已改題為奏，各處奏折經折子處徑直傳達宮中，通政使司無事可為。

 　　與行政制度改革同步，清政府在整頓吏治方面采取了一些措施，包括裁汰欺上瞞下、病民蠹政、舞文弄法、朋比為奸的書吏差役，停止捐納買官，裁革陋規，酌定公費。這些措施，對于改善機關作風、提高行政效率、懲治腐敗，都有積極意義。

 　　政治改革方面最大的舉動，是預備立憲與官制改革，其直接導因是日俄戰爭。1904年至1905年的日俄戰爭，日本是小國，俄國是大國，但結果以日勝而俄敗，俄國因此誘發了國內革命。這一戰爭對中國政治改革走勢影響很大。日本是立憲國，俄國是專制國，輿論將小國勝而大國敗的結局歸結于立憲與專制的優劣，于是，要求立憲的呼聲陡然高漲。

 　　早在1901年，湖廣總督張之洞、出使日本大臣李盛鐸等人就已注意到立憲問題，李盛鐸還在奏折中明確提出此事，但未被采納。1904年，駐法公使孫寶琦重提此議，引起社會重視。1905年，袁世凱、張之洞、周馥、端方等均吁請朝廷考慮立憲問題。慈禧太后徇其請。8月，派戴鴻慈、端方等五大臣出洋考察，設立考察政治館。1906年9月1日，宣布預備立憲，并規定從改革官制入手。此后，圍繞著官制改革、立憲期限、內閣人選等問題，發生了一波又一波紛爭，引起了強烈的政治震蕩。

 　　二是軍事改革。

 　　清朝軍制屢經變遷，自清初至道光、咸豐以前，清朝軍隊主要是八旗與綠營，咸豐年間在鎮壓太平軍過程中，從地方團練中興起湘軍與淮軍，洋務運動期間又增添了北洋海軍。經過甲午戰爭，北洋海軍全師覆沒，湘軍淮軍不堪一擊，暴露出清軍的嚴重問題。甲午戰爭以后，袁世凱、張之洞等地方大員開始用西法編練新軍。新政開始后，清廷在軍事方面進行了多方面的改革。

 　　1901年8月，清政府宣布廢除武科科舉考試制度，命令在各省建立武備學堂，以期培養將才，練成勁旅。同年，要求所有各省原有之綠營防勇，限于本年內裁去十之二三。

 　　1903年，清政府設立練兵處，各省設立督練處，負責練兵事宜。1904年，頒布《新軍營制餉章程》等相關章程，將新軍常備軍編制分為八等：軍、鎮、協、標、營、隊、排、棚，每級各轄下一級別編制若干，此外，還有一種混成協，類似于日后的獨立旅。這使得全國新軍開始有了一個統一的編制。練兵處提出擬于全國編練成36鎮新軍。1906年改兵部為陸軍部，將練兵處并入其中。1907年，陸軍部對全國新軍編練作了統一規劃，將應編36鎮分配到各省。到1911年，全國共練成陸軍26鎮。

 　　與此相適應，清政府建立了一套近代軍事人才培養體制，將全國陸軍學堂分四級，即小學堂、中學堂、兵官學堂與大學堂，還有一些速成軍事學堂和專門學堂；委派留學生到英、法、德、日德國學習軍事，尤以日本為多。新練的軍隊，在編制、軍械、操練、兵源諸方面，均與八旗、綠營、湘軍、淮軍等舊軍不同， 因此被稱為新軍。

 　　三是經濟改革。

 　　這方面總的趨向是積極鼓勵、支持發展工業、農業與商業貿易，改變傳統的重農抑商政策。1903年，清政府設立商部，下設四司一廳，即保惠司，專司商務，保護商人，獎勵興辦工商企業，分發專利權；平均司，專司墾荒、蠶桑、造林等事；通藝司，專司工業、鐵路、輪船、采礦管理等；會計司，專司稅收、銀行、通貨、工商交易會、度量衡和工商訴訟等；司務廳，負責收發文件、監用印信、繕譯電報等事項。

 　　同年，頒布《鐵路簡明章程》、《獎勵華商公司章程》；1904年頒布《商人通例》、《公司律》、《公司注冊試辦章程》、《商標注冊暫擬章程》、《礦務暫行章程》；1906年頒布《商船公會章程》、《破產律》；1907年頒布《農會簡明章程》、《華商辦理農工商實業爵賞章程》、《欽定大清礦務章程》。此外，關于銀行、幣制、財政均各有章程。

 　　這些章程，允許自由發展實業，獎勵興辦工商企業，鼓勵組織商會團體，一掃千年賤商陋習，對民族工商業的發展起了一定的保護和促進作用。在政府鼓勵、扶持與保護下，中國民族工礦企業在清末發展很快。

 　　據統計，1901年，中國有工礦企業（包括官辦、商辦、官商合辦與中外合辦）11家，資本總額128.4萬元，到1910年，上升到89家，資本總額1985.8萬元，其中商辦企業由9家上升到76家，資本額由57.4萬元，上升到1063萬元。鐵路、航運、商業、金融業都有相當可觀的發展。

 　　四是文教改革。

 　　1902年8月，頒布《欽定學堂章程》，即壬寅學制，但未實行。1904年1月，頒布《奏定學堂章程》，即癸卯學制。這個學制以日本為藍本，對各類學校的辦學宗旨、課程設置、學生入學條件、修業年限，作了具體的規定，對整個教育宗旨、學校管理、教師選用、學生考試與獎勵，也有相應的規定。中國近代教育體制由此確立。1905年8月，宣布自明年起，所有鄉試、會試、各省歲、科試一律停止，延續千余年的科舉制度遂告終結。12月，正式設立學部，作為中央的教育行政機構。科舉廢除后，清政府為了吸引學生進入新學堂，給予學堂畢業生以翰林、進士、舉人、貢生、生員等相應的科舉功名。

 　　廢除科舉與獎勵學堂出身，為新式教育的發展提供了寬廣的空間，出現了全國性的辦學熱潮。1903年新式學堂的數量為769所，學生31428人，到1909年學堂數上升到58896所，學生為1626720人。

 　　與教育發展同步，中國出國留學人數大增，既有公派的，也有自費的。1905年至1906年，留日學生就有8000人之多。

 　　與教育發展同步，面向社會的宣講所、新聞館、圖書館等也有所發展。1904年湖北省設立圖書館。1905年，張謇向張之洞建議設立圖書館，以補學校教育之不足。1906年，學部在所擬教育會章程折中，提出籌設圖書館、陳列館、宣講所等以普及教育。同年，湖南巡撫龐鴻書奏設圖書館。1909年，京師圖書館開辦。自1901年至 1911年，中國開辦的圖書館有40多個，其中國家級圖書館1個，省級圖書館17個，市級圖書館4個。

 　　五是法制改革。

 　　1902年3月，清廷決定修訂法律，要求根據形勢的變化，參照各國通行律例，對《大清律例》進行修改，隨后任命沈家本與伍廷芳為修訂法律大臣。1904年5月正式成立修訂法律館。修律工作分兩個方面，一是修改舊律，二是制訂新律。沈家本等參考西方律法，廢除了舊律中的凌遲、梟首、戮尸和刺字等酷刑，并禁止刑訊。

 　　1906年至1910年，陸續頒布新的法律，包括《刑事民事訴訟法》（1906）、《新刑律草案》（1907）、《大清新刑律》（1910）、《大清刑事訴訟律草案》（1911）、《大清民事訴訟律草案》（1911），還有其他民法、商法與行政法等。

 　　在中央司法機構改革中，將刑部改為法部，大理寺改為大理院，并明定立法、行政、司法權限，規定司法獨立。在地方司法機構改革中，規定各省按察司改為提法司，按察使改為提法使，并分設各級審判廳。對于獄政也進行了一些改良，修建監獄，改善罪犯生活條件，改革監獄管理制度。湖北等地還以日本為榜樣，建造了一些模范監獄。
 六是社會改良。

 　　這方面內容相當廣泛，諸如：建立警察制度、勸戒纏足、禁吸鴉片、取消滿族特權等。1902年宣布廢除先前關于滿漢通婚的禁令，允許滿漢通婚。1904年，以前只有滿人可以擔任的將軍獄都統等職位開始向漢人開放。1907年，廢除旗人不事生產的特權，授旗丁以田地，責令耕種。這些措施，都有利于緩解歷時已久的滿漢矛盾。

 　　清末新政是涉及政治、軍事、經濟、文教、法律、社會各方面的綜合性變革，是此前清政府歷次變革內容的繼續、擴展與深化，其廣度、深度、力度都超過以前。裁汰冗員、整頓吏治、停止捐納、編練新軍、仿造西洋堅船利炮、獎勵工商、興建鐵路、開礦設廠、停止科舉，諸如此類的問題，在洋務運動時期，在馮桂芬的《校廬抗議》、王韜的《弢園文錄外編》、鄭觀應的《盛世危言》中，都一再被道及，有一些內容此前已經被開始付諸變法實施，但更多的是此前變革的延伸與深入，如獎勵工商、獎勵游學、制訂新的學制、廢除科舉。其中有些內容是先前被朝廷斷然否定而此時由研究、探索而付諸實施的，如君主立憲、地方自治。雖然，清政府在立憲問題上，一直是被推著向前走的，但畢竟在一步一步朝前走。
 

多重矛盾的糾結

清末新政是在多種因素作用下起步的。

 　　庚子事變以后，列強不希望清政府仍然頑固保守，也不希望中國依舊封閉、落后，因為那樣不利于帝國主義的商品與資本輸出，也不利于它們在中國已經攫取的勢力范圍的發展。先前的維新派、這時的保皇派、立憲派，開明的官員，希望發展工商的民族資本家，也都擁護新政。這些都是比較容易理解的。

 　　清末新政得以實行的一個關鍵因素，是慈禧太后的支持。平心而論，慈禧太后雖然存在專權弄權、心胸狹窄等缺陷，有發動戊戌政變、殺戮維新志士等問題，但她并不是一個極端保守之人。如果沒有她的支持，李鴻章領導的洋務運動是很難想象的。如果沒有她的默許，戊戌變法也是不可能發動起來的。至于她為什么會不顧國家根本利益而利用義和團與列強開戰，學術界已經有很好的研究成果，其關節點是風傳列強有照會要她還政于光緒。出逃西安途中，她備嘗艱辛，據記載：

 　　太后哭罷，復自訴沿途苦況，謂連日奔走，又不得飲食，既冷且餓。途中口渴，命太監取水，有井矣而無汲器，或井內浮有人頭，不得已，采秫稈與皇帝共嚼，略得漿汁，即以解渴。昨夜，我與皇帝僅得一板凳，相與貼背共坐，仰望達旦。曉間寒氣凜冽，森森入毛發，殊不可耐。爾看我已完全成一鄉姥姥，即皇帝亦甚辛苦。今至此，已兩日不得食，腹餒殊甚。（吳永口述，劉治襄筆記：《庚子西狩叢談》，載沈云龍主編《近代中國史料叢刊》第一輯，臺北文海出版社印行）觀察者網特稿。

 　　她對民間疾苦也比以前了解得更為深切，不止一次地表示，沒有想到民間困難到如此地步。所以，事變一過，她便啟動新政，決心自強雪恥，這是一方面。另一方面，作為清王朝實際最高統治者，她所推行的新政總是以不觸動皇室根本利益為前提的，所以，表面上要化解滿漢矛盾，實質上總是在維護滿族皇室的統治。這也決定了在立憲問題上，她雖然同意考察、研究，并允諾預備立憲，但總是左顧右盼，很難走得更遠。1906至1907年的官制改革，是籌備憲政的一項內容，可實際運作的結果，卻是岑春煊等一批漢族重臣被罷免官職，袁世凱被迫辭去多項兼職，并交出北洋四鎮軍權，滿族親貴則擴大了實權。這在事實上擴大了滿漢隔閡，加大了漢族官員對朝廷的離心力。

 　　新政實施過程中，需錢與無錢，是一大矛盾。

 　　甲午戰爭以前，清政府年財政收入與支出，大體穩定在八千萬兩左右，1900年以后，大幅度上升，到1910年，政府編制的下一年度財政預算，歲入近三億兩，歲出近三億四千萬兩。十幾年中，國家財政收支竟劇增四倍左右。

 　　原因很簡單，巨額的戰爭賠款（《馬關條約》一大筆，《辛丑條約》又是更大一筆），編練新軍，建筑鐵路，興辦學校，出國考察，處處需要大筆經費。清政府正常財政收入極其有限，不得已，通過以下兩項措施來平衡收支，而每一措施又都引出新的矛盾：一是加大對百姓的榨取，竭澤而漁，不斷地增加田賦、厘金、鹽稅，其結果是民怨沸騰，民變蜂起。二是不斷舉借外債，以路礦利權作為抵押，其結果是加大對帝國主義列強的依賴，加深半殖民地程度。

 　　新政實施過程中，廢除科舉，興辦學堂，派遣留學生，編練新軍，讓年輕人接觸、學習新知識、新思想、新文化，目的是為了讓他們成為新政所需要的人才，但是，這些人學習了新知識、新思想、新文化以后，反觀清政府所作所為，左右不順眼，相當一些人而反成為清政府的異己力量，站到了革命一邊。

 　　新政實施過程中，直隸總督兼北洋大臣袁世凱最為賣力，成效最大，辦巡警，辦實業，辦教育，樣樣出色。特別是在編練新軍方面，全國督撫無出其右。他編練的北洋六鎮，裝備精良，訓練正規，最有戰斗力。但是，他在練兵過程中，通過種種手段，培植親信，讓他們成為掌握軍隊實權的指揮員與各鎮統制，如徐世昌、劉永慶、馮國璋、王士珍等人，使得這支以國家名義、用國家經費訓練出來的新式軍隊，變成只聽命于袁世凱個人的軍隊。這不能不引起慈禧太后的疑忌。這也是慈禧與其后的載灃等人千方百計削弱、打擊袁世凱，乃至將他趕回河南老家的根本原因。

 　　最高統治者的疑忌、打擊，加大了袁世凱對皇室的離心力，最終成為清王朝的掘墓人。編練新軍本是為了雪恥自強，沒想到結局是養虎遺患，這不能簡單地歸結為慈禧太后、載灃或袁世凱的個人素質問題，而是專制體制、滿漢關系、中央與地方關系等多重矛盾糾結演化的結果。

 　　對于清末新政，有一種看法認為，假如不是辛亥革命的發生，打斷了新政的進程，中國有可能避免日后的混亂，會比較順利地實現近代轉型。這是一種切斷歷史內在聯系的想當然，是不顧歷史事實的假設。辛亥革命的發生，清廷的覆滅，不完全是由于孫中山等革命黨人的武裝起義，而在很大程度上是與新政引發新的社會矛盾、帶來新的危機有關。上述慈禧太后對新政既支持又限制，清政府對民族工商業既獎勵又盤剝，廢科舉、興學校、派留學、練新軍對青年人的雙重影響，袁世凱在新政中既成功又遭忌，這些都是新政運作的實際矛盾顯現。

 　　關于新政目標與新政結果之間的矛盾關系，不完全是學者的后見之明，在清末，在清朝倒臺之前，有識之士便已見及。1910年8月，有個署名“長輿”的人在《國風報》一篇文章中寫道：

 　　我國今日之新政,固速亂之導線也。十年以來,我國朝野上下莫不奮袂攘臂,囂然舉行新政。興學堂也,辦實業也,治警察也,行征兵也,兼營并舉,日不暇給。然而多舉一新政,即多增一亂端,事變益以紛,國勢益以搶攘。夫我國今日所謀之新政,固行之東西文明諸國,致治安而著大效者也;然移用于我國,則反以速亡而召亂。

 　　換句話說，這些新政若行于別的國家則有正面效果，行于中國則為負面效果。為什么呢？作者認為那時中國，俗亂而政不修，下怨而上不知，民困而主不恤，危機遍伏，變亂四起，已如病危之人，不能亂補營養之品；又如危房，基礎動搖，墻壁傾側，單是橫加材木并不能使其不倒。所謂興辦學校，預備立憲，地方自治，各種新政，“必有莫大之政費；政費又非天降地出也，必不能不取之于民” ，然而辦新政者對此缺少通盤考慮，不知道先后緩急，不考慮百姓能否承受得了，盡奪其資生衣食之必需，加上官治腐敗，與劣紳勾結，剝奪壓抑，甚于強盜，于是，“無論行何良法，立何善制，適皆成為殺人之具而已”。于是，新政反成了惡政！清末人的新政觀，對于今人如何分析新政，不無啟迪！

 　　（作者系上海社會科學院副院長、歷史所所長，此為《社會觀察》雜志特稿）

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