中國的稅制到了應當作重大調整的時候了！　　

朱明熙　　

　2011-9-19　　　

中國稅制改革從九四年開始，屈指算來，已經有17個年頭了。這17個年里雖然也有過不少的調整和修補，但大的格局可以說基本沒變。　　

那么，現在中國的稅制到了應當作重大調整的時候了嗎？如果是，根據是什么？又怎樣調整呢？　　

對此，不同的人從不同的角度出發會得出不同的結論。　　

一種觀點認為，現在的稅收狀況很好嘛。因此，當前應當以穩定為主，慢慢調整，目前沒有必要進行大的調整。其主要根據是，從國內外的情況看，一般國家進行重大稅制調整，通常是在國家財政相當困難之時。比如，我國94年之所以要進行重大的稅制改革，就是由于當時國家財政狀況相當困窘，捉襟見肘，甚至連一些最必需的開支，如教育、醫療、國防等等都不能得到基本保證，而其中，中央財政又尤其困難。據統計，1993年全國稅收收入4255億，只占當年GDP的12％（最低的1995年甚至只占當年GDP的9.93％，而財政收入也只占當年GDP的10.3％），同時，中央財政收入只占整個財政收入的22％。而94年稅制改革以后，稅收每年以14～30％以上的速度多年遞增，到去年2010年，全國稅收收入已經達到73210.79億，占GDP的比重也上升到18.25％，同時，中央財政收入占整個財政收入也達到51％（94年分稅制改革以后，中央財政收入占整個財政收入的比重一直保持在50％以上。）。[1] 整個財政稅收形式一片大好，這個時候有什么必要對稅制進行重大調整呢？萬一調得不好，出現稅收大幅下滑怎么辦？你這不是“瞎折騰”嗎？　　

對此，我不敢茍同。雖然目前稅收增長情況比較好，但并不代表它就沒有問題，我們絕不能被一時的所謂的大好形勢蒙住了眼睛，看不到大好形勢下潛伏的愈來愈深沉的危機，尤其是從現在整個國內外的經濟、社會乃至政治狀況看，可以說的確存在著相當大的危機。高明的領導應當是見微知著，高瞻遠矚，未雨綢繆，防患于未然，而不是等到危機真正來臨才來臨陣磨槍，倉促應付。當然，這種觀點提出的改得不好有可能會使稅收大幅下滑的意見則應當引起高度重視，如果要對現行稅制和稅收征管進行重大調整，則一定要認真測算，統籌謀劃，精心實施，絕不能貿然從事。　　

與此相反的另一種觀點則認為，現在已經到了應當對現行稅制進行重大調整的時候了。持這種觀點的人主要針對的是這17年來稅收的年均20%以上的高速增長，認為正是稅收的連年高速增長所產生的稅負過重已經造成國富民窮，這是導致目前內需不足，產能過剩、經濟困難的主要原因。比如，2010年整個大口徑財政收入，即包括稅收在內的一般預算收入，再加上政府性基金收入（包括土地出讓收入）和中央企業上繳的國有資本收益，其總額就占到GDP的30％，如果再加上社會保險基金總收入，其總額就達到GDP的34.69％[2]。于是，這些人認為，這個比例已大大超過一般發展中國家的水平，甚至超過個別發達國家。因此，稅制應當作重大調整，而調整的方向就是大幅減稅。對此，我也不敢完全茍同。　　

首先，就稅收而言，雖然出現多年的高速增長，但這種增長中有相當部分是帶有恢復性質，以前過度的放權讓利使財政收入占GDP的比重大幅下降，最低的時候的1996年甚至只占GDP的10.4%[3]，這樣的規模實在是太低了，甚至不能保證政府提供最基本的公共品和公共服務的職能。比如，九十年代以來搞的教育收費、醫療漲價、住房改革……，等等，就不能不說與當時的財政困難有很大的關系，嚴重的時候甚至連正常的軍費都不能完全保障，只好允許軍隊經商，以補軍費之不足。結果鬧得風氣大壞，“三亂（亂收費、亂集資、亂罰款）”橫行，民不聊生，怨聲載道。這說明沒有一定的比較充足的稅收，比如說占GDP的20%以上的稅收，政府將無法行政，軍隊將無法維持，甚至連最基本的教育、醫療、養老、住房等公共品和公共服務都將無法保障，發展下去，最終結果必然是債臺高筑，國將不國。中國近代的滿清末年以及民國時期不就是這樣嗎？　　

其次，即便是從這些人所說的稅收增收速度過高的情況來看，據統計，2010年73210.79億的稅收只占GDP的18.25％，無論是與發達國家相比，還是與發展中國家相比，與我國政府應當履行的經濟、政治、社會、文化、國防、安全、生態、外交等職能相比，都是偏低的。就一般預算收入（稅收加上其它一般預算收入）而言，2010年是83080億，占GDP的20.88％，也不高。只是加上各項政府性基金收入35781．94億和收取的中央企業國有資本收益558．7億，占GDP的比重就一下子上升到30％，如果再加上五項社會保險基金總收入18646.4 億，占GDP的比重就高達34.69％[4]。但稍微分析一下就可以知道，3萬多億的各項政府性基金收入中，其中就有29109．94億是土地出讓收入，而土地出讓收入中如果剔除征地拆遷補償以及農地的整理、開發等等必要支出以后，政府實際可以使用的資金大約占土地出讓收入的40％左右[5]。因此，如果按40％左右的土地出讓收入計算政府實際可支配的各項收入占GDP的比重就不是30％而是27％左右。即便加上五項社會保險基金總收入18646.4 億，占GDP的比重也不是34.69％而是31％左右。而且，一般來講，土地出讓收入由于受國家宏觀調節政策的影響和土地資源的有限性制約，往往具有波動性大、穩定性差和可持續性弱的特點。今年有這么多收入，并不代表明年就一定有這么多收入；甚至今年有收入，并不代表明年后年就一定有收入，而且土地是賣一塊就少一塊，不可能是無限的。比如，今年“兩會”期間，不是有位北京市的區領導就感嘆目前的日子不大好過，財政狀況比較困難嗎，原因是前面的區領導已經把可以賣的地都賣光了，到他這一屆卻無地可賣了，因此，也阮囊羞澀了。　　

此外，即便根據有關資料從國際比較來看，我國的稅收和財政收入也不算過高。財政部根據IMF公布的《政府財政統計年鑒2008》的資料計算，2007年世界53個國家的宏觀稅負平均為39.9%，其中24個工業化國家的平均水平為45.3%，29個發展中國家的平均水平為35.5%（請注意，IMF公布的財政收入數據中并沒有計算土地出讓收入。），中國社科院財貿經濟研究所的研究報告也同樣證實了這一點[6]。由此可見，我國的稅收以及整個政府收入占GDP的比重無論是與發達國家相比，還是與發展中國家相比都不算過高，尤其是稅收（2010年只占GDP的18.25%）。　　

其實，稅收以及整個政府收入究竟高不高，不光要看增長速度和規模，以及與其他國家之間的比較，更重要的是看政府怎樣使用這些稅收和財政收入，以及用這些收入所提供的公共品和公共服務的多少和人們滿意的程度。從這個方面看，我國的情況就有些差強人意了。比如，目前老百姓反映最強烈的住房保障問題、教育、醫療、養老保障問題、大學生的就業問題，通貨膨脹問題、稅外收費過多問題、政府使用稅收和其它財政收入的不夠公開、透明，缺乏有效的人民監督和問責制度問題等等，以及與之形成鮮明對照的各地政府的過分豪華的辦公大樓、揮霍浪費的“三公消費”及辦公經費、遍地開花式的大拆大建和不斷地拆了建建了拆的“城鎮化”建設、以及“鐵機公”、房地產、開發區等等的“大躍進”建設問題，還有就是全國人民最為痛恨的官員貪贓枉法、腐敗猖獗、裝神作秀、說假話說大話說空話，很少解決實際問題等等問題。應當看到，近年來，黨和政府也開始注意這些問題，并在大力調整和改革，比如，全民醫療衛生保障制度，尤其是新型農村合作醫療保障制度的推行；義務教育尤其是農村義務教育的免費制度和義務教育的經費保障制度的實施；城市養老保障制度的改善和農村養老保險的試點；保障性住房的推出，等等。當然，“羅馬不是一天建成的”。但是，政府在用財方面的不夠公開、不夠透明，缺乏有效監督和制約，隨意性比較大，揮霍浪費、貪贓枉法、腐敗猖獗、假公濟私等問題還沒有得到根本性的改善，這也是世人擔心政府聚財過多，而用財不當的重要原因。當然，這些問題的根本解決，最終還是要通過政治體制和相關制度的改革，真正的人民民主監督制度的建立、落實和完善。　　

最后，至于這些人提到的國富民窮是由于政府稅收過高所造成的，對此，我不贊成，我同意　劉國光老　先生的看法[7]，不能用“民窮”一概而論。當前的主要問題和矛盾不是國富民窮，而是貧富懸殊，兩極分化，是極少數權貴、買辦、資本精英迅速暴富，而絕大多數老百姓或者相對貧困或者絕對貧困的問題。據統計資料顯示，按收入法計算的國內生產總值結構中，我國勞動者報酬占GDP的比重從1998年的53.14%下降到2007年的39.74%，9年下降了13.4個百分點（注意：勞動者報酬中還包括了高收入者的報酬。據　劉植榮　先生計算，中國勞動者總報酬的一半被10%的高收入者拿走了，90%的勞動者所得到的報酬占剩下的一半。這樣在2007年的76990萬總就業人員中，69291萬普通勞動者的報酬實際上只占GDP的23%。平均每個普通勞動者的報酬為8080元。[8]）；而企業盈余占GDP比重則從18.9%上升到31.29%，9年上升了12.4個百分點；而生產稅凈額占GDP的比重則從13.3%上升到14.8%，9年僅上升1.47個百分點[9]。而在發達國家，勞動者報酬占GDP的比重大多在50%～60％以上。以上資料明明白白地告訴我們，這9年來勞動者報酬之所失恰恰是絕大部分為企業之所得，怎么能說是國富民窮呢？這種顛倒是非，混淆黑白，蠱惑人心，轉移視線的說法為什么又會甚囂一時呢？這難道不令人深思嗎？況且，即便是國富，也不見得就必然會出現民窮。君不見，發達國家的財政收入不正是在20世紀初期以后從占GDP的10％左右逐步上升到30％，甚至40％、50％的時期，整個社會和經濟也是最為發展的時期，廣大人民也是相當富裕的時期嗎？因此，至少從發達國家的實踐來看，得不出國富必然會民窮的結論。因為，雖然政府稅收比較多，但同時如果政府向老百姓提供的各種社會保障和社會福利、醫療衛生、教育文化、住房保障、交通設施、環境治理等方面的公共服務也多，相應地老百姓也就減少了這些方面的支出，實際上等于老百姓增加了收入。我認為，這就是發達國家的“高工資、高稅收、高福利”的實質。當然，世界上也出現了相反的情況，就是政府收稅不是為了老百姓，而是為了滿足少數官僚、資本和精英們的利益，政府搜刮得越多，老百姓當然會越來越窮。這也正是人們最為擔心會不會在中國出現的事情。客觀地看，從2003年開始，黨和政府正在采取一系列政策措施避免出現這種壞的狀況。比如，從財政上來講，政府通過努力調整財政支出結構，加大民生方面的支出，使這種趨勢正在得以扭轉。根據財政部的數據，2010年全國財政用于與人民群眾生活直接相關的教育、醫療衛生、社會保障和就業、保障性住房、文化體育方面的民生支出合計達到29256.19億，比上年增長21.1%，占全國財政支出的32.6%。與民生密切相關的支出還包括農林水利、交通運輸、環境保護、城鄉社區事務、科學技術、商業服務等事務、國土資源氣象事務、糧油物資儲備、地震災后恢復重建等方面的支出合計達30345.63億，占全國財政支出的33.8%。兩部分合計達到59601.82億，占全國財政支出的2/3。[10] 當然，在目前造假成風的情況下，此數據不可全信，但也不可不信，畢竟近年來義務教育、醫療衛生，尤其是農村的義務教育、醫療衛生等方面的改進是有目共睹的。可以設想一下，假如沒有這些稅收或者財政收入的增加，以及由此轉換而來的財政支出和公共品、公共服務的提供，恐怕絕大多數中國人將更為貧窮，社會矛盾將更加尖銳。　　

總而言之，中國稅制是否到了應當作重大改革和調整的時候了？對此，我是持肯定態度的。因此，我不同意第一種“以穩定為主，逐步調整為輔”的主張。但我與主張應當進行大調整的后一種觀點也不同。雖然我主張進行大調整，但是我認為，稅制調整的方向主要不是大幅減稅，而是應當在保持宏觀稅負水平的基礎上進行重大的稅制結構和稅收征管改革和調整。　　

因為，在目前影響和制約中國經濟與社會健康發展的各種錯綜復雜的矛盾和問題之中，什么矛盾和問題最大呢？我認為，當前影響我國經濟和社會發展的最大的矛盾和問題就是中國正在發生并不斷惡化的貧富懸殊和兩極分化！一方面是貧富差距兩極分化嚴重抑制了中國經濟內生發展的最重要的引擎――內需，撕裂了中國社會，斷裂了改革共識，破壞了國家的安定和社會的和諧，使人們對中國特色社會主義、黨和政府的認同產生了嚴重的懷疑，人們對中國未來的發展和命運不能不產生深深的憂慮。另一方面是由于稅制結構的不合理和稅源監控、稅收征收的乏力，而使得我國目前的稅收對急劇拉大的收入分配和財產占有的差距的調節很不到位，很不給力。目前我國稅收之所以對貧富差距的調節相當乏力，其主要原因就在于現行稅制結構的不合理。比如，我國缺乏調節財產貧富差距的房產稅和一般財產稅，以及遺產和贈與稅。而現行的調節收入分配差距的個人所得稅，也由于落后的分類所得稅制和難以有效監控稅源而基本上起不到“削峰填谷、抽肥補瘦”的調節作用。之所以財產稅制遲遲不能出臺，之所以個人所得稅改革一直難以作大的改動和調整，其中最主要的原因就在于目前經濟秩序、收入分配秩序和財產分配秩序的混亂，到處都存在或大或小的漏洞，使稅務部門很難真正監控稅源，因此也很難發揮其調節作用。因此，當務之急就是要加快進行稅制結構和稅收征管調整，使稅收能夠真正有效地發揮這方面的調節作用，使中國能夠避免陷入“中低收入陷阱”。為此，一、必須破除“市場能夠自動調節貧富差距”的神話，加強國家對貧富差距的調節。二、必須進行稅制改革，盡快建立和完善調節貧富差距的個人所得稅制和財產稅制。三、必須大力整頓經濟秩序，堅決懲治官員腐敗和權錢交易，嚴厲打擊行賄受賄和一切非法經濟活動，改革預算制度，改革一切不合理的、不適應經濟和社會發展的上層建筑，加強對黨和政府的監督，使我國盡快由“稅收國家”進入“預算國家”，使“人民當家作主”的理想真正落到實處。同時為有效的稅收征管和稅收調節奠定良好的基礎。至于稅制和稅收征管究竟應當怎樣調整，限于篇幅，我將在以后再具體分析。　　

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