保障房建設存在著“慢、差、偏、應付”等問題

    當前，保障房建設進度十分緩慢。近期多個省份公布的保障房建設進度顯示，開工項目只占今年計劃任務約30%。1000萬套保障房建設任務無法完成，目前看來越來越像一個大概率事件。住房城鄉建設部最近要求保障性安居工程11月末前必須全面開工，比原定計劃推遲了一個月，預示著下半年保障房建設將出現加速的局面。

    與此同時，保障房建設的質量問題令人詬病。2010年年底，位于北京市大興區舊宮三角地的明悅灣8棟保障房，因北京市住建委確認其存在嚴重質量問題，決定拆除其中6棟樓重建，另兩棟樓局部加固。今年一季度，廣西住建廳督查通報稱，全區部分保障性住房存在施工質量不高、安全隱患較多、質保資料缺失、管理人員缺席的現象。

    此外，保障房位置偏遠，存在濫竽充數問題。調查顯示，多數地方已規劃和開工的項目存在著嚴重的位置偏、配套設施不到位等問題，導致住戶生活成本提高，一些城市存在廉租房配租困難、房源閑置的問題，甚至出現已入住家庭退房的情況。這表明地方政府為完成政治任務，存在以次充好、弄虛作假等問題。

    上述種種問題的出現，總體可以歸結為地方政府嚴重缺失對民生關懷的理念。由于多年城市建設和房地產開發，地方政府通過圈地和強制拆遷等手段獲得農村和城鎮居民手中土地，再高價出讓給開發商獲得巨額土地出讓金，以此作為地方經濟發展的源頭和干部政績。這種經濟發展觀和政績觀是以嚴重的民生關懷缺失為特征的，直接導致了在中央大規模推進保障房建設時，地方政府的應付、拖延、濫竽充數等問題，需要引起中央的高度重視。

    地方政府對保障性住房持抵制態度

    保障房建設中存在的問題，我們認為主要在于過度依賴土地財政的地方政府，對保障性住房建設本能上存在的抵制態度。一方面，土地出讓金是地方政府財政的重要來源，保障性住房用地大多采用劃撥或者協議的方式出讓，政府不能從保障性住房建設中獲得賣地收入。另一方面，保障性住房提高了住房供給，對商品房價格形成平抑作用，地方政府更難有動力推動保障性住房的項目建設。按照財政部規定，地方政府土地出讓凈收益中要有不低于10%的比例安排廉租住房保障，但是實際上從來沒有得到嚴格落實。根據國土資源部統計，2010年全國土地出讓收入高達2.9萬億元，2010年廉租住房保障支出463.62億元，僅占當年土地出讓收入的1.6%。保障房項目規劃在位置偏的區域，因為地方政府要從好地段獲得土地出讓收入，而且偏遠地區的保障房對城區商品房價格的平抑作用大大減弱。通過其他手段“充數”保障房項目，就可以減少用于保障房建設的土地，同樣是為了獲得土地收入。

    資金短缺是地方政府一直強調的保障房建設緩慢的主要原因。然而實際上，地方資金之所以緊張，在于政府為了刺激經濟，不顧投資的經濟社會效益，亂上項目，造成龐大的政府負債。據估計，2010年末地方政府債務總額在12.5萬億左右。房地產調控政策下開發商買地積極性不高，保障房建設對商品房的擠出效應又大大減少了土地供應，占據地方財政半壁江山的土地收入今年也會大大減少。盡管地方債務風險加劇，在十二五規劃中，各地政府仍然致力于盲目擴大投資規模、亂上項目，普遍制定了較高的經濟增長目標。由此可見，地方財政短缺的主要原因不是財政收入不足，而是政府以增加GDP為終極目標的過度投資。保障房建設資金困難的主要原因也不是政府財力不支，而是政府沒有積極性將資金配置到民生項目。

    保障房建設緩慢的另一個重要原因是缺少社會單位和社會資本的參與。民眾集資建房是政策和法律允許的一種公民獲得住宅的行為，但是幾乎所有地方政府都嚴格限制居民個人和集體自建住房，禁止非開發企業建房，而將房屋建設的權力賦予開發商，人為造成了開發商對房地產市場的壟斷。考慮到保障性住房建設對商品房價格的抑制作用，開發商沒有積極性甚至抵制保障房，依托開發商進行保障房建設很容易使政策走形。地方政府抱怨保障房建設資金不足，完全可以更專注于負責城市規劃和配套設施建設，而將部分房屋建設開發的任務由民眾自建房和合作建房完成。社會資本對保障房建設并非不感興趣，只是沒有形成明確的盈利模式，大多數處于探索和觀望階段。政策預期不明朗是社會資本參建保障性住房的重要障礙。保障性住房建設過程中披露的質量和配套問題，也為社會資本參建保障房能否收回投資增加了不確定因素。

    完成保障房建設任務并不困難

    只要政策執行得力，保障房開工建設數量指標完成并不困難。但是保障性住房的安居目標，絕非開工建設就能實現。保障房建設是民生工程，還是投資活動、政治目標，各級政府的觀念決定著保障性住房項目的走向。在民生工程和經濟利益的抉擇中，需要政府抽身房地產利益鏈條，實現政府職能由刺激經濟增長向保障民生的轉變。中央政府需要轉變地方政府政績考核體系，以是否有利于改善民生、是否有利于經濟社會綜合發展作為考核重點。

    第一，對地方政府實行嚴格的行政問責，保證保障房建設所需的土地和資金供應。保障房建設是政治任務，地方政府必須完成。弱化政府政績考核中的GDP指標，強化對地方民生的考核。以嚴厲的行政問責調整地方資金投放，提高土地出讓金收益用于保障性住房建設的比例，山西、吉林等省已經提高至20%左右，必要時可以要求土地出讓收益全部用于保障房建設。

    第二，推動擴大保障房覆蓋范圍。按照居民實際需要制定覆蓋范圍標準，擴大住房保障受益面，為中低收入居民提供全方位的住房保障。目前我國保障性住房申請資格往往限制在本地戶籍，非本地戶口居民很難被保障性住房覆蓋。城市化過程中大量農村勞動力進入城市，這部分人群被排除在保障性住房之外，只能依靠商品房市場解決居住問題，這是不公平的。隨著保障房建設成為房地產市場的主要部分，保障性住房覆蓋范圍應該擴大到全體本地常住人口中的中低收入者。

    第三，強化保障房安居功能。中央政府不但要對各地保障性住房項目的開工數量進行考核，還要對項目進展情況進行追蹤，防止有開工無進展，保證項目按時完成。及時糾正項目落實過程中的政策扭曲，對保障房開發項目做好周邊配套規劃，降低居民入住的生活成本。對保障房建設全過程實施最嚴格的質量監督管理，并且納入地方考核。

    第四，推進社會單位和社會資本參建保障房。開發商表面上支持國家保障性住房建設，但是其利益訴求決定了開發商不可能成為保障性住房建設的積極推動力量。打破開發商的強勢壟斷地位，核心是放寬市場準入條件，形成多元化、多層次、多渠道的競爭關系。賦予自建房和合作建房等開發模式以合法地位，承擔保障性住房建設和管理功能。

    （作者分別為中國社會科學院工業經濟研究所研究員，中國社會科學院研究生）