建立外資并購境內企業安全審查制度

從經濟安全到國進民進

盡管審查范圍僅限國家安全和國防安全，但《關于建立外國投資者并購境內企業安全審查制度的通知》的出臺還是向外界釋放出強烈的信號：中國將逐漸告別活力四射但秩序混亂的引資時代。“如果不加任何限制地將涉及國家安全的產業完全暴露在充分的市場競爭中，我們就會喪失經濟發展的主動權。因此，沒有現階段的國有企業，就沒有中國的經濟安全，也就沒有私人資本未來發展的充分條件”

■ 環球財經記者  劉洋

“中國應該逐漸尋求合理有序利用外資。”在接受《環球財經》記者采訪時，中央財經大學博士生導師、江蘇省委黨校教授李炳炎表示。
不久前的2月12日，《關于建立外國投資者并購境內企業安全審查制度的通知》（以下簡稱《通知》）由國務院辦公廳印發并在全國實行。這一天，距離中國加入世界貿易組織即將10年，距離第一個外資并購安全審查制度在美國制定更是已經過去了20余年。而幾乎同時發生的華為美國收購遇阻事件，則為這部法律贏得廣泛認同提供了良好的社會氛圍。
盡管審查范圍僅限國家安全和國防安全，但《通知》的出臺還是向外界釋放出強烈的信號：中國將逐漸告別活力四射但秩序混亂的引資時代。
新規規定，以下并購行為都必須接受相關部門的審查：外國投資者并購境內軍工及軍工配套企業，重點、敏感軍事設施周邊企業，以及關系國防安全的其他單位；外國投資者并購境內關系國家安全的重要農產品、重要能源和資源、重要基礎設施、重要運輸服務、關鍵技術、重大裝備制造等企業，且實際控制權可能被外國投資者取得。
而新規對并購行為影響的評估則包括以下4個方面：一是并購交易對國防需要的國內產品生產能力、國內服務提供能力和有關設備設施的影響；二是對國家經濟穩定運行的影響；三是對社會基本生活秩序的影響；四是對涉及國家安全關鍵技術研發能力的影響。
相較于經濟安全，定義更為寬泛的國家安全引起了社會的普遍關注，對監管會否泛濫的擔心由此而生。“國家安全的概念確實比經濟安全更為寬泛。”李炳炎將經濟安全定義為“一國經濟發展和經濟利益不受外部勢力根本威脅的狀態”， “但在經濟迅速發展和變革的時代，略微模糊化的詞語運用未嘗不是一個很好的選擇。”
持續快速的經濟增長使得中國崛起的腳步貌似不可遏止，但持續快速的增長也掩蓋了太多的經濟質量問題，外資即為其中之一。而隨著紛擾多年的外資“超國民待遇”逐漸消除，人們關注的焦點也逐漸轉向對中國經濟安全的評估與對中國企業競爭力的擔憂。
 
競爭力困局
中國社會對產業安全與經濟安全的廣泛關注，源于2009年國務院發展研究中心出具的一份報告。該報告顯示，在其時中國已經開放的28個行業中，絕大多數行業的前5名都為外資占據，而在其中21個行業中，外資企業都已獲得多數資本所有權。
經濟安全取決于經濟競爭力，后者又取決于本國企業的競爭力。入世8年之時，中國企業交出的成績單開始讓人反思中國的開放戰略，中國的經濟安全以及經濟安全失守的代價。
“經濟安全失守最明顯的后果當然是財富流失，這會影響中國的經濟增長、民生改善和社會發展。”李炳炎認為外資“砍光龍頭企業、買光知名品牌”的戰略確實已經影響到了中國社會的財富分配。此前，國家行政學院決策咨詢部研究員王小廣也曾以汽車市場為例說明外資對中國市場帶來的沖擊之兇猛，“在中國汽車市場，國際資本用40%的資本，占據了50%的份額，攫取了70%的利潤”。
財富流失的危害尚在其次，“對現階段的中國而言，經濟安全失守最嚴重的后果是損害了中國的自主創新能力，而這會阻礙中國的崛起。”李炳炎表示，“國外資本的迅速成長壓縮了中國企業的利潤空間，生產與研發的本土化又會對中國創新體系產生更長遠的負面影響。”
“入世”10年以來，跨國公司在我國建立的研發機構超過1200家，最大的機構人數接近5000人。這些研發機構直接聘用的高端人才，正是中國企業提升國際競爭力的根源所在。“在國家博弈中，外國企業通過占有高端人才而成功控制利潤豐厚的產業鏈高端，實際上是對中國教育價值的榨取。”中國工程院院士、大連理工大學校長歐進萍對此評論道。
高端人才的集聚并未帶來預想中的核心技術向中國的轉移。北京科技大學經濟管理學院經濟貿易系主任、企業與產業發展研究所所長何維達所做的調查顯示，在中國的三資企業中，平均研發費用僅占銷售收入比重的0.4%。其中，外商獨資企業的研發費用僅占銷售收入的0.03%，中外合資企業的研發費用也僅占銷售收入的0.08%，均遠低于國際水平。
而除部分外資主動擴散的邊緣性技術和隨外資進入而產生的“技術外溢效應”外，中國企業并未從這種開發模式中獲得任何核心技術。非但如此，很多企業甚至因為得到國外技術設備而放棄了研發努力，這在“中國制造”日漸流行的同時正步步扼殺著“中國創造”強大的希望。
目前，我國每年40%的固定資產投入用于購買設備，這筆資金中又有超過60%流向國外。而在更能代表企業競爭力的知識產權與商標方面，中國企業則遠遠落后。國家知識產權局公布的數據顯示，截至2010年，擁有自主知識產權的企業只占我國企業總數的0.03%，擁有自己商標的企業比例也不足4成。
“‘入世’10年，中國企業對外資的依賴性大大增強。這說明跨國公司并不希望中國企業打破技術依賴的局面。”在接受《環球財經》記者采訪時，何維達表示，“如果這一現象不能得到扭轉，我國將不得不固守高投入低效益的困窘境地，并坐視與發達國家間技術鴻溝的不斷擴大。加強產業保護，確已刻不容緩。”　

中國的特殊性
按照重要性的依次增強，經濟安全可以分為5個層次：占有一國市場，控制一國資源，影響一國經濟結構，干預一國財富分配，影響一國經濟決策。而由于地位不同，角色各異，在保護本國經濟安全的過程中，發達國家與發展中國家面臨的形勢大相徑庭。
長期以來，發達國家與發展中國家形成了利益集中而風險分散的“中心”與“外圍”分工體系。發達國家憑借知識、技術、人才以及銷售網絡的壟斷優勢，占據并不斷鞏固其在價值鏈高端的地位，而發展中國家由于起步較晚，綜合實力較弱，始終處于劣勢地位。
在“叢林法則”主導之下，發達國家與發展中國家的經濟實力差距越來越大；在全球化趨勢之下，發展中國家將危險拒之門外的難度卻愈發增加。百余年來，在發展中國家邁向發達國家的征途中，成功者除日韓外，竟再無他例。
而對于經濟、科技、文化等方面與發達國家間存在巨大差距的中國而言，其獨特的經濟制度與工業化中期的階段性特征又決定了其面對的情況與其他發展中國家相比又不盡相同。
以裝備制造業為例。雖然裝備工業的一些部門按照發達國家的標準屬于競爭性行業，但按照我國工業化中期的任務，它們卻屬于戰略性或準戰略性行業，由此產生的外資并購威脅也與發達國家處于工業化中期時有很大不同。
后發展國家要實現對發達國家的追趕和超越，就必須在一定時期內保證對支柱產業的絕對控制權。只有這樣，后發展國家才能有效維護其在開放過程中的利益。
“中國要努力創造對等開放的局面。美國再開放，也不會允許其他國家收購洛克西德·馬丁公司和波音公司。中國再封閉，也不會禁止其他國家參與中國的家具制造業。”李炳炎認為，中國應通過立法將禁止進入行業、限制進入行業與鼓勵進入行業區分清楚。“中國至少應將大部分心臟產業與大腦產業控制在手”。
所謂心臟產業和大腦產業，即指對中國經濟有決定性意義的行業。在實體經濟領域，心臟產業指機械產業，大腦產業則指信息產業。而從經濟整體來看，心臟產業則指金融業，而頭腦產業則包括設計業、媒體業、律師業、會計業、教育業、咨詢業、投資業等。
“這些產業中，至少應有大部分企業掌握在中國手中。這樣，我們才算真正掌握了經濟命脈，才能獨立自主地制定有效的經濟政策，才能實現健康和可持續發展，我們的國有企業和民營資本才能獲得共同發展進步的經濟基礎。”李炳炎表示。
沒有國企，就沒有經濟安全
盡管對將何種資產定義為關系國家安全尚存爭議，但對被認定關系國家安全的資產實施強有力的控制則在全世界范圍內具有絕對的一致性。
“在關系國家安全的領域，政府必須擁有絕對的話語權。”何維達表示，“這一點，全世界所有國家在本質上的認識完全相同，僅有的差別只是在具體的實現方式上。”
以美國為代表的西方世界主張經由私人公司實現控制，或者通過拍賣將壟斷資源交給私人公司經營，或者通過招標將重要項目交給私人資本運作。
建立這一制度的前提是這些國家普遍擁有充分的私人資本發展史，私人資本在這些國家控制著國民經濟的絕大多數部門，占據著絕對的主導地位。這些私人企業不但擁有出色的資金實力、技術能力、研發經驗和市場渠道，而且普遍擁有與政府之間的出色信用。“這種信用的存在，是政府敢于將這些關鍵資源和項目交給私人企業的最主要原因之一”。
中國的情況恰恰相反。中國的私人資本發展時間很短，且發展得相當不充分，技術能力、資金實力、研發經驗、市場渠道以及信用程度都無法與西方私人企業相提并論。地產泡沫膨脹之時，強烈的利潤導向與經營投機心態甚至讓很多私人企業放棄了實體經濟，貸款投身以“快錢”為主的炒樓大軍。這一波浪潮經過，甚至使“產業空心化”意外地在尚處工業化中期的中國出現。
與私人資本不同，中國的國有資本經過幾十年的發展，逐漸擁有了完整的產業體系，并可以避免因對短期利潤過分追求而造成的經營波動。同時，由于國有企業的領導來自政府任命，因而也能與政府之間建立相當程度的互信。
“其實，只要條件成熟，中國并不排斥私人資本參與涉及國家安全的項目，華為的成功就是一個簡單而有說服力的例子。但目前，中國可以滿足這種要求的私人企業太少了。如果不加任何限制地將涉及國家安全的產業完全暴露在充分的市場競爭中，我們就會喪失經濟發展的主動權。因此，沒有現階段的國有企業，就沒有中國的經濟安全，也就沒有私人資本未來發展的充分條件。”李炳炎表示，“這當然只是一個假設。但這個假設究竟真實與否，沒人敢去驗證。”

保護經濟安全要適度而行
沒有人否認，在過往30年中國經濟屢創奇跡的過程中外資發揮的作用。
引入外資帶來的資金、技術、管理和市場運作經驗為中國經濟實現30年高速增長做出了貢獻。而作為身處經濟轉型期的大國，外資通過帶來的新興產業填補了國內的空白，也通過不斷推進市場的成熟帶動中國調整了產業結構，促進了產業進步。
不僅于此。世界主題的改變推動了全球化的迅速發展，為實現全球范圍內生產要素的有效配置，擁有豐富資源和雄厚實力的跨國公司有時也成為中國處理國際摩擦時的潤滑劑。
“在國內合法經營的外資既是中國經濟增長的發動機和中國產業升級的催化劑，還是中國實現和平崛起的同盟軍。”在接受《環球財經》記者采訪時，商務部國際貿易經濟合作研究院研究員、北京新世紀跨國公司研究所主任王志樂表示，“因此，對外資并購的安全審查同時，也要維護良好的投資環境。”
并購審查制度，更多是作為政府所擁有權力的一種象征。
1988年，美國國會通過了著名的《埃克森－佛羅里奧法案》。“9·11事件”之后，美國對國家安全的關注迅速升級，并于2007年通過了監管范圍更廣、要求更高的《美國2007年外國投資與國家安全法》。在這部法案中，美國除強化了其對傳統“國防安全”的關注外，還將所有對美國至關重要的有形或無形系統或資產納入了監管范圍。
監管范圍的持續擴大，并不代表其在現實應用中的濫用。不完全統計顯示，從1988年到2009年間，美國國家安全委員會收到超過1500個審查申報書，最終確定進行全面審查的只有25項投資。在這25項投資中，投資方主動撤銷投資計劃的有13項，剩下的12項投資計劃則被給遞交總統裁決。而美國總統只叫停了其中一項投資計劃。
但這惟一的一項就與中國有關。1990年，中國航空技術進出口公司對總部位于西雅圖的飛機零部件廠商MAMCO公司提出收購，被時任美國總統的老布什以“國家安全”名義拒絕。   
近年來，隨著中國國力的迅速強大，美國對來自中國的收購審查逐漸嚴格。除了20年僅此一例的MAMCO收購案被總統拒絕外，美國國會還在過去幾年中相繼否決了中國企業對優金采礦公司和優尼科石油公司的收購。
“世界主題發生變更已經超過20年，但美國政府中的很多人依然在用傳統思維應對現代問題。”王志樂表示，“這也提醒我們務必要引以為戒。在未來相當長的時期內，力圖實現和平崛起的中國需要一個好的國際環境和國際形象。”
“經濟安全是一個難以有效界定的詞匯，人們很容易利用這個概念將企業的個體利益上升為國家的整體利益，將企業的個體經營安全等同于國家的整體戰略安全，這不利于建設中國良好的投資環境。”王志樂表示，“資本有國籍之別，也有其國際共性。一旦投資環境破壞，離開中國的不會只是外國資本。”
在王志樂看來，此次出臺的《通知》引用國家安全與國防安全的概念，而不是最近幾年來熱炒的經濟安全與產業安全的概念，其中原因，即在于此。

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