美國人的揮霍與美國的權力——財政不負責任的惡果

    

    美國政府負債累累，負債率之高在歷史上前所未有，而且最終將無法維持。國會預算辦公室預測，10年之內，聯邦債務可能達到國內生產總值（GDP）的90%，而且鑒于美國正在經歷的，而且未來幾年可能看到的經濟低增速，這樣的估算也可能是過于樂觀的。國際貨幣基金組織（IMF）的最新工作報告較接近于這一數字，它預測美國聯邦債務到2015年就可能相當于GDP水平。今天希臘和意大利的相對債務就接近于這一水平。除了二戰期間和二戰結束后不久這段時期外，自1792年有記錄以來，美國還未曾如此負債累累。
    眼下，由于美元利率降低以及幣值較為穩定，更受關注的是這種財政滑坡的原因而不是后果。但這種風平浪靜將不會持久。作為世界上最大債務國和世界儲備貨幣發行者，美國將不會被允許花費長達10年的時間讓自己大規模舉債達到前所未有的水平。如果美國領導人不采取措施制止這種欠債癮，那么全球資本市場將會替它那么做，從而迫使美國在財政政策方面出現一個急劇的和懲罰性的調整。
    其結果將是一個美元緊縮的時代。包括各項福利和國防在內，所有聯邦支出將無一幸免。對個人和企業的征稅將被提高。無論美國還是世界其他地區，經濟增長都將受損。這不僅對于美國人的生活水平，而且對于美國外交政策以及即將到來的國際關系時代，都將產生意義深遠的影響。

                                    毀滅之路

    美國只是到了本世紀初才變得如此負債累累的。僅僅在12年前，美國的國債仍是與長期的歷史平均水平相一致的，占GDP的35％左右。政府的預算處于盈余狀態，意味著債務總額正在減少。美聯儲官員甚至公開談論假以時日償清所有債務的可能性。
    當時，美國并無過多聯邦債務的歷史記錄。這并不令人奇怪，因為在財政政策上，它一直就是一個保守的國家。唯一的例外是美國為參與二戰籌集資金這一特殊的和突然的舉債計劃，這導致美國的債務在20世紀40年代中期短暫地達到過GDP的100%以上，隨后逐步地回到傳統的水平。
    但是在本世紀的頭10年里，財政政策方面發生了一個根本性轉變。小布什執政時期啟動并獲得國會批準的三項措施，使那些預算盈余轉變成了巨額赤字。2001年和2003年的兩次減稅是影響最大的，10年之內將使聯邦收入減少2萬多億美元。但是，如同阿富汗戰爭和伊拉克戰爭一樣，醫保處方藥的福利增加也意味著巨額的費用。
    這些措施也伴隨著美國政治黨派色彩的凸現。在國會，民主黨的重心向左轉，而共和黨的重心則向右轉。這種情況導致歷史上兩黨對財政緊縮的共同支持突然消失了。特別是，無論是主張降稅的個人和團體，還是那些主張擴大福利的個人和團體，勢力都已大為增強。
    為了結束20世紀90年代嚴格的預算規則，這些反稅收和親支出的勢力與小布什總統聯起手來。其結果就是赤字的膨脹。由于不再要求任何增支或減稅都應有相應預算來平衡赤字，因此巨額減稅沒有獲得彌補，而非國防的國內可支配開支的“硬上限”也消失了。
    這樣做的后果是可想而知的。聯邦開支的增速達到了20世紀90年代的2.5倍。兩輪大規模減稅也大大降低了聯邦收入的GDP占比。總體預算戲劇性地從1998年相當于GDPl％的盈余，轉變成了2008年相當于GDP3.2％的赤字。期間，人均公共債務增加了50％，從1.3萬美元增至1.9萬余美元。小布什政府的8年執政，經歷了美國歷史上最大規模的財政收入流失。
    隨后，緊接著爆發了2008年的金融和經濟危機，美國遭遇了一場猶如20世紀30年代大蕭條的危機。華盛頓正確地實施了一項巨額經濟刺激計劃，并決定拯救搖搖欲墜的金融機構。迄今，這些努力已起了作用，至少避免了一次蕭條。經濟正在復蘇中（按歷史標準來衡量，雖然這是一個磕磕絆絆的和疲弱的復蘇），但支出和收入之間的差距更進一步拉大了。收入從20世紀90年代占GDP的平均20％，降到了占GDP的約15％，而開支在2009年則達到了GDP的25％。2009財年赤字達到了驚人的1.6萬億美元，差不多占到GDP的l2％，而該財年的GDP剛剛超過14萬億美元。按名義價值計算，這一數字是迄今為止美國歷史上最大的。2010年的赤字為1.3萬億美元，占GDP的9%，幾乎是同樣龐大的。
    從中期來看，前景也是黯淡的。國會預算辦公室預測，到2020年，累計赤字將達到9.5萬億美元，換句話說，每年約為1萬億美元。在這一期間，隨著適度的經濟增長帶來收入的增加，赤字占GDP的比例會暫時下降。不過，隨著2020年的臨近，它將會再一次上升，回到6％左右，這是福利開支急劇增加以及GDP增長緩慢的結果。奧巴馬總統的預算顯示了這一趨勢——頭一次有一位美國總統預測赤字會回落。
    聯邦債務是赤字的實在結果，在過去的10年里，它增加了三倍，從2000年時的3.5萬億美元（占GDP的35％）增至2010年的9萬億美元（占GDP的62％）。國會預算辦公室預測，聯邦債務到2020年將達到GDP的90％。

                                   最大債務國

    弄明白債務帶來的各種影響是很重要的。隨著債務的增加，利率必然會上升。利率一旦升高，美國政府每年的利息費用－－債務成本－－將從占GDP的l％升至占GDP的4％或者更高。到那時，利息開支將趕上國防開支。而且，它還將超過國內全部可支配開支，這是一個包含基礎設施、教育、能源和農業諸項開支的類別，實際上就是除了各種社會福利和國家安全之外的所有開支。為赤字融資，又為到期債務再融資，美國財政部每年將需要借入驚人的5萬億美元。
    然而，赤字和債務的真實前景要比這些預測更加糟糕。首先，美國有效擔保的債務（不包括官方債務總數），其數量也幾乎等于財政部所稱的9萬億美元。其次，政府資助型企業（GSEs）的債務又是8萬億美元。這些企業中最大的就是其實已經破產的住房融資機構房利美和房地美。它們已被聯邦政府接管，因此它們的債務規模就相當于美國的國債。充當后盾的是美國全體納稅人。
    各州和地方政府也欠下了將近3萬億美元的巨額債務。華盛頓再一次間接地充當了其中大部分或者全部債務的后盾。這些政府都為債務問題苦惱，加利福尼亞州這個最大的州新近發行了經營借據（IOUS），此外，許多州和市的養老金制度都采用了過時的隨收隨支籌資方法，這種情況已使得它們的資金缺口又增加了1萬億美元。
    鑒于兩個原因，2020年之后的美國財政前景成了徹頭徹尾的世界末日。首先，美國人口老齡化將會使醫療健保開支大幅增加（而同時更多的美國人將退休）。其次，由于財政部借貸成本隨債務而增加，聯邦利息開支將會以指數級速度增加。據國會預算辦公室預測，官方的聯邦債務（不包括政府資助的企業）到2025年時可能會達到GDP的110％，而2035年時則達到GDP的180%。依據債務水平快速上升而經濟增長較為緩慢的預測，意味著那些債務占GDP極高比例的時代很快就將到來。
    為什么說這種情況十分危險呢？其中一個原因是大量聯邦債務將會耗盡可用于投融資的私人資本儲備。個人儲蓄中有越來越高的比例將轉而購買政府債務，并遠離對有助提高生產率的設備和技術的投資。這將會縮小生產資本的基數，并使得GDP和家庭收入停止增長。隨著堆積起越來越多的債務，經濟增長將會放緩，美國人的生活水準將會下降。
    此外，利息支出將變得十分龐大，擠壓整個聯邦開支。用于研究、教育和基礎設施的預算在經通貨膨脹調整后將不可避免地下降。華盛頓應對國內危機（諸如當前的經濟衰退）的能力也將會減弱。所有這一切都將進一步削弱家庭的收入基礎。
    另一個涉及當今世界最大經濟體的問題是世界最大債務國的固有不穩定性。這種情況完全顛倒了全球儲蓄和貸款的動態關系。數十年來，大多數發達國家憑借其出口和投資能力，實現或接近實現了經常項目盈余，而較貧窮的國家則陷入了赤字之中，因為它們大量引入資金來為發展融資。但如今，美國成了最大的債務國，而發展中國家則成了最大的債權國。數據雖然不完全，但顯示各新興國家的央行在過去三年里，每年都將7000億－9000億美元的資金注入美元投資組合里。而增加資金中的絕大部分都用于購買美國財政部的債券。換言之，這些央行正在借錢給美國。迄今最大的債權國要數中國。
    雖然有人認為美國有能力借入如此龐大數量資金是一種實力的象征，但這種看法是不明智的。中國和其他債權國沒有任何戰略上的理由一定要持有美元，即便它們可能蒙受損失，例如美元大幅貶值。美元極度疲弱的后果對美國來說將更加糟糕。華盛頓從這些國家借款的時間越長，它們減少購買或者甚至不再增持美國國債的可能性就越大。到那時，據推測，美國借貸的條款將變得越來越茍刻，從而導致利率上升，并由此進一步放慢美國經濟的增速。
    但恰恰因為這個財政前景是如此可怕，所以由此可能觸發的行動可能會打亂已有的安排。有兩種情形是最有可能發生的。理想的情形是美國政客的積極干預。由于意識到這種危險性，奧巴馬和國會領導人會就減赤一攬子計劃展開磋商，意在使美國擺脫財政滑坡。這樣一種干預曾在1990年和1993年先后出現過，但規模要小得多，而且是發生在一個黨派色彩較淡的年代里。
    這一次，政客就可能采取主動了，或者更可能的是，他們在競選壓力下被迫那么做了。最近的民調顯示，民眾對赤字和債務的不滿正在急劇上升，但目前尚不清楚的是，這種不滿是否轉化成對特定稅收和支出變化的支持。事實上，必要的增稅和減支規模已使得這種自愿協商變得不可能了。這種判斷還基于如下事實，占據多數席位的民主黨人在國會中不可能就全國財政責任和改革委員會－－為確定可持續的財政政策而設立的一個機構——的構成與共和黨人達成一致。最后，這個機構不得不依靠行政命令才得以創設起來。
    而更可能的一條路徑則是全球資本市場把一項解決方案強加給美國。這一市場力量此前在1979年能源危機期間曾突襲過華盛頓，并在隨后的30年里一再抵制了其他國家包括英國、俄羅斯、墨西哥以及最近南歐許多國家的金融政策。
    沒有任何跡象表明這樣一場風暴如今正在不斷臨近。美元利率接近歷史低點，而貨幣的兌換也相對穩定。期貨市場也未見任何令人不安的信號。較低的增長和通脹預期、歐元的麻煩、美元的儲備貨幣地位，以及財政部債券的避風港特性，這些湊在一起正好可以維持一段平靜，可能兩年或者三年。但歷史經驗明確地表明，面對美國災難性的財政前景，今天的風平浪靜是不會持久的。
    1979年的事件是具有啟發性的。那是在卡特總統執政，滯脹并存和伊朗石油禁運的時候。美元的幣值在幾個月里一直在緩慢下跌。卡特總統為此拋出了他的新預算方案，它包含的赤字規模要比市場所預期的大得多（雖然按今天的標準來看是很小的）。那是終于使市場崩潰的最后一擊。美元暴跌，從而引發了一場國際金融危機。一周之內，市場逼迫美聯儲大幅提高利率，并迫使卡特收回了他的預算方案，從而在美國經濟政策方面產生了一個u型轉彎。
    盡管擁有最大經濟規模和儲備貨幣地位，美國在當時也并未幸免于全球金融的排斥。而且它現在也并未能幸免。不管怎樣，通過采取行動或者做出反應，如果美國政府繼續過度開支，那么美國的財政政策將會有一次意義深遠的轉變。通過大幅減支和增稅，以及強化預算規則這種組合，赤字確實會被大幅度削減，但任何支出或納稅人都難免受到影響。

                                  債務及其后果

    在美國，這種新的財政政策的轉變是來自國內領導人的艱難抉擇，還是迫于國際壓力，結果是大為不同的。積極主動的做法將允許美國向緊縮政策過渡，從而避免國內出現嚴重破壞以及國際地位的突然下降。
    而被迫的結果則將是令人厭惡的和懲罰性的。華盛頓控制債務的能力正在崩潰，這種認識可能在全球金融市場上引發一場美元危機，如同1979年那樣，美聯儲會被迫提高利率，幅度遠遠超過國內需求所需的程度。而開支和稅收的調整可能是突然的和任意的，事先不會對無數受害人發出預警。
    此外，缺乏一項積極主動的解決方案，將使美國被債權國政府所驅使。約50％的美國國債如今在海外——僅中國就持有其中的22％。在正常的情況下，中國無論是為出口支撐一個龐大的市場，還是為維持龐大美元資產的價值，都會將賭注押在美國經濟的成功上。
    但要是情況不正常又會怎樣呢？如果發生軍事危機，中國的央行行長可能要比中國的海軍上將們更加危險。中國將減持美元資產，這樣一項簡單的公告就足以給美元及其利率施加巨大的壓力。這種做法與美國在1956年蘇伊土運河危機期間從經濟上施壓英國的那種方法很相似，當時華盛頓拒絕支持國際貨幣基金組織向英國政府提供一筆貸款，除非英國同意從埃及撤出軍隊。這種威脅最終奏效了，因為一個過度擴張的英國無力頂住外來壓力維持其貨幣地位。有所得很有可能也必有所失。
    但是，影響美國債務急劇增加的，將不只是市場或各國央行行長的行為。一旦發生不可避免的財政調整，那么聯邦開支將會減少，而國防開支也將會隨之下降。美國的國防開支長期同各種經濟因素相脫離，目前一年已達到5500億美元（如將在伊拉克和阿富汗的戰爭費用也包括在內，國防開支將達7000億美元）。這筆開支占到所有聯邦開支的約15％和GDP的約5％。按歷史標準來看，比例并不是很高：例如，在冷戰高潮時期，國防開支就曾達到GDP的一個相當高的占比。但國防預算將會被削減，因為所有類別的開支（利息支出除外）都將被削減。福利及國內可支配支出的削減只有輔之以國防開支的削減，才是切實可行的。
    好消息是，在未實質性削弱美國安全的情況下，如果運用得當，減少當前的軍事行動及武器采購，那么國防開支總額可以削減5%甚至10％。但美國繼續研制和采購昂貴的先進常規武器裝備，這是很可能的情形。美國的國防支出超過了中國、俄羅斯、日本、印度以及北約其他地區的總和。問題在于國會是否會正確地實施這種削減。
    在不縮編軍隊數量的前提下，如果國防開支大幅下降，那么軍事行動的規模也必然被壓縮。伊拉克和阿富汗戰爭的費用合在一起一年就超過1500億美元。駐伊美軍的作戰使命已告結束，只有5000名軍人留守在那里。隨著美軍撤出伊拉克，就可以找到另外的節支途徑。但到2011年12月，任何美軍在那里的存在都將結束，美伊兩國同意在這一日期之前保持部分美軍駐留伊拉克的一個戰略理由是，減少伊拉克國內安全局勢遭削弱的可能性，并且阻止外國（指伊朗）的干預。不過，華盛頓的新財政秩序可能要求伊拉克為那種安全存在支付全部或部分費用，不然就撤回駐軍。
    不斷縮減的預算可能對美國未來在阿富汗的作用產生更大的影響。美國在阿富汗的開支如今要比在伊拉克的開支多出一倍以上，而美國對阿富汗所承擔的義務一直在不斷增多。奧巴馬已承諾從201 1年7月起開始減少美國駐軍，但越來越多的跡象表明，美軍數量的削減可能只是一種象征性的削減。
    不能確定的則是削減的速度以及所剩軍隊的規模。但美國在阿富汗的軍事存在要是在兵力規模上達到或接近10萬人，那么每年將耗費大約1000億美元。即將到來的財政緊縮以及節省防務開支的要求，證明要繼續維持那種支出水平是不可能的。事實上，出于經濟上和戰略上的考慮，都不宜對塔利班采用反游擊戰的做法，也不宜大量投資建設阿富汗政府的能力和機構。而應采用更為適宜的反恐做法：利用無人駕駛飛機、巡航導彈和特種部隊直接打擊恐怖分子，很像美國在也門和索馬里的做法。
    新的預算現實也將改變這兩場沖突之外的美國國防政策。可用于選擇性戰爭的資源將會更少，國家建設是一項耗時耗力且代價昂貴的工作，而且出于種種原因，在可預見的將來，類似伊拉克或阿富汗這種規模的戰爭將不會再出現。這并不意味著將來不會再有選擇性戰爭－－鑒于伊朗的核野心，與它發生沖突是可能的－－但這意味著此類戰爭將是不常見的，其目標也是較為有限的。類似美國于20世紀90年代在索馬里和巴爾干地區所執行的大規模人道主義干預也將更為罕見。
    即將出現的預算壓力也將影響對外援助、情報和國土安全上的開支。300億美元的外援開支將成為削減的一個目標，150億美元的國務院預算也將成為削減目標，情報（估計每年耗資400余億美元）和國土安全（每年超過500億美元）也將面臨越來越多的嚴格核審。各種開支的削減后果是不一樣的。如同國防一樣，說到情報和國土安全的能力，重要的不是削減什么而是削減多少。
    將受到影響的不僅僅是財政資源。美國在全球的各種影響力都將受挫。華盛頓在全球經濟事務上（諸如最近在二十國集團峰會上敦促各方刺激消費）的領導能力將會因即將出現的突然收縮而遭連累。同樣，美國在國際貨幣基金組織和其他多邊金融機構的發言權也將被削弱。華盛頓將不再有能力像1994年拯救墨西哥那樣策劃直接的金融干預。
    美國債務的一個連帶代價甚至有著更加嚴重的后果：美國以市場為基礎的資本主義模式的吸引力趨于下降。外交政策的順利推行也需國家形象的助推。建立在資本主義基礎上的經濟繁榮和較高生活水平，是美國權力一個強有力的工具，尤其在冷戰期間，當時，美國模式在世界各地跟原蘇聯模式展開競爭。
    可現在，這種競爭來自于中國式的社會主義。在西方經濟陷于困境之時，中國經濟近期表現出色，已增強了制度吸引力。增強這種趨勢的則是如下現實，即在最近的金融危機之后，美國的做法被廣泛看作是有風險的而且不足信。如果美國無力解決自身的債務危機，而且被迫接受一項強加的解決方案，那么民主和市場資本主義的吸引力將會遭受進一步的削弱。
    美國、歐洲和日本的這種權力轉移，將加速形成一個無極世界，權力在眾多的國家和非國家行為體中廣泛擴散。特別是它將提升主要新興國家的全球影響力。而美國相對地位將不可避免地出現下降，如同其領導和塑造國際關系的能力會下降一樣。看來沒有其他國家愿意并能夠承擔起這一角色，所以美國權力削弱的結果將是帶來一個更為混亂，并終將變得不太安全和不太繁榮的世界。

                                    未來之路

    美國如何才能避免遭受全球金融市場的排斥，不讓自身的全球性作用真的急劇下降？答案雖然在概念上是很簡單的，不過從國內政治來考量的話，則是極難實施的。
    穩定美國債務GDP占比的唯一方法，是推動預算的基本平衡－－換句話說，除利息支出之外，達到一種收入與支出相匹配的狀態。鑒于債務到2020年或提前達到GDP的90％這種前景實在太危險了，所以在這之前，比如2015年，就應該達到預算基本平衡，這將意味著債務可能在占GDP約70％時達到峰值，并隨著赤字的削減并在增長的配合下逐步回落。
    可是，這就需要華盛頓將預算赤字一年減少約3000億美元－－按任何標準來說都是一個龐大的數字。使得這項計劃更具挑戰性的是，它的實施同時會引發失業率的高企。經濟和政治可能共同為一項全面的一攬子計劃辯護：任何刺激計劃，包括減稅在內，若是為了短期的經濟增長，都必須配之以中長期的減赤措施。諸如擴大貿易之類的政策，都應該具備在不提高稅收或增加赤字的同時擴大增長并因此增加收入和就業的潛力。但這樣的政策是很棘手的。而且即使它們有助于影響預算效果，但仍將不足以大幅減少赤字。
    其實，一個負責任的預算是不可能光靠削減開支就能辦到的。由于利息支出不可能減少，而且真正需要的各種福利又不該減少，因此一項僅著眼于削減開支的戰略會對其他所有支出產生糟糕的影響。無論是國防開支，還是國內的所有可支配開支，都將被大幅度削減。
    那么，唯一的可靠之法便是減支和增稅并舉。把調整開支，包括推行福利改革，作為全部措施的主要部分，這是明智的。這里有個例子，英國新政府力求使減支與增稅的比例維持在3／4或1／4。有人會說，這一比例太過于依賴減支了，但無論比例如何，增稅總是免不了的。
    不幸的是，美國的稅收政策已變得具有很強黨派色彩了，現在人們又從神學角度就增稅展開辯論。從歷史的角度來看，這是很奇怪的，因為在整個20世紀，聯邦所得稅的稅率一向高于現在的稅率。例如，在20世紀60年代，最高稅率差不多是今天最高稅率的兩倍。盡管如此，增稅沒有任何理由全靠收入所得稅；還有很多其他的選項，包括引入增值稅、調整與商業和投資有關的稅收、恢復地產稅以及降低某些免稅額。

                                     在國內外

    美國正在迅速接近一個歷史轉折點：要么采取行動使財政機構恢復秩序，從而恢復其維持世界首要地位的先決條件，要么行動失敗，并承受各種國內和國際的后果。毫不奇怪，美國也處在這樣一個歷史關頭，這根本不足為奇：縱觀整個歷史，其他大國已經經歷了沒落，但造成這種情況的原因，跟許多人所預期的并不一樣。
    差不多20年前， 歷史學家保羅•肯尼迪發表了頗具影響力的大國興衰研究。他那“帝國過度擴張”的論點雖然簡單，卻是極為重要的：執行一項雄心勃勃的和代價昂貴的海外政策，其代價可能是毀掉一國的經濟基礎。他的警告與今天美國的狀況具有某些關聯性，因為阿富汗和伊拉克的戰爭已加劇美國所面對的經濟壓力。
    但是，帝國過度擴張在如今的美國并不是真正的問題。阿富汗和伊拉克的這兩場戰爭總費用只占到美國年度赤字的10％－15％．而且遠遠低于債務在年度赤字中所占的比例。而幾年前質疑伊拉克戰爭以及今天質疑阿富汗戰爭的首要依據，更多的是戰略上的而不是經濟上的。正是國內財政、經濟和政治上的失敗威脅著美國影響全球的能力。換句話說，并不是美國人在世界上不計后果的行動危及了美國的償付能力，而是美國人在國內的揮霍威脅到了美國的權力和安全。美國民眾及其推選的代表遲遲不能解決欠債之風氣，那會承擔很大的風險。
    （《環球視野globalview.cn》第377期，摘自2011年4月《國外社會科學文摘》）