全球水務改革反思：資本霸權戰勝政府？

　　他們希望，將水定義為“需求”，這樣私營公司便可擁有通過市場借由供水來謀利的權利。如果水被定義為“權利”，那么政府則應負有保證人人有用水權利的責任，而商家卻不可能從中獲利了

　　我們感到最擔憂的即是愈演愈烈的對大自然和生命本身的商品化。

　　包括空氣與水在內的自然資源、基因密碼與種子、健康、教育、文化及傳統等，屬于全體人類的共同遺產或權利

　　莫德·巴洛

　　基本“需求”還是基本“權利”？

　　如果說水對生命來說是不可缺少的，那么它究竟應被視為人類的基本“需求”，還是人類的基本“權利”？

　　2000年3月在海牙舉行的為期4天的“世界水論壇”上，5700多名與會者對此進行了激烈的辯論。從論壇的名稱看，你可能會以為，這是一個由聯合國組織的關于節約水源的會議，其實完全相反，它是由像世界著名的維文迪（Vivendi）公司和蘇伊士公司等水業巨頭們，以及商業游說集團、世界銀行等發起的，會議討論的重點是如何在全球水業市場獲取利潤。

　　論壇上，關于水究竟應被視為“需求”還是“權利”的辯論不在于它在語義學上的意義。辯論的實質，是誰應負有保證人類享有對生命至關重要的水資源的責任，是市場還是國家？是商業集團還是政府？

　　他們希望，將水定義為“需求”，這樣私營公司便可擁有通過市場借由供水來謀利的權利。如果水被定義為“權利”，那么政府則應負有保證人人有用水權利的責任，而商家卻不可能從中獲利了。

　　在論壇發起者們的壓力下，政府代表們最終還是讓步了。在部長級會議最后簽署的公報中，水被定義為“需求”，而根本不提水是“權利”。在世界論壇上發生的這一幕事實上等于宣稱，水再也不是公共資源了。既然水被定義為“需求”，那么按照市場經濟的供需關系，一個人能否得到水將只能取決于他是否有足夠的支付能力。

　　強調對經濟增長的追求的傳統經濟學理論，將“資本”片面地定義為產品、服務、機器、建筑等人造物質，而忽視了“自然資本”——所有這些經濟活動所必須依賴的自然資源。

　　我們感到最擔憂的即是愈演愈烈的對大自然和生命本身的商品化。包括空氣與水在內的自然資源、基因密碼與種子、健康、教育、文化及傳統等，屬于全體人類的共同遺產或權利。

　　對于某一個國家來說，傳統上空間、空氣、能源、水都被視為“不屬于任何個人所有”，而是“公共資源財產”，所以它們不受市場中供求關系的制約。

　　水的商品化是對“公共資源財產”的直接沖擊。作為“華盛頓共識”的主要內容之一，接管公共事業單位是使水商品化過程中使用的主要手段。傳統上，像供水這類的公共服務在大多數國家是由地方政府部門提供的，并不以營利為目的。這類公共服務被私營公司接管后，謀求利潤成為主要目的。在民營化過程中，水變成一種商品，在市場上標價出售，通常只賣給有支付能力的買主。

　　水怎樣改革

　　一般地說，水的民營化有以下三種模式。第一種是，政府將整個水的處理和輸送系統完全賣給私營公司，比如英國。第二種模式在法國首先實行，私營公司從政府取得特許權或租約，承包供水服務系統。從供水服務系統獲得的全部收入都歸公司所有，減去經營與維修成本，即是其所獲利潤。第三種模式是，私營公司與政府簽訂合同，負責管理供水服務，從政府收取行政管理費。在這種模式下，私營公司并不能得到供水服務的全部收入。

　　以上三種模式的民營化程度有所不同，以第二種模式最為普遍，常被稱為“公私合作”模式。

　　供水服務從政府部門轉為私營公司經營，其宗旨發生了根本的改變。盡管水業公司聲稱，他們“只收成本”，可是實際上這一般也包括利潤在內。畢竟，對私營公司的老板和持股人來說，其首要目標是獲取最大利潤，而不是保證人人有水可用。于是，經營方針只能是鼓勵消費，而不考慮水這個寶貴資源的長期健康。私營公司申請經營特許時愿意交納的申請費的數額，取決于預期利潤的大小。

　　然而，急于尋找新的財源解決窘迫的財政狀況的各國各地政府，并沒有放慢水系統民營化的步伐。

　　由于財政拮據，很多地方的供水基礎設施越來越老舊，在工業化國家和非工業化國家都是如此。以美國馬薩諸塞州的波士頓為例，破裂的管道曾造成40%的輸水損失，而重建基礎設施的花費是個巨大的數字。在不發達國家，這個問題更加嚴重。

　　從政府角度看，將本地供水系統民營化好像是個不錯的主意，政府由此獲得轉讓費，而且也不必再為維修水的基礎設施傷腦筋。

　　然而實際上，水民營化的很多步驟還是由政府和其他公共機構負擔經費，比如“建造期間的現金補貼、運轉期間的其他補貼如專用撥款，以及對承包商有利的稅收政策”。此外，為了降低私營公司的商業風險，政府通常需作出一定的擔保，包括貸款擔保和利潤擔保。

　　許多供水服務的轉讓合同里都有專門的條款，由政府保證承包商在合同期內能獲得利潤。例如，在玻利維亞的科恰班巴、捷克共和國的皮爾澤（Plzen）和匈牙利的塞格德，轉讓合同中都有“利潤保證”的條款。政府在這過程中對承包商所作的經濟擔保，當然都是出自普通納稅人的口袋。

　　改革會帶來什么？

　　為保證水承包商能獲得利潤，提高供水服務的收費標準常是不可避免的。

　　以法國為例，供水服務民營化后，水費上漲了150%。據設在法國的“國際公共服務”組織指出，水民營化后的英國，從1989年到1995年水費上漲106%，私營水業公司的利潤在此期間增加了692%。很可能是由于水費上漲的原因，因不能按期交付水費而遭停止供水的英國顧客增加了50%。

　　完全由私營水商承包的或“公私合作”的水費標準一般都高于政府經營的水費標準。“國際公共服務”調查組的調查結果顯示，1999年法國私營或“公私合作”的水費標準比政府經營高13%。

　　在非工業化國家，民營化引起的水費上漲的影響更甚，印度有些家庭用于購水的支出竟占家庭收入的25%。

　　水價上漲只是民營化帶來的問題之一。水民營化一旦開始實行，公眾的監控權即在很大程度上減少了，盡管他們為經濟擔保支付了費用。大部分承包合同期在20～30年之間，在此期間，即使承包商經營不善，要想中止合同也是極為困難的。

　　以玻利維亞的科恰班巴為例，貝克特爾公司將玻利維亞政府告到了世界銀行的“投資糾紛調解中心”，要求賠償近4000萬美元。貝克特爾是一家荷蘭公司的子公司，他們援引玻利維亞與荷蘭簽訂的雙邊投資條約中關于“沒收權”的條文，直接起訴這個貧窮的拉丁美洲國家。為在全球化經濟中證明自己是一個“守規矩”的參與者，玻利維亞政府受到極大的壓力，不得不用庭外和解的方式向貝克特爾公司支付了其所要求的賠償。

　　此外，民營化之后，公眾對供水服務的知情權減少了許多。例如，在2000年春季于海牙舉行的“世界水論壇”大會上，一位公司高級主管公然宣稱，只要自來水管里有水，公眾無權知道我們的具體運轉方式。

　　在加拿大安大略省的沃克頓，大腸桿菌對飲水污染導致7人死亡，事發后當地公眾才被告知，負責檢測飲用水的一家私營實驗室——田納西A&L實驗室——無需向省政府報告污染狀況。1999年，以哈里斯為首的安大略省政府將大腸桿菌從其飲用水監測名單中刪除。一年之后，省政府完全取消了它的飲用水監測項目，于是A&L實驗室不向省政府報告其檢測結果，從法律角度講是完全合法的。該實驗室發言人說，測試結果是“保密的知識產權”，只需報告給他們的客戶——沃克頓當地的政府官員。這個例子說明，因為私營實驗室不必將所有的測試結果都報告給有關政府部門，所以水的民營化將不可避免地導致供水服務對公眾的責任降低。

　　阿根廷的水改革標本

　　阿根廷布宜諾斯艾利斯供水系統民營化，一直被渲染為水民營化成功的典型。全球水業兩巨頭——蘇伊士公司和維文迪公司——都介入了這一項目，其中蘇伊士公司是通過它在阿根廷的子公司阿瓜斯阿根廷公司介入的。

　　1993年，該市供水基礎設施已經老舊到隨時可能爆發災難的地步。這時，剛剛拿到30年合同的蘇伊士公司與其合作者開了進來，將這個拉丁美洲最富有的城市的供水系統整頓一新。

　　盡管民營化的支持者們說，它可增加公眾對供水系統的監督權和透明度，而實際上布宜諾斯艾利斯項目卻源自于1989年的一項總統法令。1989年8月，卡洛斯·梅南總統領導下的阿根廷政府迅速通過了一項“國家行政改革法”，法令授權將“政府所控所有公司全部或部分地民營化”。布宜諾斯艾利斯的供水和排污系統(簡稱OSN)就是依照這項法令而被民營化的。

　　蘇伊士公司及其合作者們確實改造了OSN老舊的基礎設施，使供水能力得到增加。蘇伊士公司簽訂合同時的5年目標是使81%的居民得到供水服務，到第6年——1999年——供水人口從合同前的70%提高到82.4%。盡管他們取得了這些成績，但是在其他方面，則遠遠沒有達到預期的目標。

　　人們本來希望供水服務民營化后，布宜諾斯艾利斯居民的水價會有所降低，但實際結果卻正好相反。表面上看，蘇伊士公司剛一接管OSN，就宣布降低水價26.9%，但就在這之前，1991年2月，水價剛剛上漲了25%，兩個月后又上漲了29%，這兩次提價據說都是受到通貨膨脹的影響，1992年水價再一次上漲。

　　蘇伊士公司接管一年后，要求提高水價，理由是市政府對他們提出了合同以外的新的要求，包括向窮人聚居區提供自來水服務，公司說這將使其成本增加15%。市政府批準了他們的要求，水費、停水(在顧客的要求下停止供水)費、恢復供水費都上漲了13.5%，基礎設施附加費上漲了42%。

　　這個民營化合同，允許阿瓜斯阿根廷公司修復污水排泄基礎設施的速度低于修復供水系統的速度。合同規定，到1998年，享受排污服務的居民人數占人口比例應從58%提高到64%，可是實際上到1999年，這個指標剛達到61%。在民營化前，OSN在擴大服務區域時，方針是供水系統和排污系統要同步進行，但在實際運行中，排污系統還是落在了后面。阿瓜斯阿根廷公司辯解說，擴大供水范圍比擴大排污服務范圍更緊迫。

　　必須指出的是，提供排污服務比提供供水服務成本貴一倍，而它們的收費標準卻是一樣的。

　　另外，合同中包含了若干條款，保證承包者獲得利潤。合同原來規定了若干服務項目的5年目標(從1993年算起)，但1997年，雙方又修改了合同，把達標時間從1998年延長到2000年。阿根廷大學商學院一份報告指出，1995年阿瓜斯阿根廷公司利潤率為28.9%，1996年和1997年分別為25.4%和21.4%。英格蘭和威爾士被一些人認為是水民營化模式的樣板，那里的利潤率1998～1999年為9.6%，1999～2000年為9.3%。而布宜諾斯艾利斯的利潤率是英格蘭和威爾士的2.5倍到3倍。

　　水系統民營化的關鍵在于，本應由政府部門在非營利基礎上提供給市民的一項服務，被以提高利潤為主要目的的私營公司接管。不管跨國公司在運營中如何認真負責，它的首要宗旨畢竟不是為公共利益服務，它也不可能將節約資源作為公司運營的重要原則。因為爭取最大利潤一般意味著鼓勵消費，所以私營水商不會在節約用水方面作出努力。與此同時，各級政府越來越放棄其保護公共資源的責任。

　　簡言之，“藍金”正在成為一種巨大的商業投資，“屬于21世紀的行業”迅速地形成了全球的水市場。讓我們最后提起《財富》雜志在其2000年5月一期特刊中宣稱的話：“水在21世紀中的地位將相當于20世紀中的石油，它將決定一個國家的窮富。”（作者系國際全球化論壇水資源委員會主席和“藍色星球運動”發起人之一，著有《BLUE　GOLD》一書）

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