法意導言：

　　在朝鮮戰爭、越南戰爭和伊拉克戰爭中，美軍總是以失利告終，為什么美國總統們會選擇讓軍隊走入不必要的戰場？學術界一直在探討這個問題，并試圖從意識形態、物質利益等方面進行分析。而近年來，一些學者開始將目光轉向新的因素——美國民主制度中的選舉壓力。政治學家安德魯·佩恩（Andrew Payne）的新書《選票上的戰爭：選舉周期如何影響戰爭中的總統決策》（War on the Ballot: How the Election Cycle Shapes Presidential Decision-Making in War）就是這樣的作品之一，在書中佩恩總結了總統面對選舉壓力時如何綜合考慮戰爭策略與選舉利益，并揭示了美國政治制度的底色，強調必須加強對總統的監督和追責。

　　時任美國總統林登·約翰遜在訪問越南軍隊時與士兵握手，1966年。

　　縱觀美國政治史，如果說存在一種常態的話，那就是美國總統經常錯誤地處理國家安全問題，有時錯誤甚至會很嚴重。越南戰爭就是一個鮮明恰當的例子：一位才華橫溢、成功的政治家——林登·B·約翰遜總統（President Lyndon B. Johnson）——不顧一切地派遣數十萬士兵步入硝煙之中。

　　歷史學者和社會科學學者們在文章著述中已經花費了大量筆墨，希望能夠解釋美國總統為什么走向濫用總司令權力。過去的許多學者都認為，是意識形態中的正統觀念導致了越南戰爭和其他戰爭的潰敗，這些正統觀念使民選官員們忽視了事實情況。歷史學家們則認為，在越南戰爭和朝鮮戰爭中，“多米諾骨牌理論”（domino theory）是罪魁禍首，因為它預測如果一個小國陷入共產主義，其他國家也會效仿。

　　20世紀60年代和70年代的新左派歷史學者們得出了截然不同的結論。在他們的著述中，意識形態并非主要原因，華盛頓發動戰爭的目的不是保護海外的民主制度，而是通過戰爭迎合利益集團、安撫國會委員會、滿足國防承包商的預算或確保對領土和珍貴自然資源的控制。這些學者認為，隨著行政部門職權范圍的擴張，總統和國家安全官員被授予了太多不受限制的權力，以至于他們可以為所欲為，從而導致戰時決策不佳。

　　然而，在過去的十年間，學者們開始將注意力從意識形態或物質利益轉移到另一個因素上，即選舉政治，并共同探討其重要性。政治學家安德魯·佩恩（Andrew Payne）的新書《選票上的戰爭：選舉周期如何影響戰爭中的總統決策》（War on the Ballot: How the Election Cycle Shapes Presidential Decision-Making in War）,是對這一小群學者的研究著述的補充。學者們——包括弗雷德里克·洛格瓦爾（Fredrik Logevall）、坎貝爾·克雷格（Campbell Craig）、杰里米·蘇里（Jeremi Suri），以及我在內——試著書寫美國總統的歷史，即當海外決策對國內政治產生影響時，總統們如何努力應對這些影響。

　　佩恩寫道：“雖然很少有人承認，但難以忽視的事實就是，當領導人進行戰時的軍事以及外交戰略決策時，他們會習慣性地考慮對選舉的影響。”如果說戰情室里有一位軍事高層或國務院專家為總統建議美國軍隊的最佳前進路線，就會有另一位顧問警告總統這些政策可能如何影響下一次選舉。

　　正如前總統理查德·尼克松（Richard Nixon）坦言，在確定戰時最佳行動方針時，“贏得選舉的重要性是驚人的”。事實上在民主國家，政治不可能做到在水邊走而不沾濕鞋，而且盡管過去曾有過錯誤，但犯錯誤本身可能也不是一件壞事。

　　時任美國總統理查德·尼克松在白宮發表電視演講，宣布將從越南加快撤軍，攝于1971年。

　　在《選票上的戰爭》一書中，佩恩系統性分析了總統任期內的選舉和海外政策如何互相影響，并概括了選舉影響美國總統進行戰時決策的五種模式：

　　延遲：推遲軍事行動直至進行選舉時；

　　抑制：在選舉之前抑制良好的戰略行動；

　　刺激：在選舉前加強軍事活動以表現出強硬的國防態度；

　　宿醉：根據選舉結果而選擇違背或履行關于戰爭的競選承諾；

　　破壞：選舉干擾或破壞政策的協商。

　　佩恩認為前三者往往發生在中期選舉和連任競選之間，而后兩者則發生在總統更關心自己政治遺產的任期末期，又稱“瘸鴨時期”。重要的是，他認為我們必須考慮不同類型的選舉周期——中期選舉與總統選舉、初次選舉與連任選舉、預測與事后分析等等。

　　一些讀者可能會覺得這些分類有些公式化，抑或充斥著黑話，此外，就像任何其他社會科學學者一樣，佩恩的總統決策路線圖過于簡單。事實上總統們本人可能是矛盾的。通常，他們做出的決定更多是臨時性的，與其說他們有明確的戰略目標，倒不如說他們是在戰爭的不穩定性和不可預測性中不斷調整、改變考慮的因素；一些決策可能同時屬于不同的類別，因為國家利益和政治利益之間的區別不總是那么清晰明了；佩恩書中的理論基礎建立在理性行為者模型上，這種模型雖然啟發了政治科學，但和現實情況相比較而言往往過于簡單。

　　盡管如此，佩恩所搭建的理論框架有助于理解民主政治如何在總統任期內不同時間點產生不同影響，而且他的著述提供了豐富的細節。他使用檔案材料、新公布的文件和訪談進行了三個富有洞察力的案例研究，表明當總統們需要決定是否在朝鮮、越南和伊拉克部署軍隊以及如何部署時，他們對選舉都有自己的考慮，并且，在每個案例中總統對自身的選舉利益的考慮都戰勝了對國家戰略利益的考慮。

　　巴黎一名賣報的男子展示報紙頭版刊登的美國軍事干預朝鮮的消息，1950年6月28日。

　　比如說，在這些案例中我們可以得知，哈里·杜魯門（Harry Truman）總統是如何允許華盛頓的鷹派加速美國對朝鮮戰爭的參與，因為他擔心在1950年中期選舉之前顯得軟弱。1952年的選舉也使共和黨總統候選人德懷特·D·艾森豪威爾 (Dwight D. Eisenhower) 在朝鮮戰爭問題上越來越激進，因為他想要安撫共和黨內強硬的反共派——雖然他故意含糊其辭，以便在上任后給自己留有余地。而當贏下總統選舉后，艾森豪威爾確實反悔了當初的競選言論，轉而選擇停戰。

　　在越南戰爭的章節中，佩恩深入探討了約翰遜如何在1964 年大選之后才按照多米諾骨牌理論采取行動，并將美軍的戰爭“美國化”，除了一次顯著的例外：在 1964 年 8 月一次所謂的襲擊事件后，約翰遜以此為理由強硬地要求通過北部灣決議，并隨后以壓倒性優勢擊敗參議員巴里·戈德華特（Sen. Barry Goldwater），深化了美國的軍事參與。由于不再需要擔憂選舉，約翰遜本可以如副總統休伯特·漢弗萊（Hubert Humphrey）所極力建議的那樣選擇退出或追求中立，但他卻認為升級軍事行動對于維持他的立法聯盟至關重要。當約翰遜決定不再競選連任后，在他的的任期末尾，他爭取和平的心血付出被1968年的選舉周期所打斷，尤其是被當時的總統候選人理查德·尼克松（Richard Nixon）臭名昭著的顛覆談判所破壞。

　　時任美國總統喬治·布什在華盛頓特區的白宮發表講話，宣布美國軍隊對伊拉克境內的“可能目標”進行了打擊，2003年3月19日。

　　幾十年后，喬治·布什（George W. Bush）總統由于擔心影響2006年的中期選舉，一直拒絕在伊拉克增派美國駐軍。在他的回憶錄中，他承認為了避免讓自己的決定顯得政治化，他一直在等待時機；在中期選舉結束之前，他也不會解雇國防部長唐納德·拉姆斯菲爾德（Donald Rumsfeld）。同樣地，兩年后當巴拉克·奧巴馬（Barack Obama）競選總統時，他承諾從伊拉克撤軍，但在贏下選舉后出于對中期選舉的擔憂，他放慢了撤軍的動作。直到之后在接近連任競選的時候，奧巴馬才加速了裁軍，因為他明白許多民主黨人會評估他是否兌現了競選承諾。

　　當然，佩恩的書中也存在失誤和誤解。例如，佩恩定義的政治考慮主要是關于選舉，而不是關于通過立法和維護對國家安全至關重要的國會聯盟。盡管佩恩指出了政治野心如何影響約翰遜在 1965 年反對撤軍，但他并沒有過多關注同樣的因素如何影響杜魯門、艾森豪威爾、尼克松、布什或奧巴馬。

　　佩恩也沒有充分考慮和分析新聞媒體的作用——這種疏忽很有趣，鑒于新聞媒體是總統和選民之間的關鍵中介，它在選舉前期傳播有關戰爭、外交的信息（以及錯誤信息）。民意調查固然重要，但解讀政策和分析數據的新聞記者同樣很重要，因為選民并不知道海外正在發生什么，所以佩恩強調的對民意進行理性化估算并非總是可行的。

　　在佩恩的書所涉及的時間段里，對新聞客觀性的追求為總統提供了相當大的操作空間，使他們能夠對公眾隱瞞部分信息。例如，在越南戰爭初期，記者們常常不假思索地傳播他們在軍事簡報中聽到官方聲明，而不是對這些信息進行批判性分析。即使在今天，許多選民對美國政府在全球重要地區中的作用仍知之甚少，特別是當新聞媒體從報道熱點地區的激烈沖突轉移到報道政治丑聞等內容時。

　　最后，佩恩沒有充足考慮國會的作用。如政治學學者們所言，國會擁有影響選民意見的巨大能力，即可以通過調查和公開聲明等手段讓公眾關注外交政策的某些方面，例如參議院多數黨領袖查克·舒默（Chuck Schumer）今年夏天積極參與倡議，以抵制中國日益增長的經濟實力。立法機構還控制著財政支出，這也構成總統考慮戰時戰略的重要考慮因素之一。

　　盡管如此，佩恩書中的核心問題也是我們所有人都必須解決的難題，即在海外戰爭中，民主會產生更好的結果還是更壞的結果？

　　盡管佩恩沒有給出明確的答案，但他的書指出，長期以來，總統對選舉的顧慮導致他們選擇“次優”的外交政策——尤其是面對不對稱戰爭時。 他寫道：“強大的民主國家尤其不擅長打小規模戰爭，美國所參與的這些‘有限’沖突（例如朝鮮戰爭、越南戰爭和伊拉克戰爭）的一個特點就是，這些戰事是長期的和持久的，它們會削弱美軍士氣，導致即使沒有徹底失敗，最多也只能打平局。”

　　這是一個嚴峻的結論——然而更令人沮喪的是，佩恩指出了這樣一個嚴重問題的存在，卻沒有提供任何令人信服的解決方案。

　　抗議越南戰爭的人們在華盛頓特區的國家廣場上游行示威，1967年10月21日。

　　民主的壓力帶來的問題不會消失。但是，這是美國政治制度的特點而不是它的缺陷。誰會支持總統脫離選民的政治制度呢？美國與其他非民主國家的區別就在于總統是否需要向選民負責；其次，它也是防止總統做出最災難性決定的強有力的約束性因素，例如20世紀60年代末70年代初的選舉壓力和草根壓力促使美國結束了越南戰爭。

　　美國能做的就是繼續完善民主，以便總統能夠準確地了解選民的立場，同時公眾也能夠追究做出錯誤決定的官員的責任。要做到這一點需要確保投票權得到尊重、選舉團不受到操縱，以及國會程序并不偏向反對多數派觀點和大黨之爭。簡而言之，華盛頓必須自掃門前雪，因為讓總統不斷均衡專家們的戰略建議和選民的民主壓力是一回事，而民主壓力本身發育不良和不完善則完全是另一回事。

　　民主制度并不總是美好的，但它是現有的最好的制度。當這些制度發揮作用時，哪怕是國家最有權勢的官員也無法忽視選民的想法，反過來看，選民也有機會表達自己的意見，推選他們心中更好的人選成為新的領導人，并參與戰時最高權力層的決策。

　　事實上，總統即使是在發動海外戰爭時也無法逃脫選舉的牢籠，這是一件好事，因為它能最好地遏制總統們潛在的帝國主義和獨裁主義傾向。雖然這種約束可能導致各種錯誤的決定，也可能導致政策偏離戰略核心關切，但它同樣使華盛頓的領導人扎根于選民而不是五角大樓。

　　長遠來看，民主制度仍是最好的保障，它能夠防止總統們毫無顧慮地將軍隊置于非必要的危險之中。

　　文章來源：

　　Julian E. Zelizer，Why U.S. Presidents Really Go to War，Foreign Policy，10 September,2023

　　網絡鏈接：

　　https://foreignpolicy.com/2023/09/10/us-presidents-war-elections-democracy-domestic-foreign-policy/

　　·譯者介紹 ·

　　張一湄，現為法意觀天下編譯組成員。

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