居住證管理辦法無需倉促推出
-評《居住證管理辦法(征求意見稿)》
2014年12月4日國務院法制辦發出對《居住證管理辦法(征求意見稿)》征求意見的通知，在2015年1月2日前征求有關單位和各界人士對其的修改意見。《居住證管理辦法》其實質就是對公民的流動或者遷徙情況的管理規定，是我國戶籍管理制度的繼續延續，所以要了解《居住證管理辦法》的情況就必須要了解新中國的戶籍制度、收容遣送制度、暫住證制度、居民身份證制度和目前準備要推出的居住證制度。
一《中華人民共和國戶口登記條例》
1958年1月9日第一屆全國人民代表大會常務委員會第九十一次會議通過了《中華人民共和國戶口登記條例》，同日國家主席公布條例實施。《戶口登記條例》雖然名為條例，但是由全國人民代表大會常務委員會通過，由國家主席頒布實施，所以屬于國家基本法的范疇，在我國法律淵源中，可以說《戶口登記條例》的法律地位和效力也是僅次于國家根本法-憲法的基本法律之一。《戶口登記條例》是建國初期制定的法律中到直到改革開放30多年后今天為止還沒有被修改甚至廢除的為數不多的老法之一，可見其生命力的異常強大。《戶口登記條例》不但開啟了中國農業戶口和城鎮戶口相區別的城鄉二元化戶籍管理制度，而且在實踐中將公民權利和公民享受的社會福利區分為了兩個完全不同的體系，因為城鎮戶口待遇優勢過于顯現，使得在實踐中城市城鎮政府執行嚴格的戶籍制度以排擠農村戶籍人口取得常住人口戶籍的權利，直到目前比較嚴重的損害了以農村戶籍為主體的在城市長期就業的2.45億流動人口的相關權利包括其子女的權利。
1958年公布實施的《戶口登記條例》第十條規定:公民遷出本戶口管轄區，由本人或者戶主在遷出前向戶口登記機關申報遷出登記，領取遷移證件，注銷戶口。公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續;第十三條規定：公民遷移，從到達遷入地的時候起，城市在三日以內，農村在十日以內，由本人或者戶主持遷移證件向戶口登記機關申報遷入登記，繳銷遷移證件;第十五條規定：公民在常住地市、縣范圍以外的城市暫住三日以上的，由暫住地的戶主或者本人在三日以內向戶口登記機關申報暫住登記，暫住在旅店的，由旅店設置旅客登記簿隨時登記。公民在常住地市、縣范圍以內暫住，或者在常住地市、縣范圍以外的農村暫住;第十六條規定;公民因私事離開常住地外出、暫住的時間超過三個月的，應當向戶口登記機關申請延長時間或者辦理遷移手續;既無理由延長時間又無遷移條件的，應當返回常住地。研讀《戶口登記條例》中涉及公民遷移的以上主要條文即使在今天只看字面也說明該條例是合理的，絲毫也看不出國家想要建立城鄉二元制度的影子的。
當時公安部門負責人在提請人大常委會審議的《關于中華人民共和國戶口登記條例草案的說明》中在對《戶口管理條例》第十條第二款說明時說：“就當前情況來說，因為近幾年來，農村人口盲目流入城市的現象比較嚴重，而有些機關、企業單位，也沒有認真執行緊縮城市人口的方針，甚至私自招工，隨便寫信向農村索要戶口證明;有些單位對于從農村盲目流入城市沒有戶口的人員，不僅不積極協助政府動員還鄉，反而利用機關、企業的某些便利，讓其長期居住。這樣就更加助長了這種混亂情形的嚴重性，給城市的各面建設計劃和正常的生活秩序帶來了許多困難，使得有些城市的交通、住房、供應、就業、上學等等問題，都出現了一定的緊張局面。同時，由于農村勞動力的大力外流，也影響農業生產建設的開展，對于發展農業生產不利，也就對整個社會主義建設不利”。“我國當前情況是城市勞動力已經過多，農村生產則有很大潛力，可以容納大量勞動力。因此政府正在動員干部和大、中、小學畢業學生下鄉上山，這就更不難了解要制止農業人口盲目外流的必要”。“盲目流入城市的農村人口，因為找不到職業，生活就會發生困難，有些人就會流浪街頭，少數人甚至會被壞分子所勾引，進行偷竊、詐騙等犯罪活動，破壞城市社會秩序”。此外該負責人強調：條例草案中某些帶有約束性的規定，同公民的居住和遷徒自由是沒有抵觸的，而且是保護公民的居住和遷徒自由的。條例草案中某些帶有約束性的規定，同當時憲法規定的“中華人民共和國公民有居住和遷徒的自由”，是完全一致的。從當時公安部負責人的發言可以看出當時《戶口登記條例》的出臺是具有限制農村人口盲目流入城市的目的，這在當時計劃經濟條件下，在國家對城鄉實行統籌規劃發展、國家通過農業發展為工業發展積累資金、在極低的農業發展水平下需要保障全國6億人口口糧和城市需求就業人口有限等客觀條件下，國家制定《戶口登記條例》限制農村人口無序流入城市是有客觀必要性的，這是由完全的國家計劃經濟性質所決定的，在當時具有合理性和必要性。
但是改革開發以后，中國經濟模式由完全的計劃經濟模式轉變為社會主義的市場經濟模式，大量外資企業的引入使東南沿海甚至內地的城市都對農村勞動力產生了巨大的需求，2.45億以農村戶口為主體的農民工走出鄉村到城市、城鎮務工，農民工辛勤的工作在國家的工業、商業、建筑、重大工程建設戰線上，農村流動人口極大的促進了外向型經濟的發展，用勤勞和智慧促進了改革開放后國家經濟的騰飛。但是《戶口登記條例》無意中建立的城鄉二元戶籍制度導致的國家各項權利福利制度，卻將這個龐大的建設主體在居住就業地多年以來基本排除在外。現在看來即使按照1958年的《戶口登記條例》第十條“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續”的規定，只要合法就業公民就可以由農村合法遷往城市，可以說目前公民不能遷移的原因是《戶口登記條例》的法律在很多地方得不到貫徹執行，是有法不依而已。
二、收容遣送制度和暫住證制度
1982年國務院頒布《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，按照某省1983年發布的《收容遣送具體辦法》規定當時屬于收容對象的人員是(一)家居農村流入城市乞討的;(二)城市居民中流浪街頭乞討的，(三)其他露宿街頭生活無著落的;(四)偷渡外流被堵截回來的;(五)流竄犯罪嫌疑分子五類人員，可以看出在城市有工作的人是不屬于收容遣送對象范圍的。
八十年代改革開放初期隨著外商投資企業引進數量和規模的擴大，沿海城市、城鎮地區勞動力不足問題出現，農村居民從此開始流向城市合法務工。因此開始了中國歷史上的《暫住證》時代，《暫住證》給當代以農民工為主體的流動人口留下了難以磨滅的印象，因為農民工辦理暫住證需要繳費，所以沒多少人樂意為辦《暫住證》愿意去交捆綁其上的收費;而有些地方以檢查暫住證為理由的肆意檢查行為也給進城工作的農村居民留下了難以磨滅的映像。暫住證據說1984年起源于特區深圳，后來不少的地方都使用《暫住證》對以進城務工農民工為主體的流動人口進行登記管理，并且辦理暫住證時捆綁了部分可能的收費如：工本費、治安費、衛生費等等不一而足，可以說暫住證的其中一個作用就是一些地方向進城農民工為主體的外來工進行收費的一種手段。1992年國務院又發布發布《關于收容遣送工作改革問題的意見》將收容對象擴大到“無合法證件、無固定住所、無穩定收入”的所謂三無人員，要求居住3天以上的非本地戶口公民辦理暫住證，否則視為非法居留，需要被收容遣返，這樣就從更高層面認可了原來只在各個地方范圍內實施的《暫住證》制度，并在地方收費的經濟利益驅使下，有些地方檢查進城務工農民工的暫住證力度非常的大：夜晚突襲檢查敲門震天響、雞飛狗叫、白天隨意在路上攔截行人檢查，對于進城務工農民工來說隨身攜帶《暫住證》還罷了，如無攜帶輕則先被暫時留置，叫人拿證領人，而沒辦理《暫住證》的人運氣不好就被依照《收容遣送辦法》予以收容。2003年3月17日晚上，任職于廣州某公司來自湖北農村的青年大學生孫志剛在前往網吧路上，因缺少暫住證被警察送至廣州市“三無”人員收容遣送中轉站收容，于3月20日死于收容人員救治站， “孫志剛事件”直接導致了被詬病的收容制度尷尬落幕。當初有關部門頒布《收容遣送辦法》時也許絕對不會想到后來有地方將其和《暫住證》掛起鉤來，將沒有暫住證要擴展到要去收容的地步，也不會想到會給進城務工農村居民帶來如此大的困惑，也許出現那樣的局面不是普遍的而是個別地方的事情，但對那些受到傷害的個人來說卻是百分之百的傷害。
《收容遣送辦法》和地方興起來推行的《暫住證》制度在實施中脫離立法者本意的客觀事實警示在今天要推出《居住證管理辦法》需要慎之又慎，一定要深思熟慮謹防這個制度在地方執行中又會被異化為損害以進城務工農村居民為主體的2.45億流動人口的制度。
三、居民身份證制度
2003年6月28日第十屆全國人大常委會第三次會議通過了《中華人民共和國居民身份證法》，2011年10月29日第十一屆全國人大常委會第二十三次會議通過了《居民身份證法》修改決定，在我國建立起了比較完善的居民身份登記制度，規定居民身份證登記的項目包括：姓名、性別、民族、出生日期、常住戶口所在地住址、公民身份號碼、本人相片、指紋信息、證件的有效期和簽發機關。并且規定公民身份證號為每個公民唯一的、終生不變的身份代碼。也規定了居住證具備視讀和機讀兩種功能。
今天身份證成了人們工作和生活中不可或缺的身份證明，成年公民基本上辦什么事情都需要身份證。農村居民為主體的進城務工人員要到城市找工作就業首先就需要有身份證，招用進城務工農民工的各單位也是首先查驗身份證，入職登記、工傷保險、養老保險、個人所得稅申報等等都是以身份證信息為準的申報，可以說進城務工農村居民的信息在就業后已經通過社保申報、個人所得稅申報、公積金申報等途徑已經實現了向當地政府機構的申報，因為這些信息政府部門已經通過自己的申報接受系統完全的掌握了，也就沒有必要再通過在居民身份證制度外，再推一個延續《暫住證》制度的居住證管理制度來做居民身份證及現有申報系統已經解決的問題了。
四、居住證管理辦法征求意見稿
閱讀《居住證管理辦法征求意見稿》感覺相關部門推行居住證的目的是收集流動人口的信息，以逐步解決流動人口的持有人在居住地的居住、作為常住人口享受基本公共服務和便利、申請登記常住戶口的證明。實際上居民身份證制度實施后以農村居民為主體的廣大進城務工農村居民已經通過上述社會保險、個人所得稅等系統已經向工作地政府申報了自己的身份證信息和工作信息，政府部門只要通過政府自己的系統查詢就對流動人口的身份及就業工作信息一目了然，也可以根據任何需要來進行匯總管理，完全沒有必要在身份證制度之外再推出居住證制度了。不推出居住證制度完全可以通過政府已有的系統統計出流動人口的居住工作信息，來實現地方政府需保障在當地創造人口紅利的流動人口的各項應該享有的權利。
再看《居住證管理辦法征求意見稿》規定的居住證持有人在居住地享受的基本公共服務：就業、社保、公積金繳納提取、駕照、職業資格考試等方面的權利已經得到實現，這一是得益于國家頒布的《社保法》、《公積金條例》、《勞動法》的法律保護，另外一方面駕照、職業資格對務工地沒有壞的影響所以不是居住地地方政府需要限制的流動人口權利，居住證辦法規定這些國家已經法律規定的依法保障的公民權利顯然是多此一舉。目前以進城務工農村居民為主的廣大流動人口關注一是戶籍，二是子女的平等收教育權利，要解決這樣的實質問題完全不是再建立一個居住證制度的問題，拿建立居住證制度來解決保障流動人口合法權利問題無疑是本末倒置的做法。
《居住證管理辦法征求意見稿》第十條規定居住證由縣級人民政府公安機關簽發。每年簽注一次。規定在應當在居住每滿一年之日前一個月內，到居住地公安派出所或者所委托的社區服務機構辦理簽注手續。也規定過期的自補辦簽注手續之日起連續計算。這樣的規定在文字表述上非常的簡單，但是對于廣大進城務工的農民工來說卻是要在工作之外花時間去跑腿辦事的事情，且不說偶爾會碰到官僚習氣的辦事人員，就跑部門、搞手續、還有引出的后續手續對于大家來說也不是歡樂的事情。
居住證制度如果實施，不同層級的政府機關必然要增加工作人員辦理這事情，制證、發證每個環節都不可能是免費的，都需要花費公幣的，全國推廣實施話必定要花一筆不小數目的財政資金，這筆資金節約下來用在直接促進流動人口權利的保障上不是更加合情合理嗎。
新中國的戶籍制度、收容遣送制度、暫住證制度等原來都是出于保護國家和公民權利目而制定和實施的，但是卻在實踐中不同程度的背離了原來的目的，甚至侵害了一些人的正常權利，教訓是深刻的，問題的根子是即使是國家好的制度但是在某些地方也會變成地方牟利的工具而損害制度的原意。目前在有《中華人民共和國居民身份證法》、《中華人民共和國勞動法》、《中華人民共和國個人所得稅法》這些基本法和國務院《住房公積金條例》法規來保障政府已經可以收集到流動人口的身份、工作就業、居住時間的信息情況下，完全沒有必要再在公民的個人生活中再增加一個《居住證管理辦法》了。推行《居住證制度》的結果也許只能是無意中增加了相關部門不必要的工作量、增加了相關地方相關部門的財政支出、增加了以農村居民為主體的底層廣大流動人員的額外負擔。以進城務工農村居民為主體的流動人口雖然人數龐大，但是由于受到文化知識限制難以完全的表達自己的權利要求，《居住證管理辦法(征求意見稿)》估計不會得到作為主體對象的他們的熱烈反應，但是為了真正的維護進城務工農村居民為主體的流動人口的權利，《居住證管理辦法》還是不要倉促推出為好。目前要做的是嚴肅執行現有的法律法規，以根除二元制度的弊端。
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