美國(guó)“進(jìn)步時(shí)代”的啟示

《讀書》2001年第八期

王紹光

如果老外注意到咱這兒的稅收,
定會(huì)納悶我們哪有什么自由
樣樣事情都得納稅, 包括曬了天上的日頭
馬一備鞍就得上稅, 不管它是奔馳還是慢走
另外的收費(fèi)更加邪門, 真可叫作無(wú)奇不有
寫自己的姓名, 進(jìn)山打野獸
夜里點(diǎn)燈, 墻上開口
紅白喜事, 購(gòu)買銷售
當(dāng)官的樣樣都要把稅抽
死神也幫不了你的忙, 見閻王之前還得把稅款留.

--阿龍

誰(shuí)是上面這首打油詩(shī)的作者阿龍?   如果讓讀者猜,
十有八九人們會(huì)認(rèn)為他是位名不見經(jīng)傳的
當(dāng)代中國(guó)民間詩(shī)人, 這首詩(shī)是以夸張的手法抨擊怨聲載道的農(nóng)村三亂。其實(shí)阿龍的原名為
Anon, 是十八世紀(jì)英國(guó)詩(shī)人, 這首詩(shī)作于1784年。 我們引用這首詩(shī)的目的是為了點(diǎn)出一個(gè)簡(jiǎn)
單的事實(shí): 中國(guó)農(nóng)村目前的種種亂象在發(fā)達(dá)國(guó)家的歷史上也曾存在過。苛捐雜稅多如牛毛,
貪
污腐敗肆虐橫行決不是當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村獨(dú)有的現(xiàn)象。其它國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)顯示，要解決這些問題，出

路在于制度創(chuàng)新。美國(guó)在“進(jìn)步時(shí)代”(the Progressive Era, 1880-1920) 的財(cái)政制度建設(shè)
就是一個(gè)例子。
熟悉這段歷史的人都知道，美國(guó)在十九世紀(jì)末面臨的問題與中國(guó)今天面臨的問題非常相象。那

時(shí)的美國(guó)也是腐敗橫行，假冒偽劣猖獗，重大災(zāi)難屢屢發(fā)生，社會(huì)矛盾異常尖銳。 但危機(jī)也
是轉(zhuǎn)機(jī)，美國(guó)在這個(gè)時(shí)期進(jìn)行了一系列深刻的制度建設(shè) (state-building)，其現(xiàn)代國(guó)家的基
礎(chǔ)就是在這個(gè)時(shí)期奠定的。 到20世紀(jì)20年代，美國(guó)已建立了一個(gè)高效的現(xiàn)代國(guó)家機(jī)器
(regulatory
state)。沒有在進(jìn)步時(shí)代打下的基礎(chǔ)，羅斯福的“新政”不可能成功，“福利國(guó)
家”(welfare state) 不可能出現(xiàn)，美國(guó)資本主義的命運(yùn)也許完全會(huì)是另外一種結(jié)局。
“進(jìn)步時(shí)代”也是美國(guó)現(xiàn)代財(cái)政制度的成型期。在此之前，美國(guó)財(cái)政制度既雜亂又低效，藏污

納垢，完全不對(duì)民眾負(fù)責(zé)。就收入而言，那時(shí)的稅種極多，凡是想像得出的名目都可用來向民

眾征稅，與今天中國(guó)多如牛毛的收費(fèi)和罰款差不多。但那么多稅種卻無(wú)法使國(guó)家汲取足夠的財(cái)

政收入。就支出而言，那時(shí)還沒有現(xiàn)代意義上的預(yù)算。每一個(gè)政府部門自己爭(zhēng)取資金，自己掌

控開支。一級(jí)政府并沒有一份詳盡而統(tǒng)一的預(yù)算。這樣，民眾和議會(huì)都無(wú)法對(duì)政府及其各部門

進(jìn)行有效的監(jiān)督，為貪贓枉法留下無(wú)數(shù)機(jī)會(huì)。
在進(jìn)步時(shí)代，美國(guó)從收入和開支兩方面對(duì)其財(cái)政制度進(jìn)行了徹底的改造。
在收入方面，最重要的變化是引入了個(gè)人所得稅和公司所得稅。當(dāng)然，引入所得稅曾遭到保守

勢(shì)力的頑強(qiáng)抵抗。他們聳人聽聞地說，所得稅體現(xiàn)的是共產(chǎn)主義和社會(huì)主義的原則。最高法院

也宣布這種稅違反美國(guó)憲法。不過，形勢(shì)比人強(qiáng)。到1913年，50個(gè)州中有42個(gè)州批準(zhǔn)了憲法第

16條修正案：“國(guó)會(huì)有權(quán)對(duì)任何來源的收入規(guī)定和征收所得稅。”
相對(duì)以前雜七雜八的稅種，所得稅有三大優(yōu)勢(shì)。一是簡(jiǎn)單：用一個(gè)稅種替代了一批稅種；二是

公平：稅負(fù)是依據(jù)經(jīng)濟(jì)能力分配的；三是高產(chǎn)：這一類稅產(chǎn)生的收入比其它任何稅種都多。這

三大優(yōu)勢(shì)有助于緩解美國(guó)當(dāng)時(shí)面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：急劇的社會(huì)變遷引發(fā)尖銳的階級(jí)沖突，而政府

缺乏再分配能力應(yīng)付種種危機(jī)。在以后的年代里，所得稅在美國(guó)財(cái)政制度中扮演了“挑大梁”

的角色。事實(shí)上，所有發(fā)達(dá)國(guó)家都或遲或早經(jīng)歷了引入所得稅的過程。現(xiàn)在，所得稅在所有這

些國(guó)家都是最重要的稅種。
在支出方面，最重要的變化是引入現(xiàn)代預(yù)算制度。直到20世紀(jì)初，在美國(guó)，所謂預(yù)算不過是一

堆雜亂無(wú)章的事后報(bào)帳單。對(duì)政府某部門的撥款只是一個(gè)總數(shù)，開支分類是沒有的，細(xì)目也是

沒有的，不準(zhǔn)確，更談不上完整。在這種情況下，美國(guó)雖然號(hào)稱民主，民眾實(shí)際上根本無(wú)法對(duì)

政府行為進(jìn)行有效監(jiān)督。結(jié)果，腐敗現(xiàn)象屢禁不絕。
人們對(duì)腐敗的厭惡和憤怒成為了改革的動(dòng)力。 1905年，一批人設(shè)立了旨在推動(dòng)紐約市預(yù)算改
革的“紐約市政研究所”。今天大名鼎鼎的“布魯金斯研究所”(the Brookings
Institution) 便是由它演化而來的。這些預(yù)算改革者指出，預(yù)算問題決不僅僅是個(gè)無(wú)關(guān)緊要
的數(shù)字匯總問題，而是關(guān)系到民主制度是否名副其實(shí)的大問題。沒有預(yù)算的政府是 “看不見
的政府”( invisible government)，而“看不見的政府”必然是“不負(fù)責(zé)任的政府”
(irresponsible
government)。“不負(fù)責(zé)任的政府”不可能是民主的政府。預(yù)算改革的目的就
是要把“看不見的政府”變?yōu)椤翱吹靡姷恼?(visible government)。“看得見”，人民
才有可能對(duì)它進(jìn)行監(jiān)督。 在這個(gè)意義上，預(yù)算是一種對(duì)政府和政府官員“非暴力的制度控制
方法”(institutional method of control-without-violence)。 改革派的意思很清楚，與
其對(duì)人們的憤怒置若罔聞，聽任矛盾激化，不如進(jìn)行預(yù)算改革，緩和階級(jí)沖突。
那么，什么樣的預(yù)算才算是現(xiàn)代意義上的預(yù)算呢？
首先， 它是一個(gè)關(guān)于未來政府支出的計(jì)劃，而不是事后的報(bào)帳。
其次， 它是一個(gè)統(tǒng)一的計(jì)劃，包括政府所有部門的開支。
第三， 它是一個(gè)詳盡的計(jì)劃，要列舉所有項(xiàng)目的開支，并對(duì)它們進(jìn)行分類。
第四， 對(duì)計(jì)劃中的每項(xiàng)開支都要說明其理由，以便對(duì)開支的輕重緩急加以區(qū)別。
第五， 這個(gè)計(jì)劃必須對(duì)政府的行為有約束力：沒有列支項(xiàng)目不能開銷，列支的錢不 得挪作
它用。
第六， 這個(gè)計(jì)劃必須得到權(quán)力機(jī)構(gòu) (議會(huì)) 的批準(zhǔn)，并接受其監(jiān)督。
第七， 為了便于民眾監(jiān)督，預(yù)算內(nèi)容和預(yù)算過程必須透明。
當(dāng)時(shí)，美國(guó)反腐敗還有另外一支生力軍，即所謂“耙糞者”(muckrakers)，或以揭露黑幕為己

任的新聞?dòng)浾摺５A(yù)算改革者的思路與“耙糞者”很不一樣。后者把重點(diǎn)放在反腐敗上，而前

者認(rèn)為，防腐敗比反腐敗更重要。在預(yù)算改革者看來，腐敗不是人品問題，而是制度問題。只

要制度安排上存在大量漏洞，腐敗的出現(xiàn)是必然的，不管花多大力氣反，不管懲罰力度有多大

，效果也不會(huì)明顯。因此，要降低腐敗出現(xiàn)的可能性，重點(diǎn)必須放在堵塞制度漏洞上。預(yù)算改

革的目的正是為了堵塞制度漏洞。
在預(yù)算改革者的敦促下，紐約市在1908年推出了美國(guó)歷史上第一份現(xiàn)代預(yù)算。當(dāng)然這份預(yù)算還

很粗糙，只有市政府的四個(gè)主要部門拿出了分類開支計(jì)劃。以后幾年，紐約市的預(yù)算日臻完善

。到1913年，預(yù)算文件已從1908年的122頁(yè)增加到836頁(yè)。紐約市的經(jīng)驗(yàn)很快引起了美國(guó)其他城

市的興趣，它們紛紛索要“市政研究所”編制的“市政會(huì)計(jì)手冊(cè)”(A Handbook of
Municipal
Accounting)，并派人到“市政研究所”舉辦的培訓(xùn)班學(xué)習(xí)。不久，“預(yù)算”這個(gè)詞就象“民
主”和“社會(huì)正義”一樣變成美國(guó)的日常用語(yǔ)，任何政治參與者都能朗朗上口。到1919年，全

國(guó)已有44個(gè)州通過了預(yù)算法；到1929年，除阿拉斯加外，所有的州都有了自己的預(yù)算法。 初
戰(zhàn)告捷后，紐約市政研究所的大將移師美國(guó)首都華盛頓。在它們的努力下，國(guó)會(huì)終于在1921年

通過了“預(yù)算與會(huì)計(jì)法”(the Budget and Accounting Act)。至此，美國(guó)的預(yù)算改革可以說
是大功告成了。
看似不起眼的預(yù)算改革對(duì)美國(guó)后來的政治發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響。一方面，它將各級(jí)政府行為

的細(xì)節(jié)第一次展現(xiàn)在陽(yáng)光下，有效地遏制了腐敗的勢(shì)頭,
從而改善政府與民眾的關(guān)系，增強(qiáng)了
政府正當(dāng)性。另一方面，它加強(qiáng)了政府內(nèi)部的統(tǒng)一集中領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，提高了政府整體運(yùn)作效率，

造就一個(gè)更加強(qiáng)有力的政府。預(yù)算改革前，美國(guó)各州政府和聯(lián)邦政府都是由議會(huì)主導(dǎo)，威爾遜

總統(tǒng)把它稱作“國(guó)會(huì)政府”(Congressional
government)。預(yù)算改革將權(quán)力轉(zhuǎn)移到行政部門，
促使了美國(guó)現(xiàn)代總統(tǒng)制的形成。人們一般認(rèn)為，羅斯福的“新政”挽救了美國(guó)的資本主義。這

種看法只對(duì)了一半。如果沒有預(yù)算改革作鋪墊，即使羅斯福有實(shí)行“新政”的愿望，分散而低

效的體制也完全可能讓他的計(jì)劃無(wú)疾而終。 在這個(gè)意義上，我們可以說，預(yù)算改革對(duì)緩解美
國(guó)社會(huì)矛盾，挽救資本主義體制功不可沒。
美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我們至少有三點(diǎn)啟示：
第1， 公共財(cái)政制度是國(guó)家政治體制最重要的組成部分，第2， 其重要性不第3，
下于選舉制
度，第4， 政黨政治，第5， 議會(huì)制度和輿論監(jiān)督制度。
第6， 從收入和支出兩方面改造公共財(cái)政是遏制腐敗，第7， 加大政府透明性，第8，
調(diào)節(jié)收
入分配，第9， 緩解社會(huì)矛盾，第10， 增強(qiáng)國(guó)家能力的制度條件。不第11，
改造公共財(cái)政，
第12， 無(wú)論是基層民主，第13， 還是更大范圍的民主，第14， 都難以發(fā)揮實(shí)效。改造公共
財(cái)政的過程實(shí)際上也是政治改革的過程。
第15， 改造公共財(cái)政是政治改革的最佳切第16， 入口。它是低調(diào)的，第17， 不第18，
會(huì)過
分提高人們的期望值；它是具體的，第19， 比抽象談?wù)摗罢蚊裰鳌备菀撞僮鳎凰莿?wù)實(shí)
的，第20， 可以在不第21， 太長(zhǎng)的時(shí)間里產(chǎn)生看得見的變化。

Sven Steinmo, Taxation and Democracy: Swedish, British, and American Approaches
to
Financing the Modern State (New Haven: Yale University Press, 1993); Jonathan
Kahn, Budgeting Democracy: State Building and Citizenship in America, 1890-1928
(Ithaca: Cornell University Press, 1997).

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