第二部分

改革開放初期

我國社會利益主體多元化

改革開放以前，社會主義計劃經濟的中國不存在不同的利益集團。其一，傳統社會主義意識形態認為，社會主義國家人民的利益高度一致，價值觀是集體主義取向，強調個人利益服從組織利益，局部利益服從全局利益，代表局部利益的利益集團不應該也不容許存在；其二，盡管事實上國家未必能真正使全體公民的利益同時得到滿足，也就是說，個人以及團體的利益仍有待自己去爭取，但由于計劃經濟時代每個人以及每個群體的利益分配都是由政府嚴格控制，其利益只能通過行政組織系統“正常渠道”反映，或者在計劃會議上進行激烈地討價還價，但作為利益主體，公開獨立地爭取利益，則被認為是一種“非組織活動”。 各利益集團之間利益分配由上級決定和調節，不允許采取公開利益沖突的方式。因此，僅存在自在的利益集團，不存在自為的利益集團。其三，改革開放前長期的階級斗爭為綱，實質上消滅了中國所有可能存在的特殊利益集團。所以總體上看，改革開放前中國不存在利益集團，更不存在特殊利益集團。

任何改革都是利益的轉移和再分配。改革不同于革命，其利益的轉移和再分配不造成社會結構的根本變化，不是由下層推翻和剝奪上層實現的，而是遵循了“精英連續性”規律――基本上是由那些在計劃經濟下掌握資源的特權階層，在改革過程中將這些資源變成私人財產，再通過某些政治和社會改革，如“民主改革”，為自己獲得的利益取得新的合法性。這是一般改革的規律，也是計劃經濟向市場經濟過渡的特殊規律，并非中國所獨有。前蘇聯東歐國家采用“休克療法”，那些在計劃經濟下掌握資源的人雖然首先在政治和法律上放棄了特權，但仍然在市場經濟發展初期占有優勢，表現在知識、管理、社會聯系、信息、能力各個方面，所以多數人可以在市場經濟發展中成為新的企業家、議員。總之，保持了“精英階層的連續性”而不是斷裂。中國漸進改革中的利益轉移，也遵循這一規律。

在計劃經濟時期，我國名義上建立了“公有制”，包括全民所有制和集體所有制，實際上都是由國家控制。人民通過人民代表大會制度行使權利，人民代表大會又通過立法將國有資產授權給政府管理，政府則通過行政體系，通過“官員群體”，實際控制國有資產，乃至幾乎所有的社會資源。比如，通過人民公社制度，控制農民進城和糧食生產等。改革開放正是以無所不包的權力為邏輯起點。改革伊始，只有權力沒有市場。一種辦法是使權力崩潰，即“休克療法”，另一種辦法是使權力創造市場，即漸進改革。考慮到改革的穩定性，我國選擇了漸進改革，即權力并未崩潰，而是向市場方向擴張，創造出一個“權力與市場相結合的經濟”。由此，權力開始變成資本，并按照資本邏輯，在推動市場經濟過程中，培育出一個個新的利益主體。

1988年3月15日共產黨十三屆二中全會工作報告指出：“在社會主義制度下，人民內部仍然存在著不同利益集團的矛盾。”在政治層面首次承認利益集團存在。

中國漸進改革的基本特征決定了利益集團形成的特點。第一，改革的起點是放權讓利, 首先培植增量。放權讓利隱含著承認社會中存在不同的利益主體：即中央與地方、政府與企業；培植增量則造就了計劃經濟時代沒有的新社會階層，尤其是個體私營及外資經濟相關階層。第二，改革的取向是市場體制，這種市場取向的改革必然會培育出多元的利益主體，并且使得不同利益主體之間的利益實現更加依賴于自身。在這種背景下，原來計劃經濟下“自在的”利益群體，日益變為“自為的”利益階層。各利益階層中的人越來越意識到集團內部利益的共同性，以聯合方式表達自己利益訴求，從而為利益集團的形成奠定了基礎。第三，漸進改革的特點是利益轉移的隱蔽性。利益集團追求自身利益的行為缺乏公開性和透明度，與腐敗有密切關系，長期不能規范。強勢集團獲得巨大利益，相當一部分屬于灰色存在。第四，改革的起點是權力，路徑是權力資本化（楊帆，1998）。如孫立平所言“不落空階級”，無論政策和體制如何變化，總是那些實際占有權力和資源的群體得到最大好處。利益集團的主體一開始由權力體系演化而來，基本上是原計劃經濟下或體制內各種權力在市場化中的延續。后來才有民間資本和國際資本加入。

本部分闡述我國改革開放以來利益集團的產生，演變及形成過程。

第一階段，20世紀70年代末到90年代，稱為利益主體多元化時期。姜洪和關山在20世紀80年代出版《塊塊經濟學》，實證性地描述了中國計劃經濟下中央與地方的關系， 姜洪提出，中國社會利益主體多元化，形成了五大利益主體：中央政府，地方政府、壟斷部門、企業，個人。地方政府和部門利益是行政權力體系的內部演變而來，國有企業利益是地方和部門利益獨立化的衍生產品，個體企業則與權力有千絲萬縷的聯系。

第二階段，世紀之交至今，三大強勢集團形成，開始利益博弈。

第三階段，今后階段要以社會主義和諧社會為指導思想，以政治改革和健全民主法治為手段，實現利益集團之間的平衡與整合。

第四章  地方政府相對獨立利益的形成

1979年中央十一屆三中全會承認：過去有兩個錯誤，一是積累太高，消費太低，要向全國人民“還消費欠帳”；二是權力過于集中，民主太少。但是，民主的問題始終沒有解決，而改變“權力過于集中”的主要措施，在20世紀80年代，主要就是中央向地方和部門分權。

1985年國務院對各省、自治區、直轄市實行“劃分稅種，核定收支、分級包干”的財政管理體制，1988年頒布《關于地方實行財政包干辦法的決定》，實行“切塊包干、分灶吃飯”的財政體制。財政分灶吃飯使，72000 個鎮，2780 個縣，460 個地級市，28個省市自治區有了相對獨立利益。與計劃經濟時期以國家權力為主體推動工業化原始積累不同，向市場經濟轉型的第一步，實際是以造就地方政府為經濟主體，具有了發展經濟的強烈沖動，這一轉型期仍舊具有一定的“原始積累”性質，即以地方政權為主，繼續以權力與資本結合為動力，推動經濟發展。

一    中央與地方的財政關系

我國財政體制自建國以來曾進行過多次改革，從建國之初的高度集中體制，逐步過渡到中央統一領導下的分級管理、到分級財政體制。

（一）計劃經濟時期的財政管理體制

建國初期實行高度集中的統收統支管理體制。鞏固新生政權，醫治戰爭創傷，恢復國民經濟，穩定和改善人民生活。預算管理上高度集中，很短時間內制止了惡性通貨膨脹，穩定物價，平衡財經秩序。1951年財政好轉，改為在中央統一領導下分級管理。

（1）國家預算分級管理，分為中央級、大行政區級和省（市）級三級預算。中央級預算為中央預算，大行政區級以下為地方預算。（2）國家預算支出，按照企事業和行政單位的隸屬關系和業務范圍，分為中央預算支出和地方預算支出。(3)國家預算收入劃分為中央預算收入、地方預算收入以及中央與地方的比例分成收入。（4）地方的預算支出，每年中央核定，其支出首先由地方預算收入抵補，不足部分由比例分成收入抵補，分成比例一年一變。財權財力集中在中央或代表中央的大行政區，省級財政很小。

1953年“一五”時期大規模經濟建設，大行政區由一級行政機構改為中央派出機構，縣級政權已健全，實行中央、省（自治區、直轄市）、縣（市）三級財政，擴大了地方財政管理權限。

1954年劃分收支、分級管理，分類分成。（1）預算支出的劃分，基本上按隸屬關系，屬于中央的企事業行政單位的支出列中央預算，屬于地方的企事業和行政單位的支出列地方預算；（2）預算收入實行分類分成，將國家預算劃分為固定收入、國家比例分成收入和調劑收入三種，調劑分成比例根據各地區平衡預算收支的需要，分別計算確定；（3）地方預算每年由中央核定，按照支出劃分，地方的預算支出首先用地方的固定收入和固定比例分成收入抵補，不足的差額由中央劃給調劑收入抵補，分成比例一年一定；（4）地方超額完成預算收入，仍按原比例分成。地方預算的年度結余可在下年度安排使用不上繳。

1958年“二五”時期，實行“以收定支，五年不變”的財政體制，明確劃分地方預算的收支范圍，進一步擴大地方預算管理權限。1959年起改為“總額分成，一年一變”。

1961年中央提出“調整、鞏固、充實、提高”的調整經濟八字方針，（1）糾正財力過于分散的現象，強調財政管理的集中統一，把國家預算的管理權限集中在中央、大區和省（市、區）三級；（2）繼續實行“總額分成、一年一定”的辦法，但收回部分重點企事業的收入作為中央預算的固定收入，在支出方面又將基本建設撥款改為中央專案撥款，以利于對基建資金實行嚴格控制；（3）對預算外資金采取“納、減、管”的辦法進行整頓。

1966—1976年文革，收支兩條線，收入全部上繳，支出全部由中央撥給，是建國初期之外唯一的統收統支財政體制。1971—1973年，配合文革的各個經濟管理體制的要求，我國實行收支大包干，即“定收定支，收支包干，保證上繳、結余留用，一年一定”。1974—1975年，則執行了按固定比例留成，超收按比例分成，支出按指標包干的體制。1976年又實行“收支掛鉤、總額分成”的體制。中央政府壟斷絕大部分資源。

（二）改革開放以來的財政體制

1978年以來，“分權”成為主要改革措施，政府向企業下放經營管理權；中央政府向地方政府下放財權和事權。

1、1977——1979年江蘇省實行“固定比例包干”辦法。

2、1980年對廣東、福建兩省實行“定額包干，一定五年”。。對收大于支的地區確定一個固定上交數額；對支大于收的地區確定一個固定補助額。在五年之內，除完成包干上繳任務外，地方收入增長部分，全部留給地方支配，稱為“收支大包干”。

1980年全國大部分地區實行“劃分收支，分級包干，五年不變的體制，即分灶吃飯。

（1）劃分中央與地方財政的收支范圍。收入方面，中央所屬企業的收入、關稅收入和中央其他收入歸中央財政，作為中央的固定收入；地方所屬企業的收入，鹽稅、農業稅、工商所得稅和地方其他收入歸地方財政，作為地方財政的固定收入；上劃中央部門直接管理的企業，其收入作為固定比例分成收入，80%歸中央財政，20%歸地方財政；工商稅作為中央與地方的調劑收入。支出方面，中央的基建投資、中央企業的流動資金、挖潛改造資金和新產品試制費、地質勘探費、國防戰備費、對外援助支出、國家物資儲備支出以及中央及事業費和行政管理費，歸中央財政支出；地方的基建投資、地方企業流動資金、挖潛改造資金和新產品試制費、支農支出、地方各項事業費、撫恤金和社會救濟及地方行政管理費等，歸地方財政支出。此外，特大的自然災害費等由中央專案撥款。

（2）以1979年預算收支為基礎，確定包干基數。地方預算支出，首先用地方的固定收入和固定比例分成收入抵補，有余者上繳中央，不足者中央從調劑分成收入中彌補，相應確定分成比例。如固定收入、固定比例收入、調劑收入仍不足平衡地方預算支出的，由中央按差額給予定額補助。

（3）地方與中央對收入的各項分成比例或補助定額確定后，原則上五年不變。 地方在劃定的收支范圍內，多收可多留多支、少收就要少支，自求平衡。

（4）地方每年根據經濟計劃，按收入安排支出，中央各部門不再下達各項指標。

1985年第二步利改稅已推行，在總結分灶吃飯體制經驗的基礎上，實行“劃分稅種，核定收支，分級包干”的財政體制。

1．收入分為三類：中央財政固定收入和地方財政固定收入，中央與地方共享收入。中央財政固定收入主要有：中央國營企業的所得稅、調節稅；鐵道部和各銀行總行的營業稅；關稅；國庫券收入；國家能源交通重點建設基金；石油部、石化總公司、有色金屬總公司所屬企業的產品稅、營業稅、增值稅，以其70%作為中央財政固定收入。地方財政固定收入主要有：地方國有企業所得稅、調節稅；農（牧）業稅；車船使用牌照稅；城市房產稅；城市維護建設稅；石油部、石化總公司、有色金屬總公司所屬企業的產品稅、營業稅、增值稅，以其30%作為地方財政固定收入。中央與地方財政共享收入包括：產品稅、增值稅、營業稅、資源稅、建筑稅、鹽稅等。中央財政固定收入占國家財政收入40%，中央和地方共享收入占50%。

2．中央財政支出主要有：中央基建投資、中央企業挖潛改造資金、新產品試制費、地質勘探費、國防費、對外援助支出、外交支出、國家物資儲備支出以及中央級的農村水利事業費、工業交通商業部門事業費、文教科學衛生事業費、行政管理費等。地方財政支出主要有：地方統籌基建投資、地方挖潛改造資金、新產品試制費和建筑費、支農支出、城市維護建設費以及地方的農村水利事業費，工業交通商業部門事業費、文教科學衛生事業費、撫恤和社會救濟費、行政管理費。對于不宜實行包干的專項支出，如特大自然災害救濟費、特大防寒防汛補助費、支援經濟不發達地區的發展基金等，由中央預算專案撥款。

3、收支掛鉤辦法。凡是地方固定收入大于地方固定支出的，定額上解中央；地方固定收入小于地方固定支出的，從中央和地方共享收入中確定一個分成比例留給地方；地方固定收入、中央與地方共享收入全部留給地方還不足以抵補其支出的，由中央定額補助。

4、地方財政的收入基數，以地方1983年的既得財力確定，地方財政收入的包干基數以1983年的決算收入數為依據。

這一體制的特點：（1）它主要以稅種為劃分收入的依據，基本上改變了過去企事業單位行政隸屬關系劃分收入辦法，開始向分稅制邁出了一步，為進一步的財政體制改革提供了條件。（2）由于把幾個部門的稅收劃作中央財政收入，中央財政收入比穩定，而且具有增長的趨勢，這有利于提高中央財政占國家財政收入的比重，保證國家重點建設的資金需要。同時，較好的照顧到地方的既得利益，保證地方已有的預算支出水平不下降或有適當增長。（3）繼續實行分級包干、幾年不變的辦法，把原體制調動地方積極性的精神保持下來。實行這一體制之后，除了個別地區外，全國基本上執行較統一的財政管理體制，為以后經濟體制的全面改革提供了有利條件。

1988—1990年對預算包干改進，分別實行不同形式的包干。

包括收入遞增包干，總額分成，總額分成加增長分成，上解遞增包干，定額上解，定額補助。

20世紀80年代各種包干辦法，除“總額分成”外，其與各種包干辦法的共同特點是，在原定總額分成的基礎上實行“邊際增長分成”，即地方可以從增收或超收中多留。其主要功能，是調動地方特別是上解比例較大的地區增收的積極性，防止個別地區收入下滑的趨勢。增收主要部分留給地方，照顧地方積極性，但中央收入難以獲得應有增長，陷于困難。

“放權讓利”的財政體制改革壯大了地方經濟實力。大量國營企業歸屬地方政府管理，不論是增加收入還是縮減支出,中央都必須與地方協商。1980年的財政體制改革對中央來說有兩點好處：一是讓地方政府承擔更多的財政開支,二是保證中央收入至少不低于現有水平,并給予地方政府前所未有的機動性,使地方政府樂于接受,從而激發地方積極性。因此,這是阻力最小的政治解決方式。在1979—1991年的13年間,預算外資金年增長率達19%,比預算內收入的增長速度快十幾個百分點。1988年以后，預算外資金收入的規模已幾乎與預算內資金的規模并駕齊驅。在相當一部分省(區)、市,預算外收入(或支出)已超過了預算內收入(或支出)，預算外資金成為中國“第二預算”。

黨的十三屆六中全會上肯定了前幾年的權力下放，地方的利益得到中央的肯定，既是調動地方發展積極性的有力手段，也為地方政府謀本地利益的行為提供了合法性。地方利益由此迅速膨脹，導致三個方面的消極后果：

一是地方政府截留中央下放給企業的權力。地方政府在得到中央的放權的同時，還截留了一部分下放給企業的權力，地方政府的經濟權力大大增加。“放權過程中的主要受惠者，既非中央、也非企業，而是以省級政府為代表的地方政府。”由于國營企業是地方政府收入的主要來源，手里的企業越多，對企業控制得越嚴，地方政府的收入就越有保證。

二是地方政府以機會主義態度對待中央。投資項目審批權下放地方以后，地方不規范的融資活動干擾國家貨幣政策。有的地方政府規避中央政府對信貸和貨幣的控制，以高于銀行儲蓄利率和國債利率的水平向民間籌資，直接干預貸款、定高社會經濟發展目標倒逼中央銀行、違章進行集資、發行地方債券、亂設非金融機構、自行擴大政策性貸款的范圍、授意或允許企業挪用流動資金貸款、禁止銀行跨地區資金拆借、盲目設立“開發區”和三資企業、允許公款私存等。

財政包干把地方上繳中央的數額或遞增幅度固定，中央財政的支出由于物價上漲和支出項目增多而不斷增長，連年財政赤字，省級地方連年財政盈余。

三是出現地方保護主義。地方政府的經濟基礎仍源于按行政管轄的地方企業，分工和貿易擴大的收益無法轉化為地方財源，地方政府借保護主義滿足財政支出，出現嚴重的重復建設。

諸侯經濟是市場經濟條件下，中央集權向地方分權轉變，形成的地方利益格局。

（三）1994年分稅制

1994年分稅制改革涉及到中央與地方、國家與企業以及一些部門利益關系的調整，基本內容是：

1、中央與地方事權與支出的劃分。根據中央政府與地方政府事權的劃分，中央主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉所需經費，調整國民經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控所必需的支出，以及由中央直接管理的事業發展支出。具體包括：國防費、武警經費、外交和援外支出、中央級行政管理經費、中央統管的基本建設投資、中央直屬企業的技術改造和新產品試制費、地質勘探費、由中央財政安排的支農支出、中央負擔的國內外債務的還本付息支出以及中央本級負擔的公檢法支出和文化、教育、衛生、科學等各項事業費支出。

地方主要負擔本地度政權機關運轉所需支出以及本地區經濟、軍事發展所需支出。具體包括：地方行政管理費、公檢法支出，部分武警經費，民兵事業費，地方統籌的基本建設投資，地方企業的技術改改和新產品試制費，支農支出，城市維護建設經費，地方文化、教育、衛生等各項事業費，價格補貼支出以及其他支出。

2、中央與地方收入的劃分。根據事權與財權相結合的原則，按稅種劃分為中央與地方的收入。將維護國家權益、實施宏觀調控所需的稅種劃分為中央稅；適合地方征管的稅種化為地方稅，并充實地方稅稅種，增加地方稅收入。

中央固定收入包括：關稅、海關代征消費稅和增值稅、中央企業所得稅、地方銀行和外資銀行合非銀行金融企業所得稅、鐵道部門、各銀行總行、各保險公司等集中繳納的收入（包括營業稅、所得稅、利潤和城建稅），中央企業上繳利潤等。外貿企業出口退稅，除1993年地方已經負擔的20%部分列入地方上繳中央基數外，以后發生的出口退稅全部由中央財政負擔。

地方固定收入包括：營業稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險公司總公司集中繳納的營業稅）、地方企業所得稅（不含上述地方銀行和外資銀行以及非銀行及金融企業所得稅）、地方企業上繳利潤、個人所得稅、城鎮土地使用稅、固定資產投資方向調節稅、城建稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險公司總公司集中繳納的部分）房產稅、車船使用稅、印花稅、屠宰稅、農（牧）業稅、農業特產稅、耕地占用稅、契稅、遺產和贈與稅、土地增值稅、國有土地有償使用收入等。

中央與地方共享收入包括：增值稅、資源稅、證券交易稅。增值稅的分享比例，中央75%，地方25%。資源稅按不同的資源品種劃分，大部分資源稅作為地方收入，海洋石油資源作為中央收入。證券交易稅，中央與地方各分享50%。

3、中央財政對地方稅收返還數額的確定。在分稅制實行初期，為了保證地方既得利益，中央增收的大部分都返還地方。中央對地方稅收返還數額以1993年為基期核定。按照1993年地方實際收入以及稅制改革的中央與地方收入劃分情況，核定1993年中央從地方凈上劃的收入數額（即消費稅+75%的增值稅—中央下劃收入）。1993年中央凈上劃收入全額返還地方，保證地方既有的財力并以此作為以后中央對地方稅收返還的基數。1994年以后，稅收返還額在1993年基數上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅的平均增長率的1：0.3系數確定。如若1994年以后，中央凈上劃收入達不到1994年基數，則相應扣減稅收返還數額。

4、原體制中央補助、地方上解以及有關結算事項的處理。為推進分稅制改革，1994年實行分稅制后，原體制的分配格局暫時不變，過渡一段時間再規范化。原體制的補助、上解、都按原體制進行。實行總額分成的地區和原分稅制試點地區，暫按遞增上解辦法，即按1993年實際上解數，并核定一個遞增率，每年遞增上解。

原來中央撥給地方的各項專款該下撥的繼續下撥。地方1993年承擔的20%部分出口退稅以及其他年度結算的上解和補助項目相抵后，確定一個數額，作為一般上解或一般補助處理，以后年度按此定額結算。為使分稅制改革順利進行，達到預期目標，還進行若干相應的配套改革：

（1）改革國有企業利潤分配制度。根據建立現代企業制度的基本要求，結合稅制改革和實施《企業財務通則》、《企業會計準則》，合理調整和規范國家與企業的利潤分配關系。

（2）同步進行稅收制度和稅收管理體制的改革。建立以增值稅為主體的流轉稅體系，統一內資企業所得稅。分設中央稅務機構和地方稅務機構。

（3）改進預算編制辦法，硬化預算約束。改變中央代編地方預算的做法，每年由國務院提前向地方提出編制預算的要求。

（4）建立適應分稅制需要的國庫體系和稅收返還制度。建立并規范國債市場。

分稅制是市場經濟國家處理中央與地方財政關系時較為普遍的制度安排，削弱了地方政府的財權，成功的前提是政府職能轉換，各級政府之間職責劃分科學、合理。國地稅分開固化了地方利益。地方GDP靠經濟發展水平、發展速度來實現，圍繞著上經濟、上企業、上項目、上規模、上速度，追求量的膨脹，忽視結構調整，忽視經濟質量提高。

1998年的行政改革使得中央與地方權力劃分有了新基礎，中央與地方的關系以職能設置為依據。單純的財政分權在我國的經濟改革中的作用達到極限，據胡書東計算，前50年一般財政分權與GDP增長率間不存在顯著正相關，只有經濟建設分權才對經濟績效產生促進作用。

2002年起除少數特殊行業或企業（鐵路運輸、國家郵政、四大國有商業銀行、三大政策銀行、海洋石油天然氣企業繳納的所得稅繼續作為中央收入）外，企業所得稅和個人所得稅均實行中央和地方按比例分享。2002年中央與地方各占一半，2003年中央占60%，地方占40%；以后再定。分稅制將中央政府的收入比例由1993年22%提高到50%以上。

2003年新一輪政府機構改革，分權化傾向更明顯。在科學劃分中央和地方事權的基礎上，合理劃分財權。在財政體制、金融體制、計劃體制，在宏觀經濟調控、基礎設施建設、社會保障等公共物品提供方面，明確中央與地方各自的權力與責任。

黨的十六屆三中全會做出《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出合理劃分中央和地方經濟社會事務的管理責權。按照中央統一領導、充分發揮地方主動性積極性的原則，明確中央和地方對經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務方面的管理責權。屬于全國性和跨省(自治區、直轄市)的事務由中央管理，以保證國家法制統一、政令統一和市場統一。屬于面向本行政區域的地方性事務，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增強行政活力。屬于中央和地方共同管理的事務要區別不同情況，明確各自的管理范圍，分清主次責任。根據經濟社會事務管理責權的劃分，逐步理順中央和地方在財稅、金融、投資和社會保障等領域的分工和職責。中央與地方的事權明確以后，財權的劃分就有了依據，我國中央與地方的財政關系進入了規范時期。

2004年，中央的財政收入占全國財政總收入約55%，但教育事業費中央財政支出219.64億元，而地方財政支出3146.30億元，是中央的14倍多；社會保障補助地方財政支出是中央的近7倍；支農支出是中央的10倍。在農村的義務教育經費中央只負擔2%，省地兩級負擔11%，縣級負擔9%，78%的經費要由鄉鎮這一級來負擔，最后實際上就是由占大多數的農民負擔。這就形成了所謂的“中央請客，地方買單”的局面。

由于中央與地方的財政收支的“反向剪刀”狀態出現，“財權上移，事權下移”，加上地方政府不能發行地方公債，沒有舉債權，沒有稅收立法權，地方政府財政出現了嚴重困境。2004年，我國地方政府債務至少在10000億元以上，其中，地方基層政府（鄉鎮政府）負債總額在2200億元左右，鄉鎮平均負債400萬元。地方政府債務還在以每年200億元的速度遞增。

以鄉鎮政府為例，其直接服務于鄉村并對鄉村實施管理，承擔的社會管理事權十分繁雜，但卻不能擁有與之相適應的財權。由此導致對公共產品供應不足或無力供應，出現基層政府的連年赤字和大面積拖欠工資的嚴重問題。甚至為了擺脫財政困境而巧立名目亂收費、亂集資和亂攤派，加重農民負擔。

我國地方各級政府從縣（市）級以上基本要設置與中央一樣的機構，也有幾乎所有一樣的財政支出項目，更要完成中央有關的規劃和指標任務。地方政府之間存在為凸顯政績的橫向競爭。為了要有充足的財源為中央“請客”的指標及為本身政績“買單”，各級地方政府不得不想方設法擴大收入來源。

實施分稅制后，中央與地方共享收入包括：增值稅、資源稅、證券交易稅。增值稅中央分享75%，地方分享25%。資源稅按不同的資源品種劃分，大部分資源稅作為地方收入，海洋石油資源稅作為中央收入。證券交易稅中央與地方各分享50%。

二、地方政府作為利益主體的積極行為

改革開放30年。中國不可能馬上完全擺脫以國家為主體的資本原始積累，而是把中央政府為主體的原始積累轉變為地方政府為主體，同時逐步培養市場經濟主體。地方政府的經濟職能不僅沒有減少，反而大大增加。

行政性分權，將中央對國有經濟大部分控制權轉換為地方政府控制。經濟性分權，將經濟增長的推動主體由地方政府轉換為企業，形成了轉軌時期地方政府推動經濟增長的主體格局, 造就地方政府獨立經濟利益，地方政府的主要行為是：

（一）推動經濟增長

經濟增長率（GDP）成為地方政府政績的第一標準，其黑后的財政收入和就業，這一發展模式，一直到2009年兩個政治局委員，重慶書記薄熙來和廣東書記汪洋，高調批評“以GDP”為綱，才開始有了異地功能轉機，但還沒有制度轉變。

招商引資，是真正的硬任務。地方性分權的最大好處，是使地方政府有了發展經濟的積極性，作為利益主體，代替中央政府成為推動經濟高速度增長的經濟主體和行政主體。如果說計劃經濟的實質是以中央政府為主體的國家工業化原始積累，那么轉型期的實質就是以地方政府為主體的重化工業化（溫鐵軍，1998）。行政力量仍舊是主體，但其行為方式與計劃經濟完全不同，一方面直接組織經濟活動，一方面促進市場機制的形成，扶植資本集團的發展。

地方政府推動經濟發展，經過了農村改革，扶植鄉鎮企業和地方工業，引進外資，1995年以后的國企改制，2000年以后連續8年房地產高潮幾個階段。

改革初期，地方政府是改革政策的主要執行者，貸款的擔保者，企業活動的組織者，招商引資者。直接推動了農業，鄉鎮企業，引進外資的發展。到20世紀90年代末期，壟斷，民營與國際資本三大資本集團初步形成，地方政府支持他們的方式就發生了變化，從直接組織變成間接支持，比如幫助他們建設開發區，搞拆遷等。

（二）實行土地資本化，造就房地產高潮

稅收中占最大比例的增值稅25%歸地方，擴大財源的目標是地方獨享的稅種，如城鎮土地使用稅、房產稅、耕地占用稅、土地增值稅、國有土地有償使用收入等。這些收入大部分與土地有關。為吸引流動資本，需要加大對基礎設施投資。在“經營城市”的口號下，地方政府征用農村集體土地，擴張城市規模，發展城市建筑和房地產業。計劃經濟時期地價基本為零，消滅了絕對地租，限制了級差地租和壟斷地租，這種土地與資源的低價，與低工資，扣除了工人的全部剩余勞動和大部分必要勞動，造就了極為低廉的工業成本，促進了重工業的迅速增長。這同時相當于積累了一大筆財富，在向市場經濟轉型中，逐步通過GDP的統計發揮出來，成為改革以來經濟高速增長的主要源泉。

從零地價到拍賣價格，有一個巨大的土地價格差異，這就是我國2000年房地產高潮的超額利潤來源，沒有這個來源，很難想象中國人這么低的收入，能夠賣得起住宅，而能夠保證地方政府和房地產商的高利潤。當然體制改革也是有作用的，這就是廢除了福利分房，建筑業的體制改革，技術進步和1986年憲法規定的“土地使用權有償轉讓”，實際上實行了對城市國有土地的資本化，并進行了對集體耕地的強制性的征收。

土地作為地方政府手中最大的一塊可以自由支配的經濟資源，成為政府財政支出的保障，“土地財政”作為一種新型的政府運行模式在全國廣泛開展， 又稱為“經營城市”。操作模式是，先由政府“做地”，推出一個概念，例如科技園、工業園，然后整理出一塊土地拍賣，賣地所得再用于搞當地建設。經建設后，土地升值，帶動周邊地區土地價格上漲，政府又可以通過賣地獲得更多的財政收入，形成“良性循環”。通過這種方式，政府實現了“不花一分錢，萬丈高樓平地起”。土地直接稅收及由城市擴張帶來的間接稅占地方預算內收入40%，而出讓金凈收入又占政府預算外收入的60%以上。

杭州很多大型建設項目就是通過這種方式，實現“以小博大”。例如京杭大運河綜合保護工程，計劃總投資超過200億元，但財政只投資5億元啟動資金，其余的都將通過市場手段來籌資。杭州的運河指揮部就是一個融資機構。具體做法就是圍繞運河申遺加大運河的保護和沿線文物遺跡的恢復，這些“做地”工作使得運河邊的土地大大升值，政府拍賣這些土地能籌措資金再投入保護工程，形成保護和開發良性循環。

地方政府手中有了土地這塊最大的資源，可以招商引資，可以造新園、建新城，可以采取招、拍、掛方式使其收益最大化。政府炒土地使開發商的成本急速上升，體現在商品房的價格上，最終轉嫁給消費者。現在的格局仍舊是地方政府大辦開發區，全國已經建立54個經濟技術開發區和54個高新技術開發區。中央政府控制耕地面積的規定，也早晚要被地方突破。

這不能完全說是“市場經濟”的力量，而是在市場機制下，權力和資本共同主導的力量。

中國高速增長仍舊沒有脫離“資本原始積累”階段。馬克思說，資本原始積累不同一般資本積累，它不僅僅是剩余價值資本化，而是有暴力介入其中。國家力量是有組織的合法暴力。與計劃經濟不同的是，轉型期經濟的高速增長，其“原始積累性質”，一方面表現在，把計劃經濟積累的財富通過經濟貨幣化和價格上升，表現為GDP的增長，一方面中央政府把組織經濟活動的權力下放給地方政府。中國轉軌經濟的資本原始積累的性質，表現在地方政府主導國有企業改革，進行開發區建設，以權力幫助房地產公司拆遷等。只不過不通過行政組織，而通過公司去推行，形式上采取了市場經濟的交易，我在1998年揭露拆遷的文章里面，稱之為“權力承包”。

（三） 推動改革開放

地方政府尤其是沿海地區的政府，是改革開放的最大受益者。中央給特區和開發區的放權讓利力度最大，1980年8月26日，全國人大通過《廣東省經濟特區條例》，經濟特區的設立在法律上掃平了障礙。中央希望通過開放國門，陸續設立深圳、珠海、汕頭、廈門、海南等經濟特區，實行特殊的經濟政策和靈活措施，包括：特殊的稅收政策，特殊的資金、貨物、人員出入境管理，特殊的融資、信貸模式，特殊的企業所有制形式，特殊的土地使用管理，特殊的價格體系，特殊的勞動用工制度，特殊的城市建設規劃思路，特殊的政府架構和運作方式，特殊的人力資源引進和組和模式，特殊的住房發展和社會意識，特殊的城市化結構，特殊的文化旅游發展模式等等，吸引外國的資金、技術和管理經驗，發展當地經濟，摸索市場經濟運行規律。這些特殊政策，正是中央對特區和開發區特殊的放權讓利，使特區和開發區形成了自己獨立的經濟利益。

改革初期，中央決定舉辦經濟特區和開發區，“跳出現行體制之外”，為中國向市場經濟轉軌探索經驗，創造條件。這種“以開放促改革”，“以增量帶存量”，“以沿海帶內地”，“以農村帶城市”的方式，雖然需要比較長的時間，并且有腐敗相伴隨，畢竟比俄羅斯的休克療法要強得多，因為它沒有打斷經濟增長的連續性。地方政府的積極作用，除去舉辦特區，經濟技術開發區和高心技術開發區，以優惠政策積極引進外國資本以外，主要就是通過廣東作為改革實驗區，首先實行市場經濟改革，以價格改革為突破口，帶動了全國市場經濟的發展。在價格，工資，人事，勞動，外貿，金融，外匯，企業等各個方面，形成了香港帶動深圳，深圳帶動廣東，廣東帶動全國的局面。1986年我在天津開發區，就是參照臺灣和香港的土地法規，制定了自己的“土地使用權有償轉讓的規定”，并進行了全國第一塊土地的轉讓談判。廣東的價格首先放開，出現大幅度上升；然后是工資的提高；周邊地區糧食和蔬菜進入，生產和價格隨之的上升。由深圳外貿把國際市場信息比較快地帶入內地，出現了地區性的以國際市場需求直接帶動國內生產，各種土特產品的生產出現大起大落，稱為“蛛網效應”。至于在香港，深圳和珠江三角洲出現的“兩種貨幣同時流通”，默認外匯自由市場，以“一種商品三種標價”，解決了自由市場匯率的標價問題，解決了人民幣不能自由兌換和涉外經濟需要自由兌換的矛盾，成為中國經濟改革和對外開放方面最成功的案例。

   （四）保障基本社會職能和人民生活。

三．地方政府行為的負面影響

以這樣官商結合的體制促進經濟發展，必定是在造就經濟繁

榮時造就巨大社會問題。

1．廉價征地與野蠻拆遷。

2000年到2030年的30年間占用耕地5450萬畝。每征用1

畝地，伴隨1.5個農民失地，總數已經上億，還要增加7000萬，其中有5000萬農民既失地又失業。因征地矛盾而激發的群體事件時有發生，大量失地農民淪為種田無地、就業無崗、低保無份的“三無游民”。國家信訪局2002年受理土地征用的4000多件。全國各地到處建工業園開發區、面積3萬多平方公里，相當于全國660 個城市、建制鎮現有建設用地面積總和。

    補償不足是基本問題。地方政府以行政法規，和行政干預司法不讓發言是受理拆遷案的辦法，不貫徹1986年想法“城市土地歸國家所有，實行土地使用權有償轉讓”這一基本原則，實際上沒有承認城鎮居民住房下面的土地使用權應該屬于房主，應該按照市場價格予以補償的。地方政府的法規中間故意模糊了土地發和房地產法的最一般定義“房地產是不動產，包括住房所有權和土地使用權”。他們不承認土地使用權應該屬于擁有房地產的人，似乎他們所買所租的只是房頂加四壁。這是野蠻和補償不足的法律根源。

2．破壞環境與資源

追求GDP 增長率，必然忽視環境保護。如果把環境損失加如企業成本，大約要增加成本的20%。因此，目前人民幣可以緩升值，但要把環境成本加入企業成本，提高我國資源密集型出口的價格。

以GDP為中心的政績觀，促使地方政府為追求經濟增長，漠視人民群眾健康，甚至包庇縱容違法排污企業。湖南省臨湘市委、市政府在2005年四月還公然下文對臨湘市浩源化工公司、桃林鉛鋅礦化工廠兩家非法企業進行“掛牌重點保護”；當地環保部門對這兩家企業未履行任何環評手續,對他們的長期違法排污行為，視而不見，放縱不管；甘肅省徽縣有色金屬冶煉公司在當地環保部門支持下，竟通過了環境體系認證。

一些企業將高污染的項目從東部地區向生態環境脆弱的中西部轉移，西部單純追求經濟增長，急于招商引資，大干快上，無視國家環保法律法規，無視當地生態環境承載能力，仍然在走粗放型的經濟發展道路，使西部地區本來就脆弱的生態環境遭受新的破壞。無錫太湖2007年5.月29日水污染事件，在于太湖周圍長期的污染排放。 2005年太湖一期治理工程，投資人民幣100億元。大大小小的化工、電鍍、印染等企業如雨后春筍，數以千計沿太湖一字排開，污水直接排放到太湖里。

我國現有環境法律體系，不僅對企業的違法行為處罰軟弱無力，缺少量化標準，地方政府縱容偏袒地方企業排污。國家環保總局通報了內蒙古通遼梅花科技有限公司環境違法，當地政府甘當違法企業保護傘，免收企業排污費等所有行政費用，提出對企業進行檢查需事先申請，經同意后方可進入。國家環保總局副局長潘岳說，甘肅省徽縣水陽鄉群眾血鉛超標和湖南省岳陽縣飲用水源砷超標事件，是兩起典型的當地政府及環保部門嚴重失職、瀆職造成嚴重后果的重大環境事件，對公眾健康造成極大危害。

3．與資本結合過于密切，忽視對勞動者的保護

2005年連續發生大規模礦難。湖南婁底市一煤礦老板的兩個筆記本上記錄了32名黨政干部入股煤礦。中央政府痛下決心整治官煤政治，這就是著名的“撤資令”。用“既往不咎”事先讓步，相關方面不買賬，主動撤資的為數寥寥，有官員宣稱“寧不當官，決不撤股”。在中央政府三令五申之下，各地陸續報上了撤資數據，一些地方明撤暗持。人民日報文章指出，企業麻痹和地方政府手軟是當前礦難回潮的最直接原因。比如2006年11月12日山西省晉中市靈石縣王禹鄉南山煤礦井下火災。

2007年山西小煤窯中使用奴隸勞動的時間被披露，簡直是駭人聽聞，導致中央政府對小煤窯的全面整頓。許多地方長期存在對農民工的嚴重剝削，農民工不能按時領到工資，沒有工傷保障，甚至缺乏法制和人身自由保障，連春運火車票也沒有保障，票販子滿天飛。我們的社會包括地方政府在內，只考慮為投資者創造世界第一流的投資環境，提出的口號是“投資者是上帝”，把資本捧到如此高的程度，把勞動者的地位壓倒如此低下，幾乎沒有為農民工服務和解決問題的概念，甚至連統計人均GDP的時候，許多城市不計算農民工。地方政府對于勞動保護不足，應該是他們的一筆歷史債，再輝煌的經濟繁榮也不能掩蓋數億農民工所受的嚴重剝削與痛苦，這一頁，將永遠記在歷史恥辱柱上。

4．地方保護主義與重復建設

 地方利益形成以后，出現利用行政權力重復建設，干預司法，利用行政與司法權力保護本地企業利益，干擾中央政策與法律統一實行，破壞全國統一市場形成，干擾在全國范圍內整合產業等問題。

法院受制于當地政府，人手經費緊張。雖然“收支兩條線”，但收入多的單位也能要求較多的返還。法院人事受制于地方人事部門。法院遇到政府或財政部門作為申請人的案件時，其執行機構可以說是“傾巢出動”；反之，當地政府作為被執行人的案件，法院幾乎不敢動其秋毫。法院在某些地方政府領導眼中，好像是政府一個職能部門。法院是政府的“審判局”，檢察院就是“檢察局”。某省一位縣長因本縣法院協助上級法院執行了本縣被執行人的財產(銀行存款)，把縣法院院長叫到辦公室訓斥:“我養一條狗還要看我眼色行事呢，你們怎么能把我的錢給執行了?”  

1990年我在國家物價局涉外司進出口處當處長，受理一個案件，湖北外資企業中德啤酒廠狀告湖南省物價局，強行把他們的啤酒定高價，減少其銷售市場的行為。我涉外司支持這外資企業，輕工司支持湖南方面。結果是，局長還沒有協調完畢，那邊問題已經解決了，原因是中德啤酒廠直接找了某領導，有了批示。這是因為政府一貫重視外資，如果是國內資本，就不知道要拖到什么時候了。結果是：湖北省也限制湖南的產品，打貿易保護戰。 

    中國人口眾多，發展極不平衡，因此需要給地方政府以比較多的權力和靈活性。在計劃經濟國家原始積累時期，地方政府就擔負著人民生活，教育，醫療，治安等的方面職能，市場經濟的成分并不少。改革開放以來，中央政府把大部分計劃權力，管理國有資產的權力下放，地方政府承擔了發展經濟的主要責任。隨著54個經濟技術開發區，和54個高新技術開發區的建設，地方政府也開始承擔促進技術進步的職能，這無疑是正確的。說中國沒有聯邦制度，只是就法律層面而言，實際上，地方政府在掌握政策方面，有比較大的自由和靈活性，這就使得中國社會有了活力。

同時，出現地方保護主義等問題，中央政府一直是在新的基礎上強化控制，比如把許多部門的人事權力上收，加強國家層面的宏觀控制等。

    20世紀80年代以來，地方政府成為一個利益主體，而且是與改革開放相聯系的最重要的利益主體，但是我沒有稱之為利益集團。雖然地方權力與資本利益集團有密切聯系，但我沒有把地方政府列為單獨的利益集團。作為一級公共權力，地方政府不應該成為一個獨立的利益集團。

第五章 部門利益形成與國有體制演變

本章敘述我國由計劃經濟向市場經濟過渡時期，部門利益的形成。我國計劃經濟在法律上是以全民所有制為主體的，實際上是國家所有制因為人口大，底子薄，發展不平衡，國家所有制是分四級管理的，只有中央直屬企業，計劃經濟比較徹底，但還有 30%的原材料是自籌的，自籌實際上是計劃經濟縫隙中大量存在的易貨貿易。至于地方管理的經濟和地方國營企業，包括省市縣，還有街道辦事處管理的大小集體所有制，包括農村的“三級所有，隊為基礎”，一方面有許多市場經濟因素，一方面也受到非常多的行政干預，被納入國家計劃，尤其到文化革命后期，國家行政幾乎直接管理了全部經濟，包括糧食的統購統銷，農村的集體勞動，自留地生產，消滅了幾乎全部自由市場，開展了全部勞動力的流動。我國的經濟改革，就是從這樣一個“權力經濟”的起點上開始的，改革的路徑首先就是把權力下放給地方政府，然后給企業以自主權，從承包制到股份制。中央壟斷部門逐步實行公司制，形成了市場經濟基礎上的國家壟斷部門。

中央直屬部門是計劃經濟的核心，完全是國有大型企業，因此，部門分權與國有企業改制是一致的。階段是：建國初國有企業體制（1949-1958），計劃經濟時期國有企業體制（1958-1978），改革開放后到中共十六大期間國有企業改革（1978-2002），2002年以后國有壟斷行業現狀。然后敘述行業體制變遷，包括電力，電信，石油，民航運輸，鐵路等。

一、國有企業管理體制演變

（一）建國初國有企業形成及其管理（1949-1958）

新中國成立后，政府大力推動企業制度變革，7年時間里，多種企業制度形式并存的局面被打破，企業制度安排呈現公有獨資無限責任制度一統的局面。這也包括我們所討論的壟斷行業。

1．國有企業的形成

政府通過將私有企業轉變為國有企業和新建國有企業等措施，壯大國有企業力量。具體措施如下：[1]

-----沒收官僚資本企業。隨著戰爭的勝利，一度在經濟生活中占統治地位的官僚資本企業逐步被沒收。到新中國成立時，幾乎全部的鐵路企業、重工業部門的大部分企業、輕工業的部分重要企業、金融系統的“四行二局”和地方銀行系統的2400多家銀行、兵工系統和軍事后勤系統下屬企業等，均被收歸國家所有。通過沒收和改造，官僚資本企業轉變為國有企業。

-----沒收帝國主義在華特權企業。中央政府要求凡有關中國主權或關系國計民生的大型外國在華企業，可予征用；關系較小或者不便征用，可予代管；認為需要的，可予征購；一般企業，可加強管制，促其自行清理結束。對少數在政治上、經濟上無大妨礙的企業，在上海、天津、廣州等地可以適當保留。

-----采取“利用、限制、改造”政策逐步實現民族資本企業國有化。國民經濟恢復時期，對民族資本企業采取統籌兼顧、恢復和適當促進發展的方式。政府從金融企業入手，開始了民族資本主義工商業的改造。1953年中央提出過渡時期總路線，民族資本主義工商企業改造全面展開。經過初級形式的“加工訂貨”和高級形式的“公私合營”，民族資本主義工商企業制度發生了根本性改變。全行業公私合營完成時，所有民族資本企業都轉為國有獨資企業。

-----新建大批國有企業。在新中國成立之初至1956年底，國家建立了大批國有企業。前蘇聯援建156個項目，前德意志民主共和國、前捷克斯洛伐克、波蘭、匈牙利、羅馬尼亞、保加利亞等國家援建68個項目。有一些企業在建設初期是中外合資形式，在“一五”末期轉變為國有企業。

1958年和1959年兩年間，大批集體企業被改造為國有企業。全國共有109萬人由商業合作店（組）并入國有商業企業。全國10萬多手工業合作社（組）轉到地方國有企業的37.8％，轉到“準國有”性質合作工廠的13.6％。剩下的大部分在20世紀60年代初期由歸口的國有企業統一核算，或者按國有企業的經營管理辦法統負盈虧，被納入國有企業經營管理范圍。

與此同時，為數很少的中外合資企業在帝國主義封鎖和一味強調“自力更生”中絕跡。至此，單一的國有制形成了。

2．對國有企業實行高度集權計劃管理[2]

政府將國有獨資企業納入高度集中統一的計劃管理體系，使這些企業成為政府部門附屬單位。

-----組建行政主管部門，對國有企業實行統一管理。1949年10月，政務院及財政部、貿易部、重工業部、燃料工業部、紡織工業部、食品工業部、輕工業部、鐵道部、郵電部、交通部、農業部、林墾部、水利部、勞動部、人民銀行和海關總署相繼成立，歸口管理相關企業。1952年成立國家計劃委員會，負責編制中長期和年度計劃。計委負責投資立項和生產任務下達、財政部負責撥款、主管部門負責生產經營的管理格局形成。

1953年之前實行大區行政區劃。全國劃分6個大區，區下轄省。除華北外，大型國有企業由大區控制。1954年取消大區行政區劃，中央主管部門直接管理大型國有企業。1956年形成中央主管部門和地方省、市、區分級對國有企業進行管理的格局。國有企業重大經營管理權限全部掌握在國家行政主管部門、綜合經濟管理部門和地方政府及其職能部門手中。

----統一資金和物資調撥。新中國成立初期資金和物資的統一管理已得到貫徹。當時政府為了財政狀況好轉并同投機商人斗爭，全國范圍內收購和調配商品。同時規定各地國有貿易公司的資金、業務計劃、商品調度統一由中央貿易部掌管。

-----統一計劃管理。1954年大區撤銷后，大型國有企業歸中央各部委直接領導。1957年，中央部門直接管理的工業企業從1953年的800個增加到9300多個。對這些企業，政府直接下達指令性指標，主要包括總產值、主要產品產量、新種類產品試制、重要的技術經濟定額、成本降低率、成本降低額、職工總數、年底職工達到數、工資總額、平均工資、勞動生產率、利潤等12項指標。這些指標按年度下達，企業按下達的年度計劃編制季度計劃，再按時向上級報批，批準后方可執行。上級主管部門為了全面掌握企業情況，制定40多種報表，企業須按時填寫上報。

-----成本核算管理。1951年，政府決定在國有企業推行經濟核算制度。企業根據政務院發布的計劃表格編制生產、勞動、材料供應、成本、財務等各項具體計劃；按政務院要求清產核資以確定自有固定資金和流動資金；建立銀行往來賬戶和各種報告制度。

-----統一勞動用工管理。1953年，政府逐步擴大企業職工統一分配范圍，從學校畢業生到復員退伍軍人都由國家統一安排。

-----統一等級工資管理。解放初期，沒有全國統一的工資制度，供給制、工資制等并存。1956年，國務院發布工資改革決定，取消工資分，以貨幣為工資計算標準，各政府機關、企事業單位實行統一的等級工資制。

國有企業沒有獨立的經營決策權和發展目標，而是隸屬于主管部門的生產單位。企業廠長是國家干部，由上級行政部門任命。企業活動過程和結果完全受國家控制。企業所有生產和經營活動，包括要素投入、產品生產和銷售、人事調整和發展計劃等生產經營行為，都接受國家或上級主管部門下達各項計劃指令。

（二）  計劃經濟時期的國有企業改革（1958-1978）

傳統經濟體制是高度集中統一的計劃管理體制，對企業生產統一計劃、物資統一供應、產品統購統銷、財政統收統支、人事統一調配，企業自主權很小。20世紀50年代末到1978年經濟體制改革，國家對企業的管理體制進行兩次先下放后上收的體制變革，政府對企業的管理力度也作了相應調整。計劃經濟后期，國有企業仍然主要掌握在中央政府的手中。

1．第一次下放和上收[3]

20世紀50年代末期，政府嘗試在中央和地方重新劃分企業經營管理權。1957年11月國務院全體會議第61次會議通過了《關于改進工業管理體制的規定》、《關于改進商業管理體制的規定》和《關于改進財政管理體制的規定》，開始國有企業改革。

這次國有企業改革主要內容有：（1）下放國有企業管轄權。除少數重要的、特殊的和實驗性的企業外，其他中央所屬企業層層下放，歸各級地方政府管理。（2）下放計劃管理權。實行以地區綜合平衡為基礎、專門部門和地區相結合的計劃管理制度。將原來由國家計劃委員會統一平衡、逐級下達計劃的制度改為地區為主，自下而上逐級編制進行平衡的制度。（3）下放投資審批權。對基本建設實行投資包干制度，在包干范圍內地方自主決定、自我增殖，自行決定各種項目。（4）下放物資分配權。減少國家計委分配的和主管部門管理的物資品種和數量，對各種物資的平衡，由地方先自行平衡，上級計劃機關只對各地供求進行差額平衡。（5）下放企業內部管理權。減少指令性計劃指標，工業企業的指令性計劃指標減少到主要產品產量、職工總數、工資總額和利潤4個。企業除廠長、副廠長和主要技術人員外，其余管理人員由企業調配。 （6）在國家和企業之間實行全額利潤分成。分成按“一五”期間撥付給企業的費用加上企業獎勵基金，再加40％超計劃利潤計算。因價格、稅收等因素影響企業利潤的調整分成比例，影響不超過5％的不予調整。

1959年7月全國八屆八中全會后，中央政府決定收回下放的部分權力。例如，基本建設審批權堅決收回中央；成立國家物資總局（后改為物資部），對地方物資管理系統實行垂直領導；增加統配和部委管理的物資種類；上收一批工業企業管轄權；對財政信貸實行集中管理；加強國有企業收益集中管理。

20世紀60年代，中央政府試辦托拉斯，進一步上收部分地方企業管理權。1964年4月，中共中央批準煤炭部黨組遞交的有關請示成立華東煤炭工業公司的報告，標志我國試辦的第一個托拉斯正式成立。同年6月，國家經委草擬《關于試辦工業、交通托拉斯的意見報告（草案）》（附錄四），對當時工業管理體制弊端、試辦托拉斯的意義、托拉斯組織形式等做較為詳細的說明，開始試辦托拉斯的改革歷程。

在第一批試辦的12個托拉斯中，煙草公司和醫藥公司集中管理全行業卷煙廠和制藥廠。地質機械儀器公司僅限于管理原有中央直屬企業。其余托拉斯除了管理原有中央直屬企業外，還管理數量不等的地方企業。例如，鹽業公司集中管理全國大鹽場和銷售機構，汽車公司從全國169個地方專業汽車配件廠上收42個，橡膠工業公司從全國205個地方橡膠企業上收103個，紡織機械公司從全國36個地方紡織機械公司上收3個。在這一過程中，先后有300多個地方企業收歸托拉斯管理。同時，地方政府也試辦由地方政府管理的托拉斯。1965年，國務院又試辦石油工業公司、儀器儀表工業公司和木材加工工業公司等具有托拉斯性質的公司。

試辦托拉斯一定程度上具有變革企業制度的性質。（1）試辦托拉斯有解決國有企業無限責任問題的意義。托拉斯要進行經濟核算，使國有企業具有成為自主經營經濟實體的傾向。（2）試辦托拉斯嘗試變革企業現實出資者。試辦托拉斯后，企業出資者出現了終極出資者和現實出資者的區分，企業全部資產最終歸屬國家，但托拉斯直接擁有并控制大批企業，代表國家行使國有資產所有權，具有國家授權投資的經濟組織特性。

試辦托拉斯對企業制度變革還只是一種嘗試。托拉斯雖名為公司，但本質和政府部門并無差別。托拉斯在管理權限、工作方式等方面和政府機關沒有太大差異，不可能真正解決國有企業無限責任問題。托拉斯進行經營管理，事實上仍然是政府對企業直接經營。“文革”開始后，托拉斯基本解散。

2．第二次下放和上收

20世紀70年代再次嘗試將企業經營管理權在中央和地方政府之間重新劃分，主要內容和20世紀50年代末期基本相同。1970年3月，國務院要求把大部分工交各部直屬企業下放地方管理；少數由中央和地方雙重領導，以地方為主；極少數大型或骨干企業，由中央和地方雙重領導，以中央為主。短短幾個月，大批國有企業不加區別下放地方管理。中央直屬企事業單位由1965年10533個下降到500多個。類似于20世紀50年代末期的改革嘗試，企業制度沒有發生根本變化。

“文革”后上收企業管理權，包括：（1）按照統一領導、分級管理原則，調整一部分企業隸屬關系。將在“文革”期間下放地方政府的國有企業收歸中央政府。（2）改革基本折舊基金全部留給企業和主管部門的做法，國家財政集中一部分企業折舊基金，納入預算管理。（3）恢復企業基金制度。1978年起，凡全面完成國家下達的八項年度計劃考核指標和供貨合同的企業，可按職工全年工資總額5％提取企業基金。企業基金主要用于職工福利和獎勵。通過這些調整，企業基本回到“文革”前的狀態。這次調整同樣沒有改變國有企業財產組織形式和法律責任形式。

綜觀以上企業變革歷程可以看出：20多年傳統經濟體制以指令性計劃指揮經濟運行，排斥市場，經濟活動決策權高度集中于中央政府，對經濟的調節基本是自上而下指令性安排。傳統經濟體制下政企關系是層級制式的上下級隸屬關系。雖然對企業進行了兩收兩放的管理體制調整，對企業所有制結構、經營形式、調節手段和決策程序等方面有所變化，但仍是在原體制框架內，而且僅限于“中央管還是地方管”的變革，對企業實行的仍是高度集中統一的行政管理。國有制和集體所有制，成為整個國民經濟的惟一基礎，公有制經濟占97％以上。傳統體制下國有企業是執行國家計劃的生產單位，是兼有生產、社會保障和社會福利等多種功能的社區組織，而不是以追求利潤為目標的經濟組織。企業分別隸屬于不同的上級政府機關，政企職責不分。政府和企業關系的特征是：（1）國家是企業惟一的產權主體。企業是行政機構的附屬物。企業的發展取決于主管部門的發展規劃、投資決策及其組織調節。企業沒有獨立決策、經營權。整個國家相當于一個大工廠，企業生產經營由中央計劃機關統一安排，層層下達，企業任務是執行國家下達的生產計劃。企業所需生產資料，按國家計劃統一直接供應，或向主管部門申請，由物資機構調配。生產的產品也按物資計劃、商品流轉計劃進行分類，然后由物資部門和商業部門統一調撥。（2）企業負責人是國家干部，由上級人事部門委任。企業行政級別分別按照產業在國民經濟中的地位或產品性質、企業生產規模以及上級行政部門級別來確定。計劃完成情況是衡量企業管理者工作實績的主要尺度。（3）政府對企業承擔無限責任。政府向企業供給資金，并收取幾乎全部利潤。企業用于維持再生產的資金由政府分配，企業不能獨立地支配和處理企業資產，不能享有使用資產獲得的收益。企業既不負盈，也不負虧。企業招工及職工工資標準均由政府勞動、人事部門決定，企業為職工提供醫療、養老保險、住房、子女入托、入學等社會福利，企業成為小社會，對職工承擔無限責任。[4]

（三）改革開放后到十六大國企改革（1978-2002）

改革開放初期，國有企業管理體制仍然沿用改革前管理模式。國有企業歸中央一級所有，實行“一級所有，分級管理”模式，地方政府只是代中央分級管理。中央政府行使國有資產所有者權利過程中，將其權利進行了分解：財政部行使國有資產剩余索取權和剩余控制權；中央企業工委或組織部行使重要人事決策權；國家計委行使重大投資決策權；國家經貿委行使監督權；勞動部門行使就業與工資決策權等。

1986年，國有企業之間橫向聯合，出現企業集團和股份公司等企業組織形式。企業拍賣、轉讓、合并、兼并等經濟活動都涉及產權轉移。1987年，按照國家作為所有者職能和社會經濟監督者職能相分離原則，全國組建了國有資產專職管理部門，標志著國有產權代理和國有資產管理進入新階段。

為使國有產權代理由分散轉為集中，實現管資產、管人和管事相統一，有必要設立一個專門機構，并由這個部門承擔清晰的責任。1987-1988年，政府開始分離所有者職能和行政管理職能。

1987年，深圳市成立了全國第一個國有資產管理機構——深圳市投資管理公司——負責市屬國有資產管理工作。20世紀90年代初，北京、深圳、上海等大城市幾乎同時開始分離監管職能和所有者職能深化改革。深圳市于1992年成立國有資產管理委員會，行使國有資產監管職能。

1988年，中央政府成立獨立的國有資產管理機構——國家國有資產管理局。國家國有資產管理局直接向國務院負責，接受財政部指導。國家國有資產管理局和財政部都被賦予國有資產總代表職能。這一工作遇到來自各職能部門阻力。一些綜合部門——如國家體改委和經貿委之間以及這些部門與國家國有資產管理局之間，都為能使自己成為統一的國有資產管理機構而爭執。關于中國究竟應當采用何種國有資產管理體制模式的爭論一直持續。

1998年，政府機構改革采取妥協方法。一方面，絕大多數按產業設置的部門合并到國家經貿委；另一方面，國有資產管理局也被撤銷，變為財政部下屬局。所有者職能被拆分后交由不同綜合部門負責，從管理職能與所有者職能再度合并的角度看，這是改革倒退。對國有企業的管理職能分別由財政部、大企業工委、金融工委、國家經貿委、國家計委、勞動部等部門承擔。由于出資人權利分割行使，國有資產產權制度不清晰，國有企業經營效益低下。

國有資產管理體制依然分散，許多政府部門參與國有企業管理，從提高對國有企業有效監督的角度存在一些缺陷：（1）所有權被分裂，與所有權相聯系的責任也被分裂，各部門都可以對企業發號施令，卻沒有一個部門對結果負責。（2）由于財政部、國家經貿委、國家發展計劃委員會、人民銀行等綜合部門都是國家經濟調控者，潛在利益沖突嚴重。這些部門可能會對國有企業實行傾斜的資源配置政策，從而不利于形成公平競爭的環境。（3）企業要面對多重主管部門。企業需要就不同管理問題與不同部門進行協商，交易成本很高，也更容易逃避所有者監督。（4）在國有企業數量過多的情況下，政府直接控制很難取得預期效果。

在一系列管理體制變革中，政府開始注意運用經濟、法律手段間接管理企業。1978-1982年改革重點是擴大國有企業經營自主權和明確經濟責任制；1983-1986年通過兩步“利改稅”明確國家與企業利益分配關系；1987-1991年是推進承包制；1992年開始企業股份制改革。

1．以“擴大企業自主權”和“經濟責任制” 為重點的改革[5]

中共十一屆三中全會指出：“現在我國經濟體制的一個嚴重缺陷是權力過于集中，應該有領導地大膽下放，讓地方和工農企業在國家統一計劃指導下有更多的經營管理自主權。”政府確定以擴大企業自主權為突破口進行企業制度改革的方針。1979年國務院下達了《關于擴大國營企業經營管理自主權的若干規定》（附錄五）、《關于國營企業實行利潤留成的規定》（附錄六）等5個文件。其主要內容是：（1）國家對企業4項主要考核指標，即產品產量、產品質量、利潤、合同執行情況；（2）實行利潤留成，根據不同企業，確定不同利潤留成比例，用利潤留成建立發展基金、集體福利基金和職工獎勵基金；（3）逐步提高固定資產折舊率及企業留成比例，固定資產折舊費用于企業挖潛、革新、改造；（4）實行固定資產有償占有制度，按固定資產原值征收固定資產稅，稅率按不同行業，每月定為2％-5％；（5）實行流動資金全額信貸制度，企業所用全部資金，由財政撥款改為銀行貸款；（6）鼓勵企業發展新產品，企業可以向有關部門申請出口，并按規定獲得外匯留成；（7）企業有權按國家計劃指標擇優錄用職工，有權對違反廠紀職工給予開除處分，有權在定員定額內決定自己機構設置、任命中下層干部。1981年，全國有50％國有企業進行改革，賦予企業部分計劃、利潤留成、資金運用、超計劃產品自銷、部分勞動人事使用權等權力。

通過對企業擴權，政府減少對企業直接行政干預，一定程度上提高企業完成國家計劃和增產增收的積極性，提高企業發展意識和盈利意識。但由于制度性缺陷，企業行為缺少有效的約束機制，生產增長主要依靠投入增加，宏觀上形成財政赤字增加，1979年和1980年出現了歷史上前所未有的近300億元財政赤字。因而，中央提出增加財政收入、減少財政赤字要求，各地政府為落實財政上繳任務，對部分工業企業實行了利潤包干的經濟責任制。

1981年11月和1982年11月國務院分別批轉《關于實行工業生產經濟責任制若干問題的意見》（附錄七）和《關于當前完善工業經濟責任制的幾個問題》（附錄八）等文件，一方面要求進一步擴大企業經營管理自主權，另一方面要求“實行經濟責任制的單位，必須保證全面完成國家計劃”。經濟責任制具體形式包括基數利潤留成加增長利潤留成，利潤包干，虧損包干，以稅代利，自負盈虧。由于完成包干任務后超收利潤可以留在企業，大多數企業選擇經濟責任制改革形式。部分企業通過留成基金初步形成自我發展經濟實力和再投資能力，但存在著企業包基數確定不合理和“鞭打快牛”現象，國家難以調節企業之間級差收益，更難以使企業真正承擔經濟責任。1983年利潤包干制在更大范圍內推行后引起經濟秩序混亂和物價上漲。鑒于此，中央決定停止全面推行利潤包干。

這一階段國有企業并沒有獨立法人財產，本質上還是承擔無限責任。（1）擴權讓利只是將企業一部分經營管理權限下放企業，沒有賦予企業獨立法人財產權。（2）擴權讓利帶來的主要是企業內部生產效率提高。企業獲得一定自主權是以如期按質按量完成國家計劃任務為基本前提，企業主要是充當成本核算中心角色，而不是一個利潤中心和投資中心，自然也就不是一個獨立經濟實體。（3）擴權讓利沒有改變企業作為行政機關附屬物的性質。企業行為決策仍然是由政府決定。

2．以“利改稅”為重點的管理體制改革

“利改稅”改革思路是通過稅收這種形式把國家和企業分配關系確定下來，改變企業在上繳比例上討價還價問題。一方面穩定國家的財政收入，另一方面減少政府對企業行政干預，穩定企業自主權，并使企業在獲得某種權利的同時也承擔與其權利相對稱的責任。

1.第一步利改稅。此階段利稅并存。國有大中型企業由過去向主管部門上繳利潤改為按毛利55％上繳所得稅，對稅后利潤高于原留利水平部分，以包干上繳、固定比例上繳、交納調節稅以及定額包干上繳辦法繳給國家，對稅后利潤低于原留利水平則減征所得稅。對小型國營工業企業按八級超額累進稅率征收所得稅。

2.第二步利改稅。第一步利改稅中，所得稅不區分產品品種，均按盈利額大小征收，使政府難以運用稅收杠桿來調節產品生產。由于歷史原因形成的產品比價不合理，使企業之間盈利差別很大，這種差別又不能反映企業經營好壞，因而1984年第四季度開始第二步利改稅，將稅利并存階段上繳利潤也變為上繳稅收。主要內容：（1）改進第一步利改稅中所設置的所得稅和調節稅，把原來企業上繳利潤區別不同情況改為上繳調節稅；（2）把當時最大稅種工商稅按納稅對象改為產品稅、營業稅和鹽稅；（3）增加資源稅、城市維護建設稅、房產稅；（4）開征和恢復征收幾種地方稅。

    在推行利改稅的同時，落實企業自主權。國務院于1984年5月頒發《關于進一步擴大國營工業企業自主權的暫行規定》（附錄九），提出企業應有10項自主權：生產經營計劃權、產品銷售權、產品價格制定權、物資選購權、資金使用權、生產處置權、機構設置權；人事勞動管理權、工資獎金使用權和聯合經營權。

由于其他方面改革不配套，按原來比價確定的不同產品稅率跟不上價格調整頻率；所得稅后再征收調節稅不規范；不能保證企業經營有平等競爭外部環境；在利改稅條件下，企業所得稅率仍達55％，稅制改革并沒有提高國有企業競爭能力，反而使企業稅負增加，企業缺乏自我發展能力，普遍降低增產增收積極性。1986年，伴隨宏觀緊縮，一些地方出現企業利稅和政府財政收入嚴重滑坡情況。利改稅改革措施未達到預期目的。

3．以“承包經營責任制”為重點的管理體制改革

1986年12月國務院發布《關于深化企業改革增強企業活力的若干規定》（附錄十），提出推行多種形式經營承包責任制，給經營者充分的經營自主權。1987年，全國預算內全民所有制企業有78％實行承包制，大中型企業達到80％。1988年2月國務院頒布《全民所有制工業企業承包經營責任制暫行條例》（附錄十一），體現權責利相結合原則，切實落實企業經營管理自主權，加強企業責任，明確國家和企業的分配關系。

企業承包制管理形式主要有五種：（1）兩包一掛，即包上繳利潤，包技術改造項目，工資總額與上繳利稅掛鉤。（2）利潤遞增包干。企業上繳產品稅（或增值稅）后，在規定企業上繳利潤基數基礎上，逐年按規定增長率向政府上繳利潤，超包干數（包括遞增數）部分全部留給企業。企業承包多得留利可按5：3：2比例用作生產發展基金、福利基金和獎勵基金。（3）上繳利潤基數包干，超收按比例或分檔分成。分成形式一般為：超基數5％以下部分上繳政府30％，企業留70％；超基數5％以上部分上繳政府20％，企業留80％。（4）微利、虧損企業利潤包干或減虧（或補貼）包干。根據企業虧損狀況及原因，核定補貼基數和遞減比例，超虧不補，減虧全留或分成。

承包經營責任制產生一些積極效應，激勵企業和職工增產增收、企業扭虧增盈積極性，確保國家財政收入，促進價格體制等宏觀體制改革。但是，其負面效應也很明顯：（1）承包制未能使企業自負盈虧。承包制沒有說明承包經營者未能完成任務時，特別是企業發生嚴重虧損時，誰對企業債務承擔責任。當承包經營使企業虧損乃至破產時，國家必須承擔無限責任。在認識到承包制只負盈不負虧的內在缺陷后，政府試圖通過抵押承包解決這一問題。但是，承包者不可能籌集到足夠資金用以抵償經營不善造成的損失。承包人即使將自己家產抵押，也不過是企業全部資產的百分之一或者千分之一，風險抵押金根本無法補償損失。更為嚴重的是，這種制度導致一些承包者以少量風險押金為代價，換取侵吞更大數額國有資產，甚至與承包人和企業員工聯合侵吞國有資產。（2）雖然承包制本意包含使經營者“自主經營”的內涵，但無法真正貫徹落實。承包制規定承包人在合同簽訂后可以自主經營企業。但承包合同是不平等當事人之間的行為。合同內容由政府機關確定，政府機關可以截留企業一些經營管理權。由于在政府和企業之間存在著承包任務和權利“討價還價”，承包人為得到承包任務上優惠，很可能聽從政府部門要求。承包人只對出包政府機關直接負責，承包制導致更加嚴重的縱向行政干預。（3）既然承包制無法使企業獲得獨立經濟利益，不能擁有界定清楚的法人財產，經營者不能獲得足夠的經營自主權，也就不會對經營后果承擔責任。

3．以“轉機建制”為重點的管理體制改革[6]

1992年10月，中共十四大明確提出改革目標是建立社會主義市場經濟體制。隨著市場經濟成為我國經濟體制改革目標，國有企業改革在以前改革經驗和教訓基礎上重新調整思路，國有企業改革進入界定國有企業產權、建立現代企業制度的階段。

1993年11月，中共十四屆三中全會通過了《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》（附錄十二），對社會主義市場經濟體制框架作了全面、系統規定。指出我國國有企業改革方向是建立現代企業制度，并把現代企業制度概括為適應市場經濟和社會化大生產要求、產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的企業制度，要求通過建立現代企業制度，使國有企業成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的法人實體和市場競爭主體。《決定》指出企業中國有資產所有權屬于國家，企業擁有包括國家在內的出資者投資形成的全部法人財產權，成為享有民事權利、承擔民事責任的法人實體。1993年12月八屆人大常委會第五次會議通過了《中華人民共和國公司法》（附錄十三），對包括國有獨資公司在內的有限責任公司和股份有限公司的設立、組織、活動、解散，股東權利與義務以及公司權力結構等內容做出明確法律規定，為國有企業公司化改制提供條件、方向以及途徑。

1994年，經濟體制改革進入整體推進與重點突破相結合攻堅階段，財稅、金融、投資、外貿、外匯和國有資產管理等幾項重大改革措施陸續出臺并實施運轉，為國有企業改革深化提供初步外部環境。

建立現代企業制度主要方式是對國有企業進行公司化改造，對具備條件的大中型國有企業改制為有限責任公司或股份有限公司。國家體改委于1994年選擇百家企業進行建立現代企業制度試點。試點主要內容：（1）確立企業法人財產權，健全企業法人制度；（2）建立、明確國有產權運營主體；（3）建立和完善企業組織制度；（4）完善企業領導體制和組織管理體制；（5）健全適應市場經濟需要的企業財務會計制度；（6）建立新的企業內部勞動人事分配等經營管理制度；（7）實行政企分開，建立新型政企關系。同時采取相應配套措施。百戶企業改制試點于1995年3月正式運行，1997年底基本結束，17％企業由工廠制直接改制為多元股東持股公司形式，80％改制為國有獨資公司，其中10％由主管廳局改制為控股型國有獨資公司，其余企業采取先改組后改制原則進行結構調整等形式。

股份制試點工作迅速推開。一方面，原有股份制公司按照《公司法》重新登記；擴大國有股份制試點范圍。國有企業股份制改造取得一些成效。另一方面開始規范公司制運作，使企業內部制衡與約束機制有所增強，一是促使企業依法建立股東會、董事會、監事會、經理層，形成規范的法人治理結構；二是產權主體多元化增強產權約束機制。通過理順產權關系，使政府與企業的關系開始向政企分開、政資分開、所有權與經營權分開的方向轉化。

在股份制改革中，問題也存在：（1）國有資本出資人制度尚未形成，產權關系不清。國家股代表問題未能很好解決，國有資產關系紊亂。（2）國有資產監督體系不完備，法人治理結構未完全到位。由于國有股占絕對主導地位，股東大會形同虛設。外來資本比例小，國有產權代表擁有對股份制企業完全控制權，操縱重大經營決策權，難以形成有效的產權約束機制。一些股份制企業尚未成立董事會或監事會。（3）內部制衡機構尚未取得突破，企業自主權受到限制。股份制企業的董事長、總經理和其他高層經理人員由政府任命，絕大多數企業在裁減富余人員時須經政府部門批準。（4）相關配套體制改革滯后。社會保障體系、市場體系、相關法律政策體系不完善。（5）減輕社會負擔政策力度不夠，企業歷史包袱難以解決。（6）國家產權所有者和其他法人、自然人產權關系不對稱，國家股虛置。一方面，國有產權流動性和開放性差，不利于形成產權流動機制，國家股可能剝奪其他法人、自然人投票權利；另一方面，國家股代表與企業沒有直接利益關系，缺乏利益機制，難以真正維護國家利益。

國有企業股份制改造出現上述問題的原因主要是：（1）在產權改革以外未能及時進行其他方面改革；（2）政府管理模式沒有徹底改變，難以真正建立股份制式利益制衡機構，經營者、董事以及持股機構領導人的職務沒有與企業盈虧聯系起來；（3）國有資產管理體制改革滯后；（4）歷史遺留問題解決難度大，不少公司運作不規范，機制轉換慢，經濟效益差。

理論界強調要推行相關配套改革。（1）注重基礎條件的建立和內外部環境的改善，加強配套改革；（2）加速政府職能轉換和機構改革；（3）健全社會主義市場體系；（4）建立和完善待業、養老、醫療等社會保障體系；（5）充分發揮中介組織的作用；（6）制定政策，減輕企業歷史債務和社會負擔。

1997年9月，中共十五大對深化國有企業改革進行部署：積極推進國有企業戰略性改組，抓大放小；實施鼓勵兼并、規范破產、下崗分流、減員增效和職工再就業工程，促進企業優勝劣汰和勞動力合理流動機制形成。訂立的目標是，用3年時間，通過改革、改組、改造和加強管理，使大多數國有大中型虧損企業擺脫困境，力爭到20世紀末，使大多數國有大中型骨干企業初步建立起現代企業制度。深化改革的主要內容是，堅持“三改一加強”方針，促進激勵約束機制和新產品、新技術開發機制的形成，強化企業競爭和風險意識，積極推進各項配套改革。

現代企業制度使國有企業成為獨立自主的市場競爭主體，具有相對獨立的產權地位，擺脫對政府的直接依賴，實行一定程度的政企分開。但由于政府資產所有者身份與宏觀調控身份沒有區分，政府職能還沒有根本轉變，政府仍然過多介入微觀經濟事務，國企改革效果仍不很理想。例如，為解決所有者缺位問題而建立的國有資產經營公司或國有控股公司，多是由國有企業主管部門演變而來的“翻牌公司”或行政性公司，公司實際上仍然代行政府管理企業職能。許多公司制改造成“新瓶裝舊酒”，國有企業并沒有實現產權獨立。企業集團也與此類似，沒有變成真正的企業。許多國有企業將股份制改造為籌資手段，由于上市名額有限，審批權掌握在政府手中，企業在上市諸多環節仍然依賴于政府照顧，致使政府對企業的控制并沒有真正放松。

（四）現階段國有壟斷行業現狀（2002年至今）

2002年11月，中共十六大召開。大會報告針對國有企業改革中的問題，將重點放在繼續調整國有經濟布局和結構，改革國有資產管理體制上，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。2003年3月，十屆全國人大批準新一輪機構改革，實現政府所有者和公共管理者職能轉變。主要機構調整有：

1.建立新的國有資產管理體制，設立國有資產監督管理委員會（簡稱國資委），國資委將原國家經貿委指導國有企業改革和管理職能，中央企業工委職能，以及財政部有關國有資產管理部分職能整合，實現管資產、管人與管事統一。國務院授權國資委代表國家履行出資人職責，這種新體制改變長期以來國有資產出資人不到位狀況，為解決國有資產效率低下和流失問題提供制度條件。國資委監管范圍是中央所屬企業（不含金融類企業）國有資產。中央與地方的利益格局也隨之發生調整，地方政府負起監管和運營地方國有資產責任。

2.完善宏觀調控體系，將國家計劃委員會改組為國家發展和改革委員會（簡稱發改委）。原國務院體制改革辦公室并入發改委，原國家經貿委的一部分職能劃入發改委，包括行業規劃、產業政策、經濟運行調節、技術改造投資管理、多種所有制企業宏觀指導、促進中小企業發展、重要工業品和原材料進出口計劃等。

3.健全金融監管體制，設立中國銀行業監督管理委員會（簡稱銀監委）。中國人民銀行和中央金融工委部分職能并入銀監委，主要職責為擬訂有關銀行業監管的政策法規，負責市場準入和運行監督，依法查處違法違規行為等。

4.推進流通體制改革，撤銷國家經貿委和外經貿部，組建商務部。原經貿委內貿管理、對外經濟協調、重要工業品和原材料進出口計劃的組織實施等職能，原國家計委農產品進出口計劃的組織實施等職能，原外經貿部職能被整合到商務部。

2003年5月溫家寶總理簽署公布《企業國有資產監督管理暫行條例》（附錄十四）國務院令，該條例明確國有資產監督管理機構既要履行出資人職責，又要切實保障企業經營自主權。國資委作為管理非金融營利性國有資產的實體機構分三級政府設立國資機構，每一級國資機構只對本級政府所管轄國有資產和國有股權行使出資人職責。這意味著長期以來國有股權“國家統一所有，地方分級管理”模式重大變革。

根據政府社會公共管理職能與國有資產出資人職能分離原則，由國資委專門對國有資產實施監管，在國務院授權下依法履行出資人職責。國資委既有別于政府行政機構，也不同于企事業單位，是國務院直屬特設機構。

國資委監管范圍是中央所屬企業（不含金融類企業）國有資產， 2007年1月直接監管的企業共159家。中共十六大提出，要繼續調整國有經濟布局和結構，在國有經濟需要控制的行業，上市公司“一股獨大”的國有控股要轉變為相對控股或多個國有企業共同控股，形成相互制衡的股權結構。向有實力的私營企業、外商、有技術優勢的國外大公司轉讓上市公司國有股權，支持國有股東之間轉讓股權，促進資源向優勢企業集中。國資委實現由政府直接管企業向“政府——國資委——控股或資產投資公司——企業事業單位”間接調控監管模式轉變。

國資委與企業的關系，是出資人所有權與企業法人財產權關系。依據《公司法》和《企業國有資產監督管理暫行條例》等法律法規，國資委享有所有者權益，但不直接干預企業生產經營活動。企業作為市場主體和法人實體，享有《公司法》等所規定的權利，對其經營的國有資產承擔保值增值責任，接受國有資產監督管理機構依法實施的監督管理。

國資委與政府有關部門的關系，是履行國有資產出資人職責與行使社會公共管理職能的關系。國資委專門履行出資人職責，不承擔政府社會公共管理職能。政府有關部門分別行使社會公共管理職能，按照有關法律法規和國民待遇原則，對各類所有制企業進行統一社會公共管理。

國資委與省、市（地）兩級國資委的關系，是經國務院授權和省、市（地）兩級政府授權，分別代表國家履行出資人職責的關系，國資委除對所出資企業履行出資人職責外，最主要的是依法對地方國有資產管理進行指導和監督。

過去的體制是“國家所有，分級管理”，新體制可以概括為“國家所有，分級產權”，中央政府把更多的國有資產管理權下放給地方政府，地方政府可以代表國家行使國有資本出資人職責，國企所有者缺位問題將得到根本改觀。

二．“條條”即部門管理的演變

（一）電力行業改革

20世紀80年代初進行經濟體制改革，電力產業改革是重要內容之一。電力產業改革分為3個階段：政企合一時期、市場化改革時期和管制改革時期。[7]

1．政企合一時期（1996年以前）

20世紀80年代以前，國家對電力實行高度集中的計劃生產和分配，形成中央政府獨家投資、國家壟斷經營的集中統一管理模式。管理上政企不分，政府既是投資者，又是管理者和經營者。財務上實行收支兩條線，企業經營效益差，資源配置效率低。

20世紀80年代開始，國家為解決中央獨家辦電資金不足問題，出臺一系列集資辦電和多種電價制度政策，在1988年開始對電力工業進行改革，目標是實現“政企分開，省為實體、聯合電網、統一調度、集資辦電”的管理體制。如圖1。電力產業改革是為了滿足增加電力產業供給需要。

圖1     1996年以前電力行業的管理體制

電力管理體制先后經歷軍事管制、燃料工業部、電力工業部、水利電力部、電力工業部、能源工業部等八次變革，其中先后兩次成立水利電力部、三次成立電力工業部。雖然主管部門變動頻繁，體制卻沒有觸動。

這一階段，主要改革措施是引入集資辦電融資形式。雖然這為后來改革造成產權關系模糊問題，但電力短缺問題基本上得到解決；其次調動地方政府積極性，管理體制上以省為經營實體。這些政策調整和實施產生兩個積極結果：（1）極大調動地方政府和外資投資積極性，促進電力產業快速發展。1997年，全國性嚴重缺電局面得到緩解；（2）打破多年國家壟斷市場格局，發電市場形成多元化投資主體市場結構。

    但政府管理體制并沒有隨著發電市場的部分放開而做出相應調整，同時還出現新問題，主要在3個方面：（1）發電市場存在兩類性質不同的發電廠商：政企合一且垂直壟斷經營的原電力工業部及其所屬企業；從事發電業務的獨立發電廠或者公司。這兩類市場參與者競爭地位不平等。隨著電力供需矛盾扭轉和發電市場競爭程度加強，這一問題顯現，兩類參與者不公平競爭矛盾不斷激化；（2）中央政府監管能力削弱，地方保護主義逐步增強，導致省間交易壁壘，資源得不到優化配置；（3）價格形成機制不合理和價格監管能力不足，導致價格倒逼現象，使得最終用戶電價不斷攀升。

2．市場化改革階段（1997-2002年）

1996年12月，國務院根據《國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標》（附錄十五），對電力產業機構設置和管理職能進行改革：國務院以國有獨資形式出資設立、組建國家電力公司，是國務院界定的國有資產出資者，承擔保值增值責任，是國務院授權的投資主體和資產主體，是經營跨區送電的經濟實體和統一管理國家電網的企業法人。公司按照企業集團形式經營管理，1998年撤消電力工業部，國家經貿委承擔國家電力產業政府職能，各省區組建省級電力行業協會，電力產業管理體制如圖2。

圖2    1997-2002年電力行業管理體制

國家電力公司電力產業管理職能和國有電力資產運營職能相分離。原來電力工業部行使的行政職能移交到國家經貿委，初步形成了國家經貿委、國家計委等部門共同行使政府管電職能，國家電力公司等電力企業自主經營，中國電力企業聯合會等行業協會自律。1999年，浙江、上海、山東、吉林、遼寧、黑農江“五省一市”進行廠網分開，競價上網的市場化改革試點，探索破除垂直一體化壟斷可行途徑。價格監管部門進行上網電價改革，改“還本付息”電價為“經營期”電價。經過這一階段改革，電力產業政企合一體制性弊端得到一定程度克服，其基本矛盾集中在垂直一體化行業壟斷上。

為避免政治和經濟風險，中國電力產業改革模式是“試點運行”。不是對電力產業行政管理體制進行全面改革，而是通過行政體制局部、必要調整，逐步建立一種新的行政體制。這一階段具有漸進性質，和我國經濟體制改革路徑是一致的。這一過渡階段表明政府改革決心，為下一階段改革做準備。

3．管制改革階段（2003至今）

發電、輸電、配電各環節實行一體化壟斷經營的舊電力體制越來越不能適應經濟發展需要。根據自然壟斷產業進行改革的總體部署，國務院2002年3月批準《電力體制改革方案》（附錄十六），由國家計委牽頭，成立電力體制改革工作小組，負責組織電力體制改革方案實施工作。電力體制改革總體目標是：打破壟斷，引入競爭，提高效率，降低成本，健全電價體制，優化資源配置，促進電力發展，推進全國聯網，構建政府管制下政企分開、公平競爭、開放有序、健康發展的電力市場體系。

電力產業管制體制目標是實行廠網分開，將國家電力公司管理的資產按照發電和電網兩類業務進行劃分。2002年12月國家電力資產重組和11家電力公司組建完成。發電環節按照現代企業制度要求，將國家電力公司管理的發電資產直接改組或者重組為規模相當的5個全國性獨立發電集團公司，逐步實行競價上網，開展公平競爭。

5家發電集團公司是：中國華能集團公司、中國大唐集團公司、中國華電集團公司、中國國電集團公司和中國電力投資集團。電網環節分別設立國家電網公司和中國南方電網有限責任公司，并且將國家電力公司直屬輔業公司、事業單位組建成4家輔業集團公司：中國電力工程顧問集團公司、中國水電工程顧問集團公司、中國水利水電建設集團公司和中國葛洲壩集團公司。

2003年3月第十屆全國人大一次會議通過國務院機構改革方案，為完善宏觀調控體系，將國家發展計劃委員會改組為國家發展和改革委員會，撤消國家經貿委，將國家經貿委原來行使的行業規劃、產業政策、經濟運行調節、技術改造和投資管理等職能，劃歸國家發展和改革委員會，為此增設能源局和國民經濟運行局。這樣，國家電力行業行政管理職能就移交到國家發展和改革委員會和國家電力監管委員會。電力產業現行的管制體制，如圖3。

圖3  我國電力行業現行管理體制

在圖4中，電力監管委員會是為了監管電力產業和保證改革順利進行而建立，是國務院直屬事業單位。

圖4  電監會的機構設置

電監會按照垂直體系設計，向區域電網公司電力交易調度中心派駐代表機構。電監會主要職責是：制訂市場運營規則，監管市場運行，維護公平競爭；向政府價格主管部門提出調整電價建議；監管電力企業生產標準，頒布和管理電力業務許可證；處理電力糾紛；負責監督社會普遍服務政策的實施。

我國電力產業管制歷程表明，電力產業改革是隨著經濟體制改革而逐漸深入，改革路徑是漸進模式，轉軌經濟和我國資源特征影響管制改革。

幾個階段改革后，電力產業仍然有計劃色彩，有關部門仍然對電力產業市場進入、價格、投資等方面進行嚴格經濟管制，通過市場配置資源的機制尚未形成。此外，相關部委對電力產業進行的管制不但沒有放松跡象，反而在市場進入、投資等方面有加強趨勢。

電力產業管制體制中還存在一些問題，可能會阻礙管制改革深入：

1.管制主體分散。電力產業改革，輸電和配電應該成為政府管制的重點內容。我國雖然成立專門電力監管機構，但是從職能設置和權利范圍看，并沒起到提高管制能力的作用。國家電力監管委員會職能設置存在先天缺陷，電力投資審批權和價格管制權利并沒有賦予電監會，過去政府管電體制中職能過度分散的弊端依然存在。電監會沒有這兩項權利，也就缺少有約束力的管制工具。

2.市場競爭主體改革滯后。利益集團會影響管制治理結構建設。1997年市場化改革之后，電力產業供求已經基本平衡，國務院和發改委多次想對電力產業進行縱向分離和橫向分割，都受到電力公司高層領導抵制，因為發電資產剝離會影響電力公司既得利益。直到2002年底，電力產業才進行真正的結構重組。

電力產業進行橫向分割和縱向松綁后，組建5大發電公司，它們成為發電市場競爭主體。過去電力產業長期壟斷經營，5大發電公司下電力企業經營機制僵化，在引入民營資本和國際資本方面步伐遲緩。尚未建立完善的現代企業制度和規范的法人治理結構。兩大電網公司仍然是壟斷性企業，面對外部競爭壓力比較小，缺乏降低成本動力。

3.地方保護主義嚴重。在“省為實體”發展過程中，省級公司迅速壯大，促進電力產業快速發展。但這種發展模式也構成另外一種壟斷，省間市場壁壘越來越嚴重，電力市場被人為分割。嚴重影響資源配置效率，特別是一些清潔能源不能得到有效利用。2002年電力改革中，各省能源電力投資公司發電資產并沒有納入改革規劃，這就為以后電力市場埋下壟斷隱患。

（二）電信行業改革

1．政企合一時期（1949-1979）

電信業一直由郵電部獨家經營。郵電部是國家電信政策制訂者、執行者和經營者。電信業管理機構主要是郵電部，其次是負責無線電管理的國家無線電管理委員會和負責價格管理的國家計委物價局。

中國對電信業實行以中央為主的中央和省（含自治區、直轄市）二級管理體制。省以下電信管理機構，本質上只是中央和省管理機構的執行機構。

郵電部和省郵電局管理權限的劃分：

郵電部負責制定電信業發展全國規劃（特別是通信干線規劃），全國性年度計劃和政策法規。省郵電局根據全國規劃制定省內電信事業發展規劃、編制年度計劃，根據國家政策法規制訂地方補充性規定。

在電信業進入管理方面，郵電部進行跨省電信業務申報許可管理，省郵電局進行省內電信業務申報許可管理。

在電信資費管理方面，基本電信業務價費、放開電信業務價格政策由國家計委和郵電部管理，基本電信業務輔助價費和放開電信業務價費在郵電部和計委規定政策范圍內，可由省物價局和省郵電局管理。

在電信網建設方面，郵電部負責通信干線建設（主要指電信網中一級中心、二級中心間及一級中心與境外通信網絡），省郵電局及其以下電信部門（如省會市電信局和市電信局）負責省內和地方通信網絡（主要指二級中心與其以下長途交換中心乃至端局、用戶終端間網路）建設。

中國實行兩級管理體制，但對省郵電管理局（省無線電管理委員會）實行的以郵電部為主雙重領導管理體制，即省、市政府在授權范圍內有決定和管理部門電信業務和項目資費的權限，對放開經營電信業務實質上有部分管理權。

這一階段中國資費政策基本特點：（1）數次調整資費，但由于按公益事業原則定價，常常虧損經營；（2）由于通信服務項目少，通信資費種類少。只有市話、長話、國際電話、農村電話四類。

2．“雙重領導”體制時期（1980-1998）[8]

為調動地方辦電信積極性，用多種方式支持電信籌資。包括在國家規定權限內，按照有利電信發展原則決定電信資費、批準征收通信附加費、直接投資或給予貼息貸款、使用國外貸款時承諾負責償還、返還地市建設附加費和部分能源交通基金等，在通信工程選址、征地、物資供應等方面，支持農村通信發展等。

“雙重領導”體制支持了中國電信事業發展。20世紀80年代中期以前，電信業投資70-80%來自郵電部投資，而20世紀80年代后期至90年代中期郵電部投資已降為1/4。資金來源變化的重要原因是明確郵電部投資重點是國家骨干線，省會局及其以下地方網的投資主要靠地方電信部門。

地方電信局籌資得到地方政府支持。最主要資金來源是“自籌資金”，其主要項目是電信初裝費、留成利潤和折舊，初裝費收取金額范圍由中央定，具體征收數由地方政府定，地方政策極為重要。

80年代初，電信局開始企業化進程。1987年各省局及下面各局開始實行各種形式經營責任制。1994年國家電信局從郵電部獨立，第二年作企業登記。

電信總局獨立經營、獨立承擔責任的企業性質主要體現在對國際和長途網、移動通信的運營管理上，及獨立負責國內一級干線工程建設。電信總局對全國電信網負有保證電信網不斷發展和完整、統一、暢通的責任，但對省會局及以下局只有業務和技術領導責任，并不承擔發展責任，也無明確財產權責關系，盡管省會局及以下局也稱為中央企業。

這一階段，電信業出現打破獨家經營并引入競爭趨勢。

國務院于1993年8月轉發《國務院批轉郵電部關于進一步加強電信業務市場管理意見的通知》（附錄十七），第一次明確放開經營電信業務的概念和范圍。主要規定如下：（1）電信業務實行分類管理。部分業務實行許可證制度即實行資源和需求管理，并有數量限制。（2）進入者資格。從事電信業務需經郵電部和省、自治區、直轄市電信主管部門審核或批準；主辦和投資單位必須是國有企業、事業和集體所有制企業，有一定物質技術條件；境外組織和個人以及中國境內外商企業，不得投資、經營或者參與經營電信業務。（3）進入管理權責。在省內經營電信業務由所在省郵電局審批，報部備案，申請跨省經營由郵電部審批；對實行許可證制度的電信業務，郵電部門根據申請定期分批初審，根據已有資源等情況，擇優批準，頒證公布。

這一時期，中國電信業最大企業是中國電信，另一家重要企業是聯通。

中國電信前身是中國郵電電信總局，又稱國家電信總局，原為負責全國電信業務的管理和運營機構，由郵電部直接控制，以中國電信為名義，國家電信總局為業務和技術負責單位，以經營電信局系統業務為主要活動。1994年從郵電部中獨立并作為企業法人登記。中國電信繼承郵電部過去管理的主要電信業務及有關資產，成為中國最大電信企業：控制和運營管理全國公用通信網；在電話和各種新通信業務領域，擁有壟斷性或控制性市場份額

從體制上看，直到1998年初中國電信企業體系有兩個特點：（1）從國家電信總局到地方電信局都受到郵電部及省郵電局控制，政企不分。（2）80年代初以來以擴大省局、地方電信局經營和財務權限為核心的“行政性分權”措施，對省郵電局雙重領導，及建設和業務上分工，使地方電信局有較大獨立利益。

1994年，中國聯通公司成立。主要發起單位為電子部、電力部、鐵道部。公司成立后資本金和股份結構曾有所調整。郵電部獨家壟斷國內電信市場局面改變，雙寡頭壟斷競爭使基本電信服務市場效率改進。但電信市場競爭格局并沒有形成。

這一時期，電信業仍然政企不分。電信業政企不分重要原因之一是各地電信局收入、支出不平衡，而電信業是全程全網服務，一直存在電信補郵政、發達地區補欠發達地區、長話補市話等交叉補貼。因此國家電信總局對地方電信局無法建立明確的財產和財務控制手段。只能通過郵電部和省郵電管理局行政手段協調有關利益。各地電信局也存在政企不分問題，既是電信業務的經營實體，又要承擔某些電信業執行性管理職能，在人事、財務、業務資金方面接受省郵電管理局管理。

3．構造競爭性電信市場時期（1998年至今）

1998年3月后，電信業主要管理機構是信息產業部。根據1998年3月全國人民代表大會通過的機構改革方案，郵電部、電子部和國家無線電管理委員會合并成立信息產業部。政府為構造競爭性電信市場，對電信企業進行大量改革和重組。

1999年2月，信息產業部對中國電信拆分重組，將中國電信尋呼、衛星和移動業務剝離。原中國電信拆分成新中國電信、中國移動和中國衛星通訊公司等3家公司，尋呼業務并入中國聯通公司。此外，為強化競爭，政府又給網通公司、吉通公司和鐵通公司頒發電信運營許可證。于是國內電信市場初步形成電信市場分層格局。但由于分層市場上壟斷力量依然較強，信運營商進入時間較短，電信業有效競爭局面仍未形成。

2001年12月，信息產業部再次對電信企業進行重組。將中國電信按照資源劃分為南、北兩個部分，華北地區、東北地區和河南、山東等共10個省電信公司歸屬中國電信北方部分，其余歸屬中國電信南方部分。

北方部分和中國網絡通信集團公司、吉通通信有限責任公司重組為中國網絡通信集團公司；南方部分保留中國電信集團公司名稱，繼續擁有中國電信商譽和無形資產。重組后兩大集團仍擁有中國電信已有業務經營范圍，允許兩大集團公司各自在對方區域內建設本地電話網和經營本地固定電話等業務，雙方相互提供平等接入等互惠服務。南北兩部分按光纖數和信道容量分別擁有中國電信全國干線傳輸網70%和30%的產權，以及所屬轄區內全部本地電話網。

2003年3月，十屆全國人大批準新一輪機構改革。為實現政府所有者和公共管理者職能轉變，設立國有資產監督管理委員會，實現資產、人與事統一管理。現階段，國有資產監督管理委員會履行電信企業出資人職責，而信息產業部履行電信行業主要公共管理者職責，發改委也有一定管理職能。

（三）石油行業改革

管理機構的建立與沿革。1950年4月，中央人民政府設立燃料工業部，負責煤炭、電力、石油工業生產建設工作，在燃料部內設立石油管理總局，負責管理石油工業；1955年，撤銷燃料工業部，分別成立石油工業部、煤炭工業部和電力工業部；1967年，石油工業實行軍事管制；1970年6月，石油工業部、化學工業部和煤炭工業部合并成立燃料化學工業部；1975年1月，第四屆全國人民代表大會第一次會議決定撤銷燃料化學工業部，成立石油化學工業部和煤炭工業部；

1978年3月，第五屆全國人大常委會決定，撤銷石油化學工業部，成立石油工業部和化學工業部；1980年成立國家能源委員會，負責管理石油、煤炭、電力3個部；1982年撤銷能源委員會，3個部直接由國務院領導，同年2月，中國海洋石油總公司成立，直屬國務院領導，為副部級單位，歸口石油部管理，負責海洋石油對外合作業務，具有在對外合作海區內進行石油勘探、開發和銷售專營權；1983年，從石油工業部中分離出煉油化工，成立國務院直接領導的正部級單位中國石油化工總公司；1988年6月，國務院撤銷石油工業部、煤炭工業部和電力工業部，成立能源部，同年9月，在原石油工業部基礎上組建中國石油天然氣總公司，直屬國務院，負責中國陸上全境（包括島嶼、海灘和水深O至5米淺海在內）石油天然氣資源勘探、開發和生產建設；1993年3月能源部撤銷，石油化工部分行政管理職能分散在中國石油天然氣總公司、中國海洋石油總公司、中國石油化工總公司3大公司；同年，中國石油天然氣總公司和中國石油化工總公司分別與中國化工進出口總公司合資組建中國聯合石油有限責任公司和中國國際石化有限責任公司，負責原油和成品油進出口業務（此前，該業務由中國化工進出口總公司負責）；1998年6月，大致以黃河為界，產銷一體化南北兩大石油化工集團，中國石油化工集團公司和中國石油天然氣集團公司宣告成立；[9] 2003年，石油企業所有權職能由國有資產監督管理委員會行使，行政管理職能由發改委等綜合經濟部門行使。

根據國家宏觀管理體制和社會發展需要，隨著石油商品重要性不斷變化，石油經營管理體制也不斷演變，前后大致經歷3個階段：建國后，石油經營體制長期隸屬商業系統，中央設中國石油公司，各大行政區設大區公司，各省、地、縣均設石油公司。石油工業系統生產的成品油由商業系統統一銷售；1985年起，成品油經營業務劃至中國石油化工總公司，成為石化工業企業，人事、財務仍歸地方，省級石油公司升格為省級政府直屬二級局級企業單位，只有浙江、西藏等少數省級公司除外；1998年各級石油公司完全脫離商業系統，大致以黃河為界，其人、財、物統一劃入北方中國石油天然氣集團公司和南方中國石油化工集團公司，石油產、供、銷一體化體制真正建立。

1．計劃經濟下商業管理體制（1950-1985年）

新中國成立到1985年，成品油銷售屬商業范疇，由各級商業部門管理，其經營管理體制沿襲傳統商業運行模式，這一階段屬計劃經濟下石油商業體制建立和發展時期。

1950年5月，在國內貿易部（商業部）成立中國石油公司，1958年隨著國家商業體制改革，先后更名為商業部燃料局、石油局，負責對成品油進行管理，并形成以大區和中心城市設立一級站、在有關地縣設立二級站、三級站為主體三級的批發銷售體系，同時承擔對地方石油經營單位業務協調職能。與此同時，各省、地、縣按照行政區劃建立各自經銷機構，即各級石油公司。

在這一階段，由于成品油處于嚴重短缺狀態，國家對石油銷售體制實行嚴格計劃經濟，實施高度壟斷政策。1950年國家制訂石油統購、統銷暫行辦法，規定凡汽油、柴油、煤油、燃料油供應，均由中國石油公司統一經營，各級石油經營部門按照統購統銷政策嚴格實行定量供應，不能擅自跨出行政區域進行供應和經營。當時石油公司只是政府附屬部門，完全按照統購統配管理辦法負責當地市場供應任務。

2．產銷一體制建立和發展（1985-1997年）

這段時期，全國除浙江、上海、西藏、福建等少數省份外，各級石油公司業務從商業系統脫離，劃入中國石油化工總公司；石油公司機構升格，從商業系統脫離，省（區、市）石油公司成為省級政府直屬二級局級（副廳級）企業單位。

1983年，為提高石油利用效益，成立中國石油化工總公司。商業部石油局及其直屬單位成建制劃至中國石油化工總公司，中國石油化工總公司對石油產品產、供、銷實行統一管理、經營。1985年1月中國石化銷售公司成立，銷售公司兼有雙重職能，既是中國石化總公司銷售管理部門，執行國家有關部門石油分配計劃和供應政策，負責對各省市石油公司進行業務管理和協調，又作為經濟實體，承擔一定經濟任務。1985年，國務院批轉中國石油化工總公司《關于進一步推行改革，提高經濟效益的方案》（附錄十八），確定中國石油化工總公司“統一管理全公司的產品銷售”、“統一經營石油產品（包括石蠟及溶劑油）在國內的銷售”、“各省（區、市）的石油公司從商業廳劃出組成獨立的石油產品銷售公司，實行總公司和地方政府雙重領導，業務管理以總公司為主”。[10]

各省級石油公司相繼不同程度地上收地級和縣級石油公司，負責對地、縣級石油公司實行人財物統一管理。成品油銷售體制初步形成行業管理與地方政府共同管理格局，成品油產銷一體化體制初步建立。

中國石油化工銷售公司下設21個直屬企業：沈陽、哈爾濱、天津、上海、蘭州、武漢6個分公司（一級站）；長嶺、南京、安慶、勝利、茂名、吉林、北京東方紅、九江、鎮海、石家莊10個辦事處；寶雞、榆次、株洲3個儲存站；上海石油商品應用科學研究所和株洲石油儲存研究所。負責全國石油商品采購調運、中轉儲存和科學研究工作。

此外，根據我國工農業生產機械化程度提高和科研、軍工技術發展需要，在全國主要大城市先后設置北京、上海、沈陽、蘭州、成都、西安、武漢、無錫、天津、南昌11個特種油品服務部。

全國29個省、市、自治區設立石油公司，業務上屬中國石油化工銷售公司領導，人事、財務體制歸地方管理。

3．上中下游一體化的確立與完善（1998-2004年）[11]

1998年，中國石油產業政企不分的傳統框架有所改變。對中石油和中石化兩大集團實施重組時，將其行政職能移交給國家經貿委石化局。

1998年，國務院將國內油田、煉化企業及各級石油公司，大致以黃河為界，重組為中國石油化工集團公司、中國石油天然氣集團公司，南北兩大集團公司。兩大集團公司以地域為界，業務對象完全一樣，都是從油田、煉油化工到銷售上下游一體化企業。兩大一體化石油化工企業，使中國成品油經營進入集團化經營階段，兩大集團實現上中下游、產供銷、內外貿一體化。各省地縣石油公司人財物整體劃轉到兩大集團公司，成為真正意義上中央企業。

此時中國石油產業政府管理體制涵蓋資源保護、價格和進出口管制、行業準入、投資審批以及環境、安全等內容，涉及到的政府部門包括國家計委、國家經貿委、國土資源部、外經貿部、財政部、國家環保局、國家稅務總局、國家海洋局等。參與石油產業管理的中央政府部門達10多個，其職能分散、重復、交叉，政出多門，缺少一個職能相對集中的專門規制機構；同時，規制仍然沿用計劃經濟時期做法，以行政審批和部門規章為基本內容和手段。

1999年5月，國務院印發《國務院辦公廳轉發國家經貿委等部門關于清理整頓小煉油廠和規范原油成品油流通秩序意見的通知》（國辦發[1999]38號）（附錄十九），規定中國石化和中國石油兩大集團集中批發成品油，其它任何企業不得從事成品油批發經營。[12]1999年開始，我國實行高度嚴格的寡頭壟斷石油工業體制，國家石油政策從2001到2004年，基本上無重大調整。

在我國加入WTO、市場競爭日趨激烈的形勢下，國家繼續實行“控制總量、宏觀調控、適度從緊”政策，實行停止成品油進口、嚴厲打擊走私、擴大內需、成品油價格與國際接軌、協調兩大集團內聯外爭等一系列措施。

2003年，石油企業所有權職能由國有資產監督管理委員會行使，行政管理職能由發改委等綜合經濟部門行使。

4．對外開放時期（2004年至今）

2004年12月11日，中國兌現WTO承諾，正式開放中國石油零售市場。中國石油零售市場格局有所調整。中國石油零售市場主要存在3種力量。第一種力量是中石化和中石油。兩大公司控制國內成品油供應渠道，掌握市場絕大多數零售份額。2004年，國內加油站總量約8萬座，中石化約3萬座，控制國內近40%成品油零售渠道，占有50%市場份額；中石油約1.7萬座，控制國內20%成品油零售渠道，占有28%市場份額。兩大公司有絕對優勢。第二種力量是民營油氣企業。民營油氣企業8萬多家，民間資本加油站4萬多座，約占國內加油站總量52%，市場份額不足20%。民營企業總體呈現規模小、分散化、技術弱、無品牌弱勢地位。第三種力量是國際大石油公司。這些公司（BP、殼牌、埃克森-美孚等）與中石化、中石油合資建立幾千座加油站。雖然占有加油站份額小，但進入的卻是中國經濟最發達、中國成品油需求量最大、利潤最高的廣東、浙江、江蘇、福建等省。

為履行入世承諾，商務部2006年12月發布《成品油市場管理辦法》（附錄二十）和《原油市場管理辦法》（附錄二十一），自2007年1月1日起施行，對外開放國內原油、成品油批發經營權。商務部表示，上述兩個辦法將打破國家統一配置原油資源和中石油、中石化兩大集團集中批發成品油格局，允許具備條件企業從事原油、成品油批發經營，我國石油市場將逐步形成國有大型石油公司、跨國石油公司和社會經營單位共同參與競爭格局。

我國成品油市場完全開放后，將出現以中石化和中石油為主導，中海油、中化等大公司逐步進入做大，民營石油企業參與的動態系統。中國石油企業將會面臨外國石油公司激烈競爭。主要是以埃克森—美孚、殼牌、BP為首的國際大石油公司，和一些產油國大公司，如俄羅斯石油公司等。

相當長時間內，憑借中國國內市場壓倒性市場占有率，中國石化和中國石油主導中國國內成品油市場格局不會改變。中石化和中石油為鞏固自己已有陣地，將兼并、收購、聯合其他公司，進一步做大做強；中海油、中化等國內大公司正式進入成品油銷售市場，并通過各種途徑提高市場占有率；國際大石油公司憑借資金、技術、管理、品牌、營銷技巧等，通過擴大產業鏈以及兼并、收購、聯合等手段擴張市場，與中石化和中石油進行競爭；民營石油企業，除極少數外，大部分都會被大公司收購與兼并，很難做大做強。中國成品油市場上的競爭，主要表現在中石化和中石油為首的中國公司與國際大石油公司競爭。未來中國成品油市場將是具有競爭力、包括中國和外國3至6家巨型公司的天下。

2006年12月，在原油、成品油批發經營權放開之際，由138家民營石油、成品油經營企業組成的“中國商業聯合會石油流通委員會”在北京成立。這是目前中國唯一一家經民政部批準允許民營、國有、外資共同參與的全國性行業組織。

國務院辦公廳2006年12月轉發國資委《關于推進國有資本調整和國有企業重組的指導意見》（附錄二十二）。該《意見》明確要在電力、石油、電信等行業保持絕對控制力。對于石油石化產業保持國有資本絕對控股意味著，石油和天然氣的上游領域，外資可以參與部分項目，但獲得控股權肯定不可能。另外，國家也要絕對控股中游業務，鼓勵下游業務積極引進外資。

          （四）民航運輸業改革[13]

1．1980年以前管理體制

1949年至1980 年中國民航運輸業管理體制屬于高度集中計劃經濟模式，期間有數次調整，但基本體制沒有大變化。概括起來，這一時期管理體制有三方面特點[14]：（1）政企合一。1980年以前，民航領導關系幾經變化，有時歸國務院直接領導，有時歸交通部領導，在“文化大革命”至70年代末，由空軍領導或代管，但民航總局一直身兼二職，實行政企合一管理體制，既是政府管理機構，又是經營航空運輸業務的企業。（2）各級、各地區業務經營機構不是獨立經濟實體。財務上由民航總局實行統收統支，經營上由民航總局統一安排生產計劃。由于實行低票價政策，民航長期處于虧損狀態，由國家進行政策性補貼。（3）實行政府管制。作為政府管理機構，民航總局對下屬機構經營活動進行嚴格管制，包括投資、票價、旅客資格、航線、航班開設等。其中對旅客資格管制（需求管制）是大多數國家所沒有的。

2．1980-1987年管理體制改革

與經濟體制全面改革相一致，民航體制改革經過一年醞釀，于1980年2月由空軍代管改由國務院直接領導。

1980年至1986 年改革主要是改變領導體制，走企業化道路，進行放松管制初步嘗試。具體內容包括[15] ：（1）機構改革。1980 和1982 年兩次進行機構改革，民航總局機關改變軍隊建制，組建作為政府主管部門各業務司局，為明確政府管理職能奠定基礎。各地區管理局、省（區、市）局也加強經營管理機構，為實現企業化經營創造條件。（2）建立經濟核算制。1979 年以6大地區管理局為獨立核算單位，全面考核各項經濟指標，按運輸噸公里分配收入。1950 年開始實行各省（區、市）局二級核算和跨區航線聯營。1981 年起，對各地區管理局實行利潤包干。1982 年，民航總局給予各地區管理局更大經營自主權，推行經營責任制和崗位責任制。（3）改革投資體制。實行多渠道籌集資金，通過租賃方式引進飛機，加快飛機更新。（4）初步放松進入管制。1984 年10 月，中央做出加快政企分開、積極籌建航空公司決定，允許部門和地方創辦航空公司，以適應改革和開放需要。1984 年和1985 年，民航總局分別與福建省有關企業及新疆自治區人民政府聯合成立廈門航空有限公司和新疆航空公司，1985年批準成立中國聯合航空公司和上海航空公司。

這一時期雖然強調企業化經營，但只是政企合一條件下對經濟效益工作重視和加強，民航總局及其地區管理局、省（區、市）局仍然集政府職能與企業職能于一身，業務分工不明確。

3．1987-1996年管理體制改革

1987 年到1996 年，民航運輸業步入政府管制改革新階段，以實現政企分開、全面放松進入管制、促進企業有效競爭為目的的改革階段。主要內容有：（1）原中國民航總局及其地區管理機構實行政企分開。從1987 年4 月至1992 年，先后完成原成都、上海、北京、西安、沈陽和廣州6個管理局及民航總局機關改革，分別組建6個地區管理局和6家骨干航空公司；（2）對各地、各部門籌辦地方航空公司放開。1996年底，全國共有運輸航空公司26家，其中民航總局直屬企業11家，地方航空公司15家（見表1）。（3）放松航線進入和飛機購買等方面管制，取消需求管制。改革取得一定成效，逐步滿足急劇增長社會需求，促進民航運輸業快速增長，基本解決民航運輸業“瓶頸”制約。在價格管制方面仍然控制較嚴，企業基本沒有定價自主權。[16]

表1   1996 年底中國民航的運輸企業基本情況

注：括號內時間表示開始從事運輸生產的年份。

資料來源：根據《從統計看民航1997》及《中國民航統計資料匯編（1949-2000）》 整理。

4．1997-2002年管理體制改革

民航運輸業自1980年以后進行以放松管制、建立模擬競爭市場為主的改革保證“七五”、“八五”期間高速發展。但因管制政策系統性不強，政策之間相互配套協調不夠，進入“九五”以后，隨著內外環境變化，整體性供給過剩和買方市場出現，航班載運率和客座率明顯下降，產業增長速度減慢，原有體制和放松管制過程中隱藏的矛盾與問題日益顯現。根據國家經濟體制改革總體進程，民航總局1999年研究深化民航體制改革總體方案， 2000年初改革總體方案敲定。

這一階段改革主要表現在以下5個方面：

1、嚴格進入管制，鼓勵和引導企業聯合兼并。1995年起，民航總局開始嚴格產業進入管制，停止審批籌辦運輸航空公司申請，并取消幾家企業籌辦權。1996年進一步提出要實施大集團戰略，鼓勵航空公司聯合與兼并。1997 年民航總局明確提出實施“大公司、大集團”戰略；1998年進一步提出加快推動強強聯合和兼并聯合、加快建立具有規模經濟效益航空集團公司；1999 年已初步確立將直屬航空公司組建為3-4 家大型航空運輸企業集團的思路。1997年起，不僅沒有新航空公司成立，而且出現通過聯合兼并使企業數量減少的趨勢。1997年到2002年10月成立3大航空集團之前，中國民航運輸業企業聯合兼并發生11起，但這些聯合兼并對市場格局基本沒有影響。

2、放松價格管制嘗試，推動有效競爭。1996年起，按照“小步快走、減少震動”原則，民航總局對機票價格進行數次較小幅度上調。為適應中國加入WTO 需要和發揮價格市場調節作用，從1997年9月起取消境外旅客與境內旅客票價差別，即票價并軌，實行一種票價、多種折扣政策，但很快引起各航空公司打折、降價熱潮，出現惡性競爭局面。民航總局于1998年5月對打折幅度進行限制。1999年初，民航總局與國家計委進一步對機票價格嚴加管制，取消折扣票，并加大監督檢查力度，清理整頓銷售代理，使機票銷售代理點減少1000余家。從2O00年4月起，民航總局全面推出“航線聯營”政策。2001年初，決定在北京-廣州、北京-深圳等7條多家經營航線上試行多級票價體系，后在海南聯營航線上也準予試行，逐步推行票價明折明扣。2002年2月完善國內航線團體票價政策，同年6月份對國內航線（港、澳航線除外）團體票價試行幅度管理，最大優惠幅度為30%。

3、加強對購租飛機以及航線、航班進入管制，鼓勵發展貨運和支線運輸，改善供求失衡狀況。民航總局從1995年起對各企業購租飛機嚴加管制。1997 年，對航線、航班進入也逐漸加強管制，控制運力投入。1998年，民航總局提出要通過調整和完善國際及國內航線網絡結構，合理安排航線航班，擴大支線運輸，大力發展貨運，從根本上解決運輸總量和結構失衡問題。1999年采取措施控制飛機增加，調整航線，減少航班，提高航班載運率；同時大力發展支線航空和航空貨運、快遞業務。2000年，民航總局提出支持發展支線運輸具體政策措施，對支線運輸實行最高限價管理；鼓勵從事干線經營航空公司與經營支線航空公司實行代碼共享或聯營。2001年提出實施航空樞紐工程，控制和減少多經停點航班，限制非基地航空公司在樞紐機場經停。

4、加大對國際航線進入管制力度，以形成我國航空公司在國際市場上競爭合力。長期以來，我國航空公司在國際航線上市場占有率一直低于外航。如1997年從北京首都機場出發的國際旅客中，外國航空公司承運量占59% ，我航空公司僅占41% ，處于弱勢地位。在中美航線上，中方3家均在虧損經營，而美方3家承運人則在開辟新航線、投入新運力情況下獲得不小盈利。1996年起，民航總局就提出提高國際及地區航線市場占有率的對策措施。1997年從戰略高度提出國際航空運輸發展問題，要求國內航空公司加強聯合與協作，形成對外競爭合力；同時要求企業通過加強國際合作，采取航線聯營、代碼共享等方式參與市場開拓。1998年6月，財政部、民航總局聯合下發通知，重申因公出國人員乘坐國內航空公司班機規定。2000年以后，民航總局進一步改革國際航線分配辦法，引入競爭機制，解決部分國際航線上多家航空公司進入造成分散經營和內部競爭過度問題。國際航線進入管制一定程度上提高了航空公司市場份額和載運率。

 5、加快推進企業改制，改善航空公司資本結構和治理結構。從1997年起，民航總局鼓勵有條件企業進行股份制改造，加快建立現代企業步伐。1998年進一步提出用3年時間進行企業改制，推進投資主體多元化，建立現代企業制度。1997年至2002 年，東方航空股份有限責任公司、南方航空股份有限公司股票在美國紐約交易所、香港聯合交易所上市；東方、海南、山東、上航等4家航空公司在國內股票市場上市；國際航空公司等運輸企業進行股份制改造。

這一階段的改革，一方面想通過進一步放松管制促進產業有效競爭和效率提高，另一方面又希望通過加強干預克服產業發展中所遇到的問題。政策目標沖突，管制政策調整陷入“放”與“收”兩難處境，使許多改革措施不能出臺，有的改革舉措幾經反復。企業效益狀況成為政府制訂和調整管制政策的決定性因素，當效益形勢好時就強調要逐步放松管制，當效益形勢嚴峻時則強調政府調控和嚴加管制。

5．2002 年以后管理體制改革

2002年1月，民航新一輪改革開始。這次改革原則：按照市場取向，實現政企分開，打破行業壟斷，克服過度分散，規范市場競爭，發揮市場對民航資源配置基礎性作用。2002年2月到2003年底，民航總局加快各項改革，從體制上初步建立面向未來的政府管制框架。

這一階段改革主要包括以下5個方面：

1、加快民航直屬企業重組改革，對民航總局直屬9個航空公司進行聯合重組，實行政企分開，形成3家大型航空運輸集團公司，同時對直屬3家服務保障企業改組。民航運輸企業重組內容主要包括:以國際航空公司為主體，聯合中國航空總公司和西南航空公司，組建中國航空集團公司；以東方航空集團公司為主體，兼并西北航空公司，聯合云南航空公司，組建中國東方航空集團公司；以南方航空集團公司為主體，聯合北方航空公司和新疆航空公司，組建中國南方航空集團公司。3個集團公司組建后，分別保留國際航空公司、東方航空股份有限公司、南方航空股份有限公司名稱；集團公司組建后，對聯合各方進行主輔業分離，將航空運輸主業及關聯資產劃入保留名稱公司。服務保障企業改組主要包括：以民航計算機信息中心為主體，將中國航空結算中心整體并入，組成中國民航信息集團公司；將中國航空油料總公司改組為中國航空油料集團公司；對中國航空器材進出口總公司實施股份制改造，組建中國航材進出口有限公司。改組后3大服務保障集團干部管理等由中央負責。此項工作2002年2月進入組織實施階段，3大集團于2002年10月11日正式成立。

2、機場實行屬地管理。按照政企分開、屬地管理原則，在試點基礎上，對全國129個民用機場管理體制進行改革，民航總局直接管理的86個機場（除北京首都機場和西藏自治區內的民用機場外）下放所在省（區、市）管理，相關資產、負債和人員一并劃轉；民航總局與地方政府聯合管理的民用機場和軍民合用機場，屬民航總局管理的資產、負債及相關人員一并劃轉所在省（區、市）管理。省（區、市）民航行政體制和機場屬地化改革在調研基礎上，于2002年下半年分別在山東、湖南和青海省進行試點，2003年全面推開。

3、民航公安體制改革。民航總局公安局作為公安部派駐機構，繼續由民航總局和公安部雙重領導；地區管理局公安機構由民航總局公安局派駐，與地區管理局機構改革同時進行。機場公安機構下放所在省（區、市）公安機關管理，與機場屬地化改革同時進行。為加強反劫機工作，組建民航空中警察隊伍，由民航總局派駐航空公司，實行雙重管理。

4、深化行政體制改革，轉變政府職能。（1）將原有民航總局——地區管理局——省（區、市）局三級行政管理，改為民航總局——地區管理局兩級管理，保留民航華北、華東、中南、西南、西北、東北和新疆7個地區管理局；地區管理局人員編制精簡后納入行政編制。撤銷原有24個民航省（區、市）局。（2）根據安全管理和民用航空不同業務量需要，由民航地區管理局在本地區省（區、市）設立23個民用航空安全監管辦公室。（3）明確政府主管部門職責，突出轉變職能。民航總局為國務院主管全國民航事務直屬機構，不再代行脫鉤企業國有資產所有者職能，承擔民用航空安全管理、市場管理、空中交通管理、宏觀調控及對外關系等方面職能，并賦予地區管理局相應職能。地區管理局改革在2003年基本完成。

5、相關配套改革。2002年改革方案中，民航總局提出推進改革配套措施，主要包括：（1）繼續實行原有機場建設管理費政策；（2）建立健全航線資源有償使用制度，改變以行政審批分配航線方式，通過市場機制配置航線、航班資源，以航線資源有償使用取得的資金建立民航基礎設施建設基金，屆時取消向航空公司征收民航基礎設施建設基金。（3）改革客貨銷售代理機制。取消現行代理人審批制度，凡具備資格銷售代理單位經行業協會認可后，均有權向航空公司申請客貨銷售代理業務。（4）完善民航運價形成機制。建立政府宏觀調控、反映市場供求變化、企業自主有限浮動的客貨運輸價格形成機制。政府將根據航空運輸成本、市場供求狀況及其他替代運輸方式競爭情況，合理確定機票價格，航空公司可在浮動幅度內確定機票價格。（5）提高民航運輸業對外開放水平。一是繼續發展雙邊航空關系，研究應對國際航空運輸自由化對策，于2003年初提出根據中國經濟建設和民航業發展需要，積極、漸進、有序、有保障地推進國際航空運輸自由化進程。二是進一步放寬對外商投資民航運輸業限制。民航總局、外經貿部、國家計委于2002 年8月聯合頒布《外商投資民用航空業規定》（附錄二十三），將外商投資民航運輸企業比例提高到49% ，并增加外商管理權限。

2002 年以來的民航管理體制改革，是民航運輸業范圍最廣、力度最大、涉及內容最多的一次改革，對中國民航運輸業未來發展產生深遠影響。這次改革雖然從組織形態上已基本完成，但從深層次政府職能轉變、提高依法管制水平以及企業重組后深度整合和產業競爭能力生成來看，改革后續任務仍然很多。

（六）鐵路行業改革演變

1．計劃經濟時期（1949-1978）[17]

在計劃經濟條件下，鐵道部作為行業管理者，是鐵路企業經濟活動主體。鐵路運輸和其他生產經營活動依附于鐵道部。

鐵路管理體制有以下特征: （1）“大而全”封閉系統。鐵道部所轄有鐵路設計、修筑、運營管理部門；物資、通訊、機車車輛等從屬公司（工廠）；研究院所、大專院校；還有與郵電網、軍事網并列的鐵路電話、電報通訊網，相對獨立的鐵路公安、司法部門。（2）鐵路系統內，分工專業化。我國鐵路管理體制受前蘇聯影響，所屬部門按專業化分工。鐵路修建與運營管理，分成設計院、工程局、鐵路局3大系統；物資供應部門按區域設立公司；工廠按機車、車輛、橋梁等分成制造廠與維修廠；科學研究按鐵道學科分設機構；鐵道部屬院校按鐵路專業所需培養人才。鐵路系統內部分工并不完全是按效率原則進行，而是計劃管理體制下“條條分割”。（3）“半軍事化”管理，統一計劃指揮。鐵路系統長期實行統一計劃基礎上“半軍事化”管理模式。鐵道部機關是“司令部”，下屬各路局、工程局、設計院，公司（工廠）等如不同兵種“作戰部隊”。全路統一計劃，統一物資調配，部任免下屬各單位主要干部，制定鐵路主要產品價格，確定路內單位布點，生產規模及投資方向等。盡管鐵路單位分布全國各地，由于組織上直屬鐵道部，生產經營方面主要與路內單位發生聯系，與所在區域經濟聯系很弱。

2．“擴權讓利”改革時期（1979-1982）[18]

鐵路行業改革，發端于改革開放。這一時期我國鐵路改革兩大主要內容：擴權讓利和經濟責任制。權利和責任下移，其政策設計要旨在于：期望能夠克服傳統鐵路體制過于高度集權的弊端，激活并釋放基層積極性。在傳統集權體制框架內，權利與責任下移的政策創新，標明國家鐵路早期改革基本追求：內部經濟權利和責任的微觀重構。

擴權讓利是當時國有企業整體行為。鐵路改革也從擴權讓利開始。從建國到改革開放30年中，鐵路運價，相關稅率、信貸等重大權利，一直集中于國家；鐵路發展規劃及產業政策制定權，重大投資決策權等，也主要集中于國家綜合經濟部門。這種傳統集權體制統得過死、過多，不利于經濟微觀層積極性發揮。

1．擴權方面。鄧小平1978年11月13日在中共中央工作會議上作了題為《解放思想，實事求是，團結一致向前看》（附錄二十四）重要講話。他說：“現在我國的經濟管理體制權力過于集中，應該有計劃的大膽下放，否則不利于充分發揮國家、地方、企業和勞動者個人4個方面的積極性”。“當前最迫切的是擴大廠礦企業和生產隊的自主權，使每一個工廠和生產隊能夠千方百計地發揮主動創造精神。”在這一精神指導下，放權與擴權必然成為這一時期占主流政策性追求。在全國國有企業擴權改革背景下，鐵路以擴權為先導管理體制改革，最早可追溯1979年。1979年上海鐵路局在全路率先進行改革探索，最初在上海車輛段進行擴大企業自主權試點，后推廣到全局。1981年，鐵道部對上海鐵路局等11個部屬企業進行“擴權讓利”試點。1982年4月，鐵道部對全路所有企業下放涉及計劃、財務、物資、機構設置、勞動工資、干部任免等17 項權限。1984年5月，國務院頒發《關于進一步擴大國營工業企業自主權的暫行規定》（附錄九），規定擴大企業10項自主權：生產經營計劃權；產品銷售權；產品價格權；物資采購權；資金使用權；生產處置權；機構設置權；人事勞動權；工資獎金使用權；聯合經營權。1984年6月，鐵道部再次下放36項權限，兩次向下擴權共計53項。

2．讓利方面。[19]

（l）企業基金制（1978-1980）

1978年，國家對鐵路運輸部門實行企業基金制。企業如能完成8項經濟技術指標，就可以按照工資總額5％提取企業基金，8項指標為：產量（換算噸公里）；品種（煤炭發送量）；質量（貨車周轉時間）；利潤（運輸進款收入）；消耗（機車萬噸公平耗煤、耗油量）；勞動生產率（運輸全員勞動生產率）；成本（萬換算噸公里運輸成本）；流動資金（每萬換算噸公里占用流動資金）。此外，鐵道部按匯總的鐵路運輸業務決算完成的利潤計算，超過年度利潤計劃指標部分，可按超額利潤10％提取企業基金。

1979 年考核指標由原來的8項改為4項，即：換算噸公里；煤炭發送量；貨車周轉時間；運輸收入。從超計劃利潤中提取企業基金辦法沒有改變，這部分企業基金，鐵道部留用20% ，其余80％分配到鐵路局。由于需要對8項或4項經濟技術指標完成情況進行考核，因此鐵路運輸產業與國家的關系開始由改革前單純生產型向生產經營型轉變，不僅是生產責任制，而且體現著效益責任制。

（2）全額利潤留成制（1981-1982）

1982年，國家對鐵路全行業實行全額利潤留成制度。利潤留成按實現利潤和核定比例提取留成基金。所謂全額利潤留成，就是不論基數利潤留成，還是增長利潤留成，都按一個留成率。財政部核定鐵路留成率為21％。鐵路產業留用利潤用于建立職工福利基金和職工獎勵基金。實行利潤留成制度是國家經濟管理體制和財政體制改革一個重要步驟，是擴大企業財權形式，改變鐵路在利潤分配上根據全產業工資總額和超計劃利潤一定比例提取企業基金的方法。

實行鐵路利潤留成制度，擴大鐵路財務自主權，強化激勵和約束機制。然而，在鐵路內部“收支兩條線”財務管理體制下，不同鐵路局利潤形成取決于鐵路內部收入分配方式，企業利潤基數和分配比例不好確定，以致年年爭基數，爭比例，使鐵道部與鐵路運輸企業分配關系難以合理確定。

（3）稅后利潤遞增包干（1983-1985）

1983年國營企業利改稅開始。凡是有盈利的國有大中型企業，均根據實現利潤交納所得稅，即“利改稅”，企業交納所得稅后利潤，一部分上繳國家，一部分按照國家核定留利水平留給企業。鐵路原來實行的全額利潤留成制度改為全行業所得稅后上繳利潤遞增包干，由鐵道部對國家統一負責承包。按照國家規定，鐵路運輸部門在征收55％所得稅后，余利上繳國家部分采用遞增包干辦法，每年遞增2％。稅后利潤遞增包干自1983年1月1日實行，到1985年期滿，承包期為3年，這是鐵路全行業實行經濟承包責任制的開始。

在這一階段，盡管鐵路留利和鐵路自主權不斷擴大，但鐵路和國家之間關系仍沒有實質性改變，鐵路上繳國家利稅，基本建設投資大部分由國家財政撥款，鐵路經營成果與鐵路建設發展互不掛鉤。一方面，鐵路把積累的絕大部分，以利稅形式上繳國家，另一方面，鐵路所需建設資金由國家財政下撥，超支包補，鐵路經營狀況與鐵路發展建設不發生直接聯系。在投資實報實銷的財政管理體制下，既不能正確處理投入與產出關系，也不利于正確處理國家與鐵路關系，從而造成鐵路部門缺乏自我改造和自我發展活力，從站段到路局層層吃大鍋飯，影響了企業改進經營積極性，形成爭投資、爭項目、敞開花錢不良傾向。

3．承包經營責任制時期（1982-1992）[20]

1982 年，上海鐵路局根據鐵路實際特點，與擴權讓利同步，建立路局、分局、站段三級經濟責任制。基本做法是：對上包死基數、確保上繳、超收分成、少收自補。路局內部操作，是將路局對鐵道部承擔的責任，路局運營目標和有關各項工作，按責、權、利結合原則層層分解，由分局、站段層層承包，一直包到崗位和個人。這突破了原有管理模式，很快取得明顯效果。

上海局的試點，貢獻在于初步創造適應鐵路運輸特點的經濟責任體系。鐵道部對上海局經驗進行總結，迅速在全路進行推廣，在當時起到很大推動作用。全路各企業根據各自實際情況，在較短時間積極推行經濟責任制。各企業在力圖理順鐵道部、鐵路局、鐵路分局三級責權利關系的同時，創造利潤留成、利潤分成、成本包干、經費包干和獨立經營、自負盈虧等多種經濟責任制形式。其要旨在于鐵路運營利潤的保證實現及其在國家、企業、個人之間合理分配。國家鐵路資產保值增值遠未提上日程。

1985年1月，鐵道部為貫徹落實中共十二屆三中全會通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》（附錄二十五），專門召開全路工作會議，討論鐵路改革問題，指出：“鐵路改革的中心環節是圍繞推行承包經濟責任制，把鐵路企業建成相對獨立，自主經營，自負盈虧的經濟實體，增強企業活力。”

1986年，經國務院正式批準鐵路開始實行投入產出總承包，這是我國鐵路體制改革艱難探索一個重要階段。通稱“大包干”的鐵路投入產出總承包，具體內容可概括為“五包一掛”。 “五包”指：（1）包“七五”運輸任務完成。按規定，鐵道部必須完成“七五”時期國家全部客貨運輸計劃，其中特別要重點全國煤炭運輸及晉煤外運任務。“七五”期間，應完成客運量64億人次，貨運量71億噸。（2）包“七五”鐵路基本建設任務。主要是鐵路基建規模和重要通路運輸能力，具體要求是新增電氣化鐵路3660公里，新增復線2687公里，建成骨干新線3609公里。要求鐵路主要通路運輸能力達到預定水平，特別是晉煤外運通路、出關通路、去華東通路、去兩湖、兩廣通路，要求各主要通路運能都要適應相應地區國民經濟發展需要。（3）包機車車輛生產。要求到“七五”末，電力內燃機車生產能力將比1985 年增長1倍，進入以內燃、電力為主，實現國內全部自給。5年共生產機車5000臺，貨車11.6萬輛，客車1萬輛。（4）包投資。具體為包基本建設投資和機車車輛購置費。（5）包繳納國家規定稅費。主要是營業稅、城市建筑稅、教育扣費。

“一掛”指運輸萬噸公里工資含量掛鉤包干；基建百元產值工資含量掛鉤包干。

在承包上述任務前提下，國家給予鐵路以下方面政策優惠：（1）以運輸企業為主的鐵路營業稅從15％降至5％。（2）新增稅種準予免繳。（3）原定55％之所得稅及稅后利潤留作鐵路建設資金。（4）能源交通建設基金繳后返還。（5）“六五”期間使用貸款中撥改貸部分豁免本息。（6）合資鐵路實行地方運價，每噸/公里運價由0.0182元提高到0.1元。（7）虧損新線實行特殊運價。（8）基本折舊率和大修折舊率在提高3％和3.5％基礎上，一律提高至4％。

實行上述政策措施后，預計鐵路投入總承包仍留有70億元缺口，國家要求鐵路以自身改革挖潛及創收解決。

“大包干”全部條件，實質是國家與鐵路間以合同方式規范雙方責、權、利的制度性安排。這一安排基本框架，明顯不同于統收統支傳統體制，也不同于“撥改貸”和“利改稅”等多重政策強制性約束，這是鐵路在政策環境允許范圍內可行選擇。

由于種種條件限制，鐵路內部“大包干”并未一步到位。1986、1987兩年，路內經濟承包制改革實行“微調”方針，即在現有清算單價基礎上包下去，小步漸進，力求初戰必勝，在加強調研基礎上再推行進一步改革。1987年鐵路改革仍強調從實際出發，繼續執行“微調”方針，仍然只承包當年，并未進行一包4年全面承包改革。“七五”時期后3年，鐵路“投入產出總承包”在經歷2年“微調”及試點后，1988年，全面承包在全路推行。

1988至1990年，是我國經濟轉軌物價失控上漲第一個高峰時期；物價因素使鐵路外部環境迅速惡化。由于物價過度上漲，鐵路以自身努力無法化解物價上漲對利潤侵蝕，高物價對相對低運價突破“大包干”預期承包范圍，鐵路簡單再生產和擴大再生產同時面臨嚴峻局面。

由于外部環境惡化不僅是上述兩年，整個“七五”時期，鐵路基本建設都由此受到影響。“七五”原定計劃要求實際并未完成。到“七五”后期，“大包干”初始時國家給予鐵路若干優惠政策，由于外部環境變化過大，實際已大打折扣。

1991年，鐵路根據國家“八五”計劃總體要求，繼續實行行業“投入產出總承包”，各鐵路局在“七五”承包方案基礎上，繼續進行適當調整，實行滾動承包。鐵路深層次問題并未得到解決。

4．市場化改革時期（1992至今）[21]

中共十四大和十四屆三中全會之后，鐵路開始走向市場戰略性轉變。這一戰略性轉變基本內涵在于：深化鐵路改革，必須緊緊圍繞發展社會主義市場經濟這個全局性戰略目標；探索社會主義市場經濟一般原則在鐵路運輸業中具體實現形式；逐步實現市場優化配置運力資源基礎作用；逐步確立鐵路運輸企業市場主體地位；正確處理社會效益與企業效益關系；建立有中國特色鐵路新管理體制和運行機制。鐵路走向市場戰略轉變，決定整個90年代改革與發展基本方向和具體實踐。

1992年12月31日，鐵道部、國家體改委、國務院經貿辦正式印發《鐵路企業轉換經營機制實施辦法》（附錄二十六）。《辦法》重點在擴大和落實鐵路企業經營自主權，規定：“企業經營權，是指企業對國家授予經營管理的財產享有占有、使用和依法處分的權利。”

1994年4月，《鐵道部關于貫徹黨的十四屆三中全會<決定>深化鐵路改革若干問題的意見》（30條）（附錄二十七），以鐵黨[1994]12 號文件正式下發既提出鐵路改革基本方向和總體目標，又確定近期具體任務和政策措施，初步構成鐵路進一步改革基本框架。《意見》總結鐵路管理體制和經營機制發生的變化，強調指出：“改革開放是推動鐵路發展的強大動力，深化改革是鐵路實現歷史性大發展的必由之路。”

鐵路深化改革總體目標是：“在國家宏觀調控下，發揮市場對鐵路運力等資源配置的基礎作用，建立適應社會主義市場經濟的鐵路管理體制和運行機制，加快鐵路建設，擴大運輸能力，改善經營管理，提高經營效益，更好地為國民經濟和社會發展服務。”

鐵路運輸走向市場，是整個鐵路深化改革重點、難點所在。《意見》對此進行探索，在政策規定層面上取得重大突破。《意見》要求：“鐵路運輸企業要根據不同的運輸性質采取不同的運輸政策，努力探索逐步走向市場的具體形式。對國家指令性計劃和指定物資運輸必須確保，并由國家根據保本原則確定運價，或以一定方式補償運輸企業的政策性虧損。其他物資運輸原則上按市場機制配置運力，由鐵路在國家規定的最高限價范圍內自行定價，自主經營。”

 《意見》說明了鐵路體制改革的重要步驟。“保本原則”及“政策性虧損”補償原則，突出特殊條件下“市場原則”訴求。這為鐵路運輸業市場主體確立奠定重要政策基石。在鐵路市場化戰略轉變進程中，《意見》在“八五”時期所能達到的政策深度與力度已基本到位；關鍵在于落實的難度。

與此相應，在推進鐵路運價改革方面，《意見》合理地確立努力方向和近期目標。努力方向是建立與社會主義市場經濟體制相適應的鐵路運價體制，包括國家宏觀調控下運價分級管理體制，反應價值與供求關系的運價形成機制和與其他運輸方式比價合理的運價體系。近期目標是“爭取逐步提高鐵路建設基金和客貨運價水平，并爭取運價與社會物價指數掛鉤調整；同時由鐵路部門按規定審批程序，實行或擴大實行新路新價、優質優價、季節浮動價、熱線運價、分流運價、區域運價和協議運價。”1994年7月，國務院頒布《國有企業財產監督管理條例》（附錄二十八） 。依據條例精神，國家經貿委和勞動部于1995年4月聯合印發《國有企業資產經營責任制暫行辦法》（附錄二十九）。該辦法指出，國有企業和國有獨資公司都要實施資產經營責任制。鐵路行業自然要推行資產經營責任制。

1996年，鐵道部對鐵路進一步深化改革的總體方案，進行深入調查研究，積極綜合路內外、國內外改革與發展實踐經驗，于1997年提出鐵路進一步深化改革基本思路。主要內容是：政企分開，企業重構、市場經營、初步建立起適應社會主義市場經濟的鐵路新體制。今后3年主要任務是：鐵道部實行政企分開，大力推動減員增效，扭虧增盈，進而建立現代企業制度。鐵道部政企分開，政府機構改革，將面臨新的實踐。企業重構：運輸企業、路局與分局兩級經營同一資產問題有望解決；非運輸企業，工程、建筑、工業、通信信號、物資5大公司將進行結構性分離；鐵道部與5大公司關系，將從以行政隸屬為主關系轉變為以資產為紐帶出資者與經營者關系。5大公司與運輸主業關系，將從按計劃分配轉變為平等的市場供求關系。鐵路企業確立市場主體地位的進程加快。

在明確上述基本思路基礎上，1998年，鐵道部認真貫徹中共十五大精神，部黨組在全路領導干部工作會議上提出鐵路新一輪重大改革措施，認為解決問題根本出路在于加快改革。為此鐵道部提出到2000年基本實現政企分開，確立鐵路局市場主體地位，落實企業經營自主權，強化經營責任約束，逐步實行資產經營責任制；實施減員增效和再就業工程。總目標是通過加快推進改革，在世紀之交使鐵路走出困境，發展上一個新臺階。

在鐵路資產經營方面。早在1996年，鐵道部為進一步推動政企職責分開，結合鐵路建立現代企業制度試點工作，與中國鐵路機車車輛工業總公司簽訂《“九五”期間資產經營責任書》（附錄三十）。1997年，部與廣鐵集團公司簽訂資產經營責任書。1998年末，部正式發布《鐵路局資產經營責任制實施辦法》（附錄三十一），決定對鐵路運輸企業實施資產經營責任制。

鐵路資產經營責任制，是以明確鐵路企業資產經營責任為前提。鐵路企業是資產經營責任主體，承擔如下責任：（1）完成部下達的“三率”（國有資產保值增值率、投資收益上交率、經營性資產收益率），維護國家鐵路出資人權益；（2）實現鐵道部下達的扭虧增盈目標，提高企業總體經濟效益；（3）開拓市場，強化營銷，擴大運輸市場份額；（4）維護全國鐵路運輸集中統一指揮，接受行業監管和政府宏觀調控；（5）確保安全生產；（6）提高工作質量和服務質量，確保企業可持續發展；（7）遵紀守法，誠信經營，照章納稅，自我約束。

鐵路資產經營責任制，從確立鐵路企業市場主體地位出發，重新界定政企管理邊界，對鐵路企業明確12項經營自主權：（1）自主編制年度運輸生產計劃。（2）享有管內運輸經營權。在保證直通客貨列車運能需要前提下，自主編制與跨局運行圖相適應的管內列車運行圖；根據全路列車編組計劃，自主確定管內地區性編組站合理分工；在鐵道部運輸能力分配基礎上，對不經過鐵道部控制的分界口去向的貨源，自主安排運輸計劃，組織裝運；自主設計管內運輸產品；按照有關規定，自主決定管內客貨運價浮動；與此相適應，部將保證各局平均現車保有量達到技術計劃規定值95％以上。（3）享有財務收支計劃權。鐵道部不再下達年度財務收支計劃；鐵路局通過模擬區域運價，管內現收清算，直通作業清算，服務相互補償的運輸進款清算取得營業收入。（4）享有大修支出自主權。大修支出除鐵道部集中8％用于病害整治及災害復舊等重點項目支出外，由鐵路局自主確定大修支出計劃，自主安排機車、客車廠修和線路大修。（5）享有設備更新改造自主權。鐵路局計提的固定資產折舊資金，扣除用于購置機車、客車的額度后，90％由鐵路局自主安排，鐵道部內各部門不再指定項目。（6）鐵路局在鐵道部指導下，根據自身支付能力，通過招標方式，享有自主購置機車、客車權力。自行歸還購置貸款。（7）鐵路局對閑置資產享有處置權，可自行決定機車、客車報廢、出租、轉讓，并報鐵道部核備。（8）鐵路企業享有單項不超過3000萬元，累計不超過企業凈資產50％的投資、抵押、擔保權。（9）鐵道部對鐵路局實行總掛總提、基數脫鉤、增量提成、盈虧獎罰的工效掛鉤辦法。鐵路企業享有工資分配權。（10）鐵路企業享有勞動用工權，實現企業減員。（11）鐵路企業享有機構設置權。（12）鐵路局除目前由國家統配管理以及對運輸安全有重大影響的鐵路少量專用物資外，自主進行物資采購。

2000年，確定以“網運分離”為基本模式的鐵路運輸管理體制改革思路，在4個直管站段組建基礎上，又在廣鐵集團公司進行有分局單位的客運公司試點。鐵路工程、鐵道建筑、機車車輛、通信信號和土木工程5大公司與鐵道部脫鉤，10所普通高校及一批中專、技校、成人教育學校移交教育部管理。積極實施減員增效和再就業工作，提前實現“九五”后3年分流減員目標。

同時，2000年繼續實施資產經營責任制，促進鐵道部政企職能分開，所有權與經營權分離。鐵道部機關從微觀管理到宏觀管理、從生產經營具體管理向國有資產管理和監督轉變，克服計劃經濟年代政府用行政命令直接指揮企業生產所帶來的弊病，初步理順鐵道部與鐵路企業關系。從而確立鐵路局市場主體和法人實體地位，理順企業產權關系，明確企業責權利，激發企業加強經營管理的內在動力，把鐵路國有資產的保值增值責任落到了實處。鐵路企業為實現國有資產保值增值考核目標，行使各項經營權利，將經營對象由單一的運輸產品擴大到市場需要的各種產品和勞務；將經營方式由單純實物形態的產品產供銷，拓展到價值形態的資本營運、資產重組、以及契約規定權限范圍內的產權流動與交易，使資本在流動中實現增值，盡可能盤活存量資產，優化配置資源，最大限度地發揮資產效能；將經營管理由生產經營管理擴展到資產經營管理，以追求資產保值增值目標，加強成本核算，控制投入，加大產出，力求經濟效益最大化。

全面實行資產經營責任制，是鐵路經營管理體制制度創新，是傳統企業向現代企業過渡的必然過程，是深化鐵路體制改革核心內容，對推動鐵路政企分開，加快現代企業制度建設，提高鐵路國有資產經營效益，具有重要意義。但在實際操作中仍有許多不完善地方，如考核指標計算欠科學合理，責、權、利之間不到位等。

2001年，鐵路改革確定用10年時間實現“網運分離”總體目標。按照這一方案，鐵路改革將按照先易后難原則，先實行客運與貨、網的分離，再組建貨運公司；在客貨運公司重組到位時，組建統一的國家鐵路路網公司。這一方案在有關部門和專家之間引起爭議。擔心統一的全國鐵路路網公司權力過于集中，會滋生新問題。

現階段，根據鐵路運輸工作需要高度集中、統一指揮特點，鐵道部既是國家政府部門，又擔負必要企業管理職能，如提出國家鐵路管理體制改革方案，推動和指導國家鐵路企業深化改革等。鐵道部是國務院政府機構中唯一實行政企合一、兼負政企雙重職能的部門。但是鐵路相關輔業企業實行政企分開，所有權職能歸國有資產監督管理委員會行使，而公共管理職能賦予鐵道部及發改委、商務部和財務部等相關綜合經濟部門行使。

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