監督，是委托代理關系下的必然，本質就是下級有違規的空間和動機，導致上級對下級的不信任。現如今，上級的監督力量實在是強大，幾乎每一個部門都有權力問責基層，基層的每一項工作都可能被問責，形成了一個人干活，九個人監督的格局。這樣的格局的治理成本超高，內耗十分嚴重，在經濟形勢下滑、財政危機來臨的今天，監督泛濫到了不得不改的時候。

　　1. 監督泛濫

　　我們調研發現，最大的問題恐怕出在監督泛濫上。過去一些年來，上級是不斷向基層賦權了，資源也不斷下沉，但也同時也出現了監督下鄉現象。

　　客觀地說，這幾年來監督下鄉是起到了正面效果的。基層工作普遍講規矩了，過去在基層常見的違規現象，已經很少見。

　　比方說，鄉村干部普遍遵守中央八項規定，吃吃喝喝的現象是少多了。在農業綜合補貼、低保等涉及群眾利益的政策執行方面，也甚少出現套用、挪用、優親厚友等行為。就筆者的觀感，基層干部的廉潔程度極大提高了。

　　但是，監督下鄉也存在不少不切合基層實際的地方，極大束縛了基層手腳，甚至于起到了負面效果。每一個部門，但凡是給基層賦予了一點點資源和權力，就要想盡辦法建立一套監督機制。其出發點是為了推動基層保質保量完成任務，某些方面也可能是刷存在感。

　　但意外的后果是，每一職能部門都“蛻變”成了某項政府業務的監督部門。為了達到監督效果，各個部門想盡辦法，使用各種花樣監督基層。

　　環保部門有環保督查，從中央到地方，這套體系完整而威力十足，基層必須認認真真應對。以至于，為了應對環保督查，基層被迫做出了損害群眾利益的事情。過去一些年來，為了禁燒秸稈，北方的基層政府普遍采取了嚴防死守的措施，和群眾玩起了貓和老鼠的游戲—以至于，“防火”成了基層的中心工作。

　　北方“防火”尚可理解，但這幾年很多南方地區竟然也要嚴禁群眾焚燒秸稈。南方地區田少，秸稈也不多，焚燒秸稈對空氣污染的影響微乎其微，基層干部和群眾都覺得環保部門不可理喻。

　　筆者在調研期間，鄉鎮干部哪怕是下班了，在田間地頭散步，發現了“火點”，第一反應也是要去“滅火”，否則被遙感監測到了，又要扣分，挨批評。

　　這幾年，北方的一些農村地區為了減少揚塵，都在積極推廣環保型收割機。但是，因為配套措施跟不上，也就出現了多起政府要求農民手割小麥的新聞事件。一般而言，只要成了輿論事件，上級部門總會指責基層，批評其在污染防治中有官僚主義形式主義作風。

　　問題在于，如果基層不這樣做，一旦被環保督查檢查到，怕是也會被問責—這個時候，上級部門并不會考慮基層實際。

　　大事要監督，小事也不放過。哪怕是一些極其細小的任務，上級部門也有各種監督辦法。這些年，所有職能部門都在努力提高自己管轄事項的重要性。各個部門都深諳其道，推動工作的最好辦法就是把自己的業務工作納入考核指標體系里，做好了獎勵，做不好就問責。

　　當然，最好的是，還要爭取主要領導批示、站臺，有了主要領導的“尚方寶劍”，就可以把普通的業務工作變成基層的重點工作。基層在重點工作推進過程中出了紕漏，惹得領導不滿意，肯定會影響其整體評價。

　　由于對基層的考核指標實在是太多，每個部門都可以對基層指手畫腳，基層就難免陷入“打亂仗”的境地。

　　基層對每項工作都得認真應對，生怕某項工作出了紕漏，然后被扣分了；但基層力量也就那么大，所有事情都重視，也就意味著所有事情都只能表面應付。

　　過去的基層工作，可以“一俊遮百丑”，只要所有工作都能完成任務，有符合當地實際的工作創特色，總體成績就不錯。現如今，基層工作是“一丑遮百俊”，只要有一項工作不優秀，其他工作都白費。

　　于是乎，基層都在加大馬力滿負荷運轉，不管這項工作在本地有無實際意義，總之是要不折不扣完成。

　　每一個部門都是基層的“指揮棒”，都可以指揮基層干活兒。一些上級部門，動不動就搞排名、通報，雖然只字不提監督和問責，基層卻心知肚明。一些工作本來就是“務虛”，上級部門為了做出成績，也要求基層跟著做一些虛頭巴腦的工作。

　　比如，很多部門都在推廣本系統的App，要求基層發動群眾下載安裝，連App下載安裝完成量，也搞排名，每個星期通報一次，搞得基層壓力無比巨大。基層實在沒辦法，就只能想盡辦法折騰群眾。結果，只要多下載一個App，基層在群眾心中的印象就減少一分。

　　2. 當監督成了產業

　　有些工作任務，因為過多且涉及面過廣，上級部門實在是監督不過來，也就催生出了龐大的監督產業。

　　一是服務于監督的技術蓬勃發展，技術為“監督無死角”賦能。環保部門的監測，技術可謂最為先進，遙感、探頭、大數據、云平臺??哪個地方冒火冒煙了，哪個地方的PM值不正常了，反應迅速，問責也迅速。

　　就監督這件事，只要有關部門想得到，技術上就做得到。

　　某地為了完成早稻生產這個“政治任務”，苦于農業局的工作力量有限，沒辦法有效監督基層按時完成任務。一番探索發現，可以采用無人機巡查的方式。哪怕是在深山老林里，無人機也可以把那些荒廢了十多年的田地發現出來，省時又省力，并且還證據確鑿，基層只能照單全收，政府掏腰包幫農民重新開荒。

　　二是充分利用現代傳媒技術，引進社會監督和媒體監督。當前，現代傳媒和互聯網的蓬勃發展，讓監督的門檻大大降低了。結果，群眾反映通道是暢通了，但這些監督平臺往往無法識別少數群眾的惡意投訴，基層為此耗費大量精力。

　　某個鄉鎮有個精神病患者，其愛好就是打各種投訴電話。有一次，一天之內打了100多個12345投訴電話。鄉鎮政府被逼無奈，只能去上級有關部門解釋情況。但上級部門的回饋是，該鄉鎮并不是孤例，理論上群眾都有權利反映問題，12345無法剔除這種惡意投訴。

　　為了增強監督的力度，很多地方都慣于采用媒體監督的辦法，基層對媒體可謂是如驚弓之鳥。

　　有些地方定期采用電視問政，主要領導要是在電視上被問得啞口無言，丟了面子，回頭指定是要問責給自己添麻煩的基層單位和工作人員的。以至于，但凡是電視問政的前半個月，基層都要萬分小心，就怕被媒體找出“線索”。

　　比如，和群眾生活密切相關的城管部門，就得加強街面整頓，既要防止占道經營影響居民生活，又要防止“一刀切”斷了小販的營生，得罪哪一方都不好，真是難為了基層。

　　一些無良媒體，也就摸透了基層害怕媒體的心態，打著合作和幫忙宣傳的口號，把電話直接打到政府辦公室或領導手機里。

　　筆者在某縣調研，幾乎每個鄉鎮領導都接到過這樣的電話。某個鄉鎮沒有接受某媒體提出的合作要求，過了段時間果然就被曝光了一個問題，說該鎮在新農保續費的過程中，讓農民只能在App上續費，不能按傳統的代收代繳的方式進行，直指該鎮搞形式主義官僚主義，故意刁難群眾。

　　這個問題是真的，但根子在上級部門的政策不接地氣，問題也不僅僅出現在該鎮。但是，該鎮還是被問責了，誰讓該鎮很不幸地被曝光了呢？

　　此后，絕大多數鄉鎮出于“花錢消災”的考慮，每年都要支出數目不菲的“宣傳費”，少則幾萬，多則上十萬—當地一個鄉鎮每年可支配的收入也就幾十萬元。

　　三是監督外包成了普遍現象。有些工作，監督的任務實在是太多了，連技術都解決不了問題了，以至于上級部門不得不用第三方檢查和評估的辦法進行。“監督”已經成了一個龐大的“產業”，不僅政府內部有各種督查、檢查等力量，連市場上也出現了各種幫政府監督的咨詢公司、調查公司之類的企業。

　　現如今，幾乎每個地方都有調查公司在活動，高校里面也有一批專門干“第三方”的教授和團隊。原因就在于，每個地方政府都有數量可觀的政府預算購買服務資金，這些資金都用來監督基層，相關企業也有利可圖。

　　第三方監督，有些時候看似客觀公正，卻一點都不符合基層實際。某地為了推動人居環境治理工作，請第三方檢查評估，每個月排名一次。各個鄉鎮甚是惱火，都覺得不公平。

　　一條街道，清潔無比，僅僅是一兩堆雞屎，就被扣分。為了避免這一問題，鄉鎮政府只能想盡辦法讓群眾圈養雞鴨。只是，群眾反映，雞鴨總得在外面覓食，總得回家，總不能不讓家禽牲畜拉屎吧？

　　某地在大城管考核中，總是被扣分。明明本月采取了強力措施整頓，但考核成績竟然比上月還差。分管領導很是奇怪，一番了解才發現，“第三方”考核有很大隨意性。與其花大力氣把工作做好，還不如花點小力氣公關“第三方”。

　　監督的負擔實在是太重了，不僅被監督者感到了壓力，連監督者也有工作壓力。基層已經出現了一個苗頭，所有工作，從業務完成到監督，都請第三方。

　　某地經管部門為了加強農村三資管理，不僅審計請第三方，連會計也請第三方。經管部門的會計，并不從事業務，而是和第三方對接工作，應付上級監督。

　　為何如此？經管部門的負責人說，集體“三資”管理被盯得太緊了，上面但凡要來巡視、巡查、督查、檢查，必定要盯著“三資”賬目，這還不算各種審計。“三資”的要求高，監督又頻繁，經管部門實在折騰不起，一合計，就想到了外包這個辦法。

　　3. 認認真真“應付監督”

　　基層有一大堆關于上級監督不切實際的“黑色幽默笑話”，但是，監督力量極其強大，已經改造了基層治理生態。監督力量如同一張天網籠罩在基層。基層每一件事，無時無刻不處于監督的過程中。

　　并且，監督的剛性越來越大，動不動就拿政治站位說事。哪怕是一丁點小事，也可以被說成是某種不負責任的苗頭，被上綱上線。

　　在過去，基層被監督出了一點問題，還可以向上級說明和解釋情況。現如今，基層都懶得解釋了。在很多情況下，解釋了也沒用，還不如認認真真地應付。

　　一些被提到政治站位的事項，理解要執行，不理解也要執行，解釋沒用。為了保證工作萬無一失，哪怕上級政策不切實際，也要硬著頭皮完成。

　　去年和今年春天，一些地方為了實施早稻生產的“政治”任務，要求基層在規定的時間內完成一定比例的生產任務。但實際上，很多地方已經十幾二十年沒有種雙季稻，當地的土地、勞動力、種子、水利和其他生產配套，根本就不足以支撐早稻生產。

　　群眾不愿意種，基層政府只能投入不少補貼，幫助群眾翻耕、買化肥和種子。結果，還是有不少群眾不愿意種，只能是村干部代替農民種，“村干部都被逼成了種田大戶”。

　　一些跨層級監督，基層連解釋的機會也沒有。比如，對于國家和省里的督查暗訪，基層根本就不可能搭上話。督查組檢查出了問題，基層只能照此“問題”，認認真真寫情況說明和整改報告。

　　哪怕這個問題不是基層執行的問題，明擺著是上級政策不接地氣的問題，也不能說是政策問題，只能說是自己有問題。

　　麻煩還在于，上級的監督，尤其是跨級監督，幾乎都有“找問題”的任務。結果是，基層都在碰運氣。運氣不好，被暗訪組暗訪到了，必定就會被訪出問題來。

　　那些處于高速路口的鄉鎮，因為容易被暗訪，問題也就比較多—但他們的工作，卻未必是比較差的。

　　某鄉鎮被暗訪組暗訪出了一個問題，說是該鎮有一棟危房，沒有改造，工作不到位。鄉鎮政府很是奇怪，不知此房在何處。費力調查才發現，此處房子早就廢棄多年，無人居住十多年了。暗訪組竟然是翻墻而入，發現了這個問題。

　　基層哭笑不得，只能認認真真整改。

　　人們都在奇怪，屬地管理歷來就有，屬地責任向來如此，為何到了今天，屬地責任成了基層負擔的一大來源？

　　很可能是，因為跨層級監督的存在，以及上級監督剛性的加強，破壞了分級管理的機制。

　　概言之，屬地責任避免基層背鍋，需要有責任的識別機制，對基層情況進行具體問題具體分析。

　　在分級管理的情況下，上下級之間的信息是比較通暢的，基層也可以向上一級部門反映實際情況。但分級管理破壞后，哪怕直接上級知道基層的實際情況，也很清楚政策不接地氣的問題，也因為跨級監督的存在，讓上下級之間的政策溝通機制失效。

　　現如今，基層都已經習慣了對照上級監督反饋進行整改，幾乎沒有動力去向上級反映基層實際。不管上面監督到的問題是不是真的，首先要誠懇承認自己的工作不夠到位，絕對不能質疑上級監督有問題。

　　最好是，上級監督到了一個小問題，基層得主動舉一反三，從制度上堵住漏洞。于是乎，基層工作越來越謹慎，“怕出事、不出事”成了基層政府的基本行為邏輯。

　　由于監督全覆蓋，太過于普遍，基層工作好壞，已經不能用工作實績來體現，而是用監督的結果來代替評價。基層陷入了“被監督—應付監督”的怪圈里。

　　基層工作首先考慮的是不能出事，不要給自己無事找事，哪怕是群眾有需要，也不能擅自作主，一定要等著上級的明確指示。面對一些難點堵點問題，基層領導的第一反應是向一把手或上級請示，防止自己處理不當，被上級監督時找麻煩。

　　基層凡事都要留個退路，辦事留痕、請示報告，按規定辦事，已經不是上級要求了，早就是基層自覺行為。

　　結果是，基層對形式主義官僚主義等做法，竟然習以為常了。

　　如今，基層工作還是繁雜，事情也多，麻煩的是，基層還隨時面臨被問責的風險。基層干部都覺得，由于可以進行問責的部門太多，不做事當然會被問責，但做事了，風險也大，問責的可能性也很大。

　　基層這顆頭，被砍是必然的，就看是哪把刀砍下來。

　　基層在某種程度上已經習慣了在高壓下工作。基層普遍存在“治理空轉”現象，疲于應付上級的各項任務，卻未必真正把工作落到了實處。

　　作者|呂德文（武漢大學社會學教授）

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