前幾年調查時看到，南京為了提升基層治理能力，將原來運用于市域的“12345”熱線推行到鄉村。政府通過“12345”拉近與群眾的距離，農民若有訴求，可以很方便地撥打“12345”，政府平臺向各個部門和責任主體派單解決。政府對“12345”實施“答復率、解決率、滿意率”層層考核，督促基層解決問題。這種做法的好處是極大地方便了群眾辦事，麻煩是“12345”改變了基層治理邏輯。

　　我們曾在某村調查，兩個村民因建房發生糾紛，村民找村干部調解，雙方互不退讓，村干部解決不好，兩戶村民都撥打“12345”，相互舉報對方違建，同時也投訴村干部“不作為”。兩戶村民積怨多年，矛盾一時難以解決，村干部面臨著“12345”考核壓力，又不得不去解決，然而問題又實在解決不了，村民不滿意，政府不滿意，村干部也倍感委屈。

　　暑假我們到泰州姜堰農村調查，當地農村糾紛最多的也是建房問題。當地村莊建筑密度高，農民建房多是原址拆建。政府要求農民翻建房屋審批時提供四鄰協議簽字，四周鄰居簽字后政府才給予審批建房。村委會向農戶提供四鄰簽字表，農民自己去找周圍鄰居協商。很多村民得不到周圍鄰居簽字，或是簽字之后在建房過程中因房屋高度、滴水、遮光方面的原因而發生矛盾，引起扯皮。發生糾紛后，村民首先去找村干部調解。村干部帶著村民代表、小組長、網格員等上門做工作，有的調解成功，有些是工作死活都做不通。對于那些工作做不通的，村民自己又協商不好的，政府要求停建。

　　建房及其牽扯的鄰里矛盾其實很復雜，有些矛盾是幾十年的積怨。姜堰農民有句口頭禪說，“你請我吃早飯，我請你吃晚飯”，意思是過去我建房你針對我，現在建房輪到我針對你，“一報還一報”。對于這些幾十年的積怨，村干部不可能輕易解決。姜堰政府也設有“12345”，不同的是“12345”考核沒有南京那么嚴格。村民將問題反映到“12345”后，政府派單到基層，村干部能夠解決的就去解決，解決不了的向上說明情況。南京地區由于“12345”考核很嚴格，村民碰到建房矛盾向政府反映，借著考核扣分來要挾村干部。姜堰的村干部認為有義務去幫農民去協調建房矛盾，但前提是尊重農民的意見，村干部要做的是說和、調解，至于最終矛盾能否解決卻不負完全責任。

　　同樣是建房矛盾，南京和姜堰的農民看法不同。南京設置“12345”，鼓勵有困難找政府，村民發生建房矛盾自然是要撥打“12345”的。政府派單給村干部，村干部解決不了，村民不滿意。南京農民認為自己與鄰近發生矛盾，政府必須要去解決，解決不好就是政府和村干部的責任。姜堰農民與四鄰扯皮，認為是自己的責任或是鄰居“不講理”。有些確實是鄰居不講理，有些卻是因為自己過去做事的方式不對。總之，既然鄰居不簽字，總是有些原因的。出現糾紛后，姜堰村民找村干部去調解，將事情前前后后捋一捋，過去的、未來的種種因素梳理梳理，大道理、小道理都說一說，遠親的、近鄰的關系都疏通疏通，一方農戶低個頭、道個歉或是退讓一步，事情大體就解決了。這些都做到位了，村干部反復調解很多次，還有一些依然解決不了的，房子只好建不成。

　　村莊建房這類事情本來就很容易發生矛盾。農村房屋涉及到通風、采光、出路甚至風水等事情，還涉及攀比、面子競爭、氣勢等一些說不清道不明的東西。這些是熟人社會的常態。國家法律和政府管理文件在農民建房上有規定，但是這些規則解決不了村莊熟人社會內的各種“齷齪”。也就是說，村民建房實質是村民關系問題。村干部不可能按照國家法律來處理村民關系和化解村民糾紛。村干部處理農民建房矛盾做的是調解的工作，關鍵是要村民自己達成協議。南京農民將建房矛盾反映到“12345”，民間糾紛被政府管理吸納，政府積極去解決問題反而解決不好。姜堰農民認為建房矛盾是自己與鄰居的糾紛，村干部不承擔責任，村民感謝村干部去做調解工作。姜堰農民由于認為鄰里矛盾首先是自己與鄰里的民間糾紛，才會聽的去道理村干部講的道理，才有可能做出退讓。反而是南京農民認為政府必須要來解決問題，村干部出面調解時卻一步也不退讓，讓矛盾解決不成。

　　對比來看，姜堰的基層政府沒有將社會矛盾攬到身上，允許矛盾存在，將民間矛盾留給民間，使得矛盾有了化解空間。南京的基層政府通過“12345”將社會矛盾“一網打盡”，不允許社會矛盾存在，使得民間矛盾喪失了調解空間。由此聯想到“楓橋經驗”，其實質是政府或村干部積極地參與社會矛盾化解，但是一定不能試圖將全部矛盾都解決掉。　　

　　二

　　“楓橋經驗”說“小事不出村，大事不出鄉，將矛盾化解在基層”，包含著兩條原則：

　　一是“將矛盾化解在基層”是目標不是規定。“小事不出村，大事不出鄉”，這是要求鄉村基層要做應對社會矛盾的第一道防火墻，早發現，早解決，第一時間化解矛盾糾紛，避免矛盾擴大和上升。鄉村干部貼近基層，熟悉矛盾，了解群眾，也最容易第一時間解決問題，且最容易找到解決問題的輕松辦法。提倡“將矛盾化解在基層”，是要求基層干部關心群眾和積極解決群眾的問題，但是并不是不允許矛盾上升和擴大。很多時候，矛盾的上升和擴大也是解決的問題的辦法之一。“小事不出村，大事不出鄉”不是“小事不能出村，大事不能出鄉”，而是指那些基層能解決的矛盾留給基層解決，解決不了的再轉交上一級解決。

　　二是不出村的“小事”和不出鄉“大事”都是民間矛盾和社會糾紛，無關社會穩定和社會發展大局。諸如農民建房之類的社會矛盾總是會存在的，這些屬于民間糾紛，剪不斷、理還亂，基層干部參與調解很重要，很多時候農民爭的是“一口氣”，村干部說和說和，當事人氣消了，事情就沒有了。當然，還有一些時候，農民會為“一口氣”大打出手甚至是鬧出人命。矛盾終歸存在，且95%屬于小矛盾。這些小矛盾事關群眾美好生活，鄉村干部要去積極調解。但是，這并不是說政府和基層就因此要包攬全部責任和消滅全部矛盾。一句話，面對社會矛盾時，鄉村干部要積極去調解，但是政府不要主動去包攬。

　　鄉村的社會矛盾95%是無關大局的細事、小事。如果像某些地區“12345”那樣，政府試圖消滅全部糾紛和大大小小風險，將全部的社會矛盾都納入政府管理，群眾反而依賴政府和行為變得極端，讓矛盾調解變得不可能。對于那些作為小事的社會矛盾，政府要采取積極調解和消極管理的態度，既要重視社會矛盾化解、關心群眾生活、當群眾有需要時積極去幫助他們化解矛盾，于此同時，政府又不必管的太寬太細，不要將所有的社會矛盾攬為責任。政府要關心群眾生活，但是不要替代群眾。　　

　　三

　　在社會治理領域，政府負有積極責任而非全部責任。沒有全能的政府，政府在社會治理領域要保持一定的責任邊界，否則，不僅成本無比高，而且會破壞社會基本秩序。

　　還拿南京與姜堰農民建房矛盾為例來說。姜堰農民的建房矛盾反映到政府那里去，鄉村干部積極去調解，一部分被解決，還有一部分解決不了。那些解決不了的糾紛固然影響農民建房，但很多矛盾是因為申請建房農民過去做事太極端，讓鄰居長時間忍無可忍。無論如何，這些都是農民之間的矛盾。這些社會矛盾能消滅嗎？當然是消滅不了的。既然消滅不了，政府就不要試圖將社會矛盾“一網打盡”。政府需解決了大部分社會矛盾，解決了主要社會矛盾，那些少部分解決不了的矛盾反而教育群眾做人做事不要“太極端”，在處理鄰里關系上要學會謙讓，等等。由于姜堰政府沒有試圖去百分之百地解決社會矛盾，發生糾紛的農民才會站在責任第一線，才做到相互退讓，才讓村干部的調解發揮作用。相反，南京地區的基層政府試圖百分之百地消滅社會矛盾，讓原本屬于民間糾紛的矛盾不可調解。

　　政府以何種方式處理社會矛盾，涉及三個問題需要討論：

　　一是社會治理的標準問題。社會治理面對的是群眾的各式各樣訴求，很多糾紛發生在群眾之間，、國家要在保障人民生命財產安全和維持社會基本秩序方面承擔積極責任，在社會治理領域要留有一定的冗余，不存在絕對的安全。也就是說，政府對于社會治理要科學建立“達標”標準。矛盾很多時候屬于社會的安全閥，在社會治理領域，解決95%的矛盾即是善治，剩下5%暫時解決不了的，放在那里慢慢解決、慢慢消化。正是允許少部分矛盾不解決和小的風險存在，才讓大部分矛盾有可能解決，也才能將精力投入到加快社會發展的主要矛盾上。

　　二是堅持科學的矛盾觀。之所以允許一部分社會矛盾存在，允許一部分矛盾在基層解決不了時上報，是因為社會治理領域的矛盾多是民間糾紛，屬于人民內部矛盾。人民內部矛盾要采用人民內部的解決辦法，解決人民內部矛盾要靠人民群眾。當前，各地推廣運用“楓橋經驗”，建設“橫到邊、縱到底”的網格體系，試圖將社會矛盾以及矛盾隱患“一網打盡”，是將矛盾擴大化、政治化。以科學的態度對待社會矛盾，不僅要認識到大部分矛盾屬于人民內部矛盾和民間糾紛的性質，還要正確區分“一般性”“苗頭性”問題與特殊矛盾和偶發事件。目前，基層在消除“小概率事件”上耗費大量資源，一些地區的基層政府為了防止各種“萬一”而付出了“一萬”的代價。這個問題亟需解決。

　　三是樹立群眾主體觀。大量的社會矛盾發生于群眾之間，政府有責任化解，但是政府不負無限責任。社會治理需要多元共治，黨委領導，政府牽頭，群眾是主體。政府變成無限責任，不僅管不好，而且會取消群眾的主體性。脫離群眾參與的社會治理肯定是搞不好的。　　

　　四

　　“楓橋經驗”作為社會治理的重要經驗，是黨的群眾路線的體現，是我國傳統基層社會治理經驗的創新發揮。“楓橋經驗”的核心是“依靠群眾”和“發動群眾”，堅持群眾在社會治理中的主體地位。從上世紀六十年代到改革開放之后，“楓橋經驗”一直被探索發展和堅持，客觀條件是當時國家沒有能力在基層管的那么細。

　　“楓橋經驗”與國家治理能力不足有關。在國家治理能力不足的條件下，黨的群眾路線與傳統治理經驗相結合，形成了一套將廣大群眾組織動員起來維持社會秩序的“簡約”模式。“楓橋經驗”的精髓是在群眾能夠自己管好的領域放手讓群眾自己去管，群眾在自我管理的過程中進一步提升出自我管理能力和主體意識，黨的領導動員、政府管理與社會治理相互促進。

　　當前，國家推進治理現代化，社會治理進入到強國家時代，國家擁有的治理資源和手段比過去多得多。目前，推進社會治理現代化需要重點處理國家與社會關系的問題，即社會治理還需不需“簡約”，現代“簡約”治理如何建設。進一步而言，今天面臨的問題是，逐步擁有更多資源的現代國家如何建設與社會的合理邊界，以及政府在社會治理領域扮演什么角色、承擔何種角色。

　　有效社會治理不僅依靠于國家治理能力的提升，還依靠于社會建設。新時代推廣“楓橋經驗”，關鍵是堅持人民群眾主體性這一基本的路線。

　　2021.8.10

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