因疫情封控在家，翻看朋友贈送的呂德文研究員新作《基層中國：國家治理的基石》，頗有感觸，結合自己了解的情況，做點讀書筆記，聊以打發時間。

　　01  折騰，挨罵；不折騰，被問責

　　基層的“忙”是常態，現在又增加了“亂”。

　　逢年過節回老家，有時會碰上一些新政策出臺。我問鄰里長輩、同學朋友怎么看，聽到最多的就是：“瞎折騰”。

　　說實話，現在的基層干部，不能說全部，但至少是多數，能力水平相較于之前，都有了很大的提升，特別是在理解上級政策方面，沒有任何問題。但為什么還有那么多的“打亂仗”“瞎折騰”呢？

　　有些政策，明顯不符合我們的實際情況，但鎮上、村里都要照轉，還必須得執行，因為是上級規定的。比如，環保方面的“一刀切”，柴火不能放在房前屋后，甚至院里也不讓放，只能堆在大田地里，每次做飯燒火，得用三輪車從地里拉過來，十分不便。

　　這是怪鎮上，還是怨村里？我感覺他們也很委屈、無奈。難道他們不了解基層實際？聽不到群眾背后的指指點點、議論紛紛？

　　呂德文先生說：“與折騰老百姓付出的代價相比，不折騰所受到的問責處罰更大。”某種程度上，基層確實正在經歷一個堪稱“折騰式”治理的過程。

　　很多原本屬于鄉鎮、村居自己自主裁量的治理空間，被太多“時間緊、任務重的政治任務”給無情擠壓了。扶貧、環保、黨建、維穩等，哪個不是重點工作？哪個不是“一把手”工程？哪個不是“一票否決”項目？

　　在干好常規工作的前提下，基層還要不斷地去迎接這一個個“重點工作”、“中心工作”、“頭等緊要工作”等。實則，全是重點，全都不是重點；都是中心，就沒有中心；都緊要，都不緊要。而沒有重點，也就沒有政策。

　　如此以來，怎能不讓基層眼花繚亂、無所適從呢？

　　一句“時間緊、任務重”，容不得基層干部拿出必要的時間、精力，來考慮應該采取哪種方式，才能更契合實際；一句“政治任務”，容不得基層干部有可以自主發揮的空間，即必須規規矩矩，不允許“討價還價”。

　　事實上，鄉村基層成了一個機械的政策執行者。上面叫干啥就干啥，沒叫干的堅決不干。即使明明知道，某些政策比較折騰群眾，甚至會出現不好的傾向、苗頭，但也不愿再耗費更多的精力。在這樣的環境下，犧牲一些老百姓的便利，也就在情理之中了。

　　有人不禁要問：基層干部為什么就不能創造性、創新性地開展工作呢？我想原因可能在于以下兩個方面：

　　一方面，近年來，不論社會公眾還是上級，對基層治理的規范性要求越來越高。在上級的政策文件中，我們往往可以看到這樣的明確表述，比如，要“不折不扣貫徹落實”，不能“搞變通”“打擦邊球”等。

　　盡管這些要求的精神可以理解，但傳達出來的信號，就是在要求基層必須規規矩矩執行，不得逾越雷池半步。

　　另一方面，完全按照上級政策要求執行，基層就獲得了免責的“擋箭牌”。眼下，基層問責確有泛濫的傾向。為了合理規避自己將來可能會承擔的責任，基層干部在執行上級政策時，必然會有顧慮。

　　如果完全按照上級政策執行，即便真出了問題，還有上級政策為自己“站臺”。可一旦逾越了上級政策要求，出現問題后，誰來承擔責任呢？

　　就像產業扶貧，假使真去搞產業，怎么能沒有風險呢？究竟是選擇分紅式的產業扶貧，還是會選擇開發式的扶貧？我想，有不少基層干部只能選擇更為保險的前者。

　　這些都屬于機械地執行上級決策。

　　很明顯，這并不是一種正確負責的工作態度，甚至是一種必須給予批判的工作態度。早在上世紀三十年代，毛澤東同志就在《反對本本主義》一文中深刻地指出：

　　“不根據實際情況進行討論和審察，一味盲目執行，這種單純建立在‘上級’觀念上的形式主義的態度是很不對的。為什么黨的策略路線總是不能深入群眾，就是這種形式主義在那里作怪。盲目地表面上完全無異議地執行上級的指示，這不是真正在執行上級的指示，這是反對上級指示或者對上級指示怠工的最妙方法。”（《毛澤東選集》第1卷）

　　客觀地說，在基層還擁有比較大的治理空間時，它就應當創造性地去轉化上級政策，甚至可以自主去統籌調配各種治理資源。這是本職。但是，在基層治理空間不斷被擠壓的今天，再提這些要求，無異于強人所難。

　　上級政策究竟應該規定到何種程度？是僅僅提出一些原則性要求，容許基層結合實際，創造性開展工作，還是盡可能規定得事無巨細，必須“照此辦理”？這是值得決策者深思的問題。

　　在基層治理方面，我國歷來有“皇權不下縣”的傳統。也就是說，“縣以下”與“縣以上”的治理是不同的，“縣以下”更注重自治，而不是刻板的官僚政治。

　　現代社會，國家機器深入到各個層級、方面，不可能存在權力真空地帶。但是，一味剝奪鄉村自治自主權，一再壓縮鄉村治理空間的做法，是否存在需要檢討的地方？恢復宗族、鄉賢那一套，當然不現實，但傳統社會的基層治理經驗，是否需要借鑒學習？

　　這是值得進一步研究的。

　　02  絕大多數形式主義是基層不愿意做的

　　我喜歡和基層的朋友聊天，特別是在私下里，他們能提供不少真實的情況。而對于任何調查來說，真實都是第一位的。

　　有朋友就說，你以為我喜歡搞這些花里花哨、形式主義的東西？我就不想干點實事？我就不知道老百姓對搞形式主義有怨言？來了幾年，凈做表面文章了，連我自己都看不上干的事兒。

　　這話我信。而且，我也表示理解。有時我也會思考：如果我是一名鄉鎮干部，我該怎么做？我會比他做得好嗎？

　　如果問，有誰對形式主義深惡痛絕？基層干部要是排在第二，沒人敢排第一。沒錯。基層是形式主義的重災區，而很多形式主義就是基層干部搞出來的。但是，基層干部同時也是形式主義最大的受害者。

　　首先，基層干部心里最清楚自己在干什么。他們就在老百姓中間，“亦官亦民”的身份，使他們與老百姓天然地沒有任何距離。哪些政策符合實際，老百姓喜歡，哪些政策不切實際，老百姓厭惡，沒有比他們更清楚的。被迫搞形式主義，人人喊打，他們成了“過街老鼠”，心里有苦說不出。

　　其次，多數基層干部都是本地成長起來的干部，鄉里鄉親的，各家各戶都離得不遠，誰不想把自己的家鄉治理好、建設好？誰不想讓親戚鄰居們點個贊、說個好？但搞形式主義，對于家鄉建設，半點好處沒有。有的被罵“站著茅坑不拉屎”，尸位素餐，確實對不住家鄉人。

　　再次，在鄉村基層搞形式主義，可不單單是開會、發文，坐在辦公室寫寫材料，更多是起早貪黑，甚至熬夜填表格、做臺賬，5+2、白+黑，風雨無阻，24小時在崗，無時無刻不是在消耗身體、透支生命。

　　因加班熬夜累垮的，有多少是上級領導機關的官老爺？又有多少是鄉村基層干部？簡單統計一下，就十分明了。更為關鍵的是，老百姓對這些并不領情。你說基層干部熱衷于搞形式主義，圖的是個啥？

　　無數鮮活生動的實例告訴我們：形式主義的根源不在搞形式主義的人身上，而在沾了官僚主義惡習的大大小小的官僚身上。

　　關于形式主義和官僚主義的深層關聯，這幾年，我寫過不少文章加以闡釋。關于毛澤東同志反對形式主義官僚主義的經典論述，我也梳理過不下百余則。

　　時至今日，我仍然堅持認為，盡管并不是所有的形式主義都是為了應付官僚主義、而被官僚主義給逼出來的，但幾乎所有形式主義的背后，都可以找到官僚主義的影子。

　　官僚主義不死，形式主義不止！這個判斷，總體上是符合基層治理問題現狀的。

　　03  把好名聲留在群眾心里，就是最大的“留痕”

　　基層干部的時間都去哪了？答：都耗在“留痕”上了。

　　事事留痕的“痕跡主義”，是形式主義的一個突出表現形式。就是說，在基層工作，你不僅要花精力做實事，而且要拿出證據證明做了哪些事。

　　呂德文先生寫道：“基層治理幾乎變成了‘盒子治國’了：事事都有臺賬，一丁點小事都要把材料整理得厚厚的。”這些“盒子”里的材料，能反映出多少工作量呢？能在多大程度上反映出工作實效呢？最根本的一個問題，為什么要有這些“盒子”呢？

　　簡單地說，是因為各種督查與考核的存在。盡管中辦、國辦多次下發關于規范督查、考核工作的通知，但以調研名義改頭換面的變相督查、考核，依然層出不窮，讓基層干部疲于應對、疲憊不堪。

　　不可否認，督查有助于政策落實，甚至有的基層干部還希望通過上級督查，引起領導機關對某些工作的重視，進而解決實際問題，造福百姓。

　　但同樣要看到，督查、考核本身并不能代替基層具體開展工作，大量的工作任務需要基層一線來落實，僅僅依靠督查、考核，是無法完成工作任務的。

　　也就是說，基層是一線治理者，主要是做實事的。基層開展工作是主體，督查、考核只是輔助。上級在開展督查工作時，首先應當意識到這個主從關系。

　　不僅督查、考核不能代替基層工作，上級還要避免犯“逃跑主義”錯誤。就是下級出了問題，上級要幫助，要主動分擔責任，還要反思是不是自己的政策有問題，不能只想著撇清自己的責任，把問題都推向基層。

　　現在，很少有上級督查時，要求“事事留痕”，但督查的手段方法仍是停留在聽匯報、看臺賬，就迫使基層還得用老套路來應對。往深層次說，“事事留痕”傳遞出來的，是對基層干部干工作的一種不信任，有時也會挫傷基層干部工作的積極性。

　　都說基層缺年輕干部，可真正在基層工作的年輕干部，都在干什么呢？我所知道的，我那兩個在鄉村工作的弟弟，基本上都是在電腦邊寫材料，制作EXCEL表格，寫PPT報告……

　　哪些業務需要“留痕”、必須“留痕”？哪些工作不需要“留痕”？得有個基本的規范。

　　基層有些業務，如低保、醫保、補貼發放等，當然需要“留痕”，但大量的群眾日常工作，則無需“留痕”，也根本無法“留痕”。比如，和群眾談心，說幾句心里話，怎么“留痕”呢？

　　有些基層干部去走訪群眾，第一件事就是拉著拍照。現在很多老百姓都有了權利意識，也知道公仆并不只是拍拍照這點事，他們對這類“留痕”，往往用調侃的語氣表示不滿，其實內心里十分看不起。

　　這些事情雖小，也不會造成多大的惡果，但損害的是黨和政府的威信。與其花時間在面上“留痕”，不如多做幾件讓百姓“心中留痕”的實事。否則，舍本逐末、因小失大，得不償失。這一點，必須引起足夠的重視。

　　俗話說，金杯銀杯，不如老百姓的口碑。對于基層干部來說，自己干了啥，老百姓心里明鏡似的。與其事事留痕，做得美觀漂亮，僅供上級檢查一樂，不如踏踏實實給老百姓干幾件實事。

　　老百姓是糊弄不住的。《中國紀檢監察報》曾刊發過一篇《“綽號”見“民心”》的文章，“群眾心里有桿秤，給誰起、為何起、起什么，絕對是一針見血，準確恰當。群眾賞給官員什么綽號，完全是‘腳上的燎泡——自己走出來的。’”

　　切記：把好名聲留在群眾的心里，這才是最大的“留痕”。

　　04  “正常休息”為何成了調動干部積極性的最大杠桿

　　“二八定律”（即20%的人創造了80%的效益）在基層是個現實。也就是普遍存在的“累的累死，閑的閑死”。

　　我的基層朋友們也常抱怨，他們是真正的24小時在崗。一個月能休息一個周末，那都是福利。若是哪項工作得到了上級的肯定，領導一高興，說句這個周末休息，那可真是獎勵。相反，要是哪項工作搞砸了，領導也會拿出慣用的“殺手锏”：取消休息。

　　當不少人已在呼吁帶薪休假時，基層干部還在為周末能否正常休息而發愁。這個夸張嗎？一點也不夸張。

　　有的丈夫，妻子生產，沒能陪在身邊；有的母親，孩子年幼，無法陪伴；有的子女，父母病重，不能盡孝。

　　多少辛酸，多少無奈！這份愧疚，這份遺憾，也只能深深地埋在心里。基層干部真是不容易。

　　在省市縣鄉村五級，鄉村是末端。通常情況下，中央或省一級政策作出后，通過各種程序運轉到鄉村時，已是幾天后了，即便上級從周一就啟動程序，最有可能就是到周末，鄉村才能看到文件。

　　特別是，近年來文山會海反彈，大大小小的會議，為了增加重視程度，都要求鄉鎮主要領導參加。很可能的狀態就是，從周一到周四，甚至周五，領導要么是在開會，要么在開會的路上，等上頭開完會把工作部署下來，就到周末了。

　　這些因素疊加起來，似乎周末才是鄉村干部去真正抓落實的時間，也就導致了常年周末無休的極端工作狀態。

　　其實“累的累死，閑的閑死”，反映的是一個問題的兩面，都是基層工作不能調動干部積極性的表現。

　　“累的累死”的那些人，恐怕很多的付出與辛苦，都是無用功，并沒有產生實際的效果，所以也就沒有任何的成就感。即便真“累死了”，也是“冤死”“死的不值”。

　　而“閑的閑死”的那些人，也并不是能力不突出，水平不如人。有的就是實在看不慣形式主義做派，不愿去擺毫無意義的“花架子”，某種程度上是對形式主義的一種“軟抵抗”。

　　對于前一類人，如果不能采取有效措施調動他們的積極性，隨著年齡和工作年限的增加，以及工作熱度的消退，難保不會變成后一類人。

　　誰沒有年輕過？誰不曾意氣風發斗志昂揚？

　　如果基層干部把“不出事”當成追求目標，如果說“正常休息”超過了其他激勵杠桿，成為鄉村干部最為看重的一種激勵措施，那么，這種激勵機制，甚至工作狀態本身，就是大有問題的，就必須修正。

　　這絕不是一個好現象。

　　05  只有組織和動員起來的群眾，才是最重要的治理資源

　　我們黨是靠干群眾工作起家的。這是我們的優勢。

　　關于黨和人民群眾的關系，毛澤東同志說：“凡屬人民群眾的正確的意見，黨必須依據情況，領導群眾，加以實現；而對于人民群眾中發生的不正確的意見，則必須教育群眾，加以改正。”（《在晉綏干部會議上的講話》，《毛澤東選集》第4卷）

　　基層干部做好群眾工作，不僅僅要強調走近群眾、關心群眾、服務群眾，為群眾辦事，還要更進一步，就是必須組織群眾、鼓動宣傳群眾，必要時還得教育群眾。比如婚喪嫁娶，移風易俗工作不能單靠行政命令，必然還得通過說服與教育、引導。

　　作為黨員干部，要“先做群眾的學生，再做群眾的先生”，這句話無疑是正確的。但是，不能只做群眾的“學生”，而忘記了教育群眾的責任。

　　命令主義固然不可取，但“尾巴主義”同樣有害。黨員干部要能充分認清基層群眾工作的復雜性，不僅不能“超過群眾的覺悟程度”“害了急性病”，也不能“落后于群眾的覺悟程度”“害了慢性病”，（《論聯合政府》，《毛澤東選集》第3卷）不能完全淪為某些后進群眾的“尾巴”。這話怎么講呢？

　　我們看到，扶貧工作中，有的干部不是把主要精力投放在產業扶貧、教育扶貧、扶貧扶志上，而是局限于到貧困戶家中打掃衛生，干點體力活。有的甚至為了急于完成扶貧任務，滿足個別不思進取群眾的不當要求。疫情防控期間的有些做法，也存在這個問題。

　　一味去滿足某些群眾的無理要求，不僅增加了基層干部的負擔，更重要的是，助長了一些人的“巨嬰”心態，使得一些群眾想當然地把本該屬于自己的責任，推卸給了國家或者集體，把原本的公共事業當成了完全是“國家的事”。

　　這些問題突出反映了，一些基層干部不善于做群眾工作，把群眾工作的地位和作用，想當然地看輕了，看不到我黨歷來就是靠做群眾工作起家的，失掉了老本行，這是基層干部能力欠缺的一個短板。

　　我們說，組織、宣傳，甚至教育群眾，都是群眾工作中極為重要的部分。干好這些工作，必須用群眾喜聞樂見的語言，采取“說服”方法，做通群眾的思想工作，使他們真正成為理解國家精神和集體主義的政治主體。

　　基層治理，必須十分注重培育群眾的公共精神。

　　在呂德文先生看來：基層治理有三個階段：一是服務，通過增加資源投入增強服務能力；二是治理，在服務群眾過程中提升基層組織的治理能力；三是自治，基層組織要從服務者轉化成組織者，實現自我管理、自我教育和自我服務。

　　不論是管理，還是服務、治理，最終目標都是旨在提升群眾的自治能力，真正實現《村民委員會自治法》《居民委員會自治法》中規定的“自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”的要求。

　　“只有組織和動員起來的群眾，才是最重要的治理資源，才能應對非常規的治理需求。”呂德文先生的這個判斷，對于我們創新性開展基層治理，是具有啟發性的。

　　實際上，這些年基層為什么感到這么累？基層治理困境為何難以破解？很大程度上是基層治理任務過于繁重與治理資源有限之間的矛盾造成的。

　　治理資源本來就有兩端：一端是基層干部，一端是廣大人民群眾。當下，一個不得不重視的現狀，就是“一頭熱、一頭涼”，即，基層干部這頭比較熱，但是，廣大人民群眾參與基層治理的積極性并沒有被調動起來。沒有數量最大且最重要的治理資源發自內心的擁護與支持，基層治理焉能不遇到困境呢？

　　毛澤東同志說：“要得到群眾的擁護嗎？要群眾拿出他們的全力放到戰線上去嗎？那么就得和群眾在一起，就得去發動群眾的積極性。”（《關心群眾生活，注意工作方法》，《毛澤東選集》第1卷）

　　我們如要從根本扭轉當下基層治理所遇到的困難局面，就必須在服務好群眾的同時，下大氣力去組織、動員、教育群眾，充分發揮人民群眾參與基層治理的積極性主動性，推動人民群眾融入到鄉村振興的大格局中來。

　　這項工作刻不容緩。

　　作者：李子聿，河南省紀委監委工作人員。

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