摘要：人口城鎮(zhèn)化可以細(xì)分為“主動(dòng)城鎮(zhèn)化”和“被動(dòng)城鎮(zhèn)化”，增加農(nóng)民收入能夠在不同程度上提高“主動(dòng)城鎮(zhèn)化”和“被動(dòng)城鎮(zhèn)化”水平。包含土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利能夠有效增加農(nóng)民收入水平。具體而言：（1）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的資本化、宅地基使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押、集體資產(chǎn)的分配都能夠增加農(nóng)民的收入，提高“主動(dòng)城鎮(zhèn)化”水平；（2）集體資產(chǎn)的分配、土地征收補(bǔ)償與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市等方式的集體收益分配權(quán)也從不同程度上增加農(nóng)民收入，提高“被動(dòng)城鎮(zhèn)化”水平。但土地征收補(bǔ)償以及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償方式要考慮采取短期一次性補(bǔ)償還是長(zhǎng)期多元化補(bǔ)償問(wèn)題；（3）在“主動(dòng)城鎮(zhèn)化”和“被動(dòng)城鎮(zhèn)化”中，村委會(huì)、地方政府和用地企業(yè)從不同角度對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生重要影響，進(jìn)而影響城鎮(zhèn)化水平的提高。

　　關(guān)鍵詞：土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利；主動(dòng)城鎮(zhèn)化；被動(dòng)城鎮(zhèn)化；村委會(huì)；政府

　　一、導(dǎo)言：主動(dòng)城鎮(zhèn)化與被動(dòng)城鎮(zhèn)化

　　有數(shù)據(jù)顯示，2011年我國(guó)城市常住人口首次超過(guò)了農(nóng)民人口。根據(jù)諾瑟姆( Ray M. Northam)對(duì)城鎮(zhèn)化“S”型發(fā)展階段的劃分標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化已經(jīng)發(fā)展到“S”型的“加速階段”，是城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段[1]，也是提高我國(guó)城鎮(zhèn)水平的關(guān)鍵階段。

　　然而當(dāng)前中國(guó)的城鎮(zhèn)化人口城鎮(zhèn)化要遠(yuǎn)落后于土地城鎮(zhèn)化水平[2]，大多數(shù)城市都呈現(xiàn)出“半城鎮(zhèn)化”特征，這意味著提高人口城鎮(zhèn)化水平是當(dāng)前中國(guó)城鎮(zhèn)化最重要的任務(wù)。提高人口城鎮(zhèn)化水平的關(guān)鍵在于如何把農(nóng)民合理有序的引入到城市之中，也即農(nóng)民不是簡(jiǎn)單的進(jìn)入到城市生活，而是農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艏M(jìn)而能夠享受到城市居民的各項(xiàng)福利待遇。十八大報(bào)告以及十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下稱《決定》）中都提出要“堅(jiān)持走中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化道路”，強(qiáng)調(diào)要“推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化……，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”。

　　農(nóng)民能否從農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艏㈨樌M(jìn)入到城市生活取決于兩個(gè)方面的因素：其一，農(nóng)民是否有放棄農(nóng)村戶籍進(jìn)入城市的“意愿”[3]。那些常年在城市居住生活但沒(méi)有城市戶籍的農(nóng)民可能已經(jīng)適應(yīng)城市的生活，他們中的大多數(shù)愿意放棄農(nóng)民戶籍轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艏５⒉皇撬腥硕荚敢夥艞夀r(nóng)村戶籍進(jìn)入到城市。近年來(lái)，新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障制度的完善，在一定程度上提高了農(nóng)民的社會(huì)福利水平，使得一部分農(nóng)民更加愿意生活在農(nóng)村。其二，農(nóng)民是否能夠承擔(dān)進(jìn)入城市后的生活成本，即在城市生活的“能力”。這個(gè)成本是多方面，包括物質(zhì)成本、無(wú)形成本等。物質(zhì)成本中最重要的是“貨幣資本”，即進(jìn)入到城市購(gòu)房、購(gòu)買生活物品等能夠維持其在城市生活的成本。而無(wú)形成本之一是指農(nóng)民市民化后的身份認(rèn)同問(wèn)題[4]，即個(gè)體對(duì)自己所處特定情境地位的直覺(jué)。其中市民化的農(nóng)民和原市民之間的交往、二者之間交流的性質(zhì)（例如陌生買賣關(guān)系、商業(yè)伙伴）、原市民對(duì)市民化農(nóng)民的態(tài)度等都會(huì)影響到市民化后農(nóng)民的身份認(rèn)同問(wèn)題。無(wú)形成本主要是在農(nóng)民真正市民化后會(huì)發(fā)揮作用，物質(zhì)成本或者說(shuō)貨幣資本是農(nóng)民進(jìn)入到城市的前提。

　　從農(nóng)民進(jìn)入城市的“意愿”和在城市生活的“能力”角度來(lái)看，可將農(nóng)民分為四種類型：（1）農(nóng)民有進(jìn)入城市的“意愿”，有“能力”承擔(dān)在城市生活的成本；（2）農(nóng)民有進(jìn)入城市的“意愿”，但沒(méi)有“能力”承擔(dān)在城市生活的成本；（3）農(nóng)民沒(méi)有進(jìn)入城市的“意愿”，但有能力承擔(dān)在城市生活的成本；（4）農(nóng)民沒(méi)有進(jìn)入城市的“意愿”，也無(wú)能力承擔(dān)在城市生活的成本。

　　第（1）種和第（2）種類型中農(nóng)民都有進(jìn)入城市的“意愿”，其中第（1）種強(qiáng)調(diào)的是既有“意愿”又有“能力”的農(nóng)民，只需要建立相關(guān)制度合理引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)入城市即可。第（2）種類型農(nóng)民有進(jìn)入城市的“意愿”，而沒(méi)有“能力”承擔(dān)在城市生活的成本，對(duì)于這種類型農(nóng)民而言，關(guān)鍵在于如何提高農(nóng)民進(jìn)入城市的“能力”，即如何提高農(nóng)民的貨幣收入水平，使得農(nóng)民可以承擔(dān)在城市生活的成本。兩種類型農(nóng)民都有通過(guò)放棄農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艏囊庠福敲赐ㄟ^(guò)合理的制度安排和增加農(nóng)民收入水平就能夠使他們順利轉(zhuǎn)化為城市人口，能夠提高戶籍意義上的人口城鎮(zhèn)化水平。因此，將上述能夠提高戶籍意義上人口城鎮(zhèn)化水平的類型界定為“主動(dòng)城鎮(zhèn)化”。

　　第（3）種和第（4）種類型農(nóng)民沒(méi)有進(jìn)入城市的“意愿”，原因可能來(lái)自生活壓力、就業(yè)壓力、城鎮(zhèn)福利的弱化、擔(dān)憂教育醫(yī)療困難等多方面[5]。城市土地面積的擴(kuò)大意味著城市周邊大量的農(nóng)民集體所有土地被地方政府征收，使得這部分農(nóng)民進(jìn)入城市。與“主動(dòng)城鎮(zhèn)化”不同，這部分農(nóng)民有兩個(gè)特征：其一，因?yàn)樗麄兊耐恋乇煌耆魇眨麄兪?ldquo;被動(dòng)”進(jìn)入城市，而非“自愿”；其二，由于這部分農(nóng)民土地被征收，他們能夠獲得一定的土地收益。土地收益能夠增加農(nóng)民收入水平，提高他們?cè)诔鞘猩畹?ldquo;能力”。“被動(dòng)”放棄農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艏r(nóng)民進(jìn)入到城市，增加了城市戶籍人口在總?cè)丝谥械谋壤岣吡顺擎?zhèn)化水平。由于農(nóng)民是“被動(dòng)”進(jìn)入城市的，將這種城鎮(zhèn)化界定為“被動(dòng)城鎮(zhèn)化”。

　　對(duì)于“主動(dòng)城鎮(zhèn)化”而言，農(nóng)民有進(jìn)入城市的“意愿”，關(guān)鍵在于如何提高農(nóng)民在城市生活的“能力”。對(duì)于“被動(dòng)城鎮(zhèn)化”而言，雖然農(nóng)民沒(méi)有進(jìn)入城市的“意愿”，但是不管這部分農(nóng)民原來(lái)有沒(méi)有進(jìn)入城市生活的“能力”，他們都“被動(dòng)”放棄農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艏⑦M(jìn)入城市生活。為了能夠讓“被動(dòng)城鎮(zhèn)化”中的農(nóng)民更好地在城市生活[6]，關(guān)鍵也在于提高他們?cè)诔鞘猩畹?ldquo;能力”。

　　綜上所述，無(wú)論是“主動(dòng)城鎮(zhèn)化”還是“被動(dòng)城鎮(zhèn)化”水平的提高[7]，關(guān)鍵都在于提高農(nóng)民在城市生活的“能力”，即提高農(nóng)民的收入水平。那么，如何提高他們的收入水平？提高進(jìn)城農(nóng)民的人力資本水平是一個(gè)途徑。然而，盡管各級(jí)政府都重視和強(qiáng)調(diào)對(duì)進(jìn)城農(nóng)民進(jìn)行各種培訓(xùn)以提高他們的人力資本水平，但是受制于農(nóng)民有限的教育水平和年齡，他們的人力資本基本上已經(jīng)固化，提高人力資本水平這個(gè)途徑有著潛在的“天花板”，產(chǎn)生的結(jié)果往往是即使接受培訓(xùn)后進(jìn)城農(nóng)民的人力資本水平依然不能滿足城市工作的需要。因此，尋找提高人力資本水平之外的途徑就顯得更為重要。

　　另一個(gè)途徑則是提高他們的財(cái)產(chǎn)性收入。《決定》中指出“要賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利”，財(cái)產(chǎn)權(quán)利主要是指土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利[8]。農(nóng)民對(duì)土地財(cái)產(chǎn)的權(quán)利由權(quán)能和利益兩部分組成，農(nóng)民通過(guò)權(quán)能獲得土地產(chǎn)生的利益。土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利能夠?yàn)檗r(nóng)民帶來(lái)利益，提高他們的收入水平，有助于增加農(nóng)民進(jìn)入城市生活的“能力”，使得更多的農(nóng)民“主動(dòng)”或者“被動(dòng)”放棄農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艏岣邞艏饬x上的人口城鎮(zhèn)化水平。

　　那么，進(jìn)城農(nóng)民基于土地的財(cái)產(chǎn)性收入能否順利實(shí)現(xiàn)？其中遇到的阻礙是哪些？哪些安排是重要的決定性機(jī)制？

　　文章以下的安排如下：第二部分對(duì)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行界定；第三部分闡述不同土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利對(duì)“主動(dòng)城鎮(zhèn)化”和“被動(dòng)城鎮(zhèn)化”的影響途徑；第四部分探討村委會(huì)、地方政府和用地企業(yè)在土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利影響“主動(dòng)城鎮(zhèn)化”和“被動(dòng)城鎮(zhèn)化”中的作用；最后為文章的結(jié)語(yǔ)。

　　二、土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利如何界定？

　　農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)三個(gè)方面[8]。

　　（一）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

　　土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主要是圍繞耕地、林地、草地等農(nóng)用地展開(kāi)的。農(nóng)民能夠通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能獲得一定的收益。但相關(guān)法律的不斷出臺(tái)和修訂限定了不同時(shí)期土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能的范圍。不斷修訂的《土地管理法》（1986；1988；1998）逐步允許土地使用權(quán)的依法轉(zhuǎn)讓。《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》（2002）和《土地承包法》（2002）指出土地承包方農(nóng)民擁有承包地的使用權(quán)、收益權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，其中農(nóng)民自主決定是否流轉(zhuǎn)以及到底采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等何種方式流轉(zhuǎn)。2008年的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》又將股份合作納入到土地流轉(zhuǎn)方式之中。《物權(quán)法》（2007）將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為用益物權(quán)，強(qiáng)化了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（2013）又進(jìn)一步提出了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押和擔(dān)保權(quán)能，“允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”[8]。從這些法律法規(guī)和政策文件中不難發(fā)現(xiàn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能的范圍不斷擴(kuò)大。特別是《決定》中增加了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押和擔(dān)保權(quán)能，農(nóng)民可以通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)獲得更多收益。

　　（二）宅基地使用權(quán)

　　宅基地是農(nóng)民用作住宅而占有的集體所有土地，保障農(nóng)民最基本的居住權(quán)利。國(guó)家對(duì)宅基地的控制相對(duì)較為嚴(yán)格，1981年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》中指出，宅基地只有使用權(quán)，沒(méi)有出租、買賣和轉(zhuǎn)讓的權(quán)利。1982年的“中央一號(hào)文件”指出要給予農(nóng)民對(duì)宅基地的長(zhǎng)期使用權(quán)。當(dāng)然，宅基地可作為財(cái)產(chǎn)由繼承人繼承。《土地管理法》（2004）中指出，如果農(nóng)民將房屋出賣或者出租后，不允許再申請(qǐng)宅基地。

　　2007年實(shí)施的《物權(quán)法》將“宅基地使用權(quán)”界定為“用益物權(quán)”，對(duì)宅基地使用權(quán)做了進(jìn)一步的規(guī)定[8]。2013年的《決定》中提出要保障農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)，并進(jìn)一步指出要選擇試點(diǎn)“慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”，宅基地使用權(quán)權(quán)能范圍不斷擴(kuò)大。

　　（三）集體收益分配權(quán)

　　農(nóng)民是否具備集體成員權(quán)資格是他們能否獲得集體收益的基本前提，集體收益主要來(lái)源于兩個(gè)方面：首先，各類流動(dòng)資產(chǎn)、固定資產(chǎn)等集體資產(chǎn)，主要是指集體所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者股份公司等；其次，集體所有的自然資源，包括耕地、森林、荒地以及水面等。

　　其中自然資源的集體收益主要是來(lái)自土地方面：首先，政府對(duì)耕地等農(nóng)用地的征收。城市擴(kuò)張導(dǎo)致耕地等農(nóng)民集體所有土地不斷被地方政府征收，農(nóng)民能夠通過(guò)政府給予的土地征收補(bǔ)償獲得一部分集體收益。其次，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的直接入市[9]。《決定》中指出，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在滿足“符合規(guī)劃”和“用途管制”前提下允許出租、租賃和入股，與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的“同等入市、同權(quán)同價(jià)”有如下特征：（1）與耕地等不同，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不需要經(jīng)過(guò)地方政府的征收以及出讓就能進(jìn)入到用地企業(yè)手中，即與國(guó)有土地“同等入市”；（2）正因?yàn)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地能夠與國(guó)有土地“同等入市”，那么集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市就能夠?yàn)檗r(nóng)民帶來(lái)更高土地收益[10]。

　　三、土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利影響“主動(dòng)城鎮(zhèn)化”和“被動(dòng)城鎮(zhèn)化”的途徑

　　（一）土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利與“主動(dòng)城鎮(zhèn)化”

　　農(nóng)民有進(jìn)入城市的“意愿”是“主動(dòng)城鎮(zhèn)化”的基本特征，無(wú)論是有“能力”還是沒(méi)有“能力”承擔(dān)在城市生活成本的農(nóng)民，提高他們的收入水平都有助于他們放棄農(nóng)村戶籍進(jìn)入到城市中，提高“主動(dòng)城鎮(zhèn)化”水平。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)三種土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利能夠增加農(nóng)民的收入水平。

　　1.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化與農(nóng)民收入增加

　　首先，《決定》中指出農(nóng)民可以將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)到“專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)民企業(yè)”，也可以將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、在公開(kāi)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)，這為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的資本化提供了可能。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)、入股以及參與多種形式農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)等都是土地資本化的體現(xiàn)形式。

　　其中農(nóng)民合作社包括多種形式：（1）農(nóng)民自發(fā)型，農(nóng)民通過(guò)土地、勞動(dòng)等入股共同在土地上種植蔬菜等或者養(yǎng)殖魚類等產(chǎn)品；（2）“專業(yè)生產(chǎn)、銷售+農(nóng)戶”，農(nóng)民根據(jù)市場(chǎng)需求生產(chǎn)相應(yīng)的產(chǎn)品，但農(nóng)民的參與程度較低；（3）“公司+農(nóng)戶”，該方式有助于降低農(nóng)戶風(fēng)險(xiǎn)，能夠在一定程度上保持農(nóng)民收入的穩(wěn)定性；（4）“政府部門+合作社+農(nóng)戶+基地”，政府部門在該類型合作社中充當(dāng)重要角色；（5）“農(nóng)業(yè)專業(yè)協(xié)會(huì)、合作社+農(nóng)戶”，這種形式能夠?qū)a(chǎn)前、中間環(huán)節(jié)和產(chǎn)后有機(jī)結(jié)合在一起。雖然農(nóng)民合作社存在多種形式，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)、入股是各種形式合作社成立的基本前提，在一定程度上為農(nóng)民提供了可觀、持續(xù)穩(wěn)定的收入來(lái)源[11]。不過(guò)，通過(guò)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的各種形式對(duì)比分析后發(fā)現(xiàn)：從法律特性上來(lái)看，有限責(zé)任公司是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股最為理想的形式[12]。

　　其次，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)還具有抵押和擔(dān)保權(quán)能，這為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的資本化和農(nóng)民收入的增加提供了可能，并進(jìn)一步使得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)擁有不斷抵押融資的杠桿效應(yīng)。從農(nóng)民角度來(lái)看：（1）相比于以前，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押大幅提升了土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值；（2）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押降低了涉農(nóng)社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村的門檻，使得農(nóng)企合作達(dá)到雙贏的效果；（3）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押為農(nóng)民獲得貸款提供新的有效擔(dān)保物，為農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)提供原始資本積累。從金融機(jī)構(gòu)角度來(lái)看：（1）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押有益于金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大可抵押范圍；（2）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押使得農(nóng)民貸款的擔(dān)保物價(jià)值上升和變現(xiàn)能力增強(qiáng)。這兩點(diǎn)都使得農(nóng)民更為容易地從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或者用作他途[13]。

　　土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押為農(nóng)民收入增加提供了可能，但農(nóng)民是否愿意通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資還受到其他因素的影響，在對(duì)河南省濮陽(yáng)縣、杞縣、固始縣和汝陽(yáng)縣的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)：（1）男性比女性更具有抵押融資的需求；（2）年輕人對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的意愿要高于年長(zhǎng)的農(nóng)民；（3）家庭收入越高的農(nóng)戶對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的意愿就越強(qiáng)烈[14]。

　　最后，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)還可以在村莊內(nèi)部或者臨近村莊流轉(zhuǎn)，土地流入方一般為當(dāng)?shù)匦∞r(nóng)戶，土地仍然是被用作耕種當(dāng)?shù)氐募Z食作物為主。雖然這種土地流轉(zhuǎn)方式形式非常普遍，但是土地流入家庭的土地規(guī)模依然很小，很難形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)。這種方式對(duì)于增加農(nóng)民收入并促使他們進(jìn)入城市的影響不大。

　　綜上所述，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保、入股等都能夠在不同程度上增加了農(nóng)民的收入水平，進(jìn)而有利于農(nóng)民放棄農(nóng)村戶籍進(jìn)入城市，提高“主動(dòng)城鎮(zhèn)化”水平。

　　2.宅地基使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押與農(nóng)民收入增加

　　首先，雖然之前相關(guān)法律在不同程度上限制宅基地的轉(zhuǎn)讓，但實(shí)踐中存在諸多宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的案例。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)能夠?yàn)檗r(nóng)民帶來(lái)一定的收入，在對(duì)江漢平原X村和X集市的研究中發(fā)現(xiàn)，宅基地流轉(zhuǎn)有以下幾個(gè)特征：（1）大多數(shù)宅基地都是在村莊內(nèi)部的農(nóng)民之間流轉(zhuǎn)，宅基地流轉(zhuǎn)后大多數(shù)是用于自住，這種流轉(zhuǎn)方式只能給農(nóng)民帶來(lái)一次性的收入，這種收入水平整體不高；（2）由于X集市地處商業(yè)較為集中的地方，所以X集市宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格要高于X村，而且很難買到[15]，能夠給農(nóng)民帶來(lái)一次性較高的收入。《決定》中指出選擇若干試點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，這在某種程度上為農(nóng)民通過(guò)宅基地轉(zhuǎn)讓獲得較高收入提供了可能。

　　但宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的實(shí)踐中還要考慮“宅基地使用權(quán)”與“房屋所有權(quán)”的二元性問(wèn)題，即當(dāng)農(nóng)民將自用的宅基地轉(zhuǎn)讓給他人但未辦理宅基地使用權(quán)的變更手續(xù)，而購(gòu)買該宅基地使用權(quán)又建造了房屋，這就產(chǎn)生了宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的分割，這需要在法律與實(shí)踐中尋找解決的途徑[16]。此外，宅基地屬于農(nóng)民集體所有，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后的收益還面臨著如何在宅基地所有權(quán)人（集體經(jīng)濟(jì)組織）和使用權(quán)人（農(nóng)民）之間分配的問(wèn)題，重慶市在2008年出臺(tái)了《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》中規(guī)定，農(nóng)民家庭獲得較大部分收益，而農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織則只能獲得較小比例的收益[17]。

　　其次，《決定》中指出慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押和擔(dān)保，這也為農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)融資提供了抵押物。農(nóng)村大量閑置宅基地的存在、宅基地隱形交易市場(chǎng)的發(fā)生以及農(nóng)民融資需求得不到滿足的前提下，宅基地使用權(quán)能夠抵押和擔(dān)保的法律規(guī)定有其現(xiàn)實(shí)必然性。但是在實(shí)踐中還存在一些問(wèn)題：（1）現(xiàn)實(shí)法律支撐的缺失。雖然《決定》中指出宅基地使用權(quán)的抵押和擔(dān)保，但目前并沒(méi)有具體的細(xì)則出臺(tái)，還面臨著法律上的困境。（2）宅基地使用權(quán)價(jià)值評(píng)估以及申請(qǐng)程序等問(wèn)題。主要包括宅基地使用權(quán)受益主體的確定、申請(qǐng)貸款的條件（一套還是多套等）、貸款利率、抵押期限等。（3）宅基地使用權(quán)抵押與宅基地社會(huì)保障功能之間的矛盾。當(dāng)農(nóng)民將宅基地使用權(quán)進(jìn)行抵押獲得貸款后出現(xiàn)不能償還問(wèn)題時(shí)，那么如何處理作為農(nóng)民唯一生活居所的宅基地抵押物是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題[18]。所以，宅基地使用權(quán)抵押受到家庭中戶主性別、年齡、職業(yè)以及對(duì)貸款相關(guān)政策了解程度等因素影響[19]。

　　3.集體資產(chǎn)分配與農(nóng)民收入

　　“主動(dòng)城鎮(zhèn)化”中的集體收益分配權(quán)主要是指對(duì)集體資產(chǎn)（特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）等的分配。實(shí)踐中的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理存在著資產(chǎn)清算不清、資產(chǎn)確權(quán)滯后、管理主體混亂以及管理缺乏有效監(jiān)督機(jī)制等諸多問(wèn)題[20]，農(nóng)民集體成員資格界定中的矛盾沖突等都在一定程度上負(fù)向影響農(nóng)民集體收益分配權(quán)的順利實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而影響農(nóng)民收入的增加。這是在實(shí)踐中需要進(jìn)一步解決的問(wèn)題。

　　（二）土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利與“被動(dòng)城鎮(zhèn)化”

　　“被動(dòng)城鎮(zhèn)化”中農(nóng)民如何順利進(jìn)入城市需要注意兩個(gè)問(wèn)題：（1）集體收益分配權(quán)是“被動(dòng)城鎮(zhèn)化”中農(nóng)民增加收入的主要來(lái)源；（2）對(duì)于“被動(dòng)城鎮(zhèn)化”中沒(méi)有“能力”承擔(dān)在城市生活成本的農(nóng)民而言，選擇短期內(nèi)給予他們一次性的土地補(bǔ)償還是長(zhǎng)期內(nèi)給予多元化補(bǔ)償是至關(guān)重要的。

　　1. 集體資產(chǎn)分配、土地征收補(bǔ)償與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市的影響

　　“被動(dòng)城鎮(zhèn)化”中農(nóng)民的集體收益來(lái)自兩方面：首先，來(lái)自原集體資產(chǎn)的分配。主要是指原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及股份公司等集體資產(chǎn)。當(dāng)城市郊區(qū)農(nóng)民的土地被完全征收后，失地農(nóng)民進(jìn)入城市過(guò)程中還面臨著原集體企業(yè)資產(chǎn)如何處置的問(wèn)題：（1）集體企業(yè)資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定以及如何清算集體企業(yè)資產(chǎn)。它是集體資產(chǎn)分配給農(nóng)民的基本前提。（2）產(chǎn)權(quán)量化采取何種方式以及分配依據(jù)。這里涉及到農(nóng)民集體成員權(quán)資格界定問(wèn)題。（3）還面臨著集體企業(yè)資產(chǎn)到底采取何種方式量化給農(nóng)民，有著出售、免費(fèi)分配或者量化為集體股等多種不同方式[21]。方式的不同都會(huì)在很大程度上影響農(nóng)民所獲集體利益的大小。

　　其次，城市郊區(qū)土地被征收帶來(lái)的集體收益。有兩個(gè)來(lái)源：（1）耕地等農(nóng)用地被地方政府征收后獲得的收益。以耕地為例，《土地管理法》中規(guī)定農(nóng)民的土地收益包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。其中每部分補(bǔ)償費(fèi)都按照前三年耕地平均產(chǎn)值的倍數(shù)補(bǔ)償，而且都設(shè)定了補(bǔ)償金額的上限。耕地等農(nóng)用地通過(guò)地方政府的征收和出讓過(guò)程產(chǎn)生了大量的土地紅利，農(nóng)民所獲土地收益是土地紅利的一部分，其利益份額大小取決于：1）村委會(huì)在土地紅利分配第一層次中與地方政府和用地企業(yè)的談判能力；2）村集體內(nèi)部分配時(shí)集體成員權(quán)資格的界定以及分配方式的選擇等[22]。現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)農(nóng)民從耕地等農(nóng)用地的征收中獲得收益份額的大小存在爭(zhēng)議，有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)民所獲土地紅利份額（土地收益）較低，處于3% -16%之間[23]。土地補(bǔ)償金額的上限規(guī)定、村委會(huì)侵權(quán)行為與地方政府對(duì)土地增值的“攫取之手”導(dǎo)致了農(nóng)民所獲土地補(bǔ)償較低。還有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)民所獲土地補(bǔ)償過(guò)高，還可能造成因賭博、吸毒等返貧的現(xiàn)象，導(dǎo)致他們?cè)俣认萑胴毨24]。這兩種觀點(diǎn)并不矛盾，只是不同文獻(xiàn)分析的區(qū)域、土地被征收前后的用途差異造成的。《決定》中指出要“縮小征地范圍”，“擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍”，并且在國(guó)家、集體和個(gè)人之間合理分配土地的增值收益，合理提高農(nóng)民的個(gè)人收益份額。這在一定程度上提高了農(nóng)民所能獲得土地收益，當(dāng)然《決定》中還強(qiáng)調(diào)需要給予失地農(nóng)民多元化的保障機(jī)制。

　　（2）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市帶來(lái)的收益。《決定》中指出，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在滿足“符合規(guī)劃”和“用途管制”的前提下，與國(guó)有土地“同等入市”、“同權(quán)同價(jià)”。集體所有土地不再需要政府的征收而直接進(jìn)入土地交易市場(chǎng)，農(nóng)民能夠獲得更高的收益。

　　集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市還面臨著諸多現(xiàn)實(shí)難題：1）從產(chǎn)權(quán)屬性上而言，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地屬于“集體”所有，產(chǎn)權(quán)主體的虛置可能會(huì)影響集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的直接入市。2）集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的虛置產(chǎn)權(quán)主體使得其入市后獲得收益的分配也存在諸多問(wèn)題，可能會(huì)侵害農(nóng)民的利益。廣東、河北、湖北以及重慶等地方對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了有益探索，但對(duì)于如何分配收益的做法上存在一定差異[25]。

　　2.集體收益分配方式的選擇：短期與長(zhǎng)期的考慮

　　當(dāng)原本沒(méi)有“能力”承擔(dān)在城市生活成本農(nóng)民“被動(dòng)”進(jìn)入城市后，農(nóng)民能否獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入來(lái)源支持其在城市生活顯得至關(guān)重要。當(dāng)前土地收益分配實(shí)踐中，大多數(shù)是采取短期內(nèi)給予農(nóng)民一次性土地收益的補(bǔ)償方式。一次性給予農(nóng)民較高的土地收益固然在短期內(nèi)有效支持農(nóng)民進(jìn)入城市生活的成本。但對(duì)于沒(méi)有非農(nóng)技能的農(nóng)民而言，這種方式并不能保證農(nóng)民有持續(xù)穩(wěn)定的收入來(lái)源。此外，由于給予一次性較高的土地補(bǔ)償，可能會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民不出去工作或者因?yàn)橘€博、吸毒等造成返貧現(xiàn)象的出現(xiàn)。

　　對(duì)于“被動(dòng)城鎮(zhèn)化”中農(nóng)民而言，長(zhǎng)期內(nèi)給予農(nóng)民多元化的補(bǔ)償機(jī)制是一種比短期內(nèi)給予一次性較高補(bǔ)償更好的方式。這種多元化的保障機(jī)制至少要包括：（1）直接給予農(nóng)民一定數(shù)量的土地補(bǔ)償款。雖然較高的土地補(bǔ)償款存在弊端，但是給予農(nóng)民一定的土地補(bǔ)償款是必要的。（2）住房保障。當(dāng)農(nóng)民失去宅基地以及耕地后被迫進(jìn)入到城市后，很難承擔(dān)高額的城市房?jī)r(jià)，所以政府或者用地企業(yè)需要提供必要的住房保障。（3）地方政府需要為農(nóng)民能夠獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定收入來(lái)源提供必要的技能培訓(xùn)；（4）村委會(huì)在土地收益分配中扮演著重要角色，這一點(diǎn)會(huì)在本文后面進(jìn)一步討論。此外，原村集體企業(yè)資產(chǎn)可以通過(guò)股權(quán)量化到個(gè)人，能夠保證農(nóng)民在長(zhǎng)期內(nèi)獲得穩(wěn)定的分紅收入，為他們提供穩(wěn)定的收入來(lái)源。

　　（三）小結(jié)

　　四、村委會(huì)、政府與用地企業(yè)的作用

　　（一）“主動(dòng)城鎮(zhèn)化”中村委會(huì)的影響

　　土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利有利于“主動(dòng)城鎮(zhèn)化”水平的提高，但受到村委會(huì)、政府與企業(yè)等主體的影響。但是在這三個(gè)因素中村委會(huì)的影響較為重要，也是我們分析的重點(diǎn)。

　　土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是“主動(dòng)城鎮(zhèn)化”中土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的主要表現(xiàn)之一，村委會(huì)在土地流轉(zhuǎn)中扮演著重要的角色：（1）土地流轉(zhuǎn)的交易中介和協(xié)調(diào)人。在實(shí)踐中，村委會(huì)在土地交易的流入方和流出方之間充當(dāng)協(xié)調(diào)人。但不同區(qū)域不同時(shí)期，村委會(huì)在土地流轉(zhuǎn)中的介入（協(xié)調(diào)）程度存在差異；（2）村委會(huì)受土地流入方和流出方的委托，充當(dāng)雙向代理人。村委會(huì)的雙向代理人身份會(huì)減少雙方信息的不對(duì)稱程度，有利于土地的順利流轉(zhuǎn)。此外，河北欒城等地村委會(huì)收取土地流轉(zhuǎn)的管理費(fèi)，而山東壽光、安徽宿松等地不收取任何費(fèi)用。（3）村委會(huì)作為獨(dú)立的利益主體。村委會(huì)除了作為土地流轉(zhuǎn)的代理人之外，它還是獨(dú)立于土地流出方和流入方之外的利益主體，通過(guò)對(duì)自身作為代理人獲得的“管理費(fèi)”、對(duì)整理四荒地作為流出方出租獲得收益。此外，在很多實(shí)地調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，村委會(huì)還充當(dāng)農(nóng)業(yè)合作社的領(lǐng)導(dǎo)，作為土地的流入方來(lái)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)合作社獲得收益[26]。

　　農(nóng)村土地的細(xì)碎化使得單個(gè)農(nóng)民或者少數(shù)農(nóng)民很難貸款到大額貸款，村委會(huì)充當(dāng)擔(dān)保人讓農(nóng)民有款可貸。2003年寧夏同心縣王團(tuán)鎮(zhèn)北村的村民計(jì)劃通過(guò)養(yǎng)殖肉牛來(lái)致富，但是農(nóng)民沒(méi)有足夠的財(cái)力來(lái)承擔(dān)較高的牛犢價(jià)格，他們通過(guò)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押給信用社來(lái)貸款，農(nóng)戶之間聯(lián)戶擔(dān)保、村委會(huì)做統(tǒng)一擔(dān)保，順利獲得了抵押貸款[27]。

　　宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)類似，村委會(huì)所承擔(dān)的職能也類似。村委會(huì)一般是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等集體資產(chǎn)的實(shí)際掌管者，集體資產(chǎn)能夠獲得多大收益、如何在農(nóng)民之間進(jìn)行利益分配等都需要村委會(huì)來(lái)決定。

　　（二）“被動(dòng)城鎮(zhèn)化”中村委會(huì)、政府與企業(yè)

　　1.“被動(dòng)城鎮(zhèn)化”中的村委會(huì)

　　村委會(huì)在土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利影響“被動(dòng)城鎮(zhèn)化”水平中扮演著重要角色：首先，村委會(huì)在土地征收以及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中的作用。（1）當(dāng)耕地等農(nóng)用地被地方政府征收出讓后產(chǎn)生大量的土地紅利。農(nóng)民獲得土地紅利份額經(jīng)過(guò)兩個(gè)層次的分配：第一個(gè)層次是在地方政府、用地企業(yè)和村委會(huì)之間展開(kāi)。村委會(huì)代表農(nóng)民與地方政府、用地企業(yè)談判，村委會(huì)作為農(nóng)民的代理人為農(nóng)民爭(zhēng)取最大的土地紅利份額。第二個(gè)層次是在村集體內(nèi)部分配。在第一層次分配中，村委會(huì)獲得了土地紅利分配的總額，還需要在村集體內(nèi)部進(jìn)行第二層次的分配，此時(shí)村委會(huì)充當(dāng)兩個(gè)角色：1）村委會(huì)決定土地收益的分配方式。土地收益可以一次性給予農(nóng)民，也可以通過(guò)其他多元化方式讓農(nóng)民獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入來(lái)源。到底采取何種方式主要由村委會(huì)或者村委會(huì)組織村民召開(kāi)村委大會(huì)來(lái)決定。2）為了給予農(nóng)民長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入來(lái)源，很多地方都利用土地收益成立土地股份公司，農(nóng)民一方面可以獲得分紅收入，另一方面也可以在公司工作獲得工資收入。而村委會(huì)干部往往承擔(dān)著土地股份公司的實(shí)際管理者的職責(zé)。所以，在被動(dòng)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，村委會(huì)扮演著失地農(nóng)民的談判代表、土地收益分配方式的決定主體以及土地股份公司的實(shí)際管理者三種角色[28]。（2）經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市。此時(shí)雖然不再需要通過(guò)地方政府的征收，但也需要村委會(huì)代表農(nóng)民與用地企業(yè)直接談判，來(lái)決定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的交易價(jià)格。

　　其次，當(dāng)“被動(dòng)城鎮(zhèn)化”中農(nóng)民“被動(dòng)”進(jìn)入城市后，村委會(huì)在原村集體資產(chǎn)的處理過(guò)程中也充當(dāng)重要角色。主要體現(xiàn)在：（1）由于村委會(huì)通常還承擔(dān)原集體企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人，所以村委會(huì)在集體企業(yè)資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定以及清算中發(fā)揮著重要的作用；（2）對(duì)于原集體企業(yè)資產(chǎn)到底采取何種方式給予失地農(nóng)民，村委會(huì)也會(huì)起到協(xié)調(diào)或者決策的角色。

　　2.集體收益分配權(quán)中的政府與企業(yè)：來(lái)自實(shí)踐的啟示

　　（1）地方政府角色的轉(zhuǎn)變

　　耕地等農(nóng)用地需要經(jīng)過(guò)土地的征收和出讓兩個(gè)過(guò)程才能被用地企業(yè)所用，而地方政府在這兩個(gè)過(guò)程中扮演著“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”的雙重身份：一方面，地方政府是土地的征收和出讓中相關(guān)政策的制定者，也是拆遷過(guò)程中可能出現(xiàn)的“暴力拆遷”或者“暴力抗法”等事件的協(xié)調(diào)者；另一方面，地方政府也是土地征收和出讓的具體執(zhí)行者。在很多地區(qū)的土地征收實(shí)踐中，地方政府都是拆遷的主導(dǎo)者。地方政府在很多情況下被認(rèn)為是土地沖突產(chǎn)生的重要影響因素，但從成都蛟龍工業(yè)港的拆遷實(shí)踐中得到了不同的結(jié)論。成都蛟龍工業(yè)港是建立在集體土地上的民營(yíng)工業(yè)園，工業(yè)園建立初期需要拆遷大量的宅基地，最初的宅基地拆遷由蛟龍工業(yè)園自行組織，但是一年時(shí)間僅僅拆遷200到300戶左右，拆遷的速度非常慢，影響了整個(gè)蛟龍工業(yè)港的建設(shè)進(jìn)程。后來(lái)地方政府出面組織協(xié)調(diào)整個(gè)拆遷過(guò)程，拆遷的進(jìn)展非常快，有利推進(jìn)了整個(gè)工業(yè)園區(qū)的建設(shè)[29]。此外，土地通過(guò)“招拍掛”方式出讓給用地企業(yè)的主體也是地方政府。整體而言，地方政府在土地征收和出讓中的雙重身份可能會(huì)損失農(nóng)民的利益，進(jìn)而成為農(nóng)民進(jìn)入城市的阻礙。所以，關(guān)鍵的問(wèn)題在于如何約束地方政府在這個(gè)過(guò)程中的行為。

　　而集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的直接入市意味著該類型土地不再需要通過(guò)征收便能被用地企業(yè)所用，此時(shí)地方政府的角色僅僅是“裁判員”，不再參與具體的土地交易過(guò)程。一方面降低了整個(gè)土地交易市場(chǎng)的交易成本；另一方面，也有利于提高農(nóng)民的收益水平，提高農(nóng)民市民化的水平。

　　（2）用地企業(yè)的職能擔(dān)當(dāng)

　　“被動(dòng)城鎮(zhèn)化”中至少有兩個(gè)基本問(wèn)題需要解決：第一，“被動(dòng)城鎮(zhèn)化”中農(nóng)民進(jìn)入城市后，農(nóng)民的住房保障是最基本要求。在實(shí)踐中，失地農(nóng)民的住房保障基本由用地企業(yè)提供。不同地區(qū)的住房保障補(bǔ)償存在差異，主要分為“拆一還一”的房屋補(bǔ)償和貨幣補(bǔ)償兩大類。其中“拆一還一”是指拆遷多少房屋面積就補(bǔ)償多少面積；貨幣補(bǔ)償則指按照面積支付給農(nóng)民貨幣補(bǔ)償，然后再購(gòu)買住房[30]。第二，農(nóng)民能否獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入。大多數(shù)的失地農(nóng)民并不具備非農(nóng)技能，在城市找不到工作的比例仍然較高，農(nóng)民很難通過(guò)尋找工作來(lái)獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入[31]。而用地企業(yè)則可以通過(guò)安置一部分不能找到工作的失地農(nóng)民來(lái)獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入水平。

　　五、結(jié)語(yǔ)

　　我國(guó)的城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入“人的城鎮(zhèn)化”階段，要實(shí)現(xiàn)從“土地城鎮(zhèn)化”向“人的城鎮(zhèn)化”的有效突破，就要發(fā)現(xiàn)那些制約“人的城鎮(zhèn)化”水平提高的關(guān)鍵性因素。影響城鎮(zhèn)化水平的因素眾多，但土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利是當(dāng)前影響城鎮(zhèn)化水平提高的關(guān)鍵性因素之一，也是十八大以及十八屆三中全會(huì)以來(lái)國(guó)家重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。

　　城鎮(zhèn)化有著不同類型和路徑，基于農(nóng)民的意愿和能力可以將城鎮(zhèn)化分為“主動(dòng)城鎮(zhèn)化”和“被動(dòng)城鎮(zhèn)化”兩個(gè)類型。農(nóng)民能夠通過(guò)行使土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利獲得一定的收入進(jìn)而提高進(jìn)入城鎮(zhèn)的能力，但不同類型的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利對(duì)“主動(dòng)城鎮(zhèn)化”和“被動(dòng)城鎮(zhèn)化”的影響存在差異。其中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的資本化、宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓抵押以及集體資產(chǎn)的分配等影響著“主動(dòng)城鎮(zhèn)化”水平的提高。而集體資產(chǎn)的分配、土地征收補(bǔ)償以及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的直接入市則影響著“被動(dòng)城鎮(zhèn)化”水平的提高。進(jìn)一步地，在“被動(dòng)城鎮(zhèn)化”中農(nóng)地征地補(bǔ)償方式與制度安排直接影響著失地農(nóng)民的城鎮(zhèn)生存質(zhì)量。尤其是村委會(huì)在土地流轉(zhuǎn)、土地征收補(bǔ)償分配中都發(fā)揮著重要的作用。地方政府和用地企業(yè)也能夠發(fā)揮突破困局的作用。

　　參考文獻(xiàn)及注釋

　　[1]張占斌：《新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略意義和改革難題》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第1期。

　　[2]李愛(ài)民：《中國(guó)半城鎮(zhèn)化研究》，《人口研究》2013年第4期；

　　[3]范進(jìn)、趙定濤：《土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)性測(cè)定及其影響因素》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2012第5期。

　　[4]這里強(qiáng)調(diào)的是“戶籍意義上的人口城鎮(zhèn)化”，即農(nóng)民放棄農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艏?/p>

　　沈關(guān)寶、李耀鋒：《網(wǎng)絡(luò)中的蛻變：失地農(nóng)民的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)與市民化關(guān)系探析》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)報(bào)）》2010年第2期。

　　[5]黃江泉、李曉敏：《農(nóng)民工進(jìn)城落戶的現(xiàn)實(shí)困境及政策選擇》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2014年第5期。

　　[6]“被動(dòng)城鎮(zhèn)化”中農(nóng)民分為有“能力”和沒(méi)有“能力”承擔(dān)在城市生活成本兩種類型。其中有“能力”承擔(dān)在城市生活成本的農(nóng)民進(jìn)入城市后更多的是考慮農(nóng)民市民化后的身份認(rèn)同問(wèn)題。沒(méi)有“能力”承擔(dān)在城市生活的這部分農(nóng)民，關(guān)鍵就在于通過(guò)何種方式增加收入水平。

　　[7]除了從進(jìn)入城市的“意愿”和是否有“能力”承擔(dān)在城市生活成本角度劃分城鎮(zhèn)化類型外，其實(shí)“主動(dòng)城鎮(zhèn)化”強(qiáng)調(diào)的是距離城市較遠(yuǎn)農(nóng)民的城鎮(zhèn)化，“被動(dòng)城鎮(zhèn)化”主要是指城市郊區(qū)農(nóng)民，由于土地被征收而被動(dòng)進(jìn)入城市的城鎮(zhèn)化。雖然“被動(dòng)城鎮(zhèn)化”中也存在主觀上有“意愿”進(jìn)入城市的農(nóng)民，但是也存在“被動(dòng)”的含義，把這種情形統(tǒng)稱為“被動(dòng)城鎮(zhèn)化”。

　　[8]孔祥智、劉同山：《賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利：必要性、內(nèi)涵與推進(jìn)策略》，《教學(xué)與研究》2014年第1期。

　　[9]這里強(qiáng)調(diào)的是集體“經(jīng)營(yíng)性”建設(shè)用地，但諸如農(nóng)民宅基地、農(nóng)村公共設(shè)施用地等建設(shè)用地都不是經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，不在我們的討論范圍之一。

　　[10]對(duì)于耕地等農(nóng)用地而言，地方政府通過(guò)較低的價(jià)格將耕地從農(nóng)民手中征收，再通過(guò)“招拍掛”方式以較高的價(jià)格出讓給用地企業(yè)。在“征收-出讓”過(guò)程中，地方政府獲得了大量土地紅利份額（土地財(cái)政收入），進(jìn)一步壓低了農(nóng)民所能獲得的土地紅利份額。而集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的直接入市減少了地方政府征收的環(huán)節(jié)，地方政府不能再?gòu)闹蝎@得較高的收益，這也就意味著農(nóng)民所能獲得的土地紅利份額增加了。

　　[11]胡宗山：《農(nóng)村合作社：理論、現(xiàn)狀與問(wèn)題》，《江漢論壇》2007年第4期。

　　[12]吳越、 吳義茂：《農(nóng)地賦權(quán)及其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股范式》，《改革》2011年第2期。

　　[13]白昌前：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)路徑研究》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2015年第2期。

　　[14惠獻(xiàn)波：《農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款潛在需求及其硬性因素研究——基于河南省四個(gè)試點(diǎn)縣的實(shí)證分析》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2013年第12期。

　　[15]吳秋菊：《論宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的隱形市場(chǎng)——基于江漢平原X村和X集的比較分析》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2013年第3期。

　　[16]胡建：《農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押的立法嬗變與制度重構(gòu)》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2015年第3期。

　　[17]曹泮天：《現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的困境與出路》，《河北法學(xué)》2010年第3期。

　　[18]何承斌：《我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押貸款的困境與出路》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2014年第12期。

　　[19]惠獻(xiàn)波：《家庭個(gè)體特征對(duì)宅基地使用權(quán)抵押貸款意愿影響調(diào)查分析》，《首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第3期。

　　[20]馮卓、詹琳：《城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村集體資產(chǎn)管理問(wèn)題探究》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2014年第2期。

　　[21]鄭風(fēng)田、趙淑芳：《論城市化與農(nóng)村集體資產(chǎn)改制》，《財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究》2006年第1期;李寬、熊萬(wàn)勝：《農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革何以穩(wěn)妥進(jìn)行》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2015年第2期。

　　[22]張廣輝：《村集體內(nèi)部土地紅利分配：成員權(quán)和收益權(quán)的沖突與協(xié)調(diào)》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2013年第11期。

　　[23]諸培新、唐鵬：《農(nóng)地征收與供應(yīng)中的土地增值收益分配機(jī)制創(chuàng)新——基于江蘇省的實(shí)證分析》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2013年第1期。

　　[24張廣輝、魏建：《土地紅利分配：“重工業(yè)化、輕城鎮(zhèn)化”向“工業(yè)化、城鎮(zhèn)化并重”的轉(zhuǎn)變》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2013年第12期。

　　[25]伍振軍、林倩茹：《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的政策演進(jìn)與學(xué)術(shù)論爭(zhēng)》，《改革》2014年第2期。

　　[26]孔祥智、劉同山、鄭力文：《土地流轉(zhuǎn)中村委會(huì)的角色及其成因探析——基于魯冀皖三省15個(gè)村莊的土地流轉(zhuǎn)案例》，《東岳論叢》2013年第5期。

　　[27]李偉偉、張?jiān)迫A：《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押標(biāo)的及其貸款操作：11省（區(qū)、市）個(gè)案》，《改革》2011年第12期。

　　[28]張廣輝、魏建：《土地紅利分配、村委會(huì)職能與城鎮(zhèn)化》，《財(cái)經(jīng)科學(xué)》2015年第1期。

　　[29]北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院綜合課題組：《還權(quán)賦能：奠定灌腸器發(fā)展的可靠基礎(chǔ)——成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革實(shí)踐的調(diào)查研究》，北京：北京大學(xué)出版社，2010年，第81頁(yè)。

　　[30]林樂(lè)芬、趙輝等：《城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民市民化現(xiàn)狀研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2009年第3期。

　　[31]江靜、胡順強(qiáng)、苗偉東：北京近郊失地農(nóng)民市民化現(xiàn)狀研究——以來(lái)廣營(yíng)村為例，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2011年第1期。

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