第一部分 

利益集團的理論與歷史

關于利益集團的理論研究成果非常豐富，各國利益集團對政治過程影響的歷史及其治理也有很大差異。在本報告中，我們將從政治學、經濟學與法學三方面對利益集團的相關理論研究成果進行綜述；同時，我們將對美國和俄羅斯利益集團影響政治過程及其治理的歷史進行回顧。

焦點集中在三個問題：第一、從最廣泛的意義上說，利益集團在一個國家的政治和社會中是一支好的力量，還是一支壞的力量?什么情況下是一支好的力量？什么情況下是一支壞的力量？

第二，從集團的活動及其相互作用的總體來看，集團是提供了某種接近“公共利益”的總和，還是由于集團在政治進程中的行為而使公共利益受到忽視或損害?約束條件是什么？

第三，假定利益集團是一支壞的力量，并且損害公共利益，靠什么手段予以治理?

第一章   關于利益集團的理論

一．利益集團的政治學研究

在政治學領域，詹姆斯·麥迪遜被公認為是研究利益集團問題的“第一個重要的美國理論家”。他在《聯邦黨人文集》第十篇《旨在抑制派別之爭的聯邦的規模和類型》中提到“派別”的概念：“部分公民，無論在整體中屬于多數還是少數，在共同的欲望或利益的推動下聯合行動，但卻與其它公民的權利或這個社會的長遠和整體利益背道而馳。”

麥迪遜所說的“派別”即利益集團。而且他認為，如果說存在一個所謂社會的公共利益，那么，利益集團作為局部利益是與公共利益相悖的，因而，利益集團的存在對于社會公共利益、對于社會中其他人的權利都是是有害的。

關于利益集團的害處，另一位政治學家西奧多•洛伊提出了四個方面的主要批評：其一，它擾亂和破壞了人們對民主的組織機構及其制度的期望，并表露出它基本上對民主的不尊重；其二，它使政府變得無能，不能計劃；其三，它以關心管轄權限（由哪些采取行動的人做出決定）來代替關心正義（作“正當的事”），使政府道德敗壞；其四，它用非正式的討價還價來反對正式的程序，削弱了民主的組織機構及其制度。

盡管利益集團的存在在本質上看是壞的，但是，因為利益集團的出現來自于經濟人的本性，來自于部分人對共同利益的維護，所以，利益集團不可能自動消失，也不應該使用強制的方法加以消除。于是，麥迪遜提出了利益集團之間“遏制與平衡”的概念。他說，必須依靠一個利益集團的“野心”與另一些利益集團的“自私傾向”相互對立的辦法來使“利益集團的禍害”受到遏制。為此，麥迪遜提出了三個主張：一是代議制民主。代議制下的代表可用其開明觀點和高尚情操克服其地區性偏見和不公正的圖謀；二是增加派別即利益集團的數量，制衡并稀釋強勢派別的力量；三是聯邦制，容納更多的公民和疆域，導致強勢黨派聯合的難度加大。麥迪遜最后得出結論：“聯邦的規模和完善的結構是治理共和政府最易產生弊病的良方。”

在麥迪遜提出利益集團之間遏制與平衡概念的基礎上，另一些政治學家認為，多元利益集團存在本身就是民主的一種形式，是美國民主的一種固有的特征，不是壞事。在所舉出的理由中有這樣關鍵性的兩條：

第一，美國絕大多數人口都參加有組織的集團。一份研究表明：大約有2/3的美國人至少屬于一個集團。雖然個人并不直接參與決策，但他們可以參加到有組織的集團中去，并通過集團參與決策而顯示出他們的影響

第二，公共決策可能不代表多數人的意愿，但它是各集團影響大體均衡的表現，近似于整個社會的意愿。

亞瑟·本特利是20世紀美國集團政治理論第一人，系統用集團概念解釋美國政治。 他在1908年發表《政府過程》，認為集團是政治的“原材料”，社會是利益集團復雜的組合，政府行為是利益集團作用的結果。公共領域的一切方面都是集團力量在發揮作用，政治過程是集團間相互作用的結果。政府部門，包括立法部門、行政部門和司法部門均為集團作用于政府的中介，政府組織則是調整和協調各種利益的工具。政黨為集團利益提供了一種選舉工具，從而有利于集團利益的實現。組織的重要性在于它具有代表的功能，集團的政治影響取決于它代表某種利益的能力和性質。政府的作用是去了解集團所代表的人群和利益，集團在這一過程中推動著公眾利益的實現。

戴維·杜魯門是20世紀50年代美國研究利益集團政治的最為著名的學者。他也認為，利益集團是美國民主過程中基本的和積極的成分。利益集團是一種調整集團內部成員間的關系和調整與其他集團間關系的工具。當人們的利益受到挑戰時，“潛在的集團”也會組織起來。現代社會的專業分工推動了利益集團的形成，進而有利于穩定社會。與本特利不同的是，本特利是用集團去描繪政府，而杜魯門則強調集團本身，強調集團的性質和集團組織的特征，提出集團組織的特征是它表現出來的在原則上和目標上的凝聚力和團結一致性。集團組織會自然地采取一種民主模式，以免內部發生分裂或使組織行為失去效力。反之，集團的凝聚力使沖突發生于集團間，通過沖突發生政治分裂與聯盟，最終形成共同利益。

美國在20世紀50年代產生了多元主義集團政治理論。它與早期麥迪遜關于派別的理論觀點相聯系，與20世紀上半葉本特利和杜魯門的理論觀點一脈相承。該理論認為，多元社會源于社會結構的變化和社會的分工，出現了新的區別于以往以家庭為核心的社會組織，新的社會關系得以發展，從而使新的以共同利益為核心的集團油然而生。在復雜的多元主義社會中，大量社會組織如種族集團、工會組織和教會組織等以共同的價值觀念和社會認同為中介而形成。在現代社會中，集團具有重要作用。集團是個人和大范圍的國家政體之間的中介，是領袖和公民之間聯系的媒介。在多元主義社會中，領袖需要依賴人們的廣泛支持，這種支持通過選舉和集團參與來體現。當集團較為強大，能夠使個人不受煽動蠱惑時，社會就能保持穩定。多元主義的理論家們則更多地從積極的方面看待集團，認為集團的存在有利于政治制度，因為它能夠在政府面前反映選民的意愿，使社會的許多利益通過組織的游說，通過集團和政府間的討價還價，達成妥協和一致，最終使決策能夠反映公眾的利益。

與多元主義集團政治理論相對的，是精英主義政治理論，它的基本觀點是：精英控制著美國政治并且控制著重要決策。美國的古典的精英主義理論家認為，在任何社會中，精英都是不可避免的。政治社會化成為精英發揮作用的重要因素。在政治社會化過程中，組織的存在成為一種需要，并成為一種價值體系。組織將這種價值傳遞給其成員，精英在其中發揮著作用。美國的當代精英主義政治理論從政治議程的形成出發，認為精英在一定程度上控制著政治議程。此外，洛伊和斯查特斯奇內德等人還提出了多元精英主義理論。他們認為，在美國，權力是分散的，但這種分散的權力并非被廣泛分享。在美國，權力分散于許多不同的精英手中，每個精英趨于控制一個公共政策特別領域，構成多元精英主義。

精英主義認為是精英在控制美國。從一個側面表達的仍然是強勢利益集團對政治過程控制的擔心。20世紀六七十年代以后，美國利益集團數量眾多，多元主義集團政治理論仍然占據著主流地位，。研究院外活動和決策過程的學者們發現，集團而不是精英對公共政策有重要的影響。政治過程中存在相互作用相互抵消的力量，表現在四個方面：（1）利益集團之間的制約。比如，糖的種植者主張進口限額，而可口可樂和糖果生產者卻主張放寬進口政策。雙方相互角逐，力量相互抵消。（2）政策問題的網狀系統。如煙草政策問題，不僅涉及種植者、生產者，還涉及科學家、公共健康專家、律師、政治家、媒體人士等等。在這種涉及面極廣的“問題網狀系統”中沒有哪個單獨的精英能夠左右此類政策的制定。（3）贊助人的作用。杰克•沃克在研究中注意到，許多集團都有贊助人，其中最重要的贊助人是美國聯邦政府，它常常通過組織會議、組織咨詢機構的方式使一些組織得以成立，并通過撥款、補貼支持這些組織。其他贊助者還包括基金會、老的集團組織和富有者等。（4）社會運動。社會運動是抵消、對抗精英的重要力量。如環境利益集團、非裔美國人利益集團、婦女集團、基督教原教旨主義者集團等，都是政治過程中的重要行為者，有能力向精英挑戰。這些組織在社會運動中逐漸發展壯大起來。

二．對利益集團的經濟學研究

相對于政治學中對利益集團的研究，經濟學研究利益集團問題相對較晚，但公共選擇理論中對利益集團的形成條件以及對所謂“特殊利益集團”、“分利聯盟”或“壓力集團”的研究，將政治學相關研究推進了一大步。

古典經濟學研究的對象是居民戶與廠商，而且假定條件是完全競爭，即居民戶與廠商是原子式的，獨立做出決策。上世紀三十年代，喬安·羅賓遜第一次比較系統的研究了不完全競爭經濟學，將勾結起來的廠商作為研究對象并建立相應模型，將廠商放在市場交易背景下進行研究。

六十年代公共選擇理論興起。代表人物奧爾森在《集體行動的邏輯》、《國家興衰的探源》和《權力與繁榮》等專著中，系統分析利益集團形成及其內部運作。其突出貢獻有兩點。第一，利益集團存在須具備一定條件。在奧爾森之前，普遍被人們所接受的觀念是，如某些個人之間共同利益足夠大，同時他們均意識到了這一點，他們會自然團結起來為其共同或集團利益而奮斗。奧爾森的獨到之處，在于借助集體行動邏輯，證明上述論斷的錯誤：由于普遍存在的搭便車現象，對大家有好處的集體行動不會自然產生。其產生必須具備兩個重要條件：其一，組成集團的人數足夠少；其二，存在著某種迫使或誘使個人努力為集體行動做出貢獻的激勵機制，即所謂“選擇性刺激”。人數少一方面意味著單人的影響力將會相對提高，另一方面還意味著由個人行動問集體行動過渡的成本大大降低。在很多人中間要形成統一意見并且在執行過程中實施有效的監督遠非輕而易舉。至于選擇性激勵，則是說集團對個人的獎勵與懲罰都有其針對性，即“論功行賞”及“殺雞嚇猴”，以期吸引或強迫個人為集體利益做貢獻。奧爾森關于利益集團存在的條件說明，某種程度上說明，政治過程仍然受到由少數精英組成的強勢集團的影響或控制，他們人數本對較少，而且擁有社會上別的群體所不能擁有的“選擇性激勵”資源與手段。而也正由于人數多，缺乏選擇性刺激的資源與手段，我們很少看到由為數眾多的低收入者組成的、為其共同利益奮斗的弱勢群體利益集團。

奧爾森對利益集團政治的另一個貢獻是提出“分利聯盟”理論。奧爾森指出，存在著一種“特殊利益集團”，這種特殊利益集團可稱之為“分利聯盟”。而所謂分利聯就是指在社會總利益中為本集團爭取更多更大利益份額而采取集體行動的利益集團。這類分利聯盟的建立，其前提必定是成功地運用“選擇性刺激”和“人數控制”的方法克服了形成集體行動的兩大障礙：人們普遍懷有的“搭便車心理”和“理性的無知”。分利聯盟并不神秘而且俯拾皆是。政治的、部門或行業的、地區的以及“階級”的群體，在一定條件下部可以組成分利聯盟。奧爾森認為，“分利聯盟”的存在將帶來三大負面影響。其一是社會中的分利集團會降低社會效率和總收入。原因在于：盡管促進整個社會生產率的提高邏輯上講不失為增進利益集團成員之福利的途徑，然而分利聯盟更有效也更普遍的做法，還是盡量能為其成員獲得社會生產總額中的更多份額。經濟學家喜歡用分(或切)“蛋糕”的例子來比喻社會分配均或不均的事實，其含義是你多占的就是我損失的。然而在奧爾森看來，更恰當的比喻應該是：許多人一齊沖進瓷器商店爭搶瓷器，結果，一部分人雖各爭了—些，但還會同時打碎一些本來大家可以分到手的瓷器。其二，分利聯盟將使并使政治生活中的分歧加劇。由于社會上大部分特殊利益集團的目的都在于重新分配國民收入而不是創造更多的總收入，必然導致社會對再分配問題的過多重視；而與此同時，一部分人的收益增加必然伴隨另一部分人收益的減少，甚至減少的比增加的還多，因此人民之間就產生了怨恨。于是當特殊利益集團的地位愈來愈重要，分配問題格外突出時，政治上的分歧將愈演愈烈，進而引發政治選擇的反復無常政局的多變和社會的失控。其三，分利聯盟另外一個壞處是造成“制度僵化”。他們一旦從某種制度安排中得利，為了保守住他們的利益，就不愿意推動制度創新。它們拒絕對迅速變化了的環境做出反應，決策或行動遲緩，對凡是可能威脅到自己既得利益的創新一慨排斥，并且為了特殊利益而不借犧牲全社會的利益。

進入八十年代中后期，新制度學派在西方經濟學界崛起，進一步將利益集團作為制度演進過程中研究的基本單元。諾斯，戴維斯等人在經濟史研究中，專門研究利益集團之間的博弈對經濟制度變遷的影響。他們認為，制度演進的方向與一個社會中利益集團之間的博弈過程和結果相關。從靜態上看，制度演進的方向是由社會中處于強勢地位的利益集團決定的。而強勢集團之所以能夠決定制度演進的方向，主要是通過一定方式獲取國家政權支持：或者通過贖買，或者通過強制。諾斯曾舉例說，十六世紀初，在英國，當新生資產階級與舊的封建地主階級發生矛盾時，前者用金錢贖買了封建特權，獲得了英國王室的支持，使得資本家進行投資的積極性空前高漲，資產階級迅速崛起，英國也迅速走上了興盛之路，才有了后來的“日不落帝國”。而同時期的西班牙，也出現了同樣的矛盾，但政府卻支持了代表封建利益的羊毛團（即羊毛出口商和專門養羊的地主組成的利益集團），從而使西班牙這樣一個原來實力比英國強大得多的國家，走上資本主義發展道路的過程更艱難，其地位逐漸被英國所取代。

諾斯等人研究利益集團在制度演進中的作用,與政治學研究利益集團比較,很大區別在于,政治學研究的利益集團是在制度均衡狀態下的利益集團,政府的角色是在利益集團之間尋找平衡,盡管某一項決策也許有利于某一利益集團,但長期政府決策還是照顧到所有利益集團的。但諾斯將利益集團作為研究的基本單元對待時，是制度變遷過程中的利益集團，各利益集團之間勢力不平衡。因此有學者將諾斯等人所說的利益集團稱為“壓力集團”，壓力集團本身是利益集團的一種，但只有強勢利益集團有力量對政府形成壓力，以各種手段獲得政府的支持，最極端可迫使統治者下臺，扶持自己利益代理人上臺；因此，社會中的強勢集團就是壓力集團。壓力集團的形成是社會利益集團失衡的結果。

可以說，公共選擇理論與新制度學派關于特殊利益集團的研究，使人們對于利益集團的影響與作用有更深刻認識。

三．對利益集團的法學研究

法學界關于利益集團的研究成果相對于政治學與經濟學來說較為薄弱。但其中有一些成果仍然對我們有所啟示。

利益法學派的代表人物耶林（Jhering, Rudolf von ）非常強調法律的目的，他認為法律以平衡個人利益與社會利益為目的，而不僅僅局限于保護自由，并構建了傳統法律利益分配功能的基本結構。具體地說，由于利益具有驅動功能，它一方面驅動個人為了利益而活動，另一方面也驅動國家制定和實施法律以協調和保護利益。所有的法律沒有不為社會上某種利益而生，離開利益，即不能有法的觀念的存在。利益具有尺度的功能，它衡量人類活動的有效性，當然也衡量法律的正當性，只有為了協調和保護社會成員的利益制定法律才是正當的法律。因此，“法律的真正締造者并不是別的什么，而是利益”。盡管耶林開創的利益法學理論并不包括集團利益在內，但為利益集團出于利益的目的而介入法律過程提供了充分的理由。

羅斯科·龐德（Roscoe Pound）在其所創立的社會學法學學說中，也特別強調法律的作用和任務在于承認、確定、實現和保障利益，因此他在耶林學說的基礎上，將利益重新劃分為三大類，即個人利益、公共利益和社會利益。益龐德的時代，恰逢美國經濟處于自由資本主義向壟斷資本主義的轉變中，盡管美國國會于1890年通過了《謝爾曼反托拉斯法》，試圖削弱大公司的壟斷力量，促進市場競爭，但聯邦最高法院卻堅決抵制反托拉斯法的實施。在最高法院的翼護下，壟斷急劇發展，迫使政府逐步介入市場，充當起協調社會各種利益的“工程師”。龐德是政府對包括經濟在內的這個社會生活進行控制的支持者，因而其開創的法社會學派，把法律保障各種利益，特別是社會利益提到了前所未有的高度。盡管龐德的理論體系中也沒有具體分析利益集團，但無疑表達了對組織起來的個人利益即利益集團侵蝕公共利益尤其是社會利益的擔心，因此，他才強調法律必須重點保障社會利益。

龐德以后的美國法理學界，進入到現實主義運動大潮之中，部分原因在于新興的社會利益集團在立法、司法中的滲透與活動，使美國國會和聯邦最高法院在較長時期內出現持續分歧，嚴重影響了法律的確定性。盡管這些討論并不直接涉及利益集團的法律理論，但與此時市場經濟與民主法治時代的大背景下，利益的構成和存在狀態的轉變密切相連。一方面，隨著市場經濟的發展，社會分工與合作化程度越來越高，集團成為整合分化后的社會主體的重要組織結構形式。因此，社會在分化的同時，社會的組織性和自治程度也隨之增強，形成更多的利益形態；另一方面，民主制度不斷擴張，為市場主體在利益上結盟并形成利益集團提供了條件。導致利益集團和集團利益產生的因素很多，如地域、行業、職業、身份、組織規模、行為的能力、性質和結果(外部性)等，不管是什么原因，在市場經濟和民主體制中，大量社會自治性的經濟主體出現，利益集團開始成為經濟活動的重要力量，利益集團和集團利益已經普遍存在，集團利益成為重要的利益類型。相對個體利間的利益和社會利益，集團利益在主體、客體及內容、實現方式等方面都有新的特點。解決集團利益的制度在價值目標(均衡)、規則、作用對象、解決的問題、運行機制等制度要素上具有與傳統法律制度不同的特殊性。

在這種背景下，傳統法律通過個體性的權利義務配置，力圖維持個體之間的利益以及個體與社會間的利益均衡的利益調整模式，不能完全適應社會結構的變化和社會利益關系的新發展。事實是，很多利益已不再單純屬于社會意義或個人意義的利益，而是以一種集團利益的狀態存在。對于法律理論和法律實踐而言，只有把傳統“個體利益、社會（公共）利益”的二元結構，轉化為“個體利益、集團利益、社會利益”的三元結構才能有效解決法律精神、普通法的傳統等哲學層面和操作層面的諸多理論與現實問題。  

伴隨著分化整合的政治社會背景，部門法理論從民法中分支出經濟學法，改造了傳統民法把人們之間的交易關系定義得過于表象化的“契約”概念，提出“社會化契約”[1]的概念，即人們出于一定的目的會通過集體交換和再分配的程序組織起來。與建立在個別性契約基礎上的民法不同，社會化契約關注的是利益相關者之間的整體利益，它揭示了當事人權利和義務不對稱的問題，認為可度量的當事人權利義務與不可度量的權利無相互交織，表現為個人利益與社會利益的和諧與統一。因此，建立在社會化契約基礎上的經濟法的誕生，有效解決了傳統民法通過所謂“私法公法化”的改良調整社會利益分配的困境。

以上對利益集團的法學研究表明，法學已經意識到組織起來的個人即利益集團介入法律過程的可能性，這種介入可能會侵蝕公共利益與社會利益，因而，法律必須在各種不同利益之間建立適當的平衡，尤其是防止對個人利益對社會利益的妨害。

第二章  發達國家利益集團影響立法

及其治理：以美國為例

利益集團參加美國政治活動被認為有憲法根據：憲法第一條修正案中保障“言論自由”和“公民向政府請愿要求伸冤之權”。美國人有組織集團的國民特性，從幼年開始就被鼓勵參與各種集團，從各類童子軍到基督教青年會、美國的猶太人財團，最負盛名的莫過于一直不被美國精英承認但曾有多任美國總統參與其中的“骷髏會”。 19世紀30年代，法國學者托克維爾在其著名的《論美國的民主》當中寫到：“美國人不論年齡多大，不論處于什么地位，不論志趣是什么，無不時時在組織社團……在法國，凡是創辦新的事業，都由政府出面；在英國，則由當地的權貴帶頭；在美國，你會看到人們一定組織社團。”美國的集團無處不在，形態不一，可大可小，有牢固的有松散的，有長期的也有一達目標即告解散的。當這些集團以一個一致的理念或主張，為特定利益向社會及其他集團提出要求、企圖影響議會立法和政府決策的組織時，集團就成了利益集團。然而濫用這些權利——集團毫無節制地施加影響的事例以及院外活動人員對當選的政治官員毫不隱諱的行賄——引起了對院外活動進行改革和制訂法規的不斷呼吁。

我們分階段回顧美國利益集團影響立法及治理的歷史。

一．19世紀美國利益集團的形成

雖然“院外活動人員”這個詞到19世紀20年代末期正式出現，到19世紀30年代在華盛頓作為貶義詞，院外活動腐敗賄賂引起巨大利害沖突。

利益集團要影響政策與立法，最根本的辦法是用選票選出自己利益的代表人。但由于選舉有較長的時間間隔，議員有其穩定性，不能應對不停變化的利益要求。所以利益集團的活動更多地發生在議會的走廊或接待處進行對議員進行游說，爭取其支持，故有院外活動集團或走廊議員之稱。最早，由于許多美國國會議員居住于首都華盛頓的威拉德飯店，所以說客就在在威拉德飯店的大廳對美國國會議員進行各種方式的游說，原意為大廳和走廊的Lobby 一詞就含有了游說的意思。因游說可在很大程度上左右議會立法過程和結果，故又被稱為議會兩院之外的第三院。

最早，院外游說僅依靠原有的人際關系展開，特定的議員總是要動用特定的人際關系網。但隨著院外活動的頻繁，專業的游說機構和游說人員在強大的需求下就誕生了，并且不斷地發展長大。在游說的參與者中，游說機構不斷地吸收離職的政府人員，因為他們有“一條通向華盛頓決策人物的直達渠道”, 熟知美政治和政府內情, 了解立法和決策的程序, 同政界和權力機構上層有千絲萬縷的關系, 被稱為“超級院外活動分子”。而豐厚的薪資也吸引了大批政府前高官投身其中。曾有美國學者調查游說人員構成，發現居然有一半是前政府官員和議員。這種說客和官員的雙向流動在美國也被稱為“旋轉門”。例如卸任后的克林頓政府核心——國務卿奧爾布賴特、白宮國家安全顧問伯杰及國防部長科恩，不約而同地開起了公共咨詢公司進行游說工作。同時，游說機構的雇主也在發生著變化，美國國會的一份調查報告認為，幾乎所有的外國政府都在華盛頓有代言人，各國都不惜重金嘗試影響美國政策 。以巴頓·博格斯公司為例，公司規模極小，但它的客戶包括了沙特阿拉伯政府、科威特政府、巴基斯坦政府和墨西哥政府等，每年收入大概在1.6億美元，這還不包括遇到代理中海油收購優尼科游說這樣經常會有的數目不詳的巨額收入。考慮到更大群體的未注冊說客，現有數據所顯示的游說資金根本就是冰山一角。

丹尼爾·韋伯斯待在1833年任馬薩諸塞州參議員時，曾在參院講壇上為安德魯·杰克遜總統批評過的尼古拉斯·比德爾銀行作了有說服力的辯駁。但后來人們發現，此前，韋伯斯特寫信給比德爾說：“如果愿意繼續保持我和銀行的長系，最好給我通常的律師費。”比德爾立即付結韋伯斯特一萬美元；韋伯斯特因他在參議院中代表銀行作出努力，最后總計得到三萬二千美元。

    19世紀50年代，一些稅務法案在國會中被提出并產生激烈斗爭。由于工業化繼續進行，華盛頓院外活動和集團卷入大大增加。詹姆斯·布坎南在1852年給富蘭克林·皮爾斯的信中說：“一幫承包商、投機家、證券經紀人和經常出入國會大廳的院外集團成員，用一切借口把手伸向國庫，足以使他的國家的每一個朋友感到驚訝。這種發展情況必須加以制止。”這兩位重要的政治家后來都成為總統。

    隨著集團卷入和院外活動，賄賂事件增加，規模擴大。一位歷史學家曾描述：“在尚未對非法活動嚴加取締的口子里，華盛頓到處是各種各樣的賭場，它們的老板們和院外活動人員密切合作。一個眾議員或參議員如果不幸而負債——他經常是會負債的——賭場的經理們就讓這個議員做那些對他們有利的事。他們以進行揭露來威脅這個議員，或者要求償付欠款，借以強迫這個不幸的立法人員照他們的意愿進行投票。”

一些大企業家在賓夕法尼亞街建立“行宮”，在國會會議期間的任何時候，華盛頓任何一個“頭等”旅館中，至少都有六名女院外活動人員進行活動，每個人拉攏十二名或十名不穩定的議員，色情手段比金錢可引誘更多的立法人員。

最有名的院外活動家被稱為“院外活動大王”的薩姆·沃德，他的格言是“得到一個人的贊成票的辦法是通過他的胃。”沃德代表他的許多主顧，包括印第安納州銀行家體·麥克庫洛夫(后來任林肯的財政部長)，為國會議員舉行豪華宴會。支克庫洛夫每年付給沃德12000美元“附加宴會費”，以便討好、勸說和引誘議員。沃德還與彩票的組織者喬·莫里西有聯系，后者打算通過一項對彩票抽稅的法案，圖謀使那些不如他富有的對手停業。

在領土擴張年代中，鐵路院外活動人員十分活躍和有效，一位才智超人的參議員J．S·莫里爾在一次國會會議結束時起立發言，要求人家注意，賓夕法尼亞鐵路公問公司的總經理來到外面的會議休息室。他動議指定一個委員會拜訪他，了解—一下在休會前他是否還有更多的立法要求。

利益集團的猖狂活動引起美國歷史上最大一次民粹主義運動。民粹主義者指責說，“華爾街擁有整個國家。政府已經不再是人民的政府，不再依賴于人民并為人民服務，而是華爾街的政府，為華爾街服務。這個國家中的大多數普通民眾成為奴隸，而壟斷者則成為奴隸主。”應該由政府擁有鐵路與金融性企業，要監督并控制大企業對政治的影響，尤其是對美國參議院直接選舉的影響。迫于社會運動與輿論的壓力，1850年國會決定對院外活動進行定期調查。19世紀后半葉有兩次突出的調查：1875年聯邦酒類稅收的“威士忌酒集團”丑聞，圍繞聯合太平洋公司的鐵路擴展問題的1872年美國動產信貸公司丑聞。眾議院1876年通過決議，要求所有的院外活動人員向眾議院的秘書進行登記。許多州的立法機構在1890年馬薩諸塞州帶動下，通過了院外活動集團登記法。

二．20世紀前半葉美國政府與利益集團的斗爭

寬松的院外活動集團登記法并沒有遏制特殊利益集團的院外活動。20世紀初期，伍德羅·威爾遜總統指責稅務方面院外活動集團設法通過大規模的基層院外活動，扼殺政府的稅務法案。參議院對威爾遜的指責作出反應，于1913年對院外活動進行調查。發現大量支持威爾遜指責的證據：無數的金錢正用來供養這個院外活動集團，并造成反對稅務中某些主要項目的輿論壓力，為這項法案已花費50萬美元。

特殊利益集團以院外活動干擾立法越來越侵害底層利益，19世紀中葉民粹主義運動一直延續到1930年代。在參議院，修易·龍作為來自路易斯安娜的民主黨中的民粹主義者，倡導窮人起來與富人斗爭，譴責富有的統治階級，這一階級是由掌握大量資產的摩根、梅隆以及洛克菲勒所控制的。在1934年，龍制定了一項財富重新分配計劃，對大的財團和公司征收資產調節稅，重新分配貨幣收入，保證每戶人家每年獲得5000美元獎勵和2500美元收入。龍建立了一個分享社會財富的基金，1935年吸收500萬名會員。然而，在這個計劃執行之前，龍就被暗殺了。

羅斯福新政挽救了限制特殊利益集團的立法進程。羅斯福新政最主要的手段是“抑制精英與寡頭主義。”通過干預銀行業和工業，加強勞工聯盟，并改善社會保障。建立起了一個廣泛而復雜的規范性結構，以便在大資本與原本處于弱勢的工人之間起到一個平衡的作用。相對于民粹主義者激進的要求，羅斯福更為溫和一些。然而杜邦、通用汽車和其他公司支持反羅斯福的自由游說者，反對新經濟政策。反對社會保障。許多經理憎恨羅斯福。他們認為他把共產主義帶到美國，把他的名字改為斯大林·Delano·羅斯福。在1935年，為阻止一項限制企業權力的法案通過，一些資本家聯合起來向國會發25萬封信和電報，散布流言說羅斯福是瘋子。1946年在二戰后特有的氛圍中，最后在幾乎沒有進行什么辯論或預先通知的情況下院外活動法案悄悄地而且迅速地獲得了通過。該法令對于利益集團在戰略上和財政上的活動沒有作任何限制。相反，它把控制條款幾乎全部建立在公開化的原則基礎之上，要求所有為了向國會施加壓力的目的而從個人或集團得到金錢報酬的人，向眾議院秘書和參議院秘書進行登記。對院外活動人員，要求他們確定其雇主并申明他們的一般立法目標。這些“登記的院外活動人員”以及院外活動組織須按季度向眾議院和參議院提交報告，公布他們的院外活動費用，具體規定了對不法行為給與刑事處分。

三．二戰以后美國政府對利益集團的限制

    1946年法令觸犯了一些利益集團，1948年，全國制造商協會提出這項法律涉嫌違反憲法，1952年，華盛頓(哥倫比亞特區)聯邦法院同意全國制造商協會的意見裁定該項法令不符合憲法。八個月之后，最高法院根據技術細節推翻了下級法院的裁定，維持1946年法律不變。在1948年，聯邦政府多次控告包括有美國儲蓄和貸款同盟和北美谷物協會的院外活動家、前眾議員羅杰·斯特勞在內的一些個人和組織違反了1946年的院外活動法令。但他們沒有被判定有罪。更為重要的是1948年對幾個農場院外活動人員提出的其他控訴，最后導致了1954年最高法院關于院外活動法律的關鍵性判決。

    1954年最高法院關于美國對哈里斯起訴一案的判決，涉及到一個紐約的棉花經紀人羅伯特·M·哈里斯。他沒有在國會登記據說付就給了各種人物款項(未向有關當局，即向參議院和眾議院的秘書報告)，為國會立法進行院外活動。下一級法院曾對這些起訴書和這項法律置之不理，認為1946年的院外活動法不符合憲法，含糊不清模棱兩可，不符合正當程序的要求。在這個下級法院看來，進行登記和提交報告的要求違反了憲法第一條修正策，某些處罰條款違反了憲法所規定的向國會請愿的權利。最高法院推翻了下級法院的決定，以五對三票作出決定，確認1946年法令符合憲法。在這個過程中，最高法院大大縮小了該法令的重點和適用范圍。最高法院的裁定本身挑起了一場批評的風暴；一些法律評論文章認為這項裁定增加了該法令固有的問題。這些問題包括：

第一，最高法院認為，這項法令只包括那些為了影響立法而募集錢財的集團，用自己的錢進行院外活動的集團或個人則可免于登記。

    第二，這項法令規定，由集團或其代表來決定用于院外活動的款項在其全部開支中占多大比例就要進行報告。這樣，集團就可以自行決定包括或者略去用于“公共教育”或其他目的的大筆款項，使院外活動的財政情況公開的報告不可靠并且紊亂不堪。

    第三，法院對這個法令為集團或個人募集或接受金錢的“主要目的”所下的定義作了狹隘的解釋。法院認為，這項法律僅適用于主要目的在于通過直接與國會議員接觸來影響立法的一些集團或個人。這種解釋不僅使若干大的組織(將近三十年來一直包括全國制造商協會)能以它們除了直接進行院外活動外還有很多目的為理由而逃避登記，而且還使一些主要活動方式是鼓勵對國會公開施加壓力的、即進行基層院外活動的集團免于登記。

    第四，這個法令對于與國會進行何種接觸算是院外活動這一點是含糊不清的。這項法律特別免除了在國會委員會中作證，但對其他種類的接觸，則聽任不同的集團作出不同的解釋。許多集團把與國會職員進行的接觸排除在外，而其他集團則在提供情況或社交性質的接觸與院外活動方面的接觸之間規定了詳細的界限。

    第五，這個法令僅包括對國會進行的院外活動，不包括企圖影響行政機構、制訂規章的委員會或整個行政部門。

    第六，這個法令沒有指定或授權任何機構來調查或要求集團進行登記或提交報告，或強制集團遵守法令。司法部可以對違反這項法律的人起訴，但自從四十年代后期的最初幾個案件之后，只是在向它提出控訴——而這是罕見的——時才采取行動。

   1954年和1955年馬薩諾塞州參議員約翰·F·肯尼迪倡議對這個法令進行修正。參議院在發生凱斯丑聞案件之后于1956年建立特別委員會，調查院外活動和競選運動捐款的 賄行為。參議員約翰·麥克萊倫任委員會主席，1957年提出新的院外活動集團登記法案，在第85屆國會遭到否決。

1965年博比·貝克丑聞， 參議院高級助手被控告接受賄賂以影響參議員投票而坐牢。1967年參議院法案擴大了院外活動集團登記條件，提出嚴格而完整的院外活動公開準則，但在眾議院被否決。幾個州于1974－1975年在內外壓力下通過院外活動法令。加利福尼亞州的法律對公開院外活動集團作了嚴格的規定。

20世紀60年代，隨著美國聯邦政府機構和職能的大規模擴張，華盛頓的院外游說也迎來了大發展的時期。到80年代初，從事院外游說的人數從數千人迅速從1978年的1.5萬人擴大到3.5萬，目前平均一個議員身邊竟有30個游說人員，輔助的工作人員更是不計其數。而游說的方式也從19世紀末個人的暗箱操作逐漸轉變為各類打著律師事務所、咨詢公司、學會、協會等等旗號的職業機構以各類名目進行的游說。而通訊手段的發展使游說者擺脫了其賴以得名的游說地點，電話、郵件、資料庫等被廣泛使用。游說手段也從最初的談話和政治獻金演化出宴請、旅行、娛樂等各種方式，幾乎涉及了日常生活的各個領域，曾有美國報紙感嘆華盛頓的高檔餐廳簡直就是為了游說而設。目前，游說產業號稱美國首都華盛頓的“第一產業”。世界排名前500的美國大公司悉數設立了自己在華盛頓的代表處。其中，與美國國防事業密切相關的軍工企業，如波音、洛克希德－馬丁等公司在華盛頓代表處的工作人員有數百人之多。

國會支持公開院外活動立法，反映了公眾對院外活動的不安，這種不安由于卡特總統和其他重要官員對“特殊利益”集團提出各種批評而加深，1975年哈里斯民意測驗表明，72%的美國公眾同意這一說法，即“國會仍然過分地受特殊利益集團的影響”。

水門事件丑聞之后1976年，“1976年院外活動集團公開法令”在參議院以82票對9票通過。該法令對1946年法令重大修改，將開支和活動公開，不制止院外活動本身。

控制院外活動的法律不限于院外活動法案。還包括了有關競選資金的法律，對總統競選公開提供資金。貫穿19世紀，公司都是從其財產中直接捐助給候選人。1907年特爾曼法案禁止銀行和公司直接捐贈候選人，但公司有許多向競選注入金錢的間接方法，包括給經理提供薪水津貼作為活動經費；貸款給候選人然后豁免債務；為政黨小冊子的廣告付費；給競選活動出借職員，提供飛機旅行租用汽車。個人捐助不受特爾曼法限制，富有的個人很多是公司經理, 可以合法地捐獻數目不限的金錢。

    國會在1971年通過聯邦競選活動法，要求完全公布競選活動得到的捐助和開支。但1972年一個保險公司經理向尼克松競選班子捐助了200萬美元。為反擊這一非法行為和用大額捐助款購買影響力，國會在1974年修改聯邦競選活動法，試圖通過捐助限額條款，限制富有捐助人向聯邦職位的候選人(總統、副總統、參議員利眾議員)捐助。每次選舉中，個人向每個候選人的捐助不越過1000美元，每年向政治行動委員會捐助不超過5000美元，每年向全國政黨委員會捐助不超過20000美元，每年各種捐助總和不超過25000美元。公司直接捐助不合法。國會也為總統候選人建立公共融資，成立聯邦選舉委員會。總統競選受到美國財政部的有力支助，融資的形式是聯邦收入稅。在預選中，總統候選人可接受法律界限以內的、個人的、企業政治行動委員會的和黨派的捐助。這些捐助與財政部的達到法律最高界限的聯金相配合。在一般大選中，接受公共捐助的總統候選人就不能再接受來自任何來源的其他捐助。

在美國與立法相配合，眾多民間監督機構密切注視政府政黨政客一舉一動。如社會廉政中心和“司法觀察”。為防止“收買總統”,長期監視總統候選人政治獻金來源,向選民公開捐款情況。公民可隨意查詢政治捐款情況，為便于人民周知,這些監督團體就將資料分析向民眾公開,并分析捐獻大戶在支持政綱方面得到了什么好處。1996年,“社會廉政中心”出版了一本名為《購買總統》的報告,警示民眾:“大亨們”正在用錢收買美國總統。幾乎所有的利益集團院外活動都處于他們監督之下。

四．美國院外活動的發展

美國院外活動集團的說客在長期的游說活動中為了達到說服議員和政府，規避法律管制可謂是絞盡腦汁，各種方法不勝枚舉，歸納起來三個方面:

1．   事前投資型

事前投資主要是指并不是為了直接影響特定的政策目標，而是提高自身或者議員的影響政策的能力，建立人際關系網的投資。主要方式有：

（1）  信息類服務

充分掌握有關決策盡可能全面的材料, 用以準備游說或者作為支持議員在議會演講辯論的理由和論據,這是院外游說活動的基礎, 這項工作在全部游說過程中占相當多的時間。游說者常常設法參加大量的政府活動，如參加官員的私人會議、出席國會和政府的聽證會同時大辦各類研討會，搞各種數據統計調查，隨時準備為自己的游說和議員、官員的辯論、演講、競選中提供強有力的信息支持。同時，游說機構還為議員、官員提供各色免費的信息服務，如起草文件，提供立法建議，提供投票中的各方信息，樹立他們專業知識充足的形象，使他們在一定程度上依賴這種服務。

（2）    經濟資助

利益集團的政治捐款是利益集團對政府是假影響的重要方式，關系到游說的成敗，因此格羅斯曼和赫爾普曼將這一項作為其模型的主要變量。與其他西方國家不同，美國選舉的經費不是由公共財政支持的，而是要候選人自己籌款。為了防止腐敗和富人操縱選舉，美國對個人、公司、協會、工會單獨對個人的捐款有嚴格限制。但是政治行動委員會不在受限之列。

政治委員會是利益集團的捐贈的主要途徑，，它將獲得的捐款統一用于支持某一思想主張或者特定的派別和候選人，對于捐款的個人或利益集團具有不同程度上的獨立性，在上世紀下半期逐漸由非法變為合法。雖然對政治委員會的捐款法律也有限制，但是政治委員會對候選人的捐款數額是不受法律限制的，這樣政治委員會就成了候選人資金來源的主要方面。

那么政治委員會是不是僅僅是利益集團對政治家投資的工具呢？答案是否定的。應為美國的利益集團遵循“不把雞蛋放在一個籃子里的”原則，利益集團往往對支持各方的政治委員會都有捐獻，而且政治委員會也不區分對其捐款的來源。所以，議員首先選擇要討好的還是選民，政治委員會的捐款與議員的投票并不存在著必然的聯系。由此可得，利益集團對政治委員會的捐款并不是以議員的投票為最直接的目的的。研究美國政治行動委員會專家拉里·薩巴托指出，政治捐款與其說是為了“買投票”，不如說是為了“買門路”。政治捐款給利益集團提供了與國會議員接觸并展開游說的敲門磚。“大量的金錢流入政治角逐場所時，大量的義務也就承擔了下來。”[2]用捐款支持選舉，以此購買未來的政治回報預期，是美國選舉政治的一大特色。

（3）    社交性接觸

這一項主要包括邀請政治家進行高檔消費，免費旅行，或是在各類社交場合與其接觸建立親密的人際關系。這是除捐款外的最大的“人情”投資，雖然這一項實際投入的資金較其他項目是九牛一毛，但是由于很容易被聯系上或者滋生腐敗，公眾關注度非常高，今年來游說集團在處理起這一類事物時也是異常低調謹慎。

2．直接游說型

直接游說是最為傳統和古老的政治游說手段，時至今日仍是最為常用的游說戰略。公民、利益集團代表本人或委托專業游說人員通過面對面的方式與決策者發生接觸，傳遞信息、表達觀點、施加影響的。同其他形式的游說活動相比，它具有簡單、保密、廉價等優點。更為關鍵的是，這種面對面的溝通可以防止信息在傳遞過程發生扭曲和誤讀，保證了游說的質量。在直接游說的方式有登門拜訪政府官員或國會議員、在政策聽政會上發言、向決策部門遞送材料等等。當然，人都是不能隨叫隨到的，更何況是政治家，成功的游說必須要有正確的時間、地點和特定的游說者。因此，直接游說是以微妙的人際關系為基礎的，有時人際關系就是一切，這也就是上文中寫到的“旋轉門”現象的原因。

    3．間接游說型

迂回政治戰略，通過廣告、宣傳、公眾輿論、利用選民游說、群眾示威等手段向決策者發送信息。間接游說中各種信息是完全公開的，信息不僅針對決策者，而且也面向公眾，而且吸引群眾的注意來能制造輿論壓力，從而強化對決策者的影響。但也是因為公開性，間接游說首先來說需要較大的宣傳成本，其次這種游說很容易招致對方利益集團的同等反擊。間接游說可以和腐敗、內部交易劃清界限，樹立良好的公眾形象。

當改變政策需要的資源非常多，單個利益集團無法承受；或者考慮到營造更大聲勢，防止重復游說等因素，一些立場接近的的利益集團往往選擇聯合游說。

各種游說方式都有滋生腐敗和導致特殊利益集團控制的危險，美國以法律加以限制：

（1）《聯邦院外活動法》1946年制定，詳細規定各類院外活動事項。該法律有相當漏洞，于1948年，1952年兩次被提起違憲之訴，不得不進行憲法審查。

（2）1938年《外國代理人登記法》是調整外國利益集團院外活動的法律關系的法律，目的是“監視納粹德國和蘇聯等國的顛覆活動”，1966年美國通過修正案將重點變為“辨明在美國尋求特殊影響的活動來自國外何方”，秉承包容各種利益集團存在和發展的精神，美國對國外利益集團的規制和國內大同小異。

（3）1998年院外活動多樣化，原有法律不能覆蓋信息時代新情況，美國出臺《院外活動公開技術法案》。

最早，院外游說僅依靠原有的人際關系展開，特定的議員總是要動用特定的人際關系網。但隨著院外活動的頻繁，專業的游說機構和游說人員在強大的需求下就誕生了，并且不斷地發展長大。20世紀60年代，隨著美國聯邦政府機構和職能的大規模擴張，華盛頓的院外游說也迎來了大發展的時期。到80年代初，從事院外游說的人數從數千人迅速從1978年的1.5萬人擴大到3.5萬，目前平均一個議員身邊竟有30個游說人員，輔助的工作人員不計其數。游說方式從19世紀末個人暗箱操作轉變為各類律師事務所、咨詢公司、學會、協會的職業機構。游說手段也從談話和政治獻金演化出宴請、旅行、娛樂等各種方式，涉及生活各領域。有報紙感嘆華盛頓高檔餐廳就是為游說而設。

游說產業號稱美國首都華盛頓“第一產業”。世界排名前500的美國大公司悉數設立代表處。與美國國防事業密切相關的軍工企業，如波音、洛克希德－馬丁的工作人員有數百人之多。

游說機構不斷吸收離職的政府人員，他們有“通向華盛頓決策人物的直達渠道”,熟知美政治和政府內情,了解立法和決策的程序,同政界和權力機構上層有千絲萬縷關系，被稱為“超級院外活動分子”。豐厚薪資吸引大批政府前高官投身其中。

美國學者調查游說人員構成，發現有一半是前政府官員和議員。說客和官員的雙向流動在美國被稱為“旋轉門”。例如卸任后的克林頓政府核心——國務卿奧爾布賴特、白宮國家安全顧問伯杰及國防部長科恩，開了公共咨詢公司進行游說。

游說機構的雇主也發生著變化，所有外國政府都在華盛頓有代言人，不惜重金嘗試影響美國政策 。以巴頓·博格斯公司為例，公司規模極小，客戶包括沙特阿拉伯、科威特、巴基斯坦和墨西哥政府等，每年收入1.6億美元。遇到代理中海油收購優尼科，還有臨時巨額收入。考慮到更大群體的未注冊說客，現有數據顯示的游說資金根本就是冰山一角。

案例    美國煙草業利益集團

香煙是世界上征稅最重的消費品，美國政府可以從煙草業中征收巨額稅款。政府領導人不僅不愿意放棄這項稅收，而且也不愿意放棄吸煙者及其既得利益者的選票。面對日益強烈的煙草危害健康的指責，美國的煙草公司毫不猶豫地從口袋中掏出大筆金錢，通過金錢操縱政治，試圖阻止社會潮流。由于煙草業利益集團具有如此強大經濟和政治的影響力，美國政壇上很少出現真正的煙草管制者，美國歷史上第一位公開反對吸煙的總統僅僅出現在14年前——1993年當選的總統比爾·克林頓。

一．煙草利益集團對立法產生的影響

煙草業對立法機構的立法過程產生了巨大的影響，歷史一再證實了這個論斷。

19世紀末，大多數州都通過了禁止向未成年人出售卷煙的法律，卷煙業的巨頭們努力阻止在人口稠密的東部各州以及卷煙消費量很大的南部各州通過類似的法律，并在相當大的程度上獲得了成功。為了促使正在下滑的卷煙銷售利潤能有所回升，煙草行業的代理人們采取了行之有效的措施，推動參議院的財政委員會舉行秘密會議，該委員會的3名成員都有煙草股票，不難推測這個重要委員會的政治取向。會議的結果是取消了戰時對卷煙的高稅率。借此煙草巨頭們的資產總額又增加了2％—3％。

20世紀里，煙草制品的添加料及加工等問題，一直游離于美國政府的嚴控范圍之外。例如，煙草卻出人意料地不被包括在《食品與藥品法》的管轄之內，人們認為，豁免主要源自經濟和政治的勢力。

1965年，一個非常有利于煙草業的標簽法案由美國眾議院商業委員會通過了。該委員會的33名成員中有11人來自南部，4個來自邊境州。據稱，該法案可謂一箭雙雕，它通過在煙盒上加貼警告標簽讓公眾知道吸煙可能有害健康及可能帶來的危險，但又不準在廣告中附加警告說明。這種做法不太可能損害香煙的銷售，倒可能幫助制造商擺脫損害賠償的要求。國民經濟將不會被紛繁各異、互相沖突的有關吸煙與健康的種種標簽、廣告條例所影響。為了確保后一個目標，該法案永遠禁止聯邦或各州的有關部門(包括聯邦貿易委員會)在該領域行使權力，從而把最軟弱無力的警告標簽作為全國范圍內惟一準許的模式。但是，煙草界如果過早地做出讓步則是愚蠢的。因此，煙草界的代言人們還是繼續抱怨說，詆毀自己生產的產品有失公平，加貼標簽是不必要的。他們把表面上的決不妥協作為談判的籌碼以換取其他形式的法律保護。于是1965年通過的標簽法被廣泛認為完全是為了保護私人企業免受政府的管制。伊麗莎白·迪露在1965年9月的《大西洋月刊》上發表文章，稱該項法律是“香煙院外活動者靜悄悄的勝利”。聯邦貿易委員會最活躍的委員菲利普·埃爾曼說，新法律是“立法史上最骯臟的交易”。猶他州的民主黨參議員富蘭克·摩斯說：“為了在煙盒一邊印上幾個無關痛癢的警告性字樣，國會就把煙草業排除到政府正常的管制程序之外。”麥克爾·伯特楚克稱：“這是一個可笑而充滿諷刺意味的議案。”

1969年標簽法法案更是給煙草業利益集團提供了保護傘，該法案的5部分(b)作了如下規定：“對于該項法律條款所涉及的香煙的有文廣告及促銷活動，均不得在健康和吸煙問題上運用州法律做出任何規定或禁令。”也就是說，如果依州法律提出產品責任訴訟是規避國會指示的(即不得依照州法律提出任何其他的規定和禁令)，那么在聯邦警告標簽法生效后，致病的煙民提出的損害賠償按新法案的要求，是沒有法律依據的。

20世紀60----70年代，大量有關保護消費者利益的法案都不包括香煙。聯邦危險品法案執行當局由于擔心同煙草業發生沖突而得罪捏著它錢袋的那些政治勢力，因而多次堅持說危險物品法案并不針對煙草業。1963年的《清潔空氣法》責令對空氣中的污染物實施聯邦一級的監督，但只限于戶外，而香煙煙霧在戶外很容易散開。雖然后來聯邦安全與健康管理局對24小時暴露于空氣污染物的工作場所及香煙煙霧實行限制，其中包括一氧化碳及丙烯醛，但是該管理局卻拒絕對使用香煙實行管理，因為沒有證據表明被動吸煙對健康有害。未經解釋，煙制品便從《公平標簽法及包裝法》、《消費品安全法》及《有毒物品法》中刪除了。

1984年標簽法法案中列入了關于煙草公司遞交香煙添加劑清單的規定。最后的執行情況證明，迫使煙草業向聯邦政府的規定屈服經歷了一個多么漫長的過程。整整10年，添加劑清單被鎖在吸煙與健康辦公室的保險箱里。這期間國會僅制訂了一項實質性的控制吸煙措施，即分兩步在所有的國內航班上禁止吸煙。吸煙與健康辦公室這個小小的機構嚴重缺乏資金，幾乎不能完成衛生局長報告和最小規模的反對吸煙教育計劃，它從來就沒能得到足夠資金雇用優秀的科學家對這些添加劑進行研究。終于，1994年，在克林頓的支持下，食品與藥物管理局的官員聲明，香煙制造商在添加劑的幫助下篡改了香煙中尼古丁的標準以使吸煙者繼續依賴它。

煙草業如何做到操縱立法機構的呢？事實上，煙草業的權力和影響與他們的金錢相始終。煙草業通過院外游說對立法者施加政治影響，這僅是一種最廣為人知的策略。其實還有其他途徑影響決策者，其中包括宴請、咨詢費、演講酬金和慈善捐款。在煙草業付出的大量金錢中也許最少的花費是捐贈的選舉資金；其目的是確保院外活動者的游說對象在國會投贊成票或者聽取意見。據報道，政治行動委員會在1991—1992年的選舉期間捐獻了250萬美元給國會議員。同一時期，菲利普·莫瑞斯集團（美國大煙草公司）單獨向在華府活動的院外活動者捐贈了大約125萬美元，煙草協會總部的75名工作人員和另外125名有聯系的各州院外人士，每年花費大約500萬—1000萬美元。在加利福尼亞1989—1990年的州議會選舉期間，煙草公司據稱向那些在薩克拉門托州議會大樓里活動的24名院外人士提供了400萬美元的競選禮物和經費。巨大的活動資金也被用于應付所面臨的緊急挑戰。比如，1994年為避免在密執安州將煙草稅增加兩倍花費了330萬美元。

由于提供了可供利用的資源，煙草業的院外活動者可以奢侈享受歷時約3—4天、耗資近3000—5000美元的免費度假，例如每年在加利福尼亞棕櫚泉的豪華高爾夫球場的“立法會議”，其中只有1—2小時用于研究政治問題。眾議院政策委員會1993年收到煙草業的15．5萬美元；拉美政策委員會和參議院雇用兒童看護中心收到大量禮物。煙草界也把目標對準政府等地方立法部門的朋友和敵人，并對他們進行相應的獎賞和懲罰。隨如，他們為加利福尼亞議會議長和煙草盟友威廉·布朗支付飛機和汽車旅行的費用。同時，他們發動了一場罷免一位阿爾布開克市議員的運動，因為這位議員在新墨西哥最大城市發起通過了一項限制吸煙的法律。   

在爭取公職人員支持的同時，煙草界竭力拉攏自己在政治、文化和思想界的盟友，這些盟友包括反政府的自由主義者、工會、墮胎權利的倡導者以及美國公民自由聯盟。美國公民自由聯盟宣稱，盡管該組織在1987—1992年間接受了煙草公司50萬美元的捐款，但它沒有受到煙草公司的影響。不過，這個被認為最講原則的組織曾派代表去國會委員會游說，旨在反對一項擬議中的關于禁止香煙廣告的法案。他們指出，沒有證據表明廣告會鼓勵吸煙，而禁止廣告就會減少吸煙。

讓我們來看一個煙草業院外活動扼殺聯邦有關香煙立法的具體例證之一。1974年猶他州參議員弗蘭克·摩斯是參議院有關消費者事務的小組委員會主席，他試圖利用法律上的漏洞來要求消費品安全委員會禁止銷售每支產生21毫克以上焦油的香煙，這種屬于危險品的香煙總量占市場的20％。

摩斯聲稱，聯邦危險品管理局不能有效地對煙草業實施控制，但未能阻止消費品安全委員會以32票對2票否決這一指控要求。摩斯又找了一位友好的美國聯邦地區法官奧利弗·加斯奇。加斯奇在1975年4月認為，消費品委員會有權對煙草進行管理，煙草業馬不停蹄地要消除這種威脅。煙草集團并沒有冒著全盤失敗的危險對加斯奇的裁決提出上訴，而是到國會山去求助于他們的最新盟友——肯塔基州的民主黨新參議員溫戴爾·福特，福特是一個煙草州的州長。一到華盛頓，他便要求在有權勢的參議院商業委員會擁有職位，而由于該委員會有較大權力，本該由15名委員組成的委員會已經超員2名。還未完全退休的煙草業院外活動家厄爾·克萊蒙特找到商業委員會主席伯特楚克，說福特任州長時便竭力保護消費者利益，并要求給福特在商業委員會安排一個職位。伯特楚克回答說，他確信這位肯塔基州新參議員是一位正直的人，但實在沒有辦法讓他再擠進委員會來。

然而，當參議院人員組成時，福特卻被分派到了已經嚴重膨脹了的商業委員會，這是煙草業在國會大廳里力量的證明。委員會所負責的問題有：對消費品安全法進行修訂，把槍支、彈藥及殺蟲劑排除出該委員會的權限之外。直到加斯奇法官的裁決下達之前，在該委員會討論過程中根本就沒有涉及摩斯上訴時所發現的法律漏洞。然而，在幾個星期內，由于福特的作用，這個漏洞被堵住了。1975年7月，以76票對8票，參議院同意對1960年的危險品法令作出修正，將煙制品排除出該法案之外，因此也最終決定了煙制品不再受消費品安全委員會管轄。

在這10年行將結束時，煙草業在華盛頓擁有的勢力得到于進一步的體現。當約翰·班采夫領導的頑強的信息交流中心向聯邦危險品管理局又一次請求將煙草列為藥品進行管理時，管理局固執地認為，除非煙草公司聲明它的產品有利健康，才應將它列為藥品，而煙草業則故意避免作出這樣明確的表示。當1979年國會復會時，摩斯參議員離開了，接替他擔任消費者事務小組委員會主席職務，行使對煙草制品監督的是溫特爾·福特。

二．煙草公司與煙草種植者

煙草公司所表現出的全國性的政治能量，很大一部分源于煙草種植者的實力。雖然美國國會435個選區中，種植煙草的僅有12％，但是在其中6個州的24個選區中，煙草業卻占據首位。在北卡羅萊納，47％的農產品現金收入來自煙草，在肯塔基，相應的數字是40％，南卡羅萊納是25％，弗吉尼亞是19％。這些數字足以引起該州的國會議員們的重視。在美國最高立法部門中，眾議院常設委員會主席中的1／3、參議院委員會主席中的1／4都來自這6個主要的煙草州，這進一步增強了煙草業的實力。在這些州，除新政時期外，保守的民主黨人控制州政治機器達一個多世紀。煙草集團為了維護自己的地盤，還與關心自身地區利益的南方議員及傾向企業、反對政府干預的國會共和黨人聯合起來，只有在為保護(實為資助)共和黨占支配地位的中西部農場主時例外。北部州那些贊成政府采取措施減輕緊迫的社會問題的自由主義者發現，他們易于同煙草州的議員們在投票時相互支持。煙草州本來一般是反對北部自由主義者支持的議案的，如城市改建計劃，但煙草州議員此時給以支持以換取政府官員不干預煙草州的事務。

二十世紀三十年代初，在大多數情況下未曾得到農技方面指導的煙農，已經落到快要以勞動力償債的地步。由于煙價被壓低，手中缺少現錢，他們被迫預付一年的利息來取得貸款，雖然他們只需要半年甚至不到半年的借款。結果是高得要命的利率，買化肥的貸款利率達37％，其他生產用品的貸款利率是27％。而且煙農一直處在無窮的困境中，弄不清到底該種多少以及種什么等級的煙——例如，是多施肥從而高產低質呢?還是少施肥以達到低產高質呢?當然，如果能從生產商那里獲得一些其生產需求大概情況的線索，那可就幫了農民們的大忙了。然而公司雖然掌握著巨大的集中購買力，卻并不想放棄自己討價還價的有利條件。這樣，種煙人就長期地處于一種不穩定的市場狀態的控制下，不知道他們的收成在拍賣市場上會受到什么樣的待遇。卷煙工業變幻莫測的需求無情地折磨著農民們。真實情況是，生產商們維持著二至三年的存貨，從而使自己不會受到價格波動的影響，并使農民們始終處于不利的地位。到1933年初，這種強硬政策已經把農民們逼到了絕境。在作為煙草主產區的北卡羅萊納，25％的家庭都在吃救濟；信用機構捉襟見肘，面臨崩潰的危機，農民們向當地政府和州政府要求救濟，并威脅說，如果他們最基本的需求得不到滿足，他們將統一行動，拒售煙葉。

羅斯福新內閣很有同情心，而大公司也不情愿地意識到，他們現在已經放棄了的價格策略，使他們的公眾形象受到了極大的損害。生氣勃勃的新任農業部長亨利·A·華萊士揚言，如果制造商們不對農民們的困窘狀況予以重視，他就將把卷煙的價格置于政府的控制之下，并清查公司的賬目以抵制牟取暴利的行為。大公司們選舉格雷·威廉姆斯為他們的代言人，并做了他們能夠從容負擔的事——同意在即將來臨的拍賣季節，以每磅不低于17美分的價格收購煙葉，而頭一年的價格是10美分。由這一制約開始，形成了《農業補償法》管轄下的聯邦煙草價格支持體制，該項目的實質在于，種植者同意按配額限制種植面積(后來限制重量)——違令者如果將超過限額的煙葉輸入市場，就要受到33％的懲罰稅——作為交換條件，政府同意將農民們在拍賣會上賣不掉的煙葉，以他們在20年代做生意時占主導的平均成本價格買下。至于那些制造商們，除了表示愿意支付較為公平的價格以外，還同意在種植季節開始之前，向農業部提供他們對煙葉的需求的大概情況，從而使政府的管理者能夠更好地確定保障扶持水平。

二十世紀八十年代，煙草種植者們面臨了同樣的困境，煙草業內部造成巨大的裂痕。香煙制造商利益及煙草種植業者的代理人們，于1985年在國會共同推進達成一項政治交易，阻止在該行業的巨頭們同意永久性地將香煙的聯邦消費稅提高一倍——其實，按國會的意見，本來要將稅率提得更高——制造商們同時做出讓步，答應通過分擔種植業者的損失來減輕他們的困境。他們還同意在未來的五年內以新煙葉10％，陳舊煙葉高達90％的折扣買下種植業合作社內部的庫存煙葉以幫助政府擺脫困境。這樣就使制造商們獲得了過量的價格較便宜的煙葉從而減少了他們對新上市煙葉的需求。為了不再進一步對種植業者造成損害，制造商們同意向農業部忠實地匯報第二年他們的需求量，這樣可以相應地調查種植業者的總體生產定額。煙草公司保證說，他們會買下宣稱所需的煙葉的90％。時任菲利普·莫瑞斯美國公司總裁的弗蘭克·羅斯尼克回憶說：“我們發現自己的政治基礎正在動搖，所以就做出了一個耗費大量金錢的決定。”但是相對而言，煙草公司的讓步是為了表示其善意和爭取政治生存的不算過分的投資，只占其香煙生產與銷售總值的8％。

三．煙草集團的利益代表——煙草協會

煙草協會是煙草界維護自己利益的急先鋒，是各煙草公司聯合陣線的中心，是監視美國反吸煙思想及其立法活動的情報站。

協會主席考身邊有能用錢買來的最好的律師、說客、評論家和科學顧問。他們的主要任務是將不利于香煙的科學證據一概淡化處理，極盡貶低之能事。他們還想讓公眾相信，著名的權威人士正對吸煙的危害展開爭論，好像雙方都有理。煙草協會解釋說，他們并不是為了勸大家吸煙，而是公平的要求公眾也聽一聽煙草業一方對健康問題的說法：“我們正在促進自由的市場體制，在這個體制中人們可以自行決定是否使用某一產品。”

1978年，煙草協會人員增至70人，擴大了一倍，又在加利福尼亞、賓夕法尼亞、得克薩斯、馬薩諸塞和新澤西州設立了地面衛星收發站。雇用了4名全職的演說員周游全國各地，對一切可以進入的商業協會、同業會和市民組織發表演講。他們還制作了許多反駁性的出版物。這些攻擊作品中最突出的是兩月一期的《煙草觀察家》雜志。它把那些反對吸煙的人形容為“一群令人難以容忍的禁止主義者組成了一個毫無快樂的團體，企圖控制別人的生活，或許是因為他們自己不知道該如何生活。”新聞快訊欄目則充斥著辯護，像1980年2月發表的由得克薩斯州立大學的一個退休教授起草的文章，題為“婦女和癌癥”。這個教授說婦女中肺癌發生率的上升是由于工業污染物質和暴露于有害環境的職業造成的，因為現在越來越多的婦女參加了工作。協會1979年出版的名為“談談香煙”的小冊子把一氧化碳說成是一種普通的氣體，吸煙向空氣中排放的一氧化碳量“據報告可以忽略不計”。他們竟然將一氧化碳對吸入香煙者的血液可能起到的關鍵性作用說成是可以忽略不計的。

參議員愛德華·肯尼迪在1979年評價煙草協會說：“他們靠大把大把的票子成了國會中最有影響力的說客。”奈德的副手，健康研究小組的悉尼·沃爾夫說：“他們已經使華盛頓徹底喪失了對煙草實施管制的能力。”

四．煙草利益集團活動的重要工具——廣告

廣告一直是煙草集團進行宣傳的重要工具，這其中起到最重要的作用的是電視廣告。1969年，聯邦貿易委員會注意到，擁有電視機的美國家庭每年會看到大約800個煙草廣告，遂大膽要求完全禁止在廣播媒體中播出煙草廣告。1969年2月，聯邦通訊委員會宣布，在其7名委員中，有6名均贊成取消煙草電視廣告。除非國會干預此事，則這項措施將在4個月后聯邦標簽法到期時實施。

這里需要說明的是，這項禁令的法律層面的壓力來自美國的憲法第一修正案，該修正案保護了公民的言論、出版等自由權利，因此該委員會力圖最大限度地緩解該壓力。他們說：“香煙、酒電視廣告與公眾利益相抵觸，它提倡一種對健康極其危險的產品，……它帶來死亡與傷殘等不幸。”在這種大趨勢之下，煙草界做出了讓步，他們承諾在1970年9月30日起停止所有香煙電視廣告，作為對煙草制造商讓步的獎賞，國會將禁止香煙電視廣告時間推遲到1971年的1月1日。

二十世紀八十年代，有議員提出全面禁止香煙廣告的法案，為了防止其被通過，煙草利益集團在1986年發起了一場保護憲法第一修正案，反對任何侵犯它的行動的征文比賽。獎金總額定在8萬美元，其中全國的獲勝者獎勵15000美元。為了擴大知名度，每個州的獲勝者獎勵1000美元。在煙草業的各種活動之下，該法案沒有被國會通過。

隨著煙草的電視廣告被禁，煙草公司采取其他各種措施進行宣傳。 最能說明煙草工業毫不妥協政策的，是由煙草協會發行的反駁每一份衛生局長報告的小冊子（該報告往往介紹了研究吸煙對健康的損害的最新成果）。比如說，在煙草協會反駁1982年衛生局長報告的小冊子中，重彈30年來的老調說，也許并不存在肺癌發病率上升的情況，既使有，其數字也是過于夸大了。在針對1983年報告的小冊子中，他們認為“吸煙可能會導致心臟病的過程尚不為人所知”，……在針對1984年報告的小冊子中提出導致慢性阻礙性肺病的原因“很復雜，人類對此所知甚少”，然而事實是導致這兩種疾病的原因和過程都比過去清楚多了。

另外，1990年菲利普·莫瑞斯煙草公司還打著贊助人權法案二百周年紀念的旗幟繼續為香煙做廣告。在這項活動中該公司耗資3000萬—5000萬美元的，同時有400萬仍寫有菲利普·莫瑞斯公司函頭的信件連同人權法案的副本一起發送出去。

五．煙草業利益集團對行政機構的影響

煙草業對白宮的影響非同小可，例如，1982年3月，時任健康與衛生部部長助理的愛德華·勃蘭特博士出席眾議院的一個分委員會，考慮支持聯邦貿易委員會提出的擴大對吸煙的警告范圍，在會議上他證實里根政府對該項措施給予高度的重視。次日，煙草行業游說議員者就開始指責白宮，提醒說他們已得到總統的許諾去放手干。6天后，在參議院的一個委員會議論相同的反吸煙法案時，勃蘭特從他原本就模糊不清的贊同立場上后退了。白宮對此項新的警告標志法案沒有表示正式的態度，這一擱置就是好幾年的時間。 

除此之外，在美國的歷史上我們還可以發現好幾位潔身自好的、堅決反對吸煙的政府官員在與煙草集團的斗爭中敗下陣來，遭受了被免職和被迫辭職的命運。

尼克松總統任期內的衛生局長斯坦費爾德是一位煙草的堅決反對者。他對煙草業絡繹不絕的來訪者避而不見。他說，我不愿見到煙草協會的游說家們。雖然他們急于請他喝酒、吃飯，讓他看他們帶來的材料。然而他總在尼克松政府的集會及斯坦費爾德的上司——衛生、教育與福利部部長艾略特·理查森的辦公室里碰見煙草界的這些代表。每逢這種場合，煙草界的人便會給斯坦費爾德顏色看。實際上是說，看，我們不需要害怕你這個衛生局長，我們能經常面見部長等高官。斯坦費爾德覺得，這其中肯定有什么蹊蹺。果然，在1971-1972年的預算中連吸煙與健康信息交流中心（反對吸煙的政府組織）都沒有提到，斯坦費爾德找到衛生、教育與福利部長之后才加上。然而，這位衛生局長并沒有減輕他對煙草業的攻擊，他在1972年的報告中說：“我們一致認為：吸煙是致命的。”

斯坦費爾德的這種直言不諱的強硬態度招致了他在政治上的失敗。在尼克松的第二個任期，他沒有重新得到任命。這個行動得到了煙草公司的贊同，其中至少有一家公司還提請白宮注意它在此次行動中的；“功勞”’并敦促立即趕走這位衛生局長。斯坦費爾德被調離政府機構。直到4年之后，白宮才重新任命衛生局長。

卡特總統任上的衛生局長克利夫南也是一位反對吸煙的斗爭者，他是率先將吸煙問題公之于眾的聯邦政府官員，他寫信給全國最大的500家公司的總經理，呼吁他們對吸煙問題采取措施，可得到的回應卻只是在一些公司的咖啡間里設立了獨立的無煙區。在沒有總統和正式的預算撥款支持下，一個內閣官員在短短的一年時間是無可奈何的，終究他所要對付的是一個龐大的工業，能花費超過他數百倍的時間和金錢來說服公眾不要放棄這個可愛的社會習慣的強大的利益集團。

1979年4月，克利夫南的朋友、參議員愛德華·肯尼迪告訴他必須在1980年大選前從內閣中辭職，因為如果他不這樣做，卡特就無法贏得北卡羅萊納州（美國最大的煙草種植州）或許還有其他許多南部州的支持。克利夫南雖然沒能使在吸煙的公共政策上相互爭論的任何一方滿意，但他為卡特贏得了持中間立場的無數群眾。而這位不知感恩的總統卻在反吸煙運動發起幾個月之后迫使克利夫南辭職，只說了些贊揚他工作充滿熱情的話。煙草界為此歡呼雀躍。而卡特總統在北卡羅萊納州拉選票的時候，保證將繼續補貼聯邦政府對該行業的價格支持計劃和使吸煙更加安全的政府研究項目，而且他還對該州的煙草質量贊不絕口。

六．煙草業利益集團與反煙組織的博弈

1978年，加州的環保組織發起了全民投票的做法，試圖通過反煙法規《清潔室內空氣法案》的第5號提案。煙草業的六大公司中的5家一起籌集了“戰爭經費”，每個公司的出資數目與其其市場份額相一致。在最好的律師、評論家和政治咨詢家的幫助下，煙草業意識到，盡管吸煙對環境的危害性在科學上仍無法清楚證明，但是在健康問題上他們還是不能獲勝。于是香煙制造業者們轉而譏諷清潔空氣的倡議者是一群侵犯公眾個人自由的鼓噪者。同時，他們借口反吸煙限制將允許在個人辦公室吸煙而禁止在秘書、辦事員和其他社會下層所處的公共工作場合吸煙，而把它形容成為“精英們”設計的法律，從而獲得工人、少數民族和女權主義者的支持。煙草業還求助于共和黨的反政府情緒，聲稱《清潔空氣法案》的付諸實行和監督管理將會花大筆的錢，他們還根據自己的需要開了價碼：第一年私人企業為了按規定建立無煙區就要花費2．5億美元，外加4300萬美元的政府開支，法律的執行還要再花超過半數的錢。這一說法贏得了共和黨人的支持。煙草業還得到了圣地亞哥市的警察總監的支持，因為煙草公司鼓動說新法律將會分散一部分需要用來與嚴重威脅社會安全的危險做斗爭的警力。

在這場斗爭結束的時候。煙草工業已注入了大量的廣告費用。他們花費了600萬美元擊敗了第5提案。這個數目比反對煙污染組織領導的聯合運動的花費多20多倍，超出了兩位州長候選人的競選費用。最后，這一反吸煙提案以54％的公民反對，46％的贊成而未獲通過。

七．煙草利益集團在訴訟中的行為

這里的訴訟是指煙民因吸煙導致健康受損，因此起訴煙草公司。辯護律師注意到對公司不利的一項裁決可能導致大規模訴訟案的發生，葬送煙草這一行業，就像石棉公司所遭受的情況一樣，所以準備竭盡全力以免失敗。他們的策略是早在案件送達陪審團之前，設法把原告嚇跑或把他們搞得精疲力竭，并恐嚇原告他們有一大批隨時上陣的科學和醫學專家和研究人員，不惜使用殘酷的攻擊手段來揭露原告生活的方方面面，從飲食習慣到婚姻幸福程度。原告的宣誓證詞可能令人煩惱，但辯護律師已經適應了堆積如山的法律障礙——無窮無盡的程序動議和反對意見，從而使原告律師不勝負荷、耐心殆盡，并使原告家庭無心繼續這場戰斗，在心靈和財富受到雙重打擊后撤訴。

八．美國煙草利益集團與中國

  在美國國內反煙運動高漲的時候，煙草利益集團把眼光放到了國際市場，更為惡劣的是，這種做法獲得了美國政府的支持。老布什任上的副總統丹·奎爾向北卡羅萊納州一群聽眾說，“煙草出口應獲得積極的拓展，因為美國人吸煙越來越少……我們不會從公共衛生官員們和一些研究報告所公布的立場上后退。但在另一方面，我們也不會因為這種政策而拒絕某個國家從我們國家進口某種商品。”實際上，菲利普·莫瑞斯國際公司年利潤率已經達到10％，遠遠超過美國市場所受損失。2000年之前，菲利普·莫瑞斯國際公司的凈利潤已超過國內卷煙利潤。

我們來具體看一下美國煙草利益集團在臺灣和中國大陸的行徑。

起初，臺灣的香煙市場對外國香煙很封閉，外國香煙占臺灣香煙貿易額不足1％，且以政府壟斷性香煙3倍的價格出售。臺灣市場被打開后，外國煙草公司瞄準的目標是臺灣青少年。外國香煙的商標標簽、標記和廣告牌被張貼在許多商店的前臉和小商亭上，在臺北市最大的高中學校附近的墻壁上可以數出17份香煙招貼廣告，在電子游藝廳、迪斯科夜總會和時裝表演會等場合向青少年提供試銷品的做法風靡一時。在臺灣開放國內市場不足一年的時間內，其國內稱作“長壽牌”的主要香煙從占國內市場分額的90％降至72％。在不足兩年的時間里，高中學校學生的吸煙率增長了50％。

日益覺醒的臺灣衛生官員強制性地處罰美國香煙出口商在臺灣的促銷經營，要求其終止推行試銷品，禁止在雜志上刊登目標瞄準年輕讀者的廣告，更大的警告標簽應印在煙盒的正面而不是兩側等等。在這種情況下，美國貿易代表堅持認為這樣的建議是為了限制外國競爭者進入臺灣市場，是對美國官員摘引的貿易條約所做的不能令人接受的修改。美國貿易代表尤特的繼任者卡拉·希爾斯給臺北當局寫了一封信，告誡說，“在臺灣積極地尋求對其加入關稅及貿易總協定的支持的時候”，他們應明智地終止其限制美國煙草業的促銷活動；他還指出，他們還應當清醒地意識到，“香煙出口已為縮減美國全球貿易赤字做出了重要貢獻”。在這種依稀可見的含沙射影的威脅背后，是來自美國煙草公司的連續不斷的壓力。例如，菲利普·莫瑞斯煙草公司國際貿易關系部主任唐納德·納爾遜就指出，臺灣人反對美國促銷“不是因為他們產品低劣而是因為我們在制造隱患。這絕不是事實。”

西方煙草公司對大舉進軍中國大陸市場充滿了希望。正如國際煙爭中的老戰士，菲利普·莫瑞斯公司的杰弗里·柏伯滿懷信心的指出，“名牌產品在中國已家喻戶曉，而且無論在哪兒，人們追求高檔的品味。”正如《煙草的命運》一書指出，通往世界上最大卷煙市場的大門正在打開，剩下的路程只需以毫米計算。

第二章 美國貿易保護集團與中美貿易摩擦

            一．美國關于貿易保護利益集團的理論

《利益集團與貿易政策》是格羅斯曼和赫爾普曼在20世紀90年代8篇論文的合集。前3篇主要講述了利益集團影響政策制定所使用的工具，后5篇則是這些工具在貿易政策制定中的運用，提出了“保護代售模型”，他們二人的理論被當作內生貿易政策理論的代表。

他們假定政治家知道其政策會影響其連任并爭取連任，將政治家的政策選擇的目標定位在政治支持最大化，而政治支持的最大化不但是選民的支持，這一部分靠政治家增加社會總福利實現；也需要利益集團的支持，即利益集團的政治捐獻，同時他們將政府對不同利益集團的福利水平的權數內生化，得出了一個復雜的政治家目標函數。另一方面，利益集團通過院外活動提供政治捐獻，捐獻影響政治家的未來選舉和連任，這樣捐獻就得出一個政策組合，在這個政策組合中，利益集團把貿易政策和其捐獻聯系起來。由于不同利益集團之間有利益的沖突和關聯，所以眾多利益集團的捐獻就是異常利益集團的博弈，參與博弈的利益集團根據其他利益集團的捐獻，做出自己的最優捐獻水平決定，但這里他們二人是假設利益集團的捐獻是不考慮捐獻與選舉結果的關系的，利益集團只參考政策影響和預期參與捐獻博弈。這樣就得出一個復雜的關系，在這個關系里，利益集團間政策需要和預期的最大化為目標進行博弈，得出一組捐獻組合，而政治家以社會福利和總捐獻的加權和最大化為目標得出一組政策組合。保護代售模型可以看作一個復雜的生產消費模型，其中政治家是生產廠商，利益集團是消費者，貿易政策就是產品，在這個過程中，利益集團和政治家都按自身利益最大化為最根本的原則。

格羅斯曼和赫爾普曼模型是最主要的內生貿易政策模型，他們主要研究的是國內貿易政策與政治捐獻的函數關系，同時他們也試圖把該模型擴展到國際層次，他們認識到國際貿易政策不僅僅是各國國內利益集團分別游說的結果，還要考慮到國家之間的博弈，特別是大國貿易政策的制定，是各個貿易大國之間博弈的結果。所以他們不僅考慮了國內利益集團的博弈，也考慮了當國家作為一個利益集團看待時國家間的關系。

由貿易理論對利益集團的推導。確切的說不是針對利益集團的理論，是經濟學理論推導出來的結果。斯密提出絕對優勢理論，解釋了國際貿易發生的可能性，李嘉圖提出了相對比較優勢理論，論證即強國與絕對弱國之間也能發生貿易。赫克歇爾—俄林資源稟賦理論（即H—O定理）指出各國應出口有資源優勢的產品。各種理論都指出互補的兩國間應當有順暢的貿易關系。中美之間有極強的互補性，卻一直摩擦不斷，其中有利益集團影響。

1941年斯托爾帕一薩繆爾森定理指出，諸如貿易或對貿易進行干預所引致的商品相對價格變化，對要素收益有強烈的不對稱影響。如果沒有聯合生產，商品相對價格的變化無疑會提高一些要素的實際收益，而降低另一些要素的實際收益。如果所用要素的種類數目在沒有任何直接補貼時，商品相對價格的變化將會提高任何特定生產要素的實際收益。某種要素越是專業化，或越是集中于出口生產，它便越能夠從貿易中獲益。相反，某種要素越是集中于可進口商品的生產，它便越容易因貿易而受損。這個理論的前提假設是生產要素在國際不能自由流動，但在國內可以自由流動，于是利益集團的劃分就是以生產要素為基礎的。

生產要素有時在國內也不一定能自由流動，又有李嘉圖—--維納貿易模型指出，要素收益與行業密切相關。自由貿易使出口行業的特定要素的實際收益上升，進口競爭行業特定要素的實際收益下降，。利益集團的劃分不再是誰持有什么要素，而是誰從事什么性質行業。

綜合上述兩種理論，利益集團活躍主要與要素流動有關，當要素流動順暢，行業間存在平均利潤，行業之間矛盾就小，這時主要活躍的利益集團就是各個階級如勞工集團、工會、農業組織、商會等等。生產要素流動不暢，各類行會如醫療集團、石油集團逐漸露頭。“集體行動”理論提到集團越小越牢固，行會比階級劃分的利益集團更加有活動熱情，與院外活動緊密結合。結論是：當生產要素流動不暢時，院外的游說活動（以行業利益集團為主的）會比平時更加頻繁。

美國在一戰和二戰之間能證明以上理論，美國國內生產要素的流動自由程度呈下降趨勢，政黨集團內部間關于關稅問題的分歧越來越大，各行業卻加強了自身團結，游說集團對決策施加壓力。隨著大蕭條的到來和惡化，民主黨和共和黨越來越不團結，不斷有以行業劃分標志的小團體發生與所在黨派意見不一，投對手的票，比如自路易斯安那州以及得克薩斯州的民主黨黨員轉而支持共和黨的保護主義策略，共和黨在中西部和東部金融業、出口行業的黨員則脫離本黨陣營，發出反對呼聲。最后共和黨不得不模糊貿易保護主義，民主黨也選擇在保護和自由主義間折中。

以上的兩個理論基本解釋了，為什么中美之間的貿易雖然有很強的互補性，但美國國內有相當強大的勢力阻撓中美貿易關系。在中美貿易順暢的時候，美國的勞工、工會、農業組織以及商會院外活動頻繁，當中美貿易不斷加深發展，美國各個行業的游說集團會在院外游說中扮演或推進或阻撓的角色。

二．美國貿易保護主義集團與中美關系

美國國會中遏制中國的勢力非常強大，體現在政治經濟各個方面。20世紀50年代有所謂“麥卡錫主義”，以后以“考克斯報告”等多種形式打擊和限制中國。

1994年，美國國會兩院以幾乎全票批準李登輝訪美，震動全中國。老奸巨滑的李登輝通過對美國國會議員的全面滲透與游說，他們的說客經多年努力，成為許多美國議員的對華事務助理，

在我們不知情下一舉成功，打破了兩岸談判進程，使“一個中國兩種表述”等艱苦談判獲得的成果付諸東流，從此把國民黨引向分裂，把臺灣推倒獨立邊緣，竊取了兩岸關系的主動權。一直到2008年國民黨重新執政，臺獨勢力才被遏制。這是臺灣院外政治活動集團的最大一次成功。

中美貿易摩擦是美國貿易保護主義集團常年的話題。美國國會利益集團是保護主義的大本營。從反對給予中國永久性最惠國待遇，到反對中國加入WTO，活動非常猖獗。在中美的紡織品貿易糾紛中，美國的紡織行業組織，雖然人數不多，但體現極大的活動能量。他們或向美國貿易執行委員會申請對中國多類紡織品設限；或向美國國會參眾兩院議員游說及對美國政府主要貿易官員施壓；或直接到美國國會參加聽證會，損害中國紡織業利益。

近年來他們的活動擴大到反對中國企業收購美國企業。中海油收購優尼科失敗，聯想向美國國會出售電腦未果，這兩個案例被炒作得婦孺皆知。中國長期受制于美國利益集團的游說活動，致使中國近年來在美并購、貿易等方面屢屢受挫，而美國卻在中國市場暢行無阻。

1．美國知識產權利益集團

20世紀90年代以來，中美就沒有在知識產權問題上有過和平，特別是中國加入WTO以后，中美因為只是產權的摩擦幾近貿易戰的邊緣。在這些摩擦背后的利益集團自然是美國以版權為生的產業如：計算機軟件、電視電影、印象、出版物等等，而代表這些產業集團游說的是美國國際知識產權聯盟（IIPA，以下簡稱聯盟）。聯盟成立于1984年，以“在世界各地建立一個有關版權的法律體系和執法體系，它不僅能夠威懾盜版行為，而且還能促進這些國家的技術和文化的發展，鼓勵當地的投資和就業。”[3]為其目標，實際上采取各種行動保護美國與版權相關產業利益才是其宗旨。

美國知識產權產業是美國經濟增長的主要動力，其貢獻占私人產業經濟拉動效果的40%，占私營企業對GDP貢獻的20%，占可出口產品與服務增長的60%。聯盟稱2005年中國85%印象制品及95%電影為盜版，導致美國相關行業損失25---35億美元，批評中國制度不完善、助長知識產權侵權、執法效果差。聯盟參與美國貿易代表辦公室對知識產權的審議，每年發表報告，向美國政府提出意見。由于聯盟的成功運作，多項保護美國海外知識產權的條款寫入了法律。

2．紡織品貿易中的兩派利益集團

1994年中國成為世界第一大紡織品及服裝出口國，按照比較優勢理論，對于勞動力密集型產的紡織業來說，有廉價勞動力的中國和美國互補，但出現大摩擦。這是經濟結構性的利益摩擦，并不因為總體存在比較利益就可以“互補”的，這就是利益集團活動的不合理性。

美國紡織業利益集團游說力量主要是紡織組織全國委員會（NCTO）、全國紡織協會（NTA）、全國棉花協會（NCC）、全國縫紉產品工業協會（SEAMS）、制造業工業協會（AMTAC）以及一家叫“團結起來”的勞工組織聯盟。

他們組織“國會紡織議員團”，提出相關法案。議員人數眾多，把選票、支持率和對紡織業的保護掛鉤，大選前的政府往往屈從于壓力。紡織品聯盟通過“交換”，以在其他問題上的支持換取其他集團議員的支持。制造輿論稱中國“不公平競爭”導致美國失業。還阻撓紡織品貿易自由化。還聯合土耳其、墨西哥組成跨國利益集團，阻撓WTO相關協定實施。

美國內紡織產業受到保護就會損害消費者、進口商以及紡織業中的跨國公司的利益，進口商、零售商和消費者組成自由化聯盟。有美國紡織品及服裝進口商協會（USA—ITA）、美國服裝及鞋履協會（AAFA）、全國零售業聯合會（NRF）以及零售業領袖協會。發達國家之間也有支持自由化的國際聯盟，主要是零售商、進口商和消費者協會。

由于有制衡力量，美國政府才能在與中國的談判中妥協，美國紡織品進口商、零售商游說集團在維護了自己利益的同時，也維護了中國紡織品廠商的利益。紡織品行業是反映中美兩國在貿易關系中利益交叉但又時有沖突的典型代表。

3．永久性最惠國待遇問題

最惠國待遇是WTO的基本原則之一。美國國會每年一次審查是否繼續給予中國最惠國島嶼，從政治到經濟，包括人權、民主、西藏、臺灣，勞改產品，環境，貿易順差等，一系列問題上要指責中國，等于每年進行一次大批判，迫使中國擴大對美國商品采購。加入了WTO，中美之間就建立了永久性正常貿易關系。

當時情況對該法案通過很不利：恰逢美國大選，兩黨都怕在該問題上投贊成票會失去選民，美國著名的民意調查機構皮尤民眾新聞研究中心的調查顯示，反對的民眾有56%，支持的僅為28%。在另一項民意調查中79%的美國人認為中國要進入美國市場必須遵守美國提出的人權和勞工標準。

反對派利益集團也可能主導輿論。在政治過程中，反對一件事情容易，推進一件事情困難，也就是說否決性的權力大于建設性的權力。正是由于這種‘否決性權力’及反對利益集團的存在，才使得中美關系在美國國內始終面臨復雜環境，中國利益和中美關系又往往成為美國內部政治斗爭的犧牲品。克林頓政府牽頭展開了聲勢浩大的全面游說。

白宮成立專門的機構——“中國作戰中心”統一協調游說活動。游說對象是國會參眾兩院，參議員100人，任期六年。眾議院有400多位議員，任期兩年，受選民的影響巨大，容易從短期利益出發考慮問題，眾議院是游說重點。最首要的是爭取兩黨的領袖議員和重量級人物，造成兩黨均支持該法案的氛圍。政府游說集團還爭取到多位前總統和42位州長的表態支持，連當時可能成為共和黨候選人的小布什也爭取到了。

在信息類的游說上下功夫，克林頓政府組織了百余名知名經濟學家包括前總統經濟顧問委員會主席、諾貝爾經濟學獎得主聯署公開信支持中國“入世”。另邀請重要的反對派議員訪華，加深他們對中國的了解。值得一提的是克林頓政府積極支持“萊文提案”相當關鍵，它通過給中國獲得永久性正常貿易關系地位設置一些條件，為一些轉變立場的議員提供臺階，爭取了一大批反對派議員。

為早日進軍中國市場，美工商界熱情比政府還高，投入巨資發起了歷史上最大規模的游說活動。美中貿易商界聯盟促使克林頓放棄將人權與最惠國待遇掛鉤。商界聯盟出資1200萬美元組織游說，其中150萬用于廣告，美國商會和商業圓桌會議在廣告上投資1000萬美元。相比之下，反對派勞工組織只投入200萬美元。商界聯盟精心組織的材料宣傳中國改革成果，指出改革開放促進了中國的法治和中國工人工資和勞動條件的改善，駁斥了反對派提出的中國勞工待遇問題，避免工商界給民眾留下不要道德的印象。商界聯盟認真研究反對派的中國入世對美國國內產業的沖擊問題，給出了克服方案。

 美國的農業人口只占總人口不到2%。但農業利益集團在美國有非同一般的影響力，屬于特殊利益集團。農業之所以有如此大的影響力主要還是因為農業是國家安全的重要組成部分，參議院每州2個名額，美國農業州不少，農業在參議院的議員代表有相當比重。1991年老布什延長中國最惠國待遇的努力眼看要失敗，農業州議員出面干預，才得以轉危為安。

中國入世對美國農業是個契機，亞洲主要經濟強國日本和韓國都奉行嚴格的農業保護主義，農業壁壘異常堅固。中國為了入世，在農產品關稅什么降低關稅，大大低于日韓。中美貿易協議中關于農業的規定對美國十分有利，使美國農業利益集團看到進入東亞市場的機會。農業利益集團為贊成通過法案一方，拉來大量“產糧區”議員投票，保證了加利福尼亞、德克薩斯、紐約州這三個美國公認大票倉的支持。但小型家庭農場主集團因擔心中國農產品的競爭，用人權議題支持保護主義。

反對方利益集團有如下組織：

（1）  美國的工會組織：是反對給與中國永久性正常貿易關

系地位的核心，勞聯-產聯（AFL-CIO）是工會的核心。他們主要的擔心美國公司對華投資會減少美國國內的就業崗位。

美國勞工組織游說的主要論點有兩個：

第一個是不能為了經濟利益而忽視人權。勞工組織指責中國的工會沒有作用，是“血汗工廠”，大量使用童工。美國公司一旦進入中國市場，是否還能繼續遵守其在美國的行為準則很成問題，嚴重影響工人集體談判權利。勞工組織提出要迫使中國在宗教自由、言論、集會自由等方面做出讓步。

第二個是說中國加入WTO會擴大美國貿易赤字，導致產業轉移，加速美國工作崗位的流失到中國。自由貿易雖然有利于高技術工人工資的增長，廉價勞動力競爭會搶走低技能工人的工作，降低低技能工人的工資。勞工組織以北美貿易協定造成美國大量高工資的崗位轉移到墨西哥、美國邊境、食品安全性下降的事實，類推中國也會引起這樣的情況。

（2）  公共利益集團

在反對者的陣營中有一批意識形態掛帥的集團，人權組織、家庭農場主、環保組織，宗教組織，退伍軍人組織，他們宣稱從環保、人權等公共利益出發反對該法案，指責美國工商界伙同白宮無視民意，強行通過法案，指責美國工商界用巨資通過法案是用金錢腐蝕了民主。有研究認為他們只是借助反對運動，提高自身的知名度。

贊成方的論據是美國切身利益，反對方主要論據是人權、民主、自由等意識形態議題。正如“集體行動理論”，出于自身利益而組織起來的利益集團往往更愿意投入更多的資本進行游說，而意識形態集團，雖然能達到廣泛組織各類集團的目的，但往往缺乏行動力。從兩派投入的人力物力比較可看出，贊成派從政客到專家到巨額資金，能動員的基本都動員了，相比之下反對集團的投入則少得可憐。再比較各自主張實施的收益，贊成方期待的是巨大的中美貿易和廣闊的中國市場，而反對方具體利益只有一旦法案通過可能面臨的崗位流失，這與前者收益完全不能比擬。

5．人民幣匯率問題

1994年人民幣匯率并軌，大幅貶值，出口迅速攀升，中國挺住了1997年金融危機對人民幣的貶值壓力。美國的對華貿易逆差越來越大，要求人民幣升值的壓力也越來越大。進入21世紀，美國日本指責中國輸出通貨緊縮，操縱匯率，要求人民幣升值。   

在人民幣匯率問題上的美國也有不同的利益集團。

（1）  中國貨幣聯盟

目標是“尋求立即消除中國貨幣定價過低問題，人民幣低估幅度為40%或更多。”希望人民幣升值能減少美國進口，勞工組織則希望中小企業增加就業。

貨幣聯盟采用互聯網，把各地中小企業以工會聯合在一起，廣邀經濟學家，宣稱人民幣升值符合中國利益。

國會議員組成中國貨幣行動聯盟，對政府施壓，尋求立法。在2004年的大選年，為了選票，美國政府采取一系列對華強硬的政策要求人民幣升值，都是貨幣聯盟游說的結果。

（2）  全國制造商協會

美國最大的工業貿易協會，他們反對以匯率為借口妖魔化中國，針對流行觀點進行反駁。他們認為美國儲蓄率低才是逆差的原因；中國產品只是替代了他國產品的出口，對美國市場不構成沖擊；出口產品大多數是美國企業海外投資又返銷的。協會用數據影響了很多議員和民眾。

（3）  跨國公司和華爾街金融利益集團

    跨國公司和華爾街金融集團在人民幣幣值保持低水平時是受益者。人民幣低估支持了美元強勢，使跨國公司和金融業能輕松地在華投資，人民幣與美元的掛鉤使他們規避了風險，中國的龐大外匯儲備為這些利益集團融資帶來便利。

也有依靠人民幣升值獲益的跨國公司，如奢侈品、汽車行業，或大部分銷售在中國的企業。

金融集團在2000年以后利用了人民幣的升值預期，大量熱錢進入中國投機，影響中國政策，操縱股市。

2008年美國金融危機以來，美圓繼續貶值已成定局，因此美國政府將繼續壓迫人民幣升值。

運用院外游說活動推動美國經貿政策朝有利于中國方向發展

隨著我國經濟全球化的程度越來越深，中美經濟關系越來越緊密，世界上已經開始出現G2的說法。但是中美貿易仍然摩擦不斷，特別是近幾年中國公司試圖進軍美國市場，卻接連受挫。中海油、聯想的挫折在很大程度上都是美國議員的阻撓早成的，雖然中方有雇傭知名的院外活動公司參與其中，但是如上文所述，院外活動的潛規則主要是建立在人際關系之上的，而人際關系不是靠臨時抱佛腳式的雇傭能建立的。中國極有必要研究、加大對院外活動的投入，減少中美貿易間的阻力。

首先，要認識到美國院外活動的重要性，組織人力研究美國的院外活動，提出應對的策略。

其次，要加強我國的外交機構的建設，集中、協調、組織專門的人員從事院外游說。加強對美國議員，特別是重點議員的研究和聯絡，培養議員中的對華友好態度。

第三，在我國國內也要加強各種經貿研究的對外宣傳，推動學術外交。美國議員和政府對華敵視的人里很多是因為不同程度上對中國政治制度、政策和經濟發展現狀的了解不足，部分美國人對中國的了解還停留在對清朝的認識，而另一部分卻大力鼓吹“黃禍”和“中國威脅論”，很多歧視、敵視中國的政策、立法就是這么來的。世界其他國家包括臺灣等地區都將組織邀請美國政治任務訪問的政策長期化了，培養了一大批對其友好的議員和官員，中國在這方面尚有欠缺。其次，中國要積極對外公布經濟數據，為中國在國際的宣傳提供具有說服力的數據，改變現在國外習慣以自己推測數據評論中國的現狀。還可以在美積極舉辦研討和講座，鼓勵在華美國企業回美國現身說法宣揚中國的優點，還可以利用中國的采購和招商活動在美進行廣泛宣傳推銷中國，酒香不怕巷子深的觀點要不得。

第四，從中美貿易關系中的各個利益集團的表現我們可以看出，美國的利益集團之間存在矛盾。而且這種矛盾使得美國的利益集團在對待中國的態度上并不一致，與中國利益一致的時候利益集團就對中國友好為中國說話，不一致就在院外活動中反對中國。這就提醒中國在美國處理利益集團關系、進行院外活動時，注意聯合與中國有共同利益的利益集團，用美國的利益集團來制約美國的利益集團，達到事半功倍的目的。

最后，還要聯絡美國的華人華僑積極宣傳，鼓勵華裔參政議政，作為選民與美國的議員和政府聯絡，從而在具體問題上向其施壓。同時，美國的媒體也是一大資源，要合理利用起來，讓對中國的宣傳深入到美國民眾的日常生活中去。

最新的發展是跨國利益集團的出現。國家之間的利益集團共同利益足夠大，就可超越國家邊界，形成跨國利益集團政治。這種跨國利益集團政治沒有一定是好是壞的判定，兩國形成的跨國利益集團會推進兩國的合作從而增加兩國福利，也有可能這個跨國利益集團為自己的利益損害其他各方。在我國“入世”期間，美國企業無疑想打開中國市場，中國民營企業也想借WTO的規則使中國的市場經濟更加規范化，兩方是形成了跨國利益，不遺余力地推動中國“入世”——美國行政部門聯合跨國公司由克林頓牽頭對國會和國內各個組織團體進行了大規模的游說。

中美目前的情況講中美之間不存在一個穩定的、長期化的跨國利益集團。“入世”只是特殊時期的特殊聯合產生的特殊現象，較之歐盟內部的各種聯合體，跨國利益集團對于中美還是一個新鮮事物。

美國將中國定性為“利益攸關方”（responsible stakeholder）,特別是世界經濟危機后“G2”概念的提出，更說明中美關系的緊密聯系。中美兩國的經濟力量不斷相互滲透，滲透的結果就是利益交叉。行業的共同利益正促使中美企業與他們的同一生產銷售鏈條的廠商站到一起，可以看到，在中美兩國都發生了國內企業對政府施壓反對兩國貿易戰，美國商會長期反對美國對中國實施反傾銷制裁。

第三章  轉型國家利益集團院外影響

及其治理：以俄羅斯為例

一．  俄羅斯寡頭的形成

20世紀90年代以來，俄羅斯各種利益集團浮出水面，并逐漸發揮其在俄羅斯社會經濟政治中的影響作用。以“休克療法”為特征的前蘇聯政治與經濟改革導致的共產黨下臺和國家聯盟解體，經濟下降50%，俄羅斯下降為世界二流國家。

處于改革中間的中國精英認為，以此換來了“民主化與市場化”也是值得的，這是改革不可避免的代價。但是，俄羅斯真正地進入“市場與民主化”社會了嗎？他們的市場是一個什么樣的市場，民主又是一個什么樣的民主？ 可以明確地說，這是一個典型的“寡頭特殊利益集團壟斷經濟與民主”

的模式，引起長期政治不穩定和經濟壟斷，將影響俄羅斯的長遠發展。

由前蘇聯官僚集團主導的“大爆炸”模式，首先摧毀了憲法秩序，對官員完全失去約束；但轉型仍由失去約束的官僚階層主導，他們得以“國有制”代表者的身份，肆無忌憚地瓜分國有資產，很快掌握國家工業與金融命脈，并利用私有化使其合法化；又以國家解體為契機，完成了向資本家與企業家階層的角色的轉換。這是一個典型的“以權力奪取金錢搞市場化，又以金錢收買政治搞民主化”的利益集團操縱改革，篡奪改革成果的過程。

霍多爾科夫斯基這一批40來歲的人，比普京還要年輕的一批大亨是怎么出現的？他們全部都是俄羅斯私有化的直接受益者。這個權力私有化的進程，現在回過頭去看已經十來年，看的很清楚了，用俄羅斯人自己的評價，原俄羅斯總理普利馬可夫說：俄羅斯現在的資本主義是野蠻的資本主義，這是一句經典名言。還有蓋達爾，他是休克療法的設計者，也是全力鼓動私有化進程的，他說，俄羅斯的私有化是權貴階層對國家財產的私有化，是官員手中掌握的共有財產的合法化，是權力變資本的赤裸裸過程。

俄羅斯的私有化在世界經濟史少見，十幾萬家國有企業，以平均一家1300美元賣掉，至少有15-20% 資產被大資產階級集團掠取，約2000億美元。據國家杜馬聽證會資料，私有化損失總計為9500萬億盧布(其中經濟損失5500萬億盧布，社會損失4000萬億盧布)，相當于俄1996年國內生產總值的4.2倍，二戰損失的2.5倍。

葉利欽時代新的憲法秩序未及時建立，政治腐敗、動蕩，法律法規形同廢紙一張，新崛起的權貴資本集團大行其道。重要的權貴資本集團有石油工業家聯盟、軍工企業聯盟、工業家企業家聯盟、商人圓桌會議、俄工商協會、交易所協會、廣告代理商協會、銀行協會、銀行家俱樂部、農業聯盟、農民與農場主協會等。前四者是傳統產業部門的主導性組織，以大型的企業和專業市場為基礎，實力雄厚;后幾者多代表新興的產業部門利益，影響力正在迅速上升。例如，從前科學與工業聯盟脫胎而來的俄羅斯工業家和企業家聯盟，1992年起通過吸收合作生產者聯盟、租賃者聯盟、合資企業協會等團體，影響迅速擴大。該聯盟不僅邀請到葉利欽總統親自參加其第一次代表大會，還與工商協會一道，在I999年主持“俄經濟政策國際研討會”。此種利益集團由于經濟專業化發展而不斷地發生力量的分化組合，采取非體制化的活動方式，幾個大利益集團臨時磋商，采取共同行動。

最引人矚目的是“七人金融工業集團”。1996年10月，別列佐夫斯基在接受美國《金融時報》采訪時說“六大金融集團(指七人集團中除了盧卡伊爾集團)控制50%的俄羅斯經濟和絕大部分傳媒。”七人集團有影響公共政策的巨大政治潛力。1996年為葉利欽提供300萬美元經費，組織以丘拜斯為首的10人競選班子，大選后葉利欽任命別列佐夫斯基和波塔寧為俄羅斯安全會議副秘書和政府副總理。

對國有財產的全面私有化演化為公開掠奪，連當年被俄羅斯請來當私有化改革的設計師、美國薩克斯教授在事后說：“我過去對大眾私有化是過度樂觀了，1991年捷克、1993年俄羅斯的證券私有化很快就變成了腐敗性的資產掠奪。”私有化將30%的俄羅斯人變成生活最低保障線下的赤貧，男子人均預期壽命降到50歲以下。俄羅斯人的幸福感在當今世界上屬于最低之列，但有世界上最大富豪，一半以上財富控制在7個經濟寡頭及其家族手上，與國家利益產生嚴重矛盾和沖突, 對政府統治能力和合法性構成嚴峻挑戰。俄羅斯民眾普遍認為,“俄羅斯改革的失敗,并不是由于缺乏經驗導致的失誤,而是因為改革的主導權落到了利益集團手里,所有改革措施,都是為處心積慮地維護他們自身的狹隘利益進行的。”許多普通俄羅斯人在談到私有化以及在私有化浪潮中青云直上的富裕階層時，往往用“仇恨”來形容他們的心情。俄羅斯的新富階層是帶著“原罪”來到這個世間的。整飭利益集團,不僅是民心所向,也是俄羅斯復興和發展當務之急。

俄經濟轉軌以來，在經濟生活中出現金融資本與工業資本相互滲透、不斷融合的金融集團。1996年俄總統大選后，金融工業集團不僅越來越多地控制了俄羅斯的經濟，而且在很大程度上成為左右俄政局的重要力量。寡頭左右俄羅斯政治進程的具體表現是：首先，金融集團頭面人物直接進入政府，擔任要職。如“俄天然氣工業公司”的后臺切爾諾梅爾金長期任政府總理，“俄國際集團公司”總裁波塔寧曾任政府第一副總理，別列佐夫斯基擔任國家安全會議秘書等要職。其次，資助政治勢力以左右政局。1996年總統大選中，金融工業集團在人力、物力、財力方面有傾向性的支持，對葉利欽再次當選起了關鍵作用。1998年3月至1999年5月三次政府更迭都與金融寡頭幕后操縱有關。不久前，別列佐夫斯基還自豪地對外宣稱，自己“在宣布普京為葉利欽接班人和總理人選等問題上，發揮了極其重要的作用”。

寡頭經濟帶有十足的暴斂性質，典型的犯罪痕跡。俄羅斯寡頭政治最主要問題是，他們的巨額財產不是合法賺取的，不是依靠勞動和能力獲取的，斂財過程是迅速的，幾乎不存從小生意人到大資本家的過程，實際上是大規模侵吞國家資產的過程。這就使他們的斂財經歷帶有十分鮮明的資本積累的“原罪”色彩。俄羅斯著名經濟學家葉夫根尼·亞辛說，俄羅斯的真正問題是“寡頭資本主義”。在這種制度下擁有政治和財政大權的金融寡頭以犧牲社會利益發展自己，不僅不公正，而且阻礙國家發展，國家資源不是根據市場，而是根據金融寡頭勢力進行分配。另一位經濟學家利沃夫認為，俄羅斯“今天變成金融寡頭和犯罪集團私有財產的不是別的，正是從國家自然資源的利用中獲得的租金。這種租金不是通過勞動獲得的，它應當屬于大家。它成了一小撮人的財產，90％的人無法得到這些社會財富。應當使這些錢回流，從金融寡頭那里流入生產部門，用于提高工資，發展醫療衛生和其它社會事業，這是新戰略的主要目標之一。如果我們能夠解決這一問題，俄羅斯就有前途。如果不能，我們將會越來越窮。問題的關鍵在于沒有解決國家自然資源的所有制問題。這是我們這代人所要解決的最基本的問題。為了按照這個原則辦事，必須堅決地實現從目前破壞性的和犯罪的私有化向國家財產制度過渡。”

    “寡頭資本主義”在俄羅斯確立的時間是1996年年初，12位俄羅斯大寡頭聯合起來支持葉利欽再次當選俄羅斯總統。1997年是俄羅斯寡頭政治繁榮時期，寡頭之間發生激烈斗爭。1998年金融危機沉重打擊了寡頭勢力，但大的金融工業集團得以存活下來。1999年年底形成50家最大商業集團，控制60---80％的經濟潛力。1998年別列佐夫斯基表示他的帝國控制俄羅斯近一半經濟部門。1998年13家最大金融工業集團占國民生產總值22％，銀行存款額超過2080億美元。俄羅斯金融工業集團對俄羅斯的壟斷嚴重地阻礙了市場經濟的發展，損害了國家利益、中小企業利益和人民群眾利益。不打破寡頭壟斷，俄羅斯的經濟結構就不可能進行實質性的調整；俄羅斯國家就會不斷地受到來自寡頭勢力的壓力甚至訛詐，不可能有所作為。打破寡頭壟斷是關系俄羅斯國家長期發展戰略的大問題。

蘇聯解體后，各種政治精英對俄羅斯現實制度做出各種判定，例如，“不成熟的資本主義”、“權貴資本主義”、“買辦資本主義”、“野蠻資本主義”、“掠奪式資本主義”、“強盜資本主義”，等等。多數人認為是“寡頭資本主義”。切爾尼科夫和切爾尼科娃的合著《誰主宰俄羅斯?——寡頭們的群體肖像》一書反映了這種意見。葉利欽時期，俄羅斯當局所選擇的路線、方針和政策的主要目的不是為了調整生產力和生產關系，不是為了最大限度地推進俄羅斯生產力發展和滿足廣大人民群眾物質和文化需求，更多的是為了寡頭利益和富人利益。進一步說，葉利欽、蓋達爾和丘拜斯等人實行“休克療法”，就是為了阻斷所謂“共產主義復辟”的可能性，造成俄羅斯迅速出現資本主義的既成事實。丘拜斯曾經說過，要“以突擊的速度建設正常的資本主義”。葉利欽時期所形成的“寡頭資本主義”及其體制嚴重阻礙俄羅斯生產力的發展，必須對俄羅斯體制做一些比較大的調整。

在俄羅斯現實的條件下，新總統普京選擇了“國家資本主義”，終結了葉利欽的“寡頭資本主義”，這是普京與葉利欽在國家發展戰略上的最大不同。在國家資本主義形態中，國家調控仍占主導地位，支持民族資本家。當然，普京所實行的“國家資本主義”與列寧的“國家資本主義”概念是完全不同的。

對于俄羅斯休克療法改革所造成的惡果，中國大多數精英們開始不愿意承認，因為他們也是改革的收益者，害怕俄羅斯的真相傳入中國，影響中國的改革道路。人民大學吳易風教授最早揭露俄羅斯改革引起的慘劇，被封殺并扣上反對改革的大帽子。是我的大學同學宋曉路，以她在俄羅斯經商10年的親自經歷，說明了一切。她路過北京經常到我家來，多次談起俄羅斯的混亂。俄羅斯的悲慘狀況是中國人難以想象的。庫爾斯克號沉沒，莫斯科電視塔大火，這些戲劇性事件只是冰山的一角，各個行業的設備都在急劇老化衰敗，這是十年沒有投資的必然結果。石油價格上漲帶動了俄工業回升，但秋明油田非常困難，工業金融寡頭為了自身利益，出口的錢留在國外回不來。俄羅斯公眾輿論早已達成共識，俄金融寡頭趁私有化之機大肆掠奪，乃是造成社會災難的重要原因。宋曉路在10年前一天晚上，參加了我組織的“思想討論會”，系統地講述了俄羅斯的慘狀。商人在俄羅斯根本沒有任何安全保障，許多總經理被暗殺，經濟失控以后被黑社會控制了一大半，如果你交了保護費，反而比較安全。她認識了一個俄羅斯女孩子，就是出來賣淫，在年輕人里發現大量的愛滋病，估計有數百萬之多。俄羅斯的軍人在大街上向外國人要煙卷抽。更加駭人聽聞的是：因為休克療法，經濟崩潰，下降了50%，大約有1000萬的人口“非正常死亡”，大多數是50歲左右的中年男子，他們失業以后沒有出路，酗酒而死。

宋曉路多年高血壓，高壓常年在170以上，她一直堅持工作，這次在我家突發腦溢血，直到現在也沒有恢復。我們幾人包括韓德強，王小東，楊斌等，連夜把她的發言回憶出來，送到內參和網上發表了。

宋曉路的父親是老紅軍，前吉林省委書記，她和我說過他的父母年近九十仍舊健康，被稱為“龍虎命”。我上大學時是26歲，班里超過30歲的有 10個人，宋曉路已有33歲，是公社黨委書記，她對大家非常關心，對我尤其支持，還借錢給我，大家都稱她為宋大姐。大概是她的出身引起了中央的重視，我們的內參終于受到了上邊的表揚。我們的內參，和學術界良心的呼吁，在當時提醒了決策層，防止中國出現類似情況。社會輿論隨之一變，主流媒體很少報導俄羅斯的負面情況。宋大姐的真實經歷，她的光榮的一生，無疑在各個層面都是有說服力的。這是宋大姐對中國改革的貢獻，歷史不會忘記她。正是許多她這樣的人，以自己的勤奮實踐甚至血肉，堅持真理，揭露真相，避免了中國落入俄羅斯式的陷阱。

《環球時報》曾報道，俄羅斯寡頭新貴的窮奢極侈，同平民百姓的貧苦形成了巨大反差。例如遭到通輯的俄寡頭古辛斯基，他經常身著豪服出入巴黎五星級飯店，每餐一擲千金。他的周末是在歐洲的私人別墅里度過的，在西班牙和倫敦的奢華場所經常能看到他的身影。古辛斯基出門必有保鏢跟隨。他周末打網球時，在網球場巡邏的武裝警衛多達15人。古辛斯基公開聲稱，他雇用的保安人員達幾千人之多。 
　　另一方面，俄羅斯近兩成居民處于赤貧狀態。在俄大城市的地下通道里，總能見到骨瘦如柴的老嫗，伸著顫抖的手，眼淚汪汪地向行人乞討。每當傍晚，街頭就會出現一些老嫗，手中舉著幾條干魚、幾根香腸或幾包油炸馬鈴薯片，她們從不叫賣，只是默默地呆立著，眼巴巴地望著過往行人，靜候問津者。更凄慘的景象是有的老年寡婦，手中居然舉著年輕時獲得的勞動勛章，或是衛國戰爭中犧牲亡夫的衣服，期待著能換回點食品。這種鮮明的對照，令有良心的人都感到痛心疾首，連一貫反對斯大林的前蘇聯“持不同政見者”，以索爾仁尼琴為代表，大多數都改變了立場，反對寡頭統治，走上了俄羅斯民族主義的道路。

二．普京：“把寡頭作為一個階層消滅掉”

2000年3月，普京正式就任俄羅斯總統，他決心吸取前任教訓，掃清在施政道路上的絆腳石, 針對寡頭勢力的猖獗明確表示,雖然他不打算重新分配國有財產,也不打算讓金融工業利益集團消失,但他要求他們“只賺錢,別奪權”。普京打擊豪強、限制資本，有深刻的歷史依據和政治邏輯。他表示經濟與政治是規則不同的兩個領域，一旦經濟精英，尤其是掌握巨大財富的經濟寡頭進入政治領域、掌握政治權力，就會對社會經濟、政治秩序造成深刻危害，甚至會導致政治秩序的瓦解。球員不能當裁判，社會領域也是一樣。在市場經濟關系中利益沖突的當事人掌握了政治權力，就意味著贏家通吃，市場經濟秩序及其競爭就不復存在了，這是任何一個現代社會無法接受的。普京認為要防止具有巨大實力的經濟精英進入政治領域，直接掌握政治權力，這是涉及俄羅斯發展方向和道路選擇的根本性問題。

從普京入主克里姆林宮后所采取的一系列行動看，其治國方略主要表現在以下4個方面：一是他主張大力加強俄羅斯國體和聯邦基礎，堅決主張在國內維護大多數人的利益，在國際舞臺上維護俄羅斯國家利益。其次是拒絕大規模重新審視私有化結果，以避免國內政治和經濟出現混亂。三是政企分開，政權和金融寡頭保持距離。四是主張法律至上，實行“法律專政”。普京多次強調，俄社會不存在專制的危險，俄將沿著民主和市場經濟的道路發展。

普京執掌俄羅斯總統權杖后，立即開始重新審視葉利欽時代的政策。考慮到俄羅斯的特殊性，普京客觀辯證地對待這一敏感問題。一方面，普京在國情咨文中說，“今天，重要的不是回憶過去，而是向前看。”另一方面，普京在解釋俄羅斯國家對待曾經為非作歹的金融寡頭時，用了眾所周知的“渾水摸魚”這一諺語。他說，“如果那些在渾水中撈了很多魚的人至今仍想長期撈下去，我想，俄羅斯人民和我們的外國合作伙伴是不會滿意的。如果沒有穩定的和有效運轉的司法和執法系統的話，高效的國家就根本談不上。既然法律面前人人平等，那么，金融寡頭也不能例外”。普京發表電視講話強調，一旦國家放松對經濟控制，侵吞國家資產和偷稅漏稅等違法行為就會迅速蔓延。

普京決心打擊寡頭，“把寡頭作為一個階層消滅掉”的宣言是導致他和寡頭歷史性較量的最直接原因。據說普京2000年上臺后曾和寡頭們達成一個不成文協定，億萬富翁們可以保留他們在葉利欽時代獲得的一切，但此后不能再干涉政治并且必須合法納稅。普京要求既得利益者今后要服從法律，接受法律的統治。他指出，有人趁著水渾，摸到了不少魚，但是他們不能希望水一直這樣渾下去，不能拒絕自己把水凈化的行動。他警告說，某些商界人士試圖攫取國家職能和利用同當局的“特殊”關系謀求特權是不能容許的，應放棄這種想法。法律面前，人人平等。資本和財產的數量與權力的大小不能成正比。
   寡頭不可能放棄政治圖謀。他們非常清楚保護自己私有財產的最好辦法就是最大限度參政和干政，在政治上構筑安全網。因此普京遇到的最大政治難題在于：普京的治國理念和治國方略與寡頭利益產生激烈沖突。從根本意義上說寡頭的利益與國家人民利益不符，普京若從維護國家和民眾利益的角度去制定現政權的治國戰略，就必然與寡頭發生政治上的沖突，相互妥協與合作的利益契合點不多，回旋余地不大。政治是寡頭獲取巨大財富的直接資源。最大限度地利用各種方式來爭取政權的支持，是每一個寡頭首要考慮的問題。既然政治資源如此重要，寡頭不可能不加強自己對政權的影響。

葉利欽與寡頭的關系是被控制的關系，即寡頭控制政權與政權被寡頭控制。在第一任期寡頭與普京的關系是控制與反控制的關系，寡頭力圖控制普京而普京反對寡頭控制。在第二任期，普京與寡頭將呈現出統一和歸并，即普京運用各種措施和手段，將寡頭集團歸并到政權掌控之下。寡頭將臣屬于政權。財閥與政權的結合是俄羅斯制度的主要板塊之一。“這種制度的頂端是總統權力的個人化堅石。在結合的情況下，財閥總是企圖將政權攫為己有，而政權則竭力去領導財閥。應當指出，按照俄羅斯的傳統，政權和官僚始終居高臨下地控制著財閥。”

中國社會科學院研究員楊斌評論（2001年）：寡頭的失算是歷史必然，就算普京原來曾經忠于過葉利欽，看到改革失敗給俄羅斯造成的災難，他也未必愿意違背自己的良心，繼續推行葉利欽已經失敗的政策。據報道，最近葉利欽曾向報刊發表評論，公開為金融寡頭進行辯護，指責普京打擊懲治他們的行動，但是，據一項社會輿論調查，大多數民眾認為葉利欽過大于功， 被評為“最差的、最黑心的”領導人之一。普京顯然不愿意繼續追隨葉利欽，為了維護少數金融寡頭的利益，重蹈其身敗名裂的覆轍。普京采取打擊金融寡頭的行動，深深贏得了俄羅斯民眾的支持，支持率上升到70%。西方媒體哀嘆道，俄羅斯民眾對普京的廣泛擁護，仿佛就像對前蘇聯領導人的個人崇拜，只不過這一次是自發形成的。俄羅斯民眾飽償了改革失敗的苦果，才會如此擁護敢于打擊金融寡頭，努力糾正私有化災難的新領導人。

寡頭是伴隨著俄羅斯的獨立以及其經濟的轉軌而出現的歷史產物。如果寡頭們只是埋頭經濟，不干預政治，也許普京還會與他們相安無事。但隨著這些寡頭試圖攫取國家職能，普京打出一記記重拳，將那些寡頭們一個個擊倒。
    普京采取打擊寡頭的政策，實際上是葉利欽時代這一斗爭的繼續，普京的位置要比葉利欽有利得多。葉利欽及其同盟者的主要目標是防止蘇聯體制復辟。對普京來說，葉利欽問題已不存在，他面對的是“兩種資本主義”的問題：建立在法治和確保法律執行的強大的國家基礎上的資本主義，還是建立在權貴、官僚和犯罪基礎上的資本主義？

普京選擇了前者。就任總統后第一年即2000年俄羅斯內務部查處涉及私有化腐敗掠奪案件高達35.2萬件。普京向俄羅斯的新貴發出警告一系列警告：

----“我奉勸那些人最好還是先把自己在法國或西班牙地中海沿岸買的宮殿賣掉……他們的錢是哪里來的？”

2000年8月俄羅斯“庫爾斯克號”核潛艇失事，普京對金融寡頭做了強烈抨擊，指責他們憑著在葉利欽掌權時期同克里姆林宮的密切關系，掠奪國家財富造成了經濟和軍隊衰敗。普京會見潛艇罹難者家屬時，將潛艇失事和無法有效挽救潛艇人員，歸咎于戈爾巴喬夫和葉利欽一團糟的改革計劃。他說：“談到海軍拯救設備，它已經垮掉了，它已一無所有。國家已一無所有。”普京稱金融寡頭是導致俄羅斯經濟和軍事衰微的罪犯。他們大肆盜取財富，收購媒體，操縱輿論對這起慘禍“撒謊”，以便向政府勒索。 
    緊接著發生了莫斯科電視塔大火災，這是一周內連續發生的三宗重大災難事件。普京說，“新的緊急形勢顯示，我們最重要設施及整個國家已經處于何等危急的狀況。我們不能不看到這些意外事件背后更廣泛存在的問題，我們不能忘記俄羅斯經濟的現狀”。他還強調說，再也不能隱瞞國家已舉步維艱的實情，俄羅斯必須重振經濟才能避免這類災難發生。俄羅斯推行私有化改革過程中，腐敗官僚和經理勾結掠奪資產，結果投資急劇降低甚至低于折舊，造成各行業設備和基礎設施嚴重老化，是導致事故頻發的重要原因。
    普京總統發誓要“讓人民過上好日子”。“我們的優先方向是保護市場，使其免受達官顯貴和犯罪分子的非法侵入”，“所有經營主體應該一律平等”，同寡頭的關系應“像同小面包房房主和修鞋店店主一樣”，“誠實的工作應該比偷竊得到更大的收益”。普京還堅定地表示，政府懲治金融寡頭的行動，“今后再也不會回頭！”

普京通過法律手段向“七巨頭”發動“逼債行動”，削弱其在俄政治經濟生活中翻云覆雨的能量。普京對媒體表示：“這些人90年代變革之后從國家解體中得到了好處。他們通過操縱國家機構積累了資金，并希望維持現狀。”普京十分清楚：這“七大寡頭”之所以能影響俄羅斯的經濟，操縱輿論，左右議會和總統選舉，究其實質，主要還是因為他們手中擁有巨大的財力資源。總統反寡行動還有一個很重要的原因，就是要通過法律手段擠壓寡頭集團的勢力范圍，逼他們讓出聚斂的財富，把財源抓到政府手中。俄羅斯國家稅務警察局付諸行動，奉命清查俄羅斯新貴近年來在海外購置的不動產，所涉國家包括地中海沿岸的西班牙、法國、希臘、塞浦路斯和馬耳他。奉勸那些用假名字或假文件在海外購置不動產的人，不要和國家開玩笑，不要自以為聰明，俄國家資產委員會將會拿出對付他們的辦法。俄羅斯輿論認為：在總統普京強大的反寡行動震懾下，大小寡頭們已亂了陣腳。
    普京首先拿七寡頭之一的金融-傳媒大亨古辛斯基開刀，控告他侵吞和詐騙國家財產，古辛斯基流亡海外。3年下來7寡頭中已有3人亡命天涯。2003年10月25日世界排名第四的俄羅斯首富霍多爾科夫斯基，被全副武裝的特種兵抓走，全世界為之瞠目結舌。英國《金融時報》2003年3月11日寫道：“在任何一個文明社會，政治精英與經濟精英之間總存在著一種張力，關鍵是要保持二者的平衡。作為大國領袖的普京雖然年輕，但卻熟諳政治規律，他對經濟寡頭的嚴厲政策并非要消滅俄羅斯的資本主義，而只是要讓俄羅斯的資本家們守一點本分。普京要從牛身上擠奶，卻不能讓奶牛闖進餐廳。”“三年前﹐你問任何一個普通的俄羅斯人﹕是誰在統治俄羅斯﹖你得到的答案是﹕別列佐夫斯基和寡頭們﹐現在如果再提出相同的問題﹐答案就不同了。”

通過幾年的規范整頓與斗爭,普京贏得了控制局面的主導權,有效遏制了寡頭政治、經濟的畸形現象。在此背景下,以生產活動為核心,以振興俄羅斯經濟為己任的民族資本正迅速崛起壯大，逐步淡化其官僚性投機性色彩,注重生產性投資經營。新崛起的金融工業利益集團(如莫斯科銀行)是這一趨勢的典型代表。這類金融工業集團與舊金融工業集團的主要區別在于:遵守市場的規則,主要依賴生產性的投資和有效的生產經營積累財富,屬于民族資本;經濟行為目標是在增進社會效率前提下實現自身利益。隨著內部結構和力量對比的變化,金融工業利益集團逐步走上正常的發展軌道。

普京還著力于加強國家的權力,恢復強化政治秩序,改革中央政府與地方利益集團關系，通過行政改革瓦解地方封建割據，重建中央權威,  實現地方利益集團的規范化制度化。有學者認為，普京執政是俄羅斯利益集團發展歷程的一個重要轉折點，利益集團發生了根本轉變,由“掠奪之手”轉變為對國家的“扶持之手”,成為推動俄羅斯復興的重要力量。

打擊寡頭的政策在俄羅斯引起激烈爭論。焦點是，要不要重新調整私有化的結果，要不要來一次革命？對于葉利欽時代積累起來的大資本采取什么樣的政策？這是一個大問題，對于普京也是一個巨大的挑戰。 普京打擊寡頭的舉動引起政治上的批評。亞夫林斯基指責普京是在同時實現“保存犯罪寡頭體制”和“建立警察國家”。莫斯科《新消息報》總編科諾欣表示：“我們曾經是寡頭政治資本主義，現在我們正在引入警察資本主義。”普京要真正制服寡頭尚須時日，寡頭是否與政府合作，普京能否建立新型政商關系取決于多種因素。為了與寡頭進行斗爭，普京主要靠強力部門和“圣彼得堡幫”。普京政權的經濟支柱，一個是軍工，另一個是能源。不過普京對強力部門也保持警惕，不太可能將從寡頭那里奪回來的經濟利益重新分配給他們，不太可能驅逐“寡頭資本主義”，引進“警察資本主義”。

寡頭們不會善罷甘休，任憑當局的“迫害”，他們會像古氏首次遭拘捕時一樣，團結起來，動用其所控制的媒體攻擊當局，指責普京搞專制，企圖建立警察國家，限制新聞自由，在經濟上給當局出難題。普京一旦處理不好與寡頭的關系，很可能使自己陷入被動，政局的穩定也將受到影響，這將是俄當局面臨的一個棘手難題。

在俄羅斯總統普京對掌控著俄經濟命脈的寡頭們“宣戰”4年之后，他們當中一些人如尤科斯前總裁霍多爾科夫斯基身陷囹圄，然而更多人仍在俄羅斯偏遠地區，掌握巨大權力，擁有相當大的能量。他們將自己涉足政壇的目標轉向俄羅斯的地方政府，維護自身利益設法參政。

據俄羅斯智庫“俄羅斯政治研究中心”主任索爾蓋·馬爾科夫稱：“這些俄羅斯巨富們都比以前處事更為謹慎，但他們出于維護自身利益的目的不得不想方設法參與到一些政治決策的過程當中來。他們的‘錢途’與‘前途’都與俄羅斯政府的決策息息相關。”

世界銀行一份報告稱，俄國內目前仍然有23個巨富或者他們的金融機構掌握著俄羅斯經濟的主要部門。莫斯科卡內基研究中心的一名分析師馬莎·利浦曼表示：“我們無法再看到那些俄羅斯巨富們的張揚行為以及他們的公開影響力，然而他們在以另外一種更為默默無聞的方式繼續掌握著俄羅斯的經濟命脈，對各方產生著巨大影響力。”據馬莎·利浦曼稱，這些俄羅斯巨富們正在不斷地轉變目標，尋求在俄地方政府中占據一定的地位，爭取到減免稅務、投資資格以及其他一些補貼。世界銀行將俄巨富的這種新做法稱之為“捕獲地方”，俄地方政府機構無形中被商業利益左右，俄經濟的7個主要地區，包括自然資源豐富的遠東中西伯利亞地區的普列摩爾斯基及克拉斯諾亞爾斯克在內，已被全國性商業機構所“捕獲”。

　　被俄羅斯媒體稱之為“寡頭市長”的克拉斯諾亞爾斯克市的市長亞歷山大·克羅波寧掌控著這城市經濟命脈。在北極地區楚科奇市，同樣身為億萬富翁的市長羅曼·阿布拉莫維奇則在其經營的石油公司的納稅問題上大做文章，游說政府屢屢成功。

在俄羅斯聯邦層面上，寡頭也不愿就此銷聲匿跡，米哈伊爾·弗里德曼的金融工業集團阿爾法集團獲得俄政府發包的謝列梅潔奧空港的建設工程。擁有俄國內主要汽車制造工廠的奧列格·德里帕斯卡游說成功，使俄政府暫時擱置了對進口汽車征收關稅的計劃。

據長期研究俄羅斯寡頭的專家亞歷山大·奧贊稱，活動策略有改變。俄著名商人卡哈·本杜基茲于最近宣布辭去自己所在的俄羅斯機器制造公司的董事會主席職務，在老家的地方政府任官職，用他自己的話說是：“想要做些好事！”

頗具諷刺意味的一點是，霍多爾科夫斯基及其尤科斯公司案件曝光后，在促進俄羅斯法人規范經營及更富透明性方面起到鞭策作用。霍多爾科夫斯基面臨10年牢獄之災，尤科斯公司被迫破產。亞歷山大·奧贊表示：“尤科斯的案件已經為其他金融寡頭敲響了警鐘，他們以前心目當中的典范已經被打倒，他們也將不得不為自己的前途而感到擔憂。”

霍多爾科夫斯基、阿布拉莫維奇等寡頭接連被俄檢察機關和內務部調查，已使寡頭們人心惶惶。俄羅斯高層已掌握了一份涉嫌經濟犯罪的企業和銀行黑名單，名單上的所有金融寡頭都將根據其對現政權的表現好壞而決定其是否會成為下一個被執法機關調查的對象。《消息報》文章引用一些金融專家的話稱，俄高層黑名單中主要是那些涉嫌非法交易的銀行機構，他們被懷疑從事“洗錢”和利用其他非法手段轉移資金，幫助企業制造虛假的金融和財務報表等。黑名單可能是俄高層授意，由俄中央銀行或內務部編制的。俄羅斯聯邦預算委員會主席普什米在接受“莫斯科回聲”電臺的直播采訪稱，“這樣一份名單應該是存在的。眾所周知，俄羅斯現在的這些銀行沒有幾家是規規矩矩按照國家有關法律法規辦事的。有些銀行總是想方設法幫助企業偷稅和緩繳稅款。這樣的名單的存在，表明中央正在關注這個領域發生的各種違法行為并正在收集相關信息”。普什米還表示，這份黑名單的存在不會在銀行業引起任何危機，“就算是關閉了200家銀行，也不過減少10%”。

俄羅斯內務部和財政部人士否決了存在黑名單。內務部副部長拉哈爾斯基呼吁銀行家們和公眾不要把內務部最近對“薩德生意人銀行”和“信托投資銀行”的調查和所謂的黑名單聯系起來，內務部只是嚴格依法行事。“薩德生意人銀行”和“信托投資銀行”的所有者是俄羅斯另一位金融寡頭阿列克桑德爾·斯列薩列夫，身家40億美元，在福布斯富豪榜名列第11位。俄內務部人士透露，他們涉嫌數額巨大的洗錢活動，金額10億美元。

         三．案例：俄羅斯寡頭的失敗

（一）媒體大亨古辛斯基

   弗拉基米爾·亞歷山德羅維奇·古辛斯基于1952年10月6日出生在莫斯科，有猶太血統，俄羅斯和以色列雙重國籍。中學畢業后他進入莫斯科古布金石油天然氣學院學習，在大學二年級時因成績不及格被校方開除。后應征入伍，在別爾哥羅德近郊防空兵中服役。此后古辛斯基再次成為莫斯科古布金石油天然氣學院的大學生（其母親在該校任教），但沒過多久他再次離開學校。1975年，他進入國家戲劇藝術學院導演系學習，1981年畢業，獲得過工程技術和戲劇導演兩張文憑，曾在圖拉地方劇院擔任導演。古先后兩次結婚，有3個兒子。1996年，他“因對文化交流作出貢獻”獲得法國榮譽團勛章。30歲前他是一個名不見經傳的導演。

1986年戈爾巴喬夫執政，古辛斯基34歲，社會動蕩帶來無限商機，古辛斯基辦私人公司承包建筑裝修工程，搞金融法律咨詢和政治分析。1989年他成立“橋”合資企業，與美國“阿爾諾德—波爾特爾”公司各控投50%。一年后他收購了美國人的全部股份。1989年成立股份商業銀行“橋”銀行，自任董事長。1992年成立橋集團控股公司，下轄42家企業。古辛斯基在生意場上得心應手，同時參與政治生活，與政府官員關系密切。古的銀行成為俄政府指定銀行，負責代理銷售財政部“金”債券。古氏與利用俄私有化政策以低價收購國有資產，一夜暴富，許多人財產超過10億美元。古氏被排入俄最具實力的七大財閥之列。在美國、西班牙、以色列購置大量不動產。

1989年，俄羅斯銀行開始商業化，古辛斯基個人財富達4億美元。每年他都有一部分時間住在西班牙和倫敦。據說，古辛斯基周末打網球，在網球場巡邏的武裝警衛多達15人。
    隨著古辛斯基這類暴發戶的出現，俄羅斯的常用詞詞典里便增加了“金融寡頭”詞條。1993年古辛斯基搶先打響媒體收購戰。他先是出資在俄羅斯獨立電視臺開辟新頻道，后買進獨立電視臺77％的股份，他宣稱默多克的新聞集團和時代華納是他的奮斗目標。1994年1月控制有影響的“莫斯科回聲”電臺51%的股份。除了從事銀行和房地產業外，媒體帝國是他商業中的另一支柱。他是“橋”新聞媒介控股公司董事長，除了控制著上述電視臺、廣播電臺和《今日報》外，他手下還掌管著TNT地方電視網、《七日報》、《總結》周刊、《商隊》雜志等多家媒體。以高額報酬吸引人才，聚集了一大批高素質賢士，政治嗅覺極其敏銳，針對當局的報道常常引起轟動，在國內外具有廣泛影響力。古氏還兼任許多社會團體的領導職務，1996年1月，古出資成立了具有世界影響的俄羅斯猶太人代表大會，并任會議主席。

他與別列佐夫斯基一起資助葉利欽競選連任總統，進入了俄羅斯政權的核心層。金融資本變成政治資本，他希望在政治家背后操縱國家。一個典型事件就是1997年下半年到1998年初圍繞購買通訊公司股份的傳媒大戰。在那場斗爭中，古辛斯基企圖借助西方投資建立一個實力強大的現代化通信和電視公司。他拒絕政府方面的一切調停，和其他寡頭展開不擇手段的競爭。葉利欽后來總結說，正是那次寡頭間“沒有規則”的殘酷斗爭，導致了兩次最嚴重的政府危機和一次金融危機，不僅使俄羅斯經濟衰敗，甚至破壞了整個制度的穩定性。

1996年初，葉利欽總統的第一任期即將結束，國內競選斗爭日趨激烈。古辛斯基等寡頭非常擔心俄共領導人久加諾夫獲勝。同年3月，以別列佐夫斯基和古辛斯基為首的企業巨頭達成諒解，并成立了知名企業家小組，出資全力支持葉利欽再次參加總統大選。葉獲勝連任后，不斷向支持自己的金融財團予以回報，橋銀行也不例外地時常得到上層權力機關的恩惠。古辛斯基在政治上名聲鵲起，被視為俄主要的政治家。在今年6月14日《獨立報》公布的俄百名政治家排行榜上名列第11位，位居當局許多官員、重要政治家之前。  

古辛斯基自認為幫助普京問鼎總統寶座有功，不理會普京的警告。他掌控的獨立電視臺《總結》節目的主持人基謝廖夫大聲批評“普京原來不是葉利欽的接班人”，其電臺的編輯在新聞發布會上稱古辛斯基在幾個月前就已收到來自克里姆林宮的威脅，因為“獨立電視臺在車臣戰爭的報道中獨樹一幟，報道了許多血淋淋的事實”，還說他們一個叫《玩偶》的政治諷刺節目曾承受來自總統辦公廳的壓力。
    古辛斯基等金融巨頭遭到新政權指控，有政治原因。普京總統要懲治寡頭，拿古氏開刀，殺一儆百，警告那些與當局唱對臺戲的寡頭自重，遵守法律，否則將自食其果。當局也想借此擺脫寡頭對俄政局的影響，改變葉利欽執政以來寡頭參與政治、左右國家政治進程的不正常現象。

1999年初，俄羅斯新一屆總統大選競爭拉開帷幕，政治家們厲兵秣馬，準備新一輪總統選舉。此次古辛斯基把寶押在普里馬科夫和盧日科夫領導的“祖國—全俄羅斯”運動身上，明里暗里與執政當局對抗，引起普京不滿。古氏對這次選舉結果判斷有誤，普京在大選的第一輪就輕松取勝。選舉后，與普京針鋒相對的莫斯科市長盧日科夫很快改變斗爭策略，不斷與普京改善關系。只有古辛斯基頑固不化地繼續與克里姆林宮唱反調。1999年在莫斯科等地發生數起恐怖爆炸案件，有傳聞說俄特工部門參與了爆炸事件，古媒體對此進行大肆宣染，使這種說法被西方利用以攻擊俄當局，使俄在車臣問題上陷入被動局面，普京對此極為惱火，于6月13日拘留了古辛斯基。

古被拘留引起軒然大波。其后3天大部分的報紙、雜志、電臺和電視臺熱炒此事。普京出訪西班牙和德國，車臣炸彈和地雷爆炸，西伯利亞森林大火和莫斯科的買兇殺人都沒人關注，而古辛斯基如何度過了自己在布蒂爾卡監獄的第一個夜晚和第一個白天的新聞充斥媒體，篇累牘地報道古辛斯基三餐吃什么，同一個囚室中的人是誰，等等。很快就有人從監獄外給古辛斯基送來了電視機、冰箱、換洗的內衣褲、餐巾紙。富有傳奇色彩的隔離偵訊室的拘留者中很少有人能得到監獄當局如此關照，為防止意外，獄方在古辛斯基的獄室旁邊安排有軍官晝夜執崗。每一個獄室拳頭最硬的能做老大，古辛斯基來了以后規矩就改了，獄友們把古辛斯基推舉為老大。6月16日在律師在場的情況下，檢察機關向古辛斯基宣讀指控：非法侵吞價值1000萬美元的第11電視頻道的國有財產。這天夜間，當幾十位蹲在布蒂爾卡監獄大門和過道的記者和電視攝影師們都散去之后，古辛斯基在簽署了不離境保證書后被釋放。
    普京警鐘震懾了寡頭，知道好日子不多。早在1999年春天，總統辦公廳曾向古辛斯基施壓，迫其移居國外，但古辛斯基未予理睬。總統大選期間，俄上層又向“大橋”集團施壓，要求其償還4600萬美元的貸款。5月11日俄執法部門搜查“大橋”集團辦公室。5月17日，俄中央銀行在“大橋”銀行任命臨時負責人。此后不足一個月古辛斯基身陷囹圄。6月16日，蹲了三天大牢的古氏被取保候審，假釋出獄。此后，古辛斯基隔三差五就得去總檢察院受審。

在古辛斯基被捕的同時，其他“寡頭”也受到了普京的打擊。6月20日，莫斯科市檢察院上訴仲裁法庭，要求重新審核俄國際集團公司1997年收購諾里爾斯克鎳公司38%股份的合法性。 俄國際集團公司總裁波塔寧(七巨頭之一)于1997年出資17億美元收購了諾里爾斯克鎳公司。這是世界上第二大產鎳企業。據估計，該公司實際價值應為31億美元，收購價格差額竟高達14億美元。波塔寧因1996年斥巨資支持葉利欽競選總統有功，作為回報，波塔寧被葉氏任命為政府第一副總理。有人揭發說，波塔寧當時利用手中權力，達成了這筆交易。俄總檢察院要求波塔寧退還其侵吞的14億美元。據報道，由于受訴訟影響，該公司上市股票急劇下跌，僅此一項，公司就損失15億美元。 6月27日，“阿爾法”集團下屬的秋明石油公司被搜查。該公司1997年至2000年的所有文件被強行搜走。據初步調查，該公司與金融詐騙有關。
7月11日，俄總檢察院強行“調閱”俄石油天然氣工業公司文件，說要調查古辛斯基的“大橋”集團欠俄石油天然氣工業公司487億美元債務一事。知情人透露，這與該公司領導人維亞希列夫在古辛斯基被捕后和其他寡頭聯名上書俄總統，公開為古辛斯基鳴冤叫屈有關。7月12日，俄稅務警察局對伏爾加汽車公司逃稅案進行了調查。該公司1999年年產“拉達”轎車65萬輛。稅方指控該公司虛報年產量為20萬輛，從而大量逃稅。該公司負責人卡丹尼科夫立即舉行記者招待會，申辯自己的清白無辜。伏爾加汽車公司的后臺老板就是別列佐夫斯基。
      8月12日，“庫爾斯克”號核潛艇沉入海底，俄羅斯舉國關注。寡頭們感到報復普京的機會來了。他們控制的電視臺和報紙成了遇險官兵保護神，把這個意外事故責任往普京身上推：為什么普京在事發后的第四天才出來講話？為什么普京不終止自己的休假返回莫斯科或親臨現場？為什么不及時向外國求援？在外國主動提出援助后還不積極回應？
　　普京說，站在最前面聲稱保護遇難者利益的人群里，就有那些在這幾年間搞亂我們的社會、破壞我們軍隊的人。當別列佐夫斯基跳出來要為遇難者的家屬捐錢的時候(事后證明，他沒有捐)，普京說：“對這種慈善行為我們贊成，最好賣掉地中海岸邊的別墅。但接下來的問題是：他們是從哪里搞到這么多錢的？”這是普京面對寡頭挑戰的第一次回擊。
　　10月26日普京在接受俄羅斯和法國媒體記者采訪時，披露了對寡頭的策略：“國家手里握著一根橡皮警棍。這根棍只能使用一次，但一下就會擊中腦袋。我們只是牢牢地把它抓在手里，讓人們不可小看它。等我們真被惹惱的那一天，我們會毫不猶豫地使用它：決不允許要挾國家!”
　　11月13日，俄聯邦總檢察院正式指控古辛斯基非法獲取3億美元和50億盧布貸款。古辛斯基未出庭，俄總檢察院于次日宣布在全國范圍內通緝他。12月12日，古辛斯基在被他稱為“第二故鄉”的西班牙落網，在交納550萬美元保釋金后被釋放。依西班牙法律，俄可以在古辛斯基被捕40天內向西班牙提起引渡的請求。2001年1月5日，俄總檢察院堅持要求西班牙把被控詐騙的古辛斯基引渡回俄羅斯。

另一方面俄有關部門開始清算古辛斯基的“大橋”媒介控股集團公司的國內外財產，準備徹底搞垮這一專門與政府唱反調的獨立媒體。一家地方稅務所已經要求法院對“大橋”媒體集團屬下的幾個主要分支機構進行資產清算，宣布這些機構資不抵債，包括俄羅斯惟一全國性獨立電視媒體NTV電視臺。追回古辛斯基海外資產，包括在西班牙南部一幢豪華別墅，他就是在那里被逮捕的。

、

（二）  金融工業大亨別列佐夫斯基

“幾乎所有的政治家都有自己的身價，他們差不多都被我收買了。”-----別列佐夫斯基
   

、列佐夫斯基，禿頂，濃黑眉毛，眼神陰沉，美國歷史學家保羅·克勒布尼爾科夫稱他為“克里姆林宮教父”。
    20世紀90年代初，“下海經商”成為俄羅斯各階層人士的時髦選擇，他的數學家職業過去從來沒能讓他擺脫清貧，現在終于讓他在倒賣汽車的買賣上如虎添翼，很快賺到第一桶金，迅速建立商業帝國，先后控制西伯利亞石油公司、公共電視臺和以銷售汽車的洛戈瓦茲公司。1997年在美國《福布斯》全球富豪排名中個人資產列第97位。

別列佐夫斯基作為葉利欽“家族政治局”的重要成員，既是保葉的功臣，多次參與重大政府人事變動，又是普京總統仕途上的“伯樂”。1996年總統選舉前夕，13名財閥在別列佐夫斯基撮合下，聯名支持葉利欽，為他湊足3.5億美元競選經費，很快成為葉利欽身旁舉足輕重人物。有一段時期，俄政府內閣部長的升降去留，高層的重大人事變動，都可以感覺到別氏那只“無形的手”，他成為俄政壇上翻云覆雨、炙手可熱的人物。
    斯基曾夸口說：“幾乎所有的政治家都有自己的身價，他們差不多都被我收買了。” 別氏還曾嘲笑那些主張結束寡頭政治的人，他認為：“普京之所以說要擺脫寡頭，是因為他必須這樣對選民說……但要擺脫寡頭是不可能的。”的確，前俄總理普里馬科夫也曾努力打擊金融寡頭，結果卻被葉利欽和寡頭搞下了臺。普京曾被認為是“忠于葉利欽的人”，金融寡頭還大撒金錢支持他競選。俄羅斯輿論曾認為，普京的優勢在于他是未知數，很少發表言論闡明自己的立場，遇到社會各方面阻力較少。現在看來，俄金融寡頭的賭注還是押錯了，難怪他們驚呼“原來普京不是葉利欽的接班人”。 

別列佐夫斯基為普京競選總統提供過大力支持，原以為普京也會像葉利欽一樣對他心存感激，與他保持特殊關系。沒想到普京上任后卻是完全另一種態度。

    追究寡頭，顯示自己作為獨立政治家的形象(他通過把前蘇聯國歌定為俄羅斯國歌的舉動也有這方面的因素)，團結大多數政治精英和人民，鞏固自己的地位；警示那些曾助選有功、希冀求得回報的地方諸侯不要有非分之想，要規規矩矩遵從中央的權威，以便進一步推動政治、軍事、經濟、社會改革，實現“富民強國”之夢。他打擊別列佐夫斯基的決心不動搖，因為別列佐夫斯基太猖狂，向總統要求更多的商業和政治回報；無視國家利益，利用與車臣分裂主義頭目的特殊關系與政府討價還價，打亂總統遏制分離主義、維護聯邦完整的計劃。

由于別列佐夫斯基的特殊身份，對付他的最好辦法就是把他逐出國外，造成強大震懾力，使其不敢再跑回來興風作浪。聯邦司法部門查封了別列佐夫斯基的國家別墅和掛著政府牌子的汽車，使他成為“在莫斯科無家可歸的人”(別列佐夫斯基原話)。普京已就此事征得了葉利欽的同意。葉利欽明確表態：“別列佐夫斯基現在弊大于利。他不是在幫忙，而是在搗亂。普京目前對別列佐夫斯基和其他寡頭采取強硬立場是正確的，我支持他。”
    別氏深感自己“受到了傷害”，用傳媒工具猛烈抨擊普京，在車臣、聯邦政府體制、經濟發展等問題上做文章。在公開場合對普京百般譏諷，讓他難堪。特別是在車臣問題上，別氏與政府持完全不同的立場，甚至還向車臣反政府武裝暗中提供經濟支持。
    這種做法激怒了普京，他開始清查別列佐夫斯基在暴富過程中的違法行為。2000年7月12日，俄稅務警察局對“伏爾加汽車公司”逃稅案進行了調查。該公司去年年產“拉達”轎車65萬輛。稅方指控該公司虛報年產量20萬輛，從而大量逃稅。該公司負責人卡丹尼科夫立即舉行記者招待會，申辯自己清白無辜。伏爾加汽車公司的后臺就是別列佐夫斯基。他拒絕傳訊出走國外，委托律師發布聲明，稱俄司法機關對他的調查是一起有預謀的政治事件，在“政治犯”和“政治難民”兩者之間，他只能選擇后者。

2000年11月2日，別列佐夫斯基以人身安全沒有保障為由，拒絕回國接受俄總檢察院的傳訊，并向當地媒體披露一個爆炸性新聞：他曾用俄羅斯航空公司瑞士公司洗的黑錢，贊助普京競選總統和組建被稱之為“普京黨”的俄國家杜馬第二大黨團“團結黨”，言外之意是普京當選總統和“團結黨”在議會的勝利贏得不干不凈。他甚至斷言“普京總統的任期最多一年，長不了”。

俄羅斯總檢察院并沒有對別氏發出全球通緝令，給別列佐夫斯基定的罪名是控制在瑞士注冊的公司內外勾結，把俄羅斯航空公司在境外幾億美金票款清洗并據為己有，俄羅斯航空公司的總裁是葉利欽的女婿奧古廖夫。如果此案深挖到底的話，必然牽扯到葉家人。普京總統不會不知道，當年普里馬科夫恰恰是在這個問題上翻了船。
    別列佐夫斯基聲稱，由于他對普京進行過過激批評，俄羅斯政府向他施加壓力，他被迫賣掉了公共電視臺、電視六臺和西伯利亞石油公司中的重要股份，他揚言如果普京在總統大選中失敗，他將重建傳媒帝國。

（三）石油巨頭霍多爾科夫斯基及其“悔過書”

1999年以后有一系列寡頭被政府整飭。

6月20日，莫斯科市檢察院上訴仲裁法庭，要求重新審核俄國際集團公司1997年收購諾里爾斯克鎳公司38％股份的合法性。俄國際集團公司總裁波塔寧（七巨頭之一）于1997年出資1．7億美元收購了諾里爾斯克鎳公司。這是世界上第二大產鎳企業。據估計，該公司實際價值應為3．1億美元，收購價格差額竟高達1．4億美元。人們認為，波塔寧因1996年斥巨資支持葉利欽競選總統有功，作為回報，波被葉任命為政府第一副總理。波當時利用手中權力，達成了這筆交易。俄總檢察院要求波塔寧退還侵吞的1．4億美元。

6月27日，“阿爾法集團”下屬的秋明石油公司被搜查。該公司1997年至2000年的所有文件被強行搜走。據初步調查，該公司與金融詐騙有關。7月11日，俄總檢察院強行“調閱”俄石油天然氣工業公司文件，說要調查古辛斯基的“梅地亞——橋”集團欠俄石油天然氣工業公司4．87億美元債務一事。知情人透露，這與該公司領導人維亞希列夫在古辛斯基被捕后和其他寡頭聯名上書俄總統，公開為古辛斯基鳴冤叫屈有關。

據英國《金融時報》等海外媒體報道，包括霍多爾科夫斯基在內的曾經被普京“教訓”過的俄羅斯三大經濟寡頭準備將普京政府告上法庭。三大經濟寡頭中的另外兩名分別是，流亡英國的俄羅斯聯合銀行前總裁別列佐夫斯基和在以色列逍遙的傳媒寡頭古辛斯基。他們向普京政府索賠數十億美元，理由是強占了他們在傳媒、采礦和石油工業等領域的巨額財產。

霍多爾科夫斯基是一個石油寡頭，他控制了俄羅斯相當一部分的石油資源。石油在現代國際政治舞臺上扮演著非常重要的角色。俄羅斯石油巨頭霍多爾科夫斯基的被捕，標志著國家領導人與私營大亨的沖突達到了白熱化的程度，有人認為這是普京在年底杜馬大選之前和總統大選前對反對派發動的攻勢。

俄羅斯首富霍多爾科夫斯基擲下自己一生最大的賭注———挑戰普京政權。正如一位社會學家所言，“這是一場前蘇聯官僚權貴階層同轉軌時期崛起的新資本家的斗爭。”
    隨著別列佐夫斯基和古辛斯基這些霍多爾科夫斯基的寡頭盟友們先后遭打擊并被迫流亡國外，作為俄羅斯首富的霍多爾科夫斯基越來越為自己感到不安，他做出了一個也許是一生中最重要的決定———知難而上，反過來挑戰普京政權。

1993年政府貪污丑聞，霍多爾科夫斯基在媒體上挑起了他和普京的第一次公開斗爭。同年，政府開征的新燃料稅為這位俄羅斯石油大亨組織的反普京運動加上了經濟砝碼。霍多爾科夫斯基也不再隱瞞他對反對黨的支持。他公開宣稱，“從意識形態上來說，我更接近亞博盧集團和右翼勢力聯盟，我會繼續為它們提供資金。”
  9月，霍多爾科夫斯基獲得了出版知名的《莫斯科新聞時報》的權利，重用許多原來為古辛斯基媒體帝國工作的著名記者和反普京人士。莫斯科傳言，寡頭們在商議一個改變俄羅斯政治體系的秘密計劃，霍多爾科夫斯基則要和普京爭奪下一屆總統的位子。
    普遍認為，霍多爾科夫斯基的政治抱負成為惹怒克里姆林宮的直接原因。俄羅斯以研究精英人物聞名的社會學家克雷斯諾夫斯卡婭指出，霍多爾科夫斯基和普京之間的斗爭，實際上代表了包括克格勃在內的前蘇聯官僚權貴階層同轉軌時期崛起的新資本家和自由主義政治力量的斗爭。
   第二個原因是經濟。尤科斯幾百億的資產早就成為克里姆林宮內部一些利益集團眼紅的對象。俄羅斯天然氣（“俄氣”）公司的一位高層人士曾私下向《生意人報》透露，普京一直希望建立一個囊括天然氣和石油產業的國營能源生產公司，以抗衡那些國際能源巨頭。去年9月，普京公開表示支持“俄氣”以70億美元購入羅斯石油的計劃，但這一計劃遭到了克里姆林宮內部另一集團的堅決反對，從而重創普京的方案。克里姆林宮因而改變主意，決定收購尤科斯，建立石油行業新龍頭。這一說法在后來尤科斯的核心資產“尤甘斯科”被拍賣后獲得了證實。拍賣結束后不久，羅斯石油公司就以全部股份收購了拍賣中的勝利者“貝加爾財團”，而羅斯石油公司的新任董事會主席正是普京的總統辦公廳第一副主任謝欽。
     霍氏在商業活動上表現出了過高的積極性。霍氏計劃修建一條通往中國的私營輸油管道，從而打破政府在能源運輸領域的壟斷地位。讓克里姆林宮感到更加擔心的是，尤科斯已開始和美國能源巨頭商談合資事宜，盡管外國資本的入股比例還不能確定，但克里姆林宮已經感到了國家在能源領域的控制權日漸衰微。莫斯科終于下手了，對尤科斯的整肅在2003年底有條不紊地展開。尤科斯被勒令繳納數額巨大的稅款，銀行開始延緩甚至凍結對尤科斯的貸款，稅務機構和法庭向尤科斯發出新的交稅和罰款通知，該年度整個石油生產領域的稅款也達到史無前例的280億美元。
    2003年，尤科斯石油公司受到司法調查，同年10月，俄羅斯總檢察院向尤科斯石油公司總裁的霍多爾科夫斯基提起刑事訴訟并將其逮捕。俄總檢察院指控其犯有巨額詐騙、逃稅、偽造公文、利用欺騙手段給他人財產造成損失、侵吞財產、拒不執行法院判決等罪行。

“霍多爾科夫斯基事件”顯然不僅僅是經濟犯罪問題，當局選擇2003年12月國家杜馬選舉前逮捕霍氏有明顯的政治動機。霍氏利用私有化過程中積累的財富積極涉足政治，同時資助俄共、右翼聯盟和“亞博盧”集團等反對派政黨，試圖賺取政治資本，組織“影子內閣”,爭奪總理職位；控制輿論工具批評政府的對內對外政策，公開批評政府對伊拉克戰爭的政策，鼓吹俄羅斯應與美國站在一起；甚至公開表示在2008年棄商從政，覬覦總統寶座。此外，霍氏還就石油管線問題與政府爭論不休。霍氏的所作所為已超越普京和寡頭達成的不得干政的“君子協定”，形成一種金錢對權力、財閥對官員的挑戰。

霍氏被捕后曾寄希望得到俄羅斯國內和西方國家輿論的支持，雖然一些西方國家政界、商界和媒體對俄羅斯政府施加了壓力，但未能動搖俄政府決心。霍氏“挾洋自重”策略在“普京時代”已經失效。在俄羅斯國內，2003年12月,國家杜馬選舉中支持普京的政治力量大獲全勝，反對派包括霍氏資助的幾個黨派均遭敗績，打擊寡頭使普京支持率升高。2004年3月，普京以較高得票率再次當選俄羅斯總統，標志著俄羅斯的政治混亂時期已過，進入穩步發展新時期。

霍氏通過對抗獲釋的希望破滅，不得不低頭認罪。2004年3月29日發表《俄羅斯自由主義的危機》文章，對他以及其他寡頭和自由派政治家在上世紀90年代的政治錯誤表示悔過。“霍多爾科夫斯基事件”的出現以及圍繞霍氏“政治悔過書”的爭論，再次證實俄羅斯政治領域發生新變化。普京的社會支持率達到極高程度，作為“強勢總統”其權勢已近頂峰，圍繞著普京形成了相對團結一致的權力體系。自此，俄羅斯進入了以建立“可控的民主”為特點的新時期。這種“可控的民主”需要一個凌駕于民主之上的控制者，而這個控制者是普京。
    霍文和對霍文基本觀點的評論直接涉及對葉利欽時期“改革”政策和發展道路的評價問題，因而成為爭論的焦點，同時在很大程度上也是對普京就任總統以來各項政策措施的驗證。社會各界對俄羅斯曲折的轉軌道路反思，形成某種共識。

----各界、各派盡管批評的角度不同，程度不同地否定葉利欽道路，贊成消除錯誤政策的后果。

-----隨著自由派“改革”的失敗，“俄羅斯式”的自

由主義聲名狼藉，多數人不贊成對社會帶來巨大破壞的“激進”改革，轉而擁護穩妥漸進改革。在俄羅斯政府和領導層中也出現了關于研究、借鑒中國改革經驗的議論。

----多數評論家承認普京執政以來國家發生積極變化。廣大民眾對葉利欽時期俄羅斯的發展道路持否定態度，支持普京和政府的現行政策，尤其是擁護打擊寡頭的行動。
    “霍多爾科夫斯基事件”顯示了普京和政府與寡頭經濟斗爭的決心，預示著俄羅斯在經濟領域展開利益重新分配的新一輪改革。對于普京來說，俄羅斯無論如何都需要擺脫經濟發展受制于財閥的狀況，如果無所作為，在經濟政治上都意味著坐以待斃。
    在“政治悔過書”中，霍氏在為金融寡頭和自己辯護時，認為寡頭是掌權人，像他那樣的有錢人不過是強權官僚的附庸，充當了葉利欽的工具，被當作替罪羊。這正是葉利欽時期國家政權與金融寡頭之間關系的基本特征之一，只是還應該加上一點：寡頭財閥依附政權巧取豪奪，利用財富影響國家決策。葉利欽時期當權者依仗金融寡頭的支持和資助維持對權力，寡頭則仰仗國家政權攫取更多的財富，并干預政治進程。

普京執政以來，國家政權與金融寡頭之間的這種關系逐漸發生變化，金融寡頭要看當權者的臉色行事了。“霍多爾科夫斯基事件”是“殺一儆百”。寡頭絕大多數都存在經濟問題，他們發家史本身就是供當局隨時查閱的犯罪記錄，因此，他們會更謹慎地對待國家政權。這為普京大力推進涉及財團利益的改革措施鋪平了道路。
    普京是堅持非國有化方針的。在他看來威脅俄羅斯發展的是對自然資源的私人壟斷，而不是私有制本身。打擊寡頭既有助于建立社會公正，促進社會的全面發展，又是保持國家經濟健康發展的客觀需要。

2003年10月25日，霍多爾科夫斯基在諾瓦斯別克機場

正在加油的私人飛機內被全副武裝的特工逮捕。在經歷長時間的羈押后，霍氏于今年2月14日開始就欺詐和逃稅等罪名正式接受審判，5月31日被判處9年監禁。

傳奇大亨的風雨人生

他的童年夢想是成為蘇聯工廠的一名普通經理，但畢業后經受的第一次打擊挫敗了這個理想主義者。然而，他還是借著俄羅斯的社會轉型和私有化契機一步步向上爬去。在權力和財富的頂端，等待他的是災難。
     霍多爾科夫斯基1963年出生，是俄羅斯確山俱樂部七大寡頭中最年輕的一個。霍多爾科夫斯基的童年夢想是成為一名蘇聯工廠的經理。在莫斯科門捷列夫化工學院畢業之前，他一直都努力使自己適應現存社會的游戲規則，以便有朝一日成為蘇聯技術官僚模式下的精英，但剛剛畢業，現實就給了他人生的第一次重大打擊。他滿以為憑借自己在學校的優良成績可以進入期望已久的重點軍工企業，但他的第一份工作申請就被拒絕了。他后來認為，遭到拒絕的最主要原因是他的猶太人血統。現實的無情打擊讓這個曾經的理想主義者下決心走另一條道路，留在學院任共青團副書記。

1988畢業后第二年，他設法讓當時任莫斯科第一副市長的盧日科夫批準了自己創辦私營銀行的申請，注冊了一家名為“梅納捷普”的民辦銀行。1990年，戈爾巴喬夫邀請俄羅斯的各界名流到克里姆林宮參加改革研討會，霍氏已成為其中一員。他以自己的方式走進了這個社會的上流圈子。
    1991年，霍氏成為葉利欽首任總理西拉耶夫的顧問。1992年又被任命為新的蓋達爾內閣的燃料能源部部長助理，主管能源部的“投資基金”。這項職位為他提供了便利的渠道，使其可了解石油工業的內幕并結交該領域的實權人物。他將十多家經濟實體股份從平民手中購入，迅速壯大了自己的財政聯合體的規模和經濟實力。
    真正使霍多爾科夫斯基搖身一變成為億萬富翁的轉折點是他在1995年12月進軍石油領域。1991年葉利欽大規模推行國企私有化。第一階段稱之為“憑證私有化”，發放可出售、轉讓的私有化證券；第二階段則稱之為“貨幣私有化”，向私人、外資出售國有資產和股權，法人購股、基金持股和產權重組等等。一個重要計劃是拍賣和貸款置換股份計劃。在“俄羅斯私有化之父”丘拜斯的設計中，拍賣計劃是為了給企業帶來私有化憑證所不能給企業帶來的注入資金，具體途徑就是要求每個投標者在付給政府現金的同時，還要承諾未來對企業的投資額度。為一個未來的承諾而轉讓資產，給精明的商人們創造了發財機會。
    霍多爾科夫斯基把目光盯上了石油領域新成立的三家聯合控股公司中的一家----尤科斯石油生產協會。該協會占有西伯利亞石油產量的15%，并擁有最大的未開發油田鄂畢油田。霍多爾科夫斯基控制尤科斯的辦法非常簡單，通過尤科斯總裁穆拉夫連科幫助接到拍賣標底，通過財政部獲得了此次拍賣的貸款和保證金——后者是霍氏的梅納捷普銀行的最大客戶，此次拍賣正是由梅納捷普銀行主持。
   尤科斯拍賣價的低廉當時就引起人們的爭議——尤科斯被估值7億美元，不到兩年后，尤科斯在莫斯科證券交易所上市，市值70億美元。此次拍賣的失敗者，阿爾法集團的老板弗里德曼稱，“梅納捷普非常積極地參與了這種投資拍賣，提出很高投資承諾，然后以梅納捷普銀行的擔保來支撐這種承諾，而在實際投資時這些擔保消失。他們有一套完整的體系，…這是在我國瓜分的形式。”之后，霍氏又以同樣方式收購東西伯利亞石油公司54%股份，在他35周歲時擁有了俄羅斯最大的石油儲備和十多萬產業工人。
    躊躇滿志的霍多爾科夫斯基開始對華盛頓的商人們夸口，他要在本世紀內躋身于世界前十大石油公司之列。1998年宣布與西伯利亞石油公司合并，新公司將成為俄羅斯最大的縱向聯合石油公司，擁有全球22%石油產品和世界最大石油儲備，全球第四大私營石油生產商，尤科斯將擁有合并后新公司60%股份。它在國內惟一的對手，俄羅斯石油業最后一個未被私有化的石油生產企業——羅斯石油公司的產值還不到尤科斯的1/5。

為了獲得資金支持，霍氏同意將自己的梅納捷普銀行與另兩位寡頭古辛斯基的首都儲蓄銀行和斯莫棱斯基的商業銀行合并，建立全國最大私營銀行，后者也全力支持霍氏規劃中的石油帝國。1998年的金融風暴使霍氏的擴張計劃受挫，包括古辛斯基在內的許多金融寡頭破產。擁有石油資源的霍多爾科夫斯基僥幸躲過了這場災難。
   霍多爾科夫斯基淡出其他行業專心經營石油公司。在接手尤科斯后的幾個月里，霍氏首先開除了數千名酗酒的工人，并仿照西方管理制度建立了一個更加有效的石油生產體系；其次，改善了對投資者的態度。霍氏按照年報為股東分紅，對在梅納捷普銀行破產過程中受到損失的儲戶予以補償。在霍氏被捕的前5天，尤科斯發布的第二季度利潤依然達到了9.55億美元。霍氏還想方設法為尤科斯募集到17億美元的資金，使尤科斯石油公司上市后市值升到200億美元。
   霍多爾科夫斯基本人擁有尤科斯公司36%的股份，持有梅納捷普銀行60%的股份。據《福布斯》雜志統計，從1997年到2003年，霍多爾科夫斯基的個人財富由24億美元激增至83億美元，相當于愛爾蘭一年國民生產總值，在全球富豪榜上的排名躍居第26，為俄羅斯首富。
    2005年5月31日，傳奇大亨霍多爾科夫斯基被判處9年監禁。杜馬議長格雷茲洛夫在內的現政權官員們公開表示，這是那些違背國家法律、偷稅漏稅的資本投機者應得的懲罰。西方媒體則一致討伐，稱這一判決是世紀丑聞。
    生意合作伙伴、現任梅納捷普銀行集團總裁涅夫茲林在以色列稱，“這一判決是克里姆林宮早就準備好的，是為了給那些敢在政治上挑戰普京的人一個教訓。”作為對判決的抗議，美國眾院國際關系委員會成員蘭托斯議員聲稱，他將再度提交要求將俄羅斯逐出八國集團的議案。美國總統布什5月31日在一個新聞發布會上也表示，他已向普京表示了對尤科斯案的擔心。
   對于霍多爾科夫斯基的未來，樂觀派認為，通過尤科斯的拍賣和對霍氏案的最后判決，普京對寡頭們“殺雞嚇猴”的效果已經達到。他在未來幾年內將對其他的寡頭們開恩，只要霍多爾科夫斯基愿意徹底放棄政治野心，將其提前大赦出獄的可能也不是沒有。普京在年初就召見稅務警察出身的政府總理弗拉德科夫，要求稅務部門停止他們對商人們“恐怖主義式的行為”，在會見俄羅斯寡頭代表時宣布，將私有化的訴訟期限從10年縮短到3年。
  《福布斯》雜志開出長串名單，認為這些人在俄羅斯的國民經濟支柱產業，如能源、鋼鐵、冶金、化工行業中都占有重要的地位，在普京加強對這些支柱性產業的國家控制的政策下，他們每個人都有可能成為普京下一個“殺戮”的對象，從而重蹈霍氏命運。這些人當中，有的早早就在國外安排好了退路，國內的資金和產業已悉數轉移到境外；有的則想盡一切辦法和克里姆林宮的人搭上關系，在自己的利益和克宮的優先考慮之間尋求一個平衡點。
   霍多爾科夫斯基已表示將對法庭的判決結果提出上訴。尤科斯的前行政副總裁弗里蘭接受采訪時稱，霍氏曾經對他說過：“我還年輕，并且富有，總有一天他們必須釋放我，然后我就可以繼續戰斗。”英國《金融時報》也將這場審判看做是蘇聯解體后俄羅斯最嚴重的政治事件。克里姆林宮的主人最終贏得了對寡頭戰役的標志性勝利，權力在和金錢的較量中占了上風。不管誰是勝利者，寡頭也好，政治家也罷，他們現在仍舊面臨著如何盡快提高俄羅斯企業在國際市場上競爭力的問題。
    反對普京的人則提出尤科斯案五大后果：

1 動搖外國投資者的信心。霍多爾科夫斯基是俄羅斯新生資本力量的代表人物，他是第一個宣布要把自己的尤科斯辦成世界水準的能源巨頭的金融寡頭，也是第一個正式公布個人股份和合伙人股份的寡頭。在公司治理方面，尤科斯在2000年6月就開始按照美國通用會計準則公布財務報表，并且聘請麥肯錫作為公司顧問。在2003年，尤科斯高管中的外籍人員超過了50人，包括從美國石油公司挖過來的CFO米薩·摩爾。因此，霍多爾科夫斯基被判刑將使許多以尤科斯為發展榜樣的本地企業畏縮不前，俄羅斯對外國投資的吸引力也將受到影響。2004年，許多外國公司就由于對俄羅斯稅務制度的生疏而望而卻步。
　　2 尤科斯公司的動蕩
5月31日最終判決宣布后，前一階段表現一直低迷的尤科斯公司股票的價格上揚8.1％。公司2005年產量減少20%，日產量降至約55萬桶。
　　3 俄羅斯資本大量外逃
據俄羅斯央行的統計，2004年俄羅斯資本外逃規模比2003年增長了四倍，達到94億美元。
　　4 俄司法體系和國家形象受到損害。
　　俄羅斯普通人對司法體系的不信任也增加到一個高點，據俄羅斯“國際文傳電訊社”的調查，70%的人都不同程度地認為，國家政權會利用自己手中的行政權力打擊自己的政治對手，35.8%的人更認為，行政官員們這樣做早已是家常便飯。在“社會軸心”的一項調查中，47%的人認為，現政權是害怕霍多爾科夫斯基的政治野心而把他送入監獄的，這樣可以使他錯過至少兩次總統大選———2008年和2012年。53%的人認為，在尤科斯案件的審理過程中，法官受到了現政權的壓力。41%的人更認為，俄羅斯政府有能力像搞垮尤科斯一樣，搞垮任何一家不聽從莫斯科號令的俄羅斯企業。

　　5 俄羅斯總統普京本人

　　。《紐約時報》認為，尤科斯案件的過程和最終判決結果都表明，普京要么還未從自己以前的克格勃角色中轉換出來，要么就是被那些官僚主義和強力集團們所操縱而無法顯現自己的行政權威。不管哪一種，對普京本人的威望都是很大的損害。相反，霍多爾科夫斯基在宣判后的民眾支持率反而上升。在那些關注尤科斯案的人當中，有1/4的人表示，如果霍氏能夠出獄，他們將無條件支持他競選總統

尤科斯案時間表
2003年7月4日
　　尤科斯的主要股東列別捷夫被控于1994年私有化時期盜竊國營財產，并遭到逮捕。
　　2003年10月25日
　　尤科斯總裁霍多爾科夫斯基在諾瓦斯別克機場被捕，被指控在1994年收購“阿帕季特”磷灰石公司時犯有“商業詐騙、偷漏稅款等罪行。
　　2004年11月1日
　　莫斯科法院裁定延長對霍氏的拘押時間。
　　2004年12月1日
　　霍氏律師團就拘押提請上訴，但檢察官認為，霍氏一旦獲釋可能會逃往國外或向證人施壓。下令繼續關押。
　　2004年12月19日
　　尤科斯的核心資產“尤甘斯科石油公司”被低價拍賣抵繳稅款。
　　2005年2月14日
　　霍氏開始就欺詐和逃稅等罪名正式接受審判。
　　2005年5月31日
　　尤科斯案正式宣判，霍氏被判處9年監禁，除去他已經被羈押的583天，他還將在監獄里呆上7年半。

結  論

通過理論綜述與歷史回顧，現在我們可以對報告本部分開頭提出的三個問題進行回答，并得出如下結論：

第一，從一般意義上看，利益集團在一個國家的政治和社會過程中是一支負面力量。只有當不同利益集團發育成熟并且形成相互平衡的關系時，利益集團才不會有害于全社會福利，反而可能是代議制民主發展的必要條件。

第二，單個利益集團的利益訴求往往與全社會利益是相悖的。但當社會上絕大多數人群歸屬于不同利益集團，且各個利益集團之間具備討價還價的條件時，政府決策有可能能平衡并反映全社會的利益。

第三，如果社會中不同利益階層發育不平衡，強勢集團主導政治，龐大的弱勢群體因為交易成本太高以及無法采取選擇性激勵而組成不了實際的“利益集團”時，如果強勢利益集團利用其強勢地位利益追求在分配中的強勢時，強勢集團就可稱之為特殊利益集團或“分利聯盟”。而這種特殊利益集團對于經濟、政治與社會過程的影響都是負面的。

第四，在現代市場經濟條件下，利益集團的存在及其對立法及政治過程的影響是無法消除的，但卻是可以控制的。控制的方法總括起來就是麥迪遜所說的“遏制與平衡”。即一是靠政府的遏制。二是靠不同利益集團之間的平衡。當然其具體內容與手段則十分復雜。

第五，轉型國家由于原有政治與法律秩序的缺失下官員主導轉型過程，最容易產生權貴資本利益集團，且這種利益集團又由于缺乏有效的制衡力量而單方面影響社會經濟政治過程，對此，必須引起轉型國家執政者的高度警惕，同時在必要時必須毫不猶豫予以打擊。

× 烏有之鄉 WYZXWK.COM

您的打賞將用于網站日常運行與維護。
幫助我們辦好網站，宣傳紅色文化！

歡迎掃描下方二維碼，訂閱烏有之鄉網刊微信公眾號