作者： 高書(shū)生

本文是作者新著《社會(huì)保障改革：何去何從》一書(shū)的自序，該書(shū)即將由中國(guó)人民大學(xué)出版社出版，下月初發(fā)行。敬請(qǐng)各位網(wǎng)友批評(píng)指教。

    這本書(shū)的寫(xiě)作，被我拖延了整整兩年半。遲遲沒(méi)有動(dòng)筆，主要是在寫(xiě)作體例的定位上猶豫不決。
    社會(huì)保障的專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)，同時(shí)又備受各界人士的關(guān)注。如何兼顧學(xué)術(shù)性和通俗性，令專(zhuān)業(yè)人士和非專(zhuān)業(yè)人士都能滿意，確實(shí)不是一件容易的事。
    這兩年我一直在摸索，如何把專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的社會(huì)保障知識(shí)，用通俗的語(yǔ)言去解讀，以被大眾所認(rèn)識(shí)、所理解。我之所以要這樣做，是基于這樣的理念：社會(huì)保障關(guān)系每個(gè)人的切身利益，人人都擁有知情權(quán)、評(píng)判權(quán)；社會(huì)保障的改革和發(fā)展，以民意為決策依據(jù)，才會(huì)避免走彎路，才不會(huì)“好心辦錯(cuò)事”；大眾的廣泛參與，是我國(guó)社會(huì)保障改革和發(fā)展的希望所在。
    這本書(shū)就是面向大眾的，寫(xiě)給所有關(guān)注我國(guó)社會(huì)保障改革和發(fā)展的人們。
    一、本書(shū)的結(jié)論及由來(lái)
    我在本書(shū)所要闡發(fā)的核心觀點(diǎn)是，我國(guó)搞不起社會(huì)保險(xiǎn)，社會(huì)保障改革和發(fā)展需另辟蹊徑，實(shí)施一種不同于社會(huì)保險(xiǎn)的社會(huì)保障新計(jì)劃。
    社會(huì)保險(xiǎn)是統(tǒng)稱(chēng)，它包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育等5個(gè)險(xiǎn)種。自1993年以來(lái)，社會(huì)保險(xiǎn)在學(xué)術(shù)上幾乎成了社會(huì)保障的代名詞，在實(shí)踐中被看作是社會(huì)保障體系建設(shè)的重中之重。10多年來(lái)，在社會(huì)保障的學(xué)術(shù)研究和政策制定過(guò)程中，我國(guó)能不能搞社會(huì)保險(xiǎn)，這是不需要再討論的，是既定的前提。但我卻要把這個(gè)既定的前提，拎出來(lái)論證一番，最終的結(jié)論又是推翻這個(gè)既定的前提，主張?jiān)谏鐣?huì)保障改革和發(fā)展思路上“推倒重來(lái)”。這是不是異想天開(kāi)或心血來(lái)潮？是不是想標(biāo)新立異呢？都不是。
    我的這一學(xué)術(shù)觀點(diǎn)來(lái)自實(shí)踐，來(lái)自我對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)施中所遇到的矛盾和問(wèn)題的思索。
    1、我研究社會(huì)保障的經(jīng)歷
    我對(duì)社會(huì)保障的研究已有10余年，按照我的工作經(jīng)歷大致分為三個(gè)階段，即學(xué)術(shù)研究、企業(yè)咨詢(xún)和政策制定。1994年以前，我在高校工作，主要從事社會(huì)保障的學(xué)術(shù)研究，曾發(fā)表過(guò)專(zhuān)門(mén)研究我國(guó)社會(huì)保障的文章1。1994年至1996年，我在北京一家大型國(guó)有企業(yè)從事決策咨詢(xún)，親自參與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的方案制定，期間我還擔(dān)任了《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》理論版《雙周熱點(diǎn)》的專(zhuān)欄作者，專(zhuān)門(mén)對(duì)剛剛實(shí)施的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案進(jìn)行過(guò)評(píng)述2。1996年年底至2003年年初，我在中央國(guó)家機(jī)關(guān)工作，直接參加了社會(huì)保障改革方案的研究制定。
    2000年和2001年這兩年，是我社會(huì)保障研究生涯中最為寶貴的一段時(shí)光。2000年6月，我被借調(diào)到國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)專(zhuān)題調(diào)研辦公室，參與起草“完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系方案”，即通常所說(shuō)的遼寧省社會(huì)保障試點(diǎn)方案（試點(diǎn)工作已從遼寧省擴(kuò)大至黑龍江和吉林兩省）。隨后，我又作為國(guó)務(wù)院體改辦的聯(lián)絡(luò)員，參與國(guó)務(wù)院完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的工作，全程跟蹤遼寧省的社會(huì)保障試點(diǎn)工作。2000年，在釣魚(yú)臺(tái)國(guó)賓館舉辦了兩次社會(huì)保障高層論壇，斯蒂格里茨、費(fèi)爾德斯坦等國(guó)外著名學(xué)者以及國(guó)際社會(huì)保障協(xié)會(huì)、世界銀行、國(guó)際勞工局等國(guó)際機(jī)構(gòu)在會(huì)上都對(duì)我國(guó)社會(huì)保障改革提出了非常中肯的意見(jiàn)和建議，我有幸兩次都直接聆聽(tīng)了智者們的精彩演講。2000年6、7月間，我陪同劉仲藜主任到保加利亞、德國(guó)、荷蘭和意大利，專(zhuān)門(mén)考察這四個(gè)國(guó)家的社會(huì)保障現(xiàn)狀和改革舉措。2001年6、7月間，我作為“機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度改革研究課題組”成員，同國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心葛延風(fēng)、王旭兩位先生赴美國(guó)進(jìn)行短期訪問(wèn)研究。
    2000年和2001年這兩年，為我的社會(huì)保障研究打下了很扎實(shí)的基礎(chǔ)。我不僅能夠全面接觸現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，而且能夠傾聽(tīng)相關(guān)部門(mén)的不同意見(jiàn)；不僅能夠掌握國(guó)內(nèi)社會(huì)保障改革的進(jìn)展?fàn)顩r，而且能夠了解境外社會(huì)保障改革的動(dòng)向；不僅能夠聽(tīng)取國(guó)內(nèi)研究機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家學(xué)者對(duì)我國(guó)社會(huì)保障改革的高見(jiàn)，而且能夠聆聽(tīng)境外研究機(jī)構(gòu)和頂尖學(xué)者對(duì)我國(guó)社會(huì)保障改革的諫言。
    2、我對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的普遍適用性產(chǎn)生懷疑
    中國(guó)究竟需要什么樣的社會(huì)保障？社會(huì)保障是不是只有社會(huì)保險(xiǎn)這樣一條路可走？這是2001年7月我從美國(guó)訪問(wèn)歸來(lái)，在腦海中始終揮之不去的問(wèn)題。
    在美國(guó)訪問(wèn)研究期間，無(wú)論是同專(zhuān)家學(xué)者交流，還是到社會(huì)保障機(jī)構(gòu)考察，我恨不得碰到美國(guó)人都在問(wèn)同樣的問(wèn)題：美國(guó)的社會(huì)保障是個(gè)什么樣的？因?yàn)樵谖业挠∠笾校绹?guó)的社會(huì)保障跟我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)差不多，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等都有，國(guó)內(nèi)有學(xué)者甚至把401K、403B、457等養(yǎng)老金計(jì)劃，統(tǒng)統(tǒng)也歸入社會(huì)保障。然而，隨著我們?cè)诿榔陂g不斷同美方社會(huì)保障方面的學(xué)者和官員的交流，我朦朦朧朧地感到，國(guó)內(nèi)介紹美國(guó)社會(huì)保障的文章同實(shí)際情況存在很大出入，甚至是在用國(guó)人的社會(huì)保險(xiǎn)概念去解讀美國(guó)的社會(huì)保障。
    研究和認(rèn)識(shí)美國(guó)社會(huì)保障，首先要厘清社會(huì)保障概念，這很重要，也很關(guān)鍵。
    如果認(rèn)同美國(guó)的社會(huì)保障概念就是“Social Security”，那么，可以很確定地說(shuō)，它是狹義的而非寬泛的，指的就是通常所說(shuō)的“老遺殘”，英文表述為Old-Age，Survivors and Disability Insurance，簡(jiǎn)稱(chēng)OASDI。同社會(huì)保障相連的另一個(gè)詞，是社會(huì)保障稅（Social Security tax）。自1990年以來(lái)，美國(guó)社會(huì)保障稅的稅率為15.3%，雇主和雇員各負(fù)擔(dān)一半，自雇人員（self-employed People）由個(gè)人負(fù)擔(dān)全部。事實(shí)上，社會(huì)保障稅也被分成了兩部分，由雇員負(fù)擔(dān)的7.65%分成兩塊：6.2%屬于社會(huì)保障（Social Security portion），1.45%屬于醫(yī)療照顧（Medicare portion）。這從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明，美國(guó)社會(huì)保障概念是一以貫之的。
    2004年12月，比利時(shí)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)家皮埃爾·帕斯蒂爾到武漢大學(xué)講學(xué)，《人民網(wǎng)》記者對(duì)其進(jìn)行了專(zhuān)訪。席間，帕斯蒂爾特別提到“Social Security”在英式英語(yǔ)和美式英語(yǔ)中的區(qū)別：在英式英語(yǔ)包含的內(nèi)容很廣，比如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等等都被稱(chēng)作社會(huì)保障，但在美式英語(yǔ)里，僅指養(yǎng)老金或者退休金這一塊。3這又從另一個(gè)側(cè)面印證了我的判斷，美國(guó)的社會(huì)保障是不同于社會(huì)保險(xiǎn)的，這是兩個(gè)不同的概念。
    美國(guó)不是只有社會(huì)保障而沒(méi)有社會(huì)保險(xiǎn)，但二者不僅所指不同，而且是分屬于聯(lián)邦和州的不同事務(wù)，社會(huì)保障歸聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)，社會(huì)保險(xiǎn)則由州法律規(guī)定。失業(yè)保險(xiǎn)（Unemployment Insurance）是美國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)中最為普及的項(xiàng)目，目前全美50個(gè)州都已建立。此外，社會(huì)保險(xiǎn)還包括勞工補(bǔ)償（Workers' Compensation）、臨時(shí)傷殘保險(xiǎn)（Temporary Disability Insurance）等，普及程度沒(méi)有失業(yè)保險(xiǎn)高。
    美國(guó)的社會(huì)保障是由聯(lián)邦社會(huì)保障署管理的，并被公認(rèn)是社會(huì)事務(wù)管理中效率最高的。目前，聯(lián)邦社會(huì)保障署共有66000名雇員，除了負(fù)責(zé)“老遺殘”外，還負(fù)責(zé)類(lèi)似于我國(guó)城市居民最低生活保障的一項(xiàng)計(jì)劃，名字叫“Supplemental Security Income”（簡(jiǎn)稱(chēng)SSI）。這項(xiàng)計(jì)劃過(guò)去由地方財(cái)政出資，自1972年起改由聯(lián)邦政府供款。特別需要說(shuō)明的是，SSI的資金不是來(lái)源于社會(huì)保障稅，同時(shí)享受SSI也不以是否繳納社會(huì)保障稅為先決條件。
    對(duì)美國(guó)社會(huì)保障“刨根問(wèn)底”式的研究，使我對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的普遍適用性產(chǎn)生了懷疑，繼而引發(fā)了對(duì)我國(guó)社會(huì)保障采取何種方式的思考：是繼續(xù)按照歐洲式社會(huì)保險(xiǎn)的路子走下去，還是改弦更張、選擇類(lèi)似于美國(guó)社會(huì)保障的路子試一試？
    2001年10月，在中國(guó)人民大學(xué)統(tǒng)計(jì)學(xué)系主辦的保險(xiǎn)精算和社會(huì)保障國(guó)際研討會(huì)上，我對(duì)我國(guó)推行社會(huì)保險(xiǎn)的合理性提出了質(zhì)疑，主要依據(jù)有兩個(gè)：一是社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率過(guò)高，不利于提升我國(guó)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力；二是使居民未來(lái)預(yù)期不確定。當(dāng)時(shí)我還提出，如果社會(huì)保障制度改革造成人們對(duì)未來(lái)的支出預(yù)期不確定，因而不敢去增加即期消費(fèi)，這說(shuō)明這項(xiàng)改革的方案設(shè)計(jì)和具體實(shí)施偏離了方向，應(yīng)當(dāng)及時(shí)矯正。4
    2002年3月，我在赴遼寧省考察社會(huì)保障試點(diǎn)工作期間，又進(jìn)一步提出了關(guān)于推行“低門(mén)檻與可持續(xù)的社會(huì)保障新計(jì)劃”的初步設(shè)想5。這個(gè)社會(huì)保障新計(jì)劃只設(shè)養(yǎng)老和醫(yī)療兩個(gè)項(xiàng)目，其中養(yǎng)老包括“老遺殘”；費(fèi)率要經(jīng)過(guò)精算確定，大體上控制在工資收入的15%左右；一步到位實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌、現(xiàn)收現(xiàn)付。我在文章中開(kāi)明宗義提出：實(shí)行社會(huì)保障新計(jì)劃的目的有三個(gè)，即改善國(guó)民的心理預(yù)期、降低社會(huì)保障的門(mén)檻、增強(qiáng)社會(huì)保障的資金支撐能力與可持續(xù)性。
    3、從宏觀上把握社會(huì)保障的改革和發(fā)展
    社會(huì)保障雖說(shuō)是件大事，但它再大也只屬于全國(guó)一盤(pán)棋中的一粒棋子。所以，社會(huì)保障的改革和發(fā)展，必須服從于、服務(wù)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的大目標(biāo)。
    這是我之所以對(duì)正在實(shí)行的社會(huì)保險(xiǎn)的合理性提出質(zhì)疑、繼而另起爐灶提出不同于社會(huì)保險(xiǎn)的社會(huì)保障新計(jì)劃的根本原因。
    從宏觀上把握社會(huì)保障的改革和發(fā)展，就不能不對(duì)以下三個(gè)問(wèn)題作出回答：其一，如何處理社會(huì)保障改革同居民未來(lái)預(yù)期不穩(wěn)定的關(guān)系；其二，如何尋求社會(huì)保障同企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力之間的平衡點(diǎn)；其三，社會(huì)保障如何順應(yīng)我國(guó)工業(yè)化和城市化趨勢(shì)。
    自1998年我國(guó)出現(xiàn)通貨緊縮趨勢(shì)之后，學(xué)界和政界在一個(gè)問(wèn)題上達(dá)成了共識(shí)，即要把社會(huì)保障改革同居民未來(lái)支出預(yù)期聯(lián)系在一起，其用意是撬動(dòng)社會(huì)保障這一杠桿，改善和穩(wěn)定居民的未來(lái)支出預(yù)期，以促進(jìn)即期消費(fèi)、擴(kuò)大內(nèi)需，拉動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)界在對(duì)社會(huì)保障改革推進(jìn)速度的認(rèn)識(shí)上產(chǎn)生了嚴(yán)重分歧：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，社會(huì)保障改革太慢了，其依據(jù)是，由于社會(huì)保障不完善，居民對(duì)未來(lái)支出預(yù)期不確定，因而不敢增加即期消費(fèi)；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，社會(huì)保障改革太快了，其依據(jù)是，由于社會(huì)保障改革總的趨勢(shì)是要降低養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)福利待遇，使得居民的未來(lái)預(yù)期是個(gè)人支出要增加，因而不得不拼命攢錢(qián)，也不去增加即期消費(fèi)。
    事實(shí)上，上述兩種觀點(diǎn)都抓住了要害，所不同的只是指向或針對(duì)的人群不同。認(rèn)為社會(huì)保障改革太慢，所指向的是過(guò)去不曾被社會(huì)保障所覆蓋的人群，這一人群將來(lái)的養(yǎng)老和醫(yī)療完全靠個(gè)人及家庭負(fù)擔(dān)，一旦負(fù)擔(dān)不起就會(huì)落入貧困；認(rèn)為社會(huì)保障改革太快，所指向的恰恰是過(guò)去曾被社會(huì)保障所覆蓋的人群，主要是國(guó)有單位的職工，這一人群過(guò)去在養(yǎng)老、醫(yī)療等方面都享有很好的待遇，但在改革中卻遭到不同程度的削減，一旦被下崗分流，過(guò)去積累的社會(huì)保障權(quán)益又有可能不被認(rèn)可。
    社會(huì)保障改革和發(fā)展的一舉一動(dòng)，關(guān)乎千家萬(wàn)戶(hù)的切身利益。受歷史等因素的影響，我國(guó)社會(huì)保障的覆蓋面很窄，不要說(shuō)現(xiàn)在的老年人中僅有1/5能領(lǐng)取退休金或養(yǎng)老金，就是在龐大的勞動(dòng)力大軍中，已被社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋的比例也不算高。養(yǎng)老保險(xiǎn)號(hào)稱(chēng)參保人數(shù)最多，目前已有1.6億多參保人員，減去離退休人員4100多萬(wàn)，在職人員參保的也不過(guò)只是1.2億多，即使只把2.7億城鎮(zhèn)從業(yè)人員做分母，覆蓋比例也很低。所以說(shuō)，在我國(guó)，發(fā)展是社會(huì)保障所面臨的首要任務(wù)。目前的數(shù)億青壯年人如果能被社會(huì)保障所覆蓋，并確信二三十年后年老時(shí)每月能領(lǐng)到養(yǎng)老金，有病時(shí)不僅能得到及時(shí)救治，而且不會(huì)因負(fù)擔(dān)一定的醫(yī)療費(fèi)而貧窮，這樣的社會(huì)必定是令人向往的，生活在這樣的國(guó)度里，每個(gè)人的心態(tài)也都將是平和、安逸的，消費(fèi)豈能不被啟動(dòng)、內(nèi)需豈能不被擴(kuò)大？
    然而，在社會(huì)保障的改革和發(fā)展次序上，改革卻被排在了首位。被改革的對(duì)象，恰恰是過(guò)去已被社會(huì)保障所覆蓋的人群；改革的總趨勢(shì)，是養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)福利待遇下降；改革的結(jié)果，就是過(guò)去享有社會(huì)保障的人群不敢大膽消費(fèi)，相反卻拼命存錢(qián)、攢錢(qián)以備將來(lái)之需。更令人深思的是，社會(huì)保障改革給予人們一種強(qiáng)烈的信號(hào)：改革就是國(guó)家“卸包袱”、群眾“掏腰包”。
    事與愿違。這既在意料之中，又在意料之外。
    我國(guó)社會(huì)保障改革的制度設(shè)計(jì)和方案制定，大都是在1993年和1994年兩年間完成的。當(dāng)時(shí)的宏觀經(jīng)濟(jì)大背景是通貨膨脹很?chē)?yán)重，治理通貨膨脹是壓倒一切的任務(wù)。包括我在內(nèi)，幾乎所有的專(zhuān)家學(xué)者都主張對(duì)個(gè)人收入實(shí)施合理分流6，控制通貨膨脹先要制止消費(fèi)基金膨脹。在這樣的大背景下，社會(huì)保障改革的制度設(shè)計(jì)和方案制定，自然而然地被打上治理通貨膨脹的烙印。按照制度設(shè)計(jì)，養(yǎng)老金目標(biāo)替代率將從80%左右最終降至58.8%，醫(yī)療保險(xiǎn)待遇從90%左右降至60%左右。在很短幾年時(shí)間內(nèi)，宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境就從通貨膨脹轉(zhuǎn)向通貨緊縮，而在通貨膨脹環(huán)境下制定的社會(huì)保障改革方案，偏偏是在通貨緊縮到來(lái)前后集中實(shí)施。要論證社會(huì)保障改革和通貨緊縮之間的相關(guān)性，是需要大量的數(shù)據(jù)和事實(shí)支撐的，本書(shū)不打算去探究。但有一點(diǎn)是肯定的，居民，特別是過(guò)去曾被社會(huì)保障所覆蓋的人群，隨著養(yǎng)老和醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的實(shí)施，未來(lái)支出預(yù)期變得不再穩(wěn)定了。
    社會(huì)保障改革被推到了風(fēng)口浪尖上，并扮演著非常尷尬的角色。
    2002年年初，北京大學(xué)陳平教授向社會(huì)保障理論界投下一枚“重磅炸彈”，他旗幟鮮明地?cái)嘌裕航⒅袊?guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，是自損國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的短視國(guó)策。7當(dāng)時(shí)一家理論刊物的主編打電話約我寫(xiě)一篇對(duì)陳平教授文章的評(píng)述文章，被我婉言謝絕。我認(rèn)真研讀了陳平教授的文章，我的基本看法是：結(jié)論有些武斷、論證尚不充分，但要駁倒他的觀點(diǎn)不容易，因?yàn)殛惼浇淌谔岢隽艘粋€(gè)令社會(huì)保障的學(xué)術(shù)研究和政策制訂不能不引起高度重視的觀點(diǎn)，即把社會(huì)保障和企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力二者聯(lián)系起來(lái)。
    社會(huì)保障和企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，二者之間不存在取舍問(wèn)題，既不能只要社會(huì)保障而不要企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，也不能只要企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力而舍棄社會(huì)保障，明智的選擇只能是尋求二者之間的平衡點(diǎn)。恰恰是在這一點(diǎn)上，是不被社會(huì)保障的學(xué)術(shù)研究和政策制定者所關(guān)注和汲取的。以企業(yè)養(yǎng)老金制度改革為例，自1991年至今，我國(guó)企業(yè)養(yǎng)老金制度改革方案以國(guó)務(wù)院名義下發(fā)的就不止5個(gè)，但每次變更方案，其關(guān)注點(diǎn)或興趣點(diǎn)，往往不去考量對(duì)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的影響，而只求資金能否收支平衡，說(shuō)得通俗些，就是定多高的費(fèi)率才能籌措到足夠的資金用于發(fā)放養(yǎng)老金。
    我之所以把尋求社會(huì)保障和企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力之間的平衡點(diǎn)，當(dāng)作從宏觀上把握社會(huì)保障改革和發(fā)展的第二個(gè)問(wèn)題，除了從陳平教授的觀點(diǎn)中受到啟發(fā)外，還直接受香港強(qiáng)積金局主席李業(yè)廣先生的啟迪。2000年12月，李業(yè)廣先生出席“完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)方案”論證會(huì)，他在會(huì)上特別提醒，香港在2000年實(shí)行強(qiáng)積金計(jì)劃之前，曾對(duì)實(shí)施該項(xiàng)制度對(duì)香港企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本的影響專(zhuān)門(mén)做過(guò)測(cè)算，即雇主和雇員各繳納工資收入的5%，可增加企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本0.8%。
    我曾根據(jù)勞動(dòng)保障部一項(xiàng)全國(guó)人工成本抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，就社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本的影響進(jìn)行過(guò)測(cè)算，結(jié)果是：1998年，全國(guó)制造業(yè)企業(yè)所繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用人均為1760.9元，相當(dāng)于人均工資總額的27.4%，約占人均人工成本總額的17.4%。8如果按人工成本總額相當(dāng)于成本費(fèi)用總額的12.9%推算，企業(yè)參加社會(huì)保險(xiǎn)會(huì)增加其總成本約2.24個(gè)百分點(diǎn)。
    社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立，如果以損傷企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力為代價(jià)，無(wú)異于“殺雞取卵”。令人遺憾的是，社會(huì)保險(xiǎn)正在成為一個(gè)筐，把所有的人群都在往里裝，不僅要把進(jìn)城務(wù)工人員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工裝進(jìn)去，而且要把被征地農(nóng)民也裝進(jìn)去。
    經(jīng)過(guò)20多年的改革開(kāi)放，我國(guó)已不再是從前的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，而變成了城鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu)，即出現(xiàn)了介于城鄉(xiāng)之間的特殊群體，包括進(jìn)城務(wù)工人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工和被征地農(nóng)民。這是一個(gè)龐大的群體，不僅絕對(duì)量龐大，而且每年增量也很大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的就業(yè)人數(shù)基本保持在1.3億人的規(guī)模。據(jù)估算，進(jìn)城務(wù)工人員現(xiàn)已超過(guò)1億人，每年增量保守估計(jì)也有400萬(wàn)人左右；被征地農(nóng)民約4000萬(wàn)人，每年的增量約為200萬(wàn)人左右。這三支隊(duì)伍加在一起的人數(shù)，已經(jīng)超過(guò)城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)。
    城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向三元結(jié)構(gòu)，這是符合工業(yè)化、城市化規(guī)律的。與此相適應(yīng)，社會(huì)保障實(shí)際上就要“三線”作戰(zhàn)，即在搞好城市社會(huì)保障、農(nóng)村社會(huì)保障的同時(shí)，還要搞好處于城鄉(xiāng)結(jié)合部的社會(huì)保障。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，面對(duì)農(nóng)村、面對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部，我國(guó)社會(huì)保障凸現(xiàn)制度創(chuàng)新與儲(chǔ)備的嚴(yán)重不足。在全國(guó)范圍內(nèi)，除了上海等極個(gè)別的地區(qū)采取“量體裁衣”的方式，為進(jìn)城務(wù)工人員等特定群體做出有別于社會(huì)保險(xiǎn)的制度安排以外，絕大多數(shù)地區(qū)都固守傳統(tǒng)思維，將社會(huì)保險(xiǎn)當(dāng)成一個(gè)筐，把所有的人群都往里面裝。社會(huì)保險(xiǎn)原本是針對(duì)城市居民而設(shè)計(jì)的，并且只適應(yīng)有單位的組織化就業(yè)人群，現(xiàn)在卻要全面推向進(jìn)城務(wù)工人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工甚至被征地農(nóng)民。
    我國(guó)社會(huì)保障的改革和發(fā)展已走到了“十字路口”。社會(huì)保障究竟該走哪條路，是該決斷的時(shí)候了。
    4、社會(huì)保險(xiǎn)制度架構(gòu)的缺陷
    如果說(shuō)對(duì)美國(guó)社會(huì)保障的考察，使我對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的普遍適用性產(chǎn)生了懷疑，并激發(fā)我“另起爐灶”，去設(shè)計(jì)一種不同于社會(huì)保險(xiǎn)的社會(huì)保障新計(jì)劃；以宏觀的視角“俯瞰”社會(huì)保障這著棋該怎么走，使我對(duì)轉(zhuǎn)變社會(huì)保障改革和發(fā)展大思路的信心更堅(jiān)定，那么，從制度架構(gòu)的角度剖析社會(huì)保險(xiǎn)的缺陷，則使我“挑戰(zhàn)”社會(huì)保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)得以升華。
    2003年元旦剛過(guò)，我立即啟動(dòng)了一項(xiàng)旨在宣判社會(huì)保險(xiǎn)“死刑”的研究工作，即對(duì)勞動(dòng)保險(xiǎn)和社會(huì)保險(xiǎn)進(jìn)行制度架構(gòu)上的比較研究。我的基本結(jié)論9是：今不如昔。也就是說(shuō)，在制度架構(gòu)上，正在實(shí)行的社會(huì)保險(xiǎn)，遠(yuǎn)不如創(chuàng)建于1951年的勞動(dòng)保險(xiǎn)那樣科學(xué)、合理。
    1951年2月，我國(guó)政府頒布了《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，這是迄今為止我國(guó)唯一的一部社會(huì)保障法規(guī)。它是由全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)的、當(dāng)時(shí)的政務(wù)院頒布的，在審議頒布以前，條例草案曾刊登在《工人日?qǐng)?bào)》上，供各界人士進(jìn)行了為期三個(gè)月的討論。
    社會(huì)保險(xiǎn)和勞動(dòng)保險(xiǎn)存在著制度淵源關(guān)系，勞動(dòng)保險(xiǎn)甚至也被叫作“勞動(dòng)的社會(huì)保險(xiǎn)”10。但在制度架構(gòu)上，二者卻具有很大差別，主要表現(xiàn)為：勞動(dòng)保險(xiǎn)是一種綜合性的制度安排，而社會(huì)保險(xiǎn)只是一種統(tǒng)稱(chēng)，它是分險(xiǎn)種作出制度安排的。兩種不同的制度安排，在實(shí)踐中所產(chǎn)生的效果是截然不同的。
    首先，制度惠及面不同。勞動(dòng)保險(xiǎn)是綜合性的制度安排，企業(yè)只要參保，其職工就能夠享受《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》所規(guī)定的全部待遇，包括傷殘、疾病、死亡、養(yǎng)老、生育及供養(yǎng)直系親屬待遇等。《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》自1951年3月起開(kāi)始實(shí)施，到1956年底，全國(guó)已被《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》覆蓋的職工達(dá)1600萬(wàn)人，簽訂集體勞動(dòng)保險(xiǎn)合同的職工有700萬(wàn)人。綜合起來(lái)，享有勞動(dòng)保險(xiǎn)待遇的職工人數(shù)，相當(dāng)于當(dāng)年國(guó)營(yíng)、公私合營(yíng)、私營(yíng)企業(yè)職工總數(shù)的94%。11但是，社會(huì)保險(xiǎn)是分險(xiǎn)種而設(shè)定的，企業(yè)參保是可以選擇的——可以選擇全部，也可以只參保某一個(gè)或某幾個(gè)險(xiǎn)種，這樣，參保企業(yè)的職工所享受的保險(xiǎn)待遇就是不完整的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2004年末，全國(guó)養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)的參保人數(shù)分別為1.64億人、1.24億人和1.06億人12，本身差別就很大。其余兩個(gè)險(xiǎn)種即工傷和生育保險(xiǎn)的覆蓋面，到目前為止依然很低。
    其次，制度費(fèi)率相差懸殊。勞動(dòng)保險(xiǎn)的綜合費(fèi)率只相當(dāng)于當(dāng)時(shí)工資總額的3%，而社會(huì)保險(xiǎn)的綜合費(fèi)率已高達(dá)40.8%（養(yǎng)老保險(xiǎn)為28%、失業(yè)保險(xiǎn)為3%、醫(yī)療保險(xiǎn)為8%、工傷和生育保險(xiǎn)分別為1%和0.8%），由企業(yè)負(fù)擔(dān)的費(fèi)率為29.8%，由個(gè)人負(fù)擔(dān)的費(fèi)率為11%。同勞動(dòng)保險(xiǎn)3%的費(fèi)率相比，社會(huì)保險(xiǎn)的綜合費(fèi)率顯然是過(guò)高了。這其中固然包括一些不可比的因素，比如，現(xiàn)在的老年人口比例，肯定要比50年前高出許多。但是，費(fèi)率從3%陡然升高到40.8%，翻了幾番，恐怕僅用人口老齡化因素是解釋不通的。從制度架構(gòu)的角度看，社會(huì)保險(xiǎn)分險(xiǎn)種設(shè)計(jì)和實(shí)施，是造成費(fèi)率陡然升高的重要原因。因?yàn)楦麟U(xiǎn)種之間的資金是不能調(diào)劑的，養(yǎng)老歸養(yǎng)老、醫(yī)療歸醫(yī)療、失業(yè)歸失業(yè)，工傷保險(xiǎn)有資金結(jié)余，也是不能被用于養(yǎng)老金發(fā)放的；同時(shí)統(tǒng)籌層次也都不夠高，即使在同一個(gè)省份，資金都是不能被調(diào)劑的。勞動(dòng)保險(xiǎn)所特有的統(tǒng)一機(jī)制和統(tǒng)籌機(jī)制，在社會(huì)保險(xiǎn)中均不復(fù)存在。
    概而言之，本書(shū)所提出的結(jié)論，絕不是憑空杜撰的，它既以國(guó)內(nèi)實(shí)踐為基礎(chǔ)，又以國(guó)際經(jīng)驗(yàn)為背景；既以宏觀上的把握為先導(dǎo)，又以確鑿的數(shù)據(jù)為依據(jù)；既以回顧歷史和洞察現(xiàn)實(shí)為準(zhǔn)繩，又以對(duì)比制度架構(gòu)為支撐。上述對(duì)我國(guó)社會(huì)保障改革和發(fā)展加以系統(tǒng)研究的“三部曲”，環(huán)環(huán)相扣。
    我在本書(shū)所要闡發(fā)的上述觀點(diǎn)，自2002年提出以來(lái)，正在逐漸被關(guān)注、認(rèn)同。2003年8月，世界銀行在一份《關(guān)于中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度債務(wù)測(cè)算和改革建議》的文件中，把我所提出的社會(huì)保障新計(jì)劃作為一種改革方案，做了時(shí)限為75年（2001年至2075年）的精算，結(jié)論是：大多數(shù)建議均比較合理，同時(shí)也切中了現(xiàn)行制度存在的許多缺陷13。2004年和2005年，我應(yīng)邀先后在北京大學(xué)中國(guó)保險(xiǎn)與社會(huì)保障研究中心舉辦的“雙周論壇”、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所舉辦的“財(cái)經(jīng)論壇”和清華大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院舉辦的“轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)專(zhuān)題講座”上進(jìn)行專(zhuān)題演講。《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院院報(bào)》曾以《高書(shū)生：社會(huì)保障的第三條道路》為題予以報(bào)道14。
    二、本書(shū)的結(jié)構(gòu)與側(cè)重點(diǎn)
    既然已把本書(shū)定位于面向大眾，除了在表述上力求通俗易懂外，更期望能以我國(guó)社會(huì)保障的過(guò)去、現(xiàn)在和未來(lái)為線索，便于人們?nèi)姘盐瘴覈?guó)社會(huì)保障的制度演變，既能夠透視我國(guó)社會(huì)保障改革和發(fā)展的軌跡，又能夠把脈我國(guó)社會(huì)保障存在的矛盾和問(wèn)題，還能夠展望我國(guó)社會(huì)保障的未來(lái)走向。
    全書(shū)分回顧篇、反思篇。
    1、回顧篇：我國(guó)社會(huì)保障發(fā)展史上的幾件大事
    本篇不打算全面回顧和總結(jié)我國(guó)社會(huì)保障改革和發(fā)展的歷程，而只從新中國(guó)成立以來(lái)的社會(huì)保障發(fā)展史中，擷取幾件足以影響我國(guó)社會(huì)保障走向的大事，以說(shuō)明我國(guó)社會(huì)保障改革前實(shí)行怎樣的制度，社會(huì)保障改革要建立起怎樣的制度。
    這幾件大事分別是：1951年頒布《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》；1993年和1994年社會(huì)保障改革的調(diào)研和決策；2000年國(guó)務(wù)院制定“完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)方案”。
    選取1951年的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，主要想說(shuō)明這樣幾個(gè)觀點(diǎn)：
    一是我國(guó)社會(huì)保障不是今天才有的，早在50余年前已經(jīng)存在，社會(huì)保障研究是不能割斷歷史的。
    二是勞動(dòng)保險(xiǎn)算得上一種很好的制度安排，即使在“文化大革命”中經(jīng)辦勞動(dòng)保險(xiǎn)的工會(huì)組織遭到破壞，勞動(dòng)保險(xiǎn)的籌資機(jī)制和統(tǒng)籌機(jī)制等也被改變，但勞動(dòng)保險(xiǎn)作為一種制度卻一直維持下來(lái)，直到改革開(kāi)放初期。
    三是勞動(dòng)保險(xiǎn)已覆蓋各種所有制企業(yè)，在勞動(dòng)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)上不存在所有制歧視，至于后來(lái)社會(huì)保障演變?yōu)閲?guó)有單位職工的“特權(quán)”，這同勞動(dòng)保險(xiǎn)的制度設(shè)定無(wú)關(guān)。
    四是勞動(dòng)保險(xiǎn)制度曾經(jīng)在改革開(kāi)放初期被修復(fù)、拯救，始于1983年的退休費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌就是要修復(fù)勞動(dòng)保險(xiǎn)的籌資機(jī)制。
    總之，一句話：研究我國(guó)社會(huì)保障不提及1951年《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，無(wú)論如何都是令人遺憾的。
    第二個(gè)大事便是1993年和1994年社會(huì)保障改革的調(diào)研和決策。我國(guó)正在實(shí)施的社會(huì)保障的制度框架和改革方案，基本上是在這兩年敲定的。在這兩年中，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室先后兩次組成社會(huì)保障專(zhuān)題調(diào)研小組，研究確定我國(guó)社會(huì)保障改革和發(fā)展的走向。在這兩次專(zhuān)題研究中，當(dāng)時(shí)的國(guó)家體改委和勞動(dòng)部都是絕對(duì)的主力，而且在研究養(yǎng)老金制度改革方案過(guò)程中，兩個(gè)部門(mén)的觀點(diǎn)針?shù)h相對(duì)。從這個(gè)事件的追憶中，可對(duì)以下問(wèn)題有個(gè)更清楚的認(rèn)識(shí)：
    一是我國(guó)社會(huì)保障改革的背景。1992年10月，黨的十四大確立了我國(guó)市場(chǎng)取向改革的大思路。1993年，中財(cái)辦組織社會(huì)保障專(zhuān)題調(diào)研，指向很明確，就是為起草黨的十四屆三中全會(huì)的《中共中央關(guān)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》提供背景材料和依據(jù)。建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，是我國(guó)社會(huì)保障改革的大背景。就是在這個(gè)《決定》中，社會(huì)保障被視為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的支柱之一。
    二是我國(guó)社會(huì)保障改革的取向。1994年中財(cái)辦組織社會(huì)保障專(zhuān)題調(diào)研，指向也很明確，就是按照黨的十四屆三中全會(huì)認(rèn)可的社會(huì)保障改革原則，拿出社會(huì)保障改革可操作的方案或意見(jiàn)。最后專(zhuān)題調(diào)研組共制定了1個(gè)總體方案和12個(gè)分項(xiàng)方案，加上此前國(guó)務(wù)院已批準(zhǔn)的醫(yī)療制度改革方案，共計(jì)13個(gè)分項(xiàng)方案，涵蓋了我國(guó)社會(huì)保障改革的方方面面。效率優(yōu)先、兼顧公平，這是當(dāng)時(shí)指導(dǎo)改革的方針，社會(huì)保障改革也一樣，集中體現(xiàn)在養(yǎng)老金制度改革方案中，當(dāng)時(shí)認(rèn)為社會(huì)統(tǒng)籌的平均主義傾向嚴(yán)重，而引入個(gè)人賬戶(hù)制的用意之一，就是在養(yǎng)老金制度改革中也要體現(xiàn)效率原則。
    三是我國(guó)社會(huì)保障改革的爭(zhēng)論。1993年和1994年，是決定我國(guó)社會(huì)保障改革大思路的關(guān)鍵年份，也是社會(huì)保障決策部門(mén)意見(jiàn)分歧最大、沖突最激烈的時(shí)期。爭(zhēng)議最大的當(dāng)屬養(yǎng)老金制度改革方案，從國(guó)家法定的基本養(yǎng)老金制度要不要引入個(gè)人賬戶(hù)制，最后發(fā)展到個(gè)人賬戶(hù)的規(guī)模多大為宜。針?shù)h相對(duì)的兩種意見(jiàn)已經(jīng)發(fā)展到不可調(diào)和的地步。1995年國(guó)務(wù)院發(fā)布的養(yǎng)老金制度改革方案，提供了“社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合”的兩個(gè)實(shí)施辦法，充分體現(xiàn)了這場(chǎng)爭(zhēng)論的不可調(diào)和性。
    本篇要描述的第三個(gè)大事，就是2000年國(guó)務(wù)院制定“完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)方案”。如果從社會(huì)保障的制度演變看，2000年國(guó)務(wù)院的“完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)方案”（即正在遼寧、黑龍江和吉林三省進(jìn)行試點(diǎn)的方案），同1994年制定的社會(huì)保障改革方案并沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別，實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展只是把養(yǎng)老金的個(gè)人賬戶(hù)由虛變實(shí)。這里的看點(diǎn)主要有兩個(gè)：
    一是社會(huì)保障改革的大背景發(fā)生變化。宏觀經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)通貨緊縮的趨勢(shì)，國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段，國(guó)有企業(yè)“三年脫困”和下崗分流對(duì)社會(huì)產(chǎn)生了很大影響。在這樣的大背景下，學(xué)界和政界都主張撬動(dòng)社會(huì)保障這個(gè)杠桿。
    二是出現(xiàn)了“社會(huì)保障研究熱”。我在前面已經(jīng)提到，2000年這一年中，在釣魚(yú)臺(tái)國(guó)賓館舉行的社會(huì)保障高層論壇就有兩次，其他形式的研討會(huì)、國(guó)際研討會(huì)不計(jì)其數(shù)。國(guó)際上大腕級(jí)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家和社會(huì)保障專(zhuān)家，數(shù)次為我國(guó)社會(huì)保障改革出謀劃策；國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)和政策咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，紛紛拿出社會(huì)保障改革的專(zhuān)題研究報(bào)告，為我國(guó)社會(huì)保障改革獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。潛心研讀這些大腕及研究機(jī)構(gòu)的真知灼見(jiàn)，對(duì)提升社會(huì)保障的認(rèn)識(shí)大有益處。
    2、反思篇：我國(guó)社會(huì)保障改革和發(fā)展必須正視的認(rèn)識(shí)問(wèn)題
    從1951年頒布《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》算起，我國(guó)社會(huì)保障已走過(guò)了半個(gè)多世紀(jì)的歷程；從1993年和1994年中央明確了我國(guó)社會(huì)保障改革的大思路至今，也已有10多年時(shí)光。回過(guò)頭來(lái)看，我國(guó)社會(huì)保障的改革和發(fā)展，有突破也有困難，有機(jī)會(huì)更有挑戰(zhàn)；既有歷史遺留問(wèn)題有待解決和消化，又有隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而新出現(xiàn)的矛盾和問(wèn)題急需破解；還有一些新老體制交織在一起而產(chǎn)生的問(wèn)題也需要認(rèn)真對(duì)待。
    本篇挑選出若干制約我國(guó)社會(huì)保障改革和發(fā)展的重大認(rèn)識(shí)問(wèn)題進(jìn)行專(zhuān)門(mén)分析，目的是使越來(lái)越多的認(rèn)識(shí)問(wèn)題，經(jīng)過(guò)討論及辯論能夠獲得越來(lái)越多的共識(shí)。
    社會(huì)保障“欠賬”，這是本篇所要討論的第一個(gè)認(rèn)識(shí)問(wèn)題。這幾年，媒體時(shí)不時(shí)會(huì)報(bào)道說(shuō)，我國(guó)在社會(huì)保障上欠老職工幾萬(wàn)億的債務(wù)，更有大學(xué)者經(jīng)常在論壇或會(huì)議上疾呼，要?jiǎng)潛芤欢ㄒ?guī)模的國(guó)有資產(chǎn)用以歸還欠賬。此外，社會(huì)保障理論界也常常埋怨：都是這個(gè)“欠賬”拖拽了社會(huì)保障改革的“后腿”。對(duì)此，我要進(jìn)行兩個(gè)方面的分析：其一，社會(huì)保障“欠賬”是算出來(lái)的。我在本書(shū)中將列舉幾種精算結(jié)果。其二，社會(huì)保障“欠賬”的產(chǎn)生和規(guī)模，是同養(yǎng)老金制度改革的制度設(shè)計(jì)和轉(zhuǎn)軌方式密切相關(guān)的。我研究的結(jié)論是，我國(guó)既然選擇了“社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合”（簡(jiǎn)稱(chēng)“統(tǒng)賬結(jié)合”）的養(yǎng)老金制度模式，就無(wú)法回避社會(huì)保障“欠賬”，但我國(guó)制定的制度轉(zhuǎn)軌方式不是縮小“欠賬”規(guī)模，而是擴(kuò)大了“欠賬”規(guī)模，而且企圖經(jīng)過(guò)體制內(nèi)消化的方式逐年“償還”；由于對(duì)“統(tǒng)賬結(jié)合”實(shí)施條件認(rèn)識(shí)不足、實(shí)施時(shí)機(jī)把握得不夠好，最終造成制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)。我的建議是：“統(tǒng)賬結(jié)合”養(yǎng)老金制度模式，在我國(guó)實(shí)施條件不夠成熟，不應(yīng)再糾纏下去。
    本篇所要討論的第二個(gè)認(rèn)識(shí)問(wèn)題是人口老齡化。我的總體判斷是：人口老齡化對(duì)社會(huì)保障的影響，遠(yuǎn)沒(méi)有學(xué)術(shù)界渲染得那么嚴(yán)重。對(duì)人口老齡化提早作出預(yù)案，未雨綢繆，這是無(wú)可非議的。但在這個(gè)問(wèn)題上所出現(xiàn)的“一邊倒”和過(guò)分夸大的傾向，繼而對(duì)社會(huì)保障改革和發(fā)展產(chǎn)生誤導(dǎo)，則必須引起重視和反思。我在本書(shū)中將重點(diǎn)介紹人口學(xué)界對(duì)我國(guó)人口老齡化的預(yù)測(cè)，同時(shí)強(qiáng)調(diào)兩個(gè)方面的觀點(diǎn)：一是我國(guó)只是剛剛踏進(jìn)人口老齡化門(mén)檻，65歲及以上的老年人口所占比重，剛剛達(dá)到國(guó)際公認(rèn)的老齡化標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)應(yīng)對(duì)人口老齡化高峰尚有20多年的準(zhǔn)備期；二是應(yīng)對(duì)人口老齡化，不一定非要在國(guó)家法定的養(yǎng)老金制度引入個(gè)人賬戶(hù)制，因?yàn)楝F(xiàn)收現(xiàn)付制也能應(yīng)對(duì)人口老齡化。當(dāng)然，我也不是絕對(duì)反對(duì)個(gè)人賬戶(hù)，只是不要由政府直接管理。
    本篇所要討論的第三個(gè)問(wèn)題，便是社會(huì)保障“贖買(mǎi)”。“贖買(mǎi)”這個(gè)詞是我借用的，特指事業(yè)單位改革中出現(xiàn)的所謂“買(mǎi)斷工齡”、“身份置換”等行為。這種傾向隨著我國(guó)事業(yè)單位改革的全面鋪開(kāi)，大有蔓延之勢(shì)。我在本書(shū)中重點(diǎn)分析社會(huì)保障“贖買(mǎi)”的典型案例，一方面剖析“贖買(mǎi)”這種方式所存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)，另一方面陳述我對(duì)事業(yè)單位不宜納入社會(huì)保險(xiǎn)體系的理由。
    社會(huì)保障的城鄉(xiāng)銜接，是本篇所要討論的第四個(gè)認(rèn)識(shí)問(wèn)題。我在前面已經(jīng)說(shuō)過(guò)，我國(guó)社會(huì)保障的改革和發(fā)展已呈現(xiàn)“三線同時(shí)作戰(zhàn)”的局面：既要搞好城市社會(huì)保障，又要顧及農(nóng)村社會(huì)保障，還要兼顧城鄉(xiāng)結(jié)合部的社會(huì)保障。同時(shí)我也尖銳地提出，目前有一種傾向非常明顯，那就是企圖以城市社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)領(lǐng)城鄉(xiāng)社會(huì)保障建設(shè)，對(duì)此，我既表示憂慮，更表示反對(duì)。我在本書(shū)中試圖對(duì)城市社會(huì)保險(xiǎn)“下鄉(xiāng)”動(dòng)向，以及把社會(huì)保險(xiǎn)變成一個(gè)筐，把所有人群全往里面裝等所造成的危害進(jìn)行剖析，以期引起關(guān)注。
    改革需要操作藝術(shù)，其精髓在于：如何把復(fù)雜的問(wèn)題用簡(jiǎn)便的方式予以妥善處理，而不是相反。
    按照這一理念，我體會(huì)，在我國(guó)社會(huì)保障的改革和發(fā)展上，急需做好三件事：一是設(shè)計(jì)一種社會(huì)保障新制度，新制度必須放眼未來(lái)，面向全社會(huì)，但不能為兌現(xiàn)舊制度的承諾而設(shè)計(jì)；二是關(guān)閉社會(huì)保障舊制度大門(mén)，門(mén)里邊的人可以走出來(lái)（參加新制度），但門(mén)外邊的人絕不能再走進(jìn)去；三是制定從舊制度轉(zhuǎn)向新制度的過(guò)渡方式，主要為過(guò)去已被社會(huì)保障覆蓋的人群而設(shè)計(jì)。
    關(guān)于設(shè)計(jì)社會(huì)保障新制度，我重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)三點(diǎn)：第一，未來(lái)的社會(huì)保障，其目標(biāo)應(yīng)定位于老年社會(huì)保障，即從制度上防范老年貧困。第二，必須面向全社會(huì)，絕不能只盯著國(guó)有單位的職工，至少要把目前尚未被社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋的人群都納入視野。第三，社會(huì)保障不采取社會(huì)保險(xiǎn)的方式，不設(shè)立個(gè)人賬戶(hù)。
    我在本書(shū)中提出一種低門(mén)檻、開(kāi)放式和可持續(xù)的社會(huì)保障新制度，要點(diǎn)包括：一是項(xiàng)目少而精，只包括養(yǎng)老和醫(yī)療兩大項(xiàng)目（養(yǎng)老含“老遺殘”）；二是項(xiàng)目捆綁式，養(yǎng)老和醫(yī)療兩大保障項(xiàng)目整合在一起，不允許參保者采取分拆的方式參保；三是只規(guī)定享受社會(huì)保障待遇的年齡（年滿65歲），不規(guī)定退休年齡，參保者何時(shí)不工作完全由自己決定；四是參保成本低，費(fèi)率控制在工資收入的15%以?xún)?nèi)，參保單位和個(gè)人各負(fù)擔(dān)一半，非組織化就業(yè)人員完全由個(gè)人負(fù)擔(dān)；五是參保方式要靈活，只規(guī)定繳費(fèi)年限，或把繳費(fèi)年限折算成點(diǎn)數(shù)，允許間斷性繳費(fèi)；六是不設(shè)個(gè)人賬戶(hù)，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌、現(xiàn)收現(xiàn)付。
    關(guān)于養(yǎng)老金制度轉(zhuǎn)軌方式，我特別強(qiáng)調(diào)：在退休養(yǎng)老上只設(shè)老人和新人，而不像目前企業(yè)養(yǎng)老金制度改革中那樣設(shè)“中人”。對(duì)于過(guò)去已被社會(huì)保障覆蓋的在職人員而言，要么留在舊制度，要么加入新制度，允許其選擇。選擇留在舊制度，退休年齡和退休金標(biāo)準(zhǔn)仍執(zhí)行原來(lái)的辦法，但不排除國(guó)家今后會(huì)采取“小步快跑”的方式提高退休年齡，比如每年增加幾個(gè)月，同時(shí)退休金標(biāo)準(zhǔn)將按照退休前幾年的平均數(shù)進(jìn)行調(diào)整。對(duì)于在職人員選擇加入新制度，國(guó)家應(yīng)予以鼓勵(lì)。比如，允許參保單位為加入新制度的人員，在社會(huì)保障之外設(shè)立個(gè)人養(yǎng)老賬戶(hù)，注資額在工資收入一定比例內(nèi)的給予免稅優(yōu)惠。
    關(guān)于醫(yī)療制度轉(zhuǎn)軌，建議對(duì)離退休人員和在職人員分開(kāi)處理。離退休人員的醫(yī)療待遇水平不下降，費(fèi)用由社會(huì)保障新制度籌措，但要制定切實(shí)防止醫(yī)療服務(wù)過(guò)度和浪費(fèi)的管理制度和辦法。在職人員的醫(yī)療保障采取兩種方式解決：自達(dá)到法定退休年齡起，進(jìn)入社會(huì)保障新制度；在未達(dá)到法定退休年齡以前，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)的方式解決，費(fèi)用由所在單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)。
    為保證醫(yī)療制度平穩(wěn)轉(zhuǎn)軌，我在本書(shū)中建議搭建健康保健和醫(yī)療服務(wù)的新平臺(tái)。這個(gè)新平臺(tái)包括三個(gè)層次：一是家庭健康保健，具體由全科醫(yī)生或家庭醫(yī)生承擔(dān)，負(fù)責(zé)公共衛(wèi)生、健康保健和小病醫(yī)治；二是慢性病俱樂(lè)部，具體由目前的社區(qū)醫(yī)院或二級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)承擔(dān)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)為診斷明確的慢性病患者服務(wù)；三是專(zhuān)科和綜合醫(yī)院，主要負(fù)責(zé)大病、重病及疑難病等診治服務(wù)。

引注：
1 這個(gè)階段的代表作是：重構(gòu)社會(huì)保障體系，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》1994年1月14日。我在這篇文章中把我國(guó)社會(huì)保障存在的弊端概括為一句話，即“小毛驢拉不動(dòng)大馬車(chē)”。《文摘報(bào)》很快就在學(xué)術(shù)理論欄目的顯著位置予以摘要轉(zhuǎn)載，還有一篇專(zhuān)門(mén)的綜述文章，收錄了我的觀點(diǎn)（參見(jiàn)韋誠(chéng)，關(guān)于完善社會(huì)保障制度的理論觀點(diǎn)簡(jiǎn)介，《社科信息》1994年第10期）。
2 文章的標(biāo)題是：如何轉(zhuǎn)換養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》1995年10月23日。
3 參見(jiàn)鐘心，比利時(shí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家帕斯蒂爾縱論中國(guó)社會(huì)保障，人民網(wǎng)，2005年1月13日，轉(zhuǎn)引自社保在線網(wǎng)站（www.cnss.cn）。
4 高書(shū)生，當(dāng)前社會(huì)保障領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題，載袁衛(wèi)等主編：《中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管與精算實(shí)務(wù)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2003年4月出版。
5 高書(shū)生，關(guān)于推行“低門(mén)檻與可持續(xù)的社會(huì)保障新計(jì)劃”的初步設(shè)想，《內(nèi)部文稿》2002年第15期。
6 當(dāng)時(shí)我擔(dān)任《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》理論版“雙周熱點(diǎn)”的專(zhuān)欄作者，曾發(fā)表幾篇文章對(duì)此進(jìn)行觀點(diǎn)評(píng)述。詳見(jiàn)高書(shū)生，收入分配向個(gè)人傾斜，合理與否尚存爭(zhēng)議，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》1993年3月30日；話說(shuō)居民消費(fèi)的潛力，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》1993年6月29日；加強(qiáng)宏觀調(diào)控難在哪里，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》1993年8月31日；談?wù)勏M(fèi)基金膨脹問(wèn)題，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》1993年10月29日。
7 參見(jiàn)陳平，建立中國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系是自損國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的短視國(guó)策，《參閱文稿》2002年第12期。《中國(guó)改革》2002年第4期摘發(fā)了這篇文章的前四部分。
8 參見(jiàn)勞動(dòng)和社會(huì)保障部規(guī)劃財(cái)務(wù)司、勞動(dòng)工資司，《中國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)工資指導(dǎo)價(jià)位（2000年）》，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社2000年12月版，第188頁(yè)、184頁(yè)。
9 詳盡的分析參見(jiàn)高書(shū)生，中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度架構(gòu)的缺陷，《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》2003年第5期。
10 1948年8月，第六次全國(guó)勞動(dòng)大會(huì)通過(guò)的《關(guān)于中國(guó)職工運(yùn)動(dòng)當(dāng)前任務(wù)的決議》第三章“關(guān)于解放區(qū)職工運(yùn)動(dòng)的任務(wù)”中提出：“在工廠集中的城市或條件具備的地方，可以創(chuàng)辦勞動(dòng)的社會(huì)保險(xiǎn)。”（轉(zhuǎn)引自嚴(yán)忠勤主編，《當(dāng)代中國(guó)的職工工資福利和社會(huì)保險(xiǎn)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1987年版，第299頁(yè)。）
11 嚴(yán)忠勤主編，《當(dāng)代中國(guó)的職工工資福利和社會(huì)保險(xiǎn)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1987年版，第307頁(yè)。
12 參見(jiàn)勞動(dòng)和社會(huì)保障部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2004年度勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)。
13 參見(jiàn)世界銀行東亞區(qū)，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度債務(wù)測(cè)算和改革建議，第61頁(yè)，2003年8月，內(nèi)部文件。
14 參見(jiàn)《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院院報(bào)》2004年11月9日。

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