正在逝去的和尚未到來的——《破碎的民主》中文本序
在分享中減損的公共財富的管理（一類財富）
這些財富要求進(jìn)行集體管理。它包括所有有助于維護(hù)生物圈的平衡和未來演變條件的財富：海洋和沿海地區(qū)、熱帶森林、仍然保持原始狀態(tài)的大草原生態(tài)體系，甚至還包括文化的多樣性，這與生物多樣性一樣，也決定人類未來的適應(yīng)能力。在這方面，聯(lián)合國教科文組織將相當(dāng)數(shù)目的自然景觀和人類創(chuàng)造列入“世界遺產(chǎn)”是具有重要意義的，因為這體現(xiàn)了一個特殊的社會在歷史的某一階段所建造的財富與整個人類之間的關(guān)系。大氣的平衡、造成溫室效應(yīng)的氣體和氣候的變化雖然還不能完全確定，但已無可置疑地影響到地球的每個部分，也是當(dāng)前爭論最激烈的世界公共財產(chǎn)。
這些財富為整個地球所共有，是否需要直接或間接地由一個世界權(quán)威機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理呢?實際上這樣做既無效果，也不可能，因為對這些財富的損害，特別是對高層大氣的損害，來自數(shù)以百萬計的人類活動，而其他的財富，如海洋和熱帶森林，不能以簡單的禁止模式解決其保護(hù)和管理問題。依靠維持“原始環(huán)境”的幻覺，并不能解決保存和維持這些世界公共財產(chǎn)的目的。
例如，在看待造成溫室效應(yīng)的氣體排放、沿海地區(qū)管理、維護(hù)富足的生態(tài)體系或熱帶雨林等問題時，必須要下到地方區(qū)域，針對能進(jìn)行維護(hù)工作的當(dāng)事人的行為與其合作進(jìn)行工作。特別要注意，有的公共財產(chǎn)只惠及當(dāng)?shù)鼐用?，而有的公共財產(chǎn)則惠及全人類。而在兩種情況下，地方上的保護(hù)行為和管理行為是相同的。此外，地方公共財產(chǎn)和世界公共財產(chǎn)的界限很難界定，而假如我們一定要這樣區(qū)分的話，這些財產(chǎn)將立即成為南北國家之間對立的根源。北半球發(fā)達(dá)國家在歷史發(fā)展的過程中損毀了自然生態(tài)體系，他們很難以人類福利的名義要求南半球國家約束自己；而作為富國，至少在目前，依然沒有勇氣對他們的生活方式進(jìn)行徹底的改革，或是承認(rèn)他們損害地球而欠下的債務(wù)。
最后，所有這些世界性或地方性的公共財產(chǎn)，除了海洋外，都處在一塊領(lǐng)土上。因此，必須要以一種有待于創(chuàng)造的形式，在地方上委托管理這些財富。而“威斯特伐利亞國家”的思維邏輯使得每個國家都注重加強(qiáng)其對于地方區(qū)域的主權(quán)。在窮國的心目中，國際社會強(qiáng)加給他們的限制不符合其自身的發(fā)展，并對其主權(quán)問題造成更多的爭執(zhí)，他們認(rèn)為這是因為富國有意阻止其發(fā)展，不愿他們成為潛在的競爭對手。至于在那些沿海地區(qū)或是熱帶雨林的老百姓心目中，有些國家希望在那里保持不進(jìn)行任何人類活動的原始自然狀態(tài)空間的做法，是對他們自身生存的威脅。
大家十分清楚，美國曾試圖在溫室效應(yīng)談判中強(qiáng)加給人的“污染權(quán)”這一概念，雖然在表面上具有經(jīng)濟(jì)合理性，卻違背了我們的良心。這同那些聲稱最好還是將有毒垃圾放在窮國，因為從經(jīng)濟(jì)上看那里人的生命價值要低得多的說法如出一轍。我們?nèi)绾稳萑谈粐軌蚋跺X給別人，就可以自我減免損失而讓別國去做富國該做的事?這使法國人想起當(dāng)年抽簽服兵役的情形，有錢人抽到后便出錢請人替他服兵役，這種做法實在令人不愉快。
因此，從分析中可以看到對于這一類公共財產(chǎn)進(jìn)行管理的必要因素：對公共財產(chǎn)概念的寬松定義；全人類享有的世界財產(chǎn)在財政上的公平分配原則；國際社會的公平原則，承認(rèn)富國對全人類欠下的債務(wù)，因其迄今為止一直以私有化方式使用世界公共財產(chǎn)；為了有效地保護(hù)這些財富，應(yīng)使每一方公平地均分損失；為使管理更好地在地方層次進(jìn)行，獲得所有行動者的合作，并從經(jīng)驗出發(fā)在國際上制定指導(dǎo)原則，要建立不同層次的治理之間基于主動輔助性原則的合作機(jī)制；肯定這些財富與商品財富有根本的不同。
自然資源的管理（二類財富）
第二類財富是在分享時分割的財富，但并不是，至少在數(shù)量上不是人類創(chuàng)造和勞動的成果。水、能源和肥沃的土壤屬于這一類，在這里可作為參照。從其性質(zhì)出發(fā)，對這類財富的管理同時包含兩個目標(biāo)：一是在社會公正與和平的前景下滿足人類的需要，因為這些對我們來說有限的財富要求得到公平分配；二是維護(hù)這些稀有財富的數(shù)量和質(zhì)量，因為這關(guān)系到我們的未來以及子孫后代的生存。這兩個目標(biāo)看起來經(jīng)常是矛盾的，公平意味著每個人都有使用自然資源的權(quán)利，而維護(hù)自然資源則要求以收費的方式對資源的再生產(chǎn)進(jìn)行投資，這就意味著自然資源的使用變得對強(qiáng)者與富人極為有利。
自然資源的管理同其他的治理一樣，就是如何更好地調(diào)和這兩個目標(biāo)，在盡量公平的基礎(chǔ)上以更加嚴(yán)格和謹(jǐn)慎的方式使用。
建立“協(xié)力盡責(zé)多元的世界聯(lián)盟”在這一管理方面有許多建樹（，這里指的是下列建議，可以從聯(lián)盟的網(wǎng)站（www.alliance21.org）下載：L.布蓋拉（L.Bouguerra）:《關(guān)于水的治理的七條建議》（Sept propositions pour la gouvernance de l’eau）；R.拉馬爾（R.Lamar）和M.多索（M.Dosso）:《挽救我們的土地，保護(hù)我們的社會》（Sauver nos sols pour sauvegarder nos sociétés）；M.梅萊（M.Merlet）:《地產(chǎn)政策和土地改革》（Politiques foncières et réformes agraires）；P.卡藍(lán)默（P.Calame）:《重建世界治理，回應(yīng)二十一世紀(jì)的挑戰(zhàn)》（Refonder la gouvernance mondiale pour répondre aux defies du XXIe siècle）。）在這里我援引一下這方面的工作成果。對分析結(jié)果的比較說明，所有這些財富均具有共同的治理特點和原則。
1）自然資源位于某一地方區(qū)域，因而既屬于一種所有權(quán)體制，特別是土地和水，同時又屬于國家的主權(quán)制度，特別是水和礦物能源。
2）自然資源的數(shù)量有限。水的總量是固定的，礦物能源是多少億年積累的成果，肥沃的土壤也同樣是長期演變的結(jié)果。
3）人類活動對于保證這些自然資源的實際使用和質(zhì)量的維護(hù)起著決定性作用。這適用于水的循環(huán)，能源的生產(chǎn)，土壤肥力的維護(hù)、恢復(fù)或創(chuàng)造。這些人類活動是有價的，要求使用技術(shù)，動員一些組織機(jī)構(gòu)。因此管理遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了保管，意味著需要許多相關(guān)的機(jī)構(gòu)從事工作。
4）因此自然資源的使用處于兩個交匯點上：一是純粹的分配，這種分配以“公正”為原則，好像平均分配一種饋贈；一是為了維護(hù)與再生產(chǎn)而進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)活動與投資行為。上帝所賜予的自然水，再由私有企業(yè)轉(zhuǎn)化成商品化水；土地改革根據(jù)純粹的社會正義標(biāo)準(zhǔn)重新分配土地，富人占有土地，這中間必須要找到恰當(dāng)?shù)慕鉀Q辦法，實現(xiàn)公正和效率這兩項約束。
5）自然資源的消費增長甚至曾經(jīng)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的標(biāo)志。在50年的時間里，人們一直認(rèn)為增加水和能源的消費就是改善了物質(zhì)福利，浪費反而成了舒適生活的標(biāo)志：包括從澆灌高爾夫球場用水，個人交通工具消耗的能源到住宅的舒適、取暖和空調(diào)，富國的消費是其實際需要的10倍；水、土地和能源消費加起來所創(chuàng)造的生活方式相當(dāng)于10公頃養(yǎng)活一個人，而地球上的居民平均每人只有一公頃土地。（我在這里借用了馬蒂斯·瓦凱納熱爾（Mathis Wakernagel）關(guān)于社會的生態(tài)烙印的研究成果。）
6）可是，世界自然資源總消費量的增長并不意味著滿足了每個人的基本需要。例如在能源方面，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家（OCDE）加上前蘇聯(lián)總共14億居民是窮國30億居民所消耗能源的6倍，后者占人類總數(shù)的一半，而其中一部分人只有舉炊所用的能源。在水資源和土地資源方面，我們也看到正在進(jìn)行大規(guī)模的集中化與私有化運動。
7）自然資源需求的增長和資源的停滯使得這方面的管理具有事關(guān)重大的戰(zhàn)略意義。短期內(nèi)的威脅不在于礦物能源的稀缺，而在于可用資源的集中。它們分布在少數(shù)幾個中東和中亞國家，這種集中將石油和天然氣置于勢力范圍的斗爭和沖突的中心。同樣，地球上水分布的不均和在一些大區(qū)域內(nèi)水的匱缺加劇了競爭的局面，使得掌握水資源成為許多未來沖突的可能性根源。而在一個國家內(nèi)和在耕地分布不均國家之間，今天是劇烈的社會緊張局勢的根源，明天將成為國內(nèi)和國際大規(guī)模遷徙的原因。
8）自然資源的管理今天依然受制于供應(yīng)政策。提供水和礦物能源意味著大規(guī)模的開采、加工和分配的組織工作，而人類活動之所以消費如此多的資源是因為有大批量使用者。大公司逐漸全面掌控能源工業(yè)以及最近在水資源方面的供應(yīng)。這些公司只關(guān)心銷售產(chǎn)品，而不是厲行節(jié)約。
9）自然資源的使用造成相互競爭：各社會階層之間或國家之間為爭取資源的緊張局面，此外，還要加上使用者之間的競爭。灌溉用水與城市用水，運輸用能源和家庭能源，農(nóng)業(yè)用地與娛樂、城市發(fā)展或基礎(chǔ)工程之間的競爭。稀缺資源在不同使用者之間的分配不能只依賴市場的規(guī)律。
10）保護(hù)自然資源包括短期和長期的工作。挖一口井和利用地下水滿足當(dāng)前的需要是輕而易舉的，但是，需要很長時間才能恢復(fù)地下水源的數(shù)量和質(zhì)量的平衡；打一口石油井是輕而易舉的，但是能量的儲存是以大量的生物、水力能源或太陽能構(gòu)成的，其時間可以無限長；毀壞一片土地或使之貧瘠很容易，但恢復(fù)卻需要無限長的時間。而這三種資源在過去的幾個世紀(jì)中是作為“礦業(yè)”開采的：利用一個礦脈，直到枯竭，然后又開采另一個礦脈。這種開采中斷了歷史上的平衡。過去的人們知道自身的存活取決于對水循環(huán)的維護(hù)、能源消耗與再生的平衡，以及土壤肥力的維護(hù)。今天的挑戰(zhàn)在于通過各種科學(xué)和技術(shù)的手段，也通過傳統(tǒng)的智慧，重新找到謹(jǐn)慎的和負(fù)責(zé)的管理藝術(shù)，以保持長期的平衡。
11）自然資源的全面管理取決于地方上各個行動者的合作。水經(jīng)濟(jì)或是水的各種使用的互補(bǔ)，能源的節(jié)約，土壤肥力的維護(hù)，取決于個人的行為和用水方式，也取決于現(xiàn)行規(guī)定及制定大范圍的政策。因此資源的全面節(jié)約管理同時要求實行非常分散和非常集中的方法，這些方面恰好是實行主動輔助性原則的主要領(lǐng)域：必須在最高一級確定共同的指導(dǎo)原則；而這些原則的落實辦法要在地方一級確定。
12）相關(guān)的稅收和收費必須反映公正和節(jié)約的雙重要求。用于自然資源的賦稅制度經(jīng)常是反生產(chǎn)力的。水、能源和土地構(gòu)成了農(nóng)業(yè)和工業(yè)生產(chǎn)的主要因素。由此產(chǎn)生的歷史傾向是人為地削減其費用，作為向生產(chǎn)者的間接補(bǔ)助。水是日常生活必不可少的，以“合理的價格”支付其再生費用向來有引發(fā)騷亂的危險。公共供水公司的收支不平衡經(jīng)常是害怕這種反抗的結(jié)果。這也是供水私有化的重要原因。在未來必須要考慮對最低的、生活必需的使用進(jìn)行補(bǔ)貼，而超過限制則要大幅度提高費用。而水供應(yīng)公司的“通常”做法正好與此相反：用水少反而價格昂貴，消費者支付的平均價格隨著水消費量的增加而降低。普通稅法也違反供水的原則：即對工作用水征稅，反而補(bǔ)貼自然資源的消耗!
13）所有權(quán)和主權(quán)的專制性很不適合自然資源的管理。大的水利系統(tǒng)、石油系統(tǒng)和燃?xì)庀到y(tǒng)，開采、儲存和加工能源的設(shè)備，土壤肥力的管理，都需要長期投資，與使用權(quán)的不可靠性是不相容的。因而不可避免地要向那些進(jìn)行此類投資者讓與長期的使用權(quán)。與此相反的是，自然資源一經(jīng)占有，如同目前所普遍見到的情況，人們就要對這種不取決于如何具體使用的資源占有設(shè)立租金，這既不符合社會公正也不利于資源的節(jié)約。大莊園與沒有土地的農(nóng)民毗鄰，水在傾斜盆地的上游被浪費，而在下游則缺乏，石油稅為一些國家?guī)砹素敻?，而另一些國家卻缺乏最基本的資源。財產(chǎn)權(quán)和主權(quán)都來自同一絕對觀念，即可以使用或濫用擁有的財富。這一原則的修正勢在必行。
在分享中分割的財富和服務(wù)，即人類的技術(shù)發(fā)明成果的管理（三類財富）
我說過，作為分散的生產(chǎn)和消費所選擇的仲裁機(jī)制，市場調(diào)節(jié)在這方面具有最為合理的地位。因此，公共行動是否只應(yīng)限于在世界范圍內(nèi)組織市場的良好運轉(zhuǎn)呢?否，因為治理的原則和標(biāo)準(zhǔn)在這里同樣適用。市場并不因其有效性而本身就成為目的。就這一類財富和服務(wù)而言，我看到在實踐上有三方面的局限性，我們將針對每一個局限性找到治理的原則。
第一個局限性是這些財富與服務(wù)的生產(chǎn)模式，必須將企業(yè)不能靠自身獲取的外部因素融合到企業(yè)中。由于非物質(zhì)因素的作用日益增長，這些外部因素逐漸具有決定性意義，它們在相當(dāng)程度上取決于公共行動的有效性，并經(jīng)常集中在一些地方區(qū)域上：如基礎(chǔ)設(shè)施和機(jī)構(gòu)框架的質(zhì)量、培訓(xùn)體系、創(chuàng)造發(fā)揮積極主動性的思想狀態(tài)，以及研究開發(fā)的聯(lián)系、信息的流通、借貸的方便等。要具備這些因素就需要各治理層次之間的具體協(xié)調(diào)行動，有達(dá)成合作伙伴關(guān)系的能力，有辦法同時在多個領(lǐng)域采取行動，匯總有利條件。因此，即使是在最傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)，也具有三方面的關(guān)系：不同層次之間的關(guān)系，各行動者之間的關(guān)系和各部門之間的關(guān)系，而這些關(guān)系從根本上構(gòu)成了治理的基礎(chǔ)。
第二個局限性是在分配的條件方面。某些第三類財富是必需品，或者說使所有人得到這些財富是保持人的尊嚴(yán)的必要條件而具有公共性質(zhì)，如健康、住房、衛(wèi)生食品。保證得到這些財富和服務(wù)并不意味著必須由公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行生產(chǎn)和配給；相反，為了真正適應(yīng)社會的需要，使用者之間通常需要達(dá)成合作關(guān)系，同時需要一個有效的地方組織。市場本身并不具備充分的治理手段。
第三個局限性在于交換的真正條件。贊成市場自由的中心論據(jù)是“互利”的交換，這一自由市場在過去300年中促成了巨大的進(jìn)步。在治理方面，我們應(yīng)當(dāng)關(guān)心21世紀(jì)互利的交換。從理論上說，開放經(jīng)濟(jì)經(jīng)過供求關(guān)系的變化，平衡市場上提供的數(shù)量和需求，生產(chǎn)應(yīng)當(dāng)在成本最低的地方進(jìn)行。市場的開放由于釋放的活力比開放本身更為重要：開放導(dǎo)致地租效應(yīng)的減少，刺激健康的競賽，創(chuàng)造各經(jīng)濟(jì)行動者之間的誠實競爭，鼓勵革新。在世界各地按照各個因素的成本重新安排生產(chǎn)，可以加速技術(shù)的轉(zhuǎn)移，逐漸推動平衡，縮小差距。在增加交換的同時，開放也是逐步統(tǒng)一與和平的因素。最后，市場的統(tǒng)一能夠促成對大家都有利的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。所有這些論據(jù)不是沒有道理的，但是，現(xiàn)實的經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻離開理論越來越遠(yuǎn)。門檻效應(yīng)和統(tǒng)治效應(yīng)使得“健康的競賽”大多演變成為“贏家獨吃”的賭博?？梢詮膲艛嗟男Ч吹竭@種情況。過去，在國家經(jīng)濟(jì)的范圍內(nèi)，壟斷效應(yīng)由于有了反托拉斯法受到相當(dāng)有效的打擊，但在世界范圍內(nèi)卻沒有被制止。游戲越來越出格了。最強(qiáng)大的行動者，特別是美國和歐洲，只是在他們認(rèn)為合適的時候才遵守游戲規(guī)則，拒絕放棄對他們的戰(zhàn)略生產(chǎn)的控制，同時卻以經(jīng)濟(jì)至上的名義剝削他人。他們從自己的利益出發(fā)，使用玩世不恭的自由派言論。
統(tǒng)治效應(yīng)是當(dāng)今時代的中心論據(jù)，它將剩余價值導(dǎo)向世界經(jīng)濟(jì)的“橋頭堡”，一直到達(dá)那些掌握了知識和信息體系者家中去，使之成為最大的受益者?，F(xiàn)實與建構(gòu)了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)的假說已相去甚遠(yuǎn)，共產(chǎn)黨集團(tuán)的崩潰說明在生產(chǎn)方式的組織中市場經(jīng)濟(jì)和私有制的優(yōu)越性，但崩潰本身不應(yīng)當(dāng)掩蓋這個事實。
然而，批判性思考應(yīng)該走得更遠(yuǎn)，還是要從經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)和治理合理性的標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)。人類的知識和創(chuàng)造性是以人為本的經(jīng)濟(jì)的中心價值。（我在這一節(jié)中引用了聯(lián)盟社會經(jīng)濟(jì)問題研討會的結(jié)論（見www.allinace21.org）。）而在事實上，當(dāng)今的經(jīng)濟(jì)全球化只承認(rèn)一個層次的合理交換，也即世界層次的交換，限制了工作的機(jī)會。25年前，我在法國北部的瓦朗謝訥附近任職期間，正是工業(yè)危機(jī)蔓延的時候，我看到同一地區(qū)一些人無所事事，而許多需要得不到滿足，這兩種現(xiàn)象同時存在令我感到震驚。不管出于什么原因，這實在令人難以容忍?！吧鐣泿拧保╩onnaies sociales）在經(jīng)濟(jì)危機(jī)嚴(yán)重的地區(qū)得以發(fā)明和使用正是基于這一事實，如在阿根廷或是某個具體地區(qū)，目的在于振興“地方交換體系”（SEL），無論是在消沉的農(nóng)村地區(qū)還是被失業(yè)大軍困擾的大城市郊區(qū)。如果現(xiàn)存的調(diào)節(jié)辦法（具體而言就是市場）已經(jīng)失去了合理性，其表現(xiàn)方式就是這些調(diào)節(jié)辦法不符合最小強(qiáng)制原則，并人為地縮小了解決辦法的范圍，在這種情況下，為什么要反對這類創(chuàng)造性的發(fā)明呢?
同樣道理，在關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和食品安全（關(guān)于這個問題，請參閱聯(lián)盟關(guān)于糧食安全的建議冊。夏爾·雷奧波·梅耶出版社，2001年。）的辯論中，如果市場所允許的生產(chǎn)發(fā)展給人們帶來了分配的危機(jī)和對公平的否定，導(dǎo)致地方農(nóng)業(yè)活動的毀滅，破壞了食品安全，而帶有諷刺意味的是這些正好發(fā)生在農(nóng)村地區(qū)，那么，世界市場的調(diào)節(jié)將如何能維持其合理性?
因此，作為治理的一條規(guī)則，即世界市場服從于追求的目標(biāo)和合理的標(biāo)準(zhǔn)，與治理的其他方面相同，所要尋求的不再是交換的霸權(quán)地位——也即世界經(jīng)濟(jì)，而是不同層次交換的連接，并尊重主動輔助性原則。這是一條探索之路，但是這條路在我看來是特別富有成果的，我在結(jié)尾時還將回到這個題目。
在分享中增加的財富和服務(wù)的管理（四類財富）
分享后增加的財富自古以來就存在：如家庭關(guān)系，共同體內(nèi)部的聯(lián)系，知識和經(jīng)驗的傳播等。它們的管理當(dāng)然在市場之外，主要是地方的實踐。
然而，正如人們所看到的，這一類財富在知識經(jīng)濟(jì)、信息革命和生命科學(xué)這三方面發(fā)展的影響下，從現(xiàn)在起占據(jù)著確定未來的重要地位。于是，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)行動者——企業(yè)，和自由經(jīng)濟(jì)的熱心提倡者看到了危險，不斷地將這一新的財富類別納入他們自己的思維邏輯中去，企圖將知識私有化。在這方面，我們可以引申一下援用在另一個背景之下創(chuàng)立的專利做法。迄今為止，專利用于保護(hù)可以有效地提高生產(chǎn)的各類知識，或者是有用的新產(chǎn)品或服務(wù)的發(fā)明創(chuàng)造，使得復(fù)制費用變得十分昂貴。因此，專利的作用是酬勞創(chuàng)新。但是，當(dāng)產(chǎn)生的財富或服務(wù)的復(fù)制費用幾乎可以忽略不計時，如計算機(jī)程序、新型種子、信息、非專利藥品等，我們就完全擁有了另一種思維邏輯，而專利將變得極不合理，因為它造成了多余的費用和人為的稀缺。
自由軟件的例子很能說明一種知識結(jié)構(gòu)如何與交流和協(xié)同互惠準(zhǔn)則相遇的情況，這類軟件現(xiàn)在已經(jīng)是信息產(chǎn)業(yè)界中不可缺少的一道風(fēng)景。人們通過微軟所聯(lián)想到的軟件界巨頭所能夠集聚的實力，初看起來令人震驚。實際上，自由軟件的發(fā)展最初十分不順，其環(huán)境本身十分說明問題：這是一個在使用中不斷完善的工具，可以吸收每一個人的知識和創(chuàng)造性，其發(fā)展的正常邏輯就是協(xié)同互惠而不是制造人為的租金費用。
在地方區(qū)域上，我們可以更好地理解對社會資本的重視。這個社會資本在公共財產(chǎn)的傳統(tǒng)類別中是不可缺少的，包括國家生產(chǎn)和交付使用的財富和企業(yè)生產(chǎn)的私有產(chǎn)品。這是一種可以無限制發(fā)展的公共財產(chǎn)，是分割后增加的財富，因為是由關(guān)系產(chǎn)生的。
知識交換網(wǎng)絡(luò)（這些交換網(wǎng)絡(luò)誕生在巴黎郊區(qū)的埃弗里（Evry），組織形式是俱樂部，在國內(nèi)和國際上都有發(fā)展。）是克萊爾和馬克·希伯-薩弗林（Claire，Marc HeberSuffrin）倡議的，在最近十年中得到相當(dāng)不錯的發(fā)展，也是無限制創(chuàng)造的一種象征，即在這一網(wǎng)絡(luò)中，每個人都首先自愿提供技能和知識。在關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展中，在能力的協(xié)同互惠過程中，我們就增加了社會資本。
常實施改變生物基因的美國孟山都（Monsanto）公司在將一種基因植入植物后，使植物不再繁殖，他們把這個基因命名為“終結(jié)者”，隨后這家公司的股市行情一瀉千里，也不再自鳴得意。這個事件并不是偶然的，因為種子是分割后增長的象征：在受粉后，種子自己毀滅了，但給莖株以生命。這種繁殖使得人類可以取用其中的一部分，同時留下足夠的種子重復(fù)這個過程。不能僅僅以經(jīng)濟(jì)效益或科學(xué)進(jìn)步的名義隨便擺弄這些象征。我牢記瓦茨拉夫·哈維爾（Vaclav Havel）的名言:“人在盜走母牛的尊嚴(yán)時，也損害了人的尊嚴(yán)?！币越?jīng)濟(jì)和技術(shù)的名義去損害最能象征我們生存的條件時，受到損害的是生存本身。
觸犯生命的象征、通過私有化禁錮生物這些做法也在經(jīng)濟(jì)上帶來決定性的后果：以知識產(chǎn)權(quán)為依據(jù)禁止人們自由繁殖生物的機(jī)能，而這種繁殖與生物本身的存活有關(guān)，這就意味著將經(jīng)濟(jì)導(dǎo)入一個不該它進(jìn)入的領(lǐng)域。所以在絕大多數(shù)人心目中，生物專利化被認(rèn)為從道德、政治、甚至從經(jīng)濟(jì)觀點看都是愚不可及的，這種看法很有道理。這等于是把經(jīng)濟(jì)規(guī)則作為財富生產(chǎn)的屏障，難道經(jīng)濟(jì)的使命不是發(fā)展財富嗎?正是這方面的丑聞使得美國制藥廠在同南非關(guān)于治療艾滋病的非專利藥品生產(chǎn)的糾紛中敗北。如果經(jīng)濟(jì)規(guī)律、治理原則意味著禁止某個陷入困境的國家或大陸不得不以手頭僅有的簡陋措施去對付艾滋病的流行，這種經(jīng)濟(jì)規(guī)律，這種治理原則還有什么意義可言?
與此相反，對于第四類財富，治理的主要功能是在所有的層次組織最大限度的發(fā)展。
治理的共同原則重現(xiàn)在各類財富和服務(wù)的管理中
對財富和服務(wù)的四類區(qū)分可以更好地了解公共行動與市場關(guān)系的各個方面。我們只能得出結(jié)論，強(qiáng)調(diào)治理原則的普遍意義。
首先，每一次以目標(biāo)、倫理標(biāo)準(zhǔn)和具體措施對治理所做出的定義，都要動搖一些牢不可破的、為重大利益所捍衛(wèi)的東西，因而有煥然一新的感覺。經(jīng)濟(jì)治理的規(guī)則必須經(jīng)常以其具體效果進(jìn)行衡量，重新評估和豐富自己。同樣，治理的合理性也提供了一系列富有成果的分析面，說明哪些是可以接受的，哪些是不能接受的。將市場看做治理中的一種，評估的方法根據(jù)也適用于其他治理的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，這種做法，如同我們所看到的，促使我們從經(jīng)濟(jì)學(xué)的教條過渡到實驗性的認(rèn)識，大大擴(kuò)展了可能的范疇。
其次，在任何情況下，包括第三類財富，都有一個治理各層次之間的結(jié)合問題，都適用主動輔助性原則，從而達(dá)到最大限度的一致和最大限度的多樣性。按照主動輔助性原則，來自經(jīng)驗的指導(dǎo)原則逐步適用于最基層的治理，對于公共財產(chǎn)、自然資源和在分割時增多的財富是最容易設(shè)想和確認(rèn)的。
第三類財富，即“商品財富”相互間的交換關(guān)聯(lián)要求革新的力度更大一些。要應(yīng)用倒置原則：任何地方體系如果參照治理的總體目標(biāo)，比“標(biāo)準(zhǔn)方案”，即世界市場的解決辦法更有優(yōu)越性，那么這一體系就是合理的。例如，社會貨幣符合這一標(biāo)準(zhǔn)，至少在危機(jī)的情況下如此。
如果有些地方經(jīng)濟(jì)在納入世界市場的同時破壞了社會聯(lián)系，并使社會資本變得貧乏，而且漸漸地，糧食安全或食品質(zhì)量的下降也是由此引起，因為這種安全過去是由地方的相互依賴性所保證，而在新的治理層次上又沒有建構(gòu)新的安全體系，那么這無異于狗熊掰棒子，因為這說明建立在商品交換基礎(chǔ)上的經(jīng)濟(jì)最佳狀態(tài)已經(jīng)達(dá)到了以形勢惡化為代價的程度，而其所處的領(lǐng)域比社會生活更為重要。地區(qū)之間、國家之間和經(jīng)濟(jì)行動者之間的專業(yè)化在實際上加強(qiáng)了生產(chǎn)的垂直渠道，與其他類型的交換看不見了，包括社會之間的交換和與環(huán)境的交換。所發(fā)生的情形就像用線性衡量工具去衡量“經(jīng)濟(jì)進(jìn)步”，其結(jié)果是極端的片面與局限，并且掩蓋了事物的本質(zhì)。
為了保護(hù)各行動者之間的公平，避免設(shè)租現(xiàn)象，可以宣布下列的總原則：在一個共同框架和盡責(zé)手冊中，維護(hù)各行動者機(jī)會均等，特別是允許新的行動者不斷進(jìn)入，以避免設(shè)租效應(yīng)。任何社會，不論什么層次都可以發(fā)展?jié)M足其具體情況和特殊需要的交換系統(tǒng)，從而可以表現(xiàn)出比實施單純市場的單一形式規(guī)則更大的優(yōu)越性。
各類經(jīng)濟(jì)行動者在規(guī)則面前是平等的，體現(xiàn)在任何層次上,“新的行動者”都可隨意進(jìn)入活動領(lǐng)域，這就排除將市場交給一個已經(jīng)在場的行動者的做法，而其惟一的理由是“他是本地人”。任何經(jīng)濟(jì)行動者，不論他有什么樣的身份，只要接受了盡責(zé)手冊，都有權(quán)擁有同樣的條件。這也意味著，如果一個國家要求在國家范圍內(nèi)實行這樣的機(jī)制，它必須同意下一級權(quán)力機(jī)構(gòu)也可以有同樣的機(jī)會、按同樣的條件提出要求。
根據(jù)此一機(jī)會而產(chǎn)生的總體附加值必須能夠說明問題，衡量的工具必須是透明的；發(fā)展指數(shù)和管理辦法必須是明確的，并符合共同的盡責(zé)手冊。
綜上所述，我們得出管理每一類財富的兩個治理原則，我將在下文對此加以闡述：一是各類型的行動者之間必要的合作伙伴關(guān)系；一是地方區(qū)域巧妙組織各類關(guān)系的重要角色。
第四章行動者之間關(guān)系的管理：合作伙伴關(guān)系的要點與實踐
合作伙伴關(guān)系事關(guān)重大：一個指頭撿不起石頭
《一個指頭撿不起石頭》：這是非洲馬里的角里巴（Djoliba）協(xié)會（集體著作:《一個指頭撿不起石頭》（On ne ramasse pas une pierre avec un seul doigt）。ECLM/Djoliba出版，巴馬科，1996年。）集體編寫的一本書的題目，該書介紹了他們對權(quán)力下放問題的思考，從一系列事例出發(fā)來說明社會在公共財產(chǎn)生產(chǎn)中的多種承諾方式。在像馬里這樣的集體社會中，權(quán)力下放的重大意義不單單是、而且尤其不是為了靠近基層政府，而完完全全是為了促進(jìn)地方的主動性，發(fā)揮民眾的力量，將治理體現(xiàn)在該國社會、政治和文化的現(xiàn)實生活中。
用這句話來說明世界是一個關(guān)系體系是何等美好的象征啊!如同手指揮著每一根指頭的關(guān)系一樣，治理則組織起各個社會行動者之間的關(guān)系。
在本書中，我已多次提到各行動者及各伙伴之間關(guān)系的重大意義及其形態(tài)，這里我重申幾個重要特點，然后在下文將更為系統(tǒng)地闡述合作伙伴關(guān)系的理論和實踐。
我們首先在描述治理革命的開端時提出了行動者之間的關(guān)系。我們看到在需要完成的職責(zé)與負(fù)責(zé)完成的行動者之間突顯了一種牢固的關(guān)系，這種關(guān)系使公共范疇和私立范疇成為兩個相互獨立的空間。在這方面，我們注意到行動者的責(zé)任種類并不取決于其公立或私立性質(zhì)，而在于其行動所起到的作用。于是我們就打開了集體管理與開采公共財產(chǎn)的思路。這一思路雖平淡無奇，卻也不失為一個小小的革命。
隨后，在描述非制度化機(jī)制和司法多元化時，我們談到個體行動者，特別是民間社團(tuán)組織如何滲入了公共范疇，從而使各個社會團(tuán)體對其所遇到的挑戰(zhàn)產(chǎn)生了多種應(yīng)付方式。這種拓展符合治理藝術(shù)基礎(chǔ)中的一環(huán)，即最小約束原則。將公共范疇僅僅理解為公共行動者的行動會使社會變得貧乏，使之喪失為達(dá)到目標(biāo)而可以采取的許多有效手段；同樣的道理，在公共范疇中強(qiáng)制推行單一規(guī)則，無異于剝奪其自身創(chuàng)造性的成果。
之后，我們談到合作的能力是一個社會中社會財富的一個方面，說到底就是社會發(fā)展的主要條件之一。
我們還注意到社會行動者組織在世界化中的重要性以及重新思考地方和全球關(guān)系的必要性。世界范圍內(nèi)非政府組織不斷增長的力量得益于其國際網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)，有能力提出共同的立場鑒定，在地方與國際問題體系之間建立短程路徑。其中公共機(jī)構(gòu)演變得十分緩慢，仍然封閉在陳腐的行政和政治區(qū)劃當(dāng)中。
接下來，我們在對合理的治理基礎(chǔ)進(jìn)行思考時，發(fā)現(xiàn)治理就建立在社會契約之上：不僅是公共權(quán)力，同時還是每個職業(yè)領(lǐng)域必須根據(jù)共同的《人類責(zé)任憲章》逐步確定其在居住區(qū)的職位。
最后，我分析了財富的各種類型，我們發(fā)現(xiàn)任何一種財富都不能由一個行動者來實際負(fù)責(zé)和管理。非洲的那句諺語無論何時何地都用得著：一個指頭撿不起石頭。這也適用于第三類財富，看起來是最為“私有化的”，離公共范疇最遠(yuǎn)，因為這些財富的生產(chǎn)要求企業(yè)、政府、教育組織和研究機(jī)構(gòu)的多種合作。
因此，行動者之間的關(guān)系在治理中起著軸承的作用，可與不同層次的治理關(guān)系相提并論。
我經(jīng)?？吹饺藗儗⑿袆诱哧P(guān)系和合作伙伴關(guān)系的思考簡化為“參與民主”或“公民參與”。這是一種短視，而且這類參與恐怕僅能改變代議制民主機(jī)制的皮毛。過不了多久，后者便會提出民間社團(tuán)的合法性問題；或是當(dāng)公共權(quán)力希望以他們制定的計劃“聯(lián)合起公民”而得不到回應(yīng)時又為之感到遺憾。同樣，人們還特別將這一思考局限在“社會伙伴”的舊定義之中。由此令我想起了從歐洲到區(qū)域性經(jīng)濟(jì)與社會委員會的建構(gòu)方式。擁有社會行動者之間的對話場所是有益的，指導(dǎo)創(chuàng)立這些委員會的想法是好的。但是，人們?nèi)酝Ａ粼凇吧鐣锇椤钡母拍钌?，如同這些委員會的三個組成部分所證實的：雇主、工會和“第三部門”。這個包容一切的第三部門很說明問題，即難于設(shè)想社會行動者之間多樣化的關(guān)系。再走得遠(yuǎn)一些，我們就得努力將各國的社會行動者之間的關(guān)系條件概念化。
盡管大家都有意愿，為什么公共權(quán)力與社會的其他行動者之間的合作關(guān)系常常如此困難呢?這中間有兩類障礙，一類是理論上的，另一類是實踐上的。
理論上的障礙與近兩個世紀(jì)以來西方社會所制定的政治范疇與政府運作公共權(quán)力方式有關(guān)。法國大革命在一定程度上反對與舊制度混為一談。行使政權(quán)的貴族或享有稅收特權(quán)的教士分別擔(dān)當(dāng)起創(chuàng)立基金會和各種宗教機(jī)構(gòu)的任務(wù)，承擔(dān)了大部分社會功能。對此，大革命肯定了政治與國家對公共財產(chǎn)的壟斷，以此保證在法律面前人人平等。自由、平等、博愛三聯(lián)句則裝飾了公共建構(gòu)的門面，三者密不可分，維護(hù)自由的公共機(jī)構(gòu)也保證平等和博愛。這便說明法國的公共權(quán)力如何不屑于與私立基金會為伍。例如，與美國、荷蘭、英國的情況相反，在法國，富人捐贈私人遺產(chǎn)用于公共福利總帶些不合時宜的味道。富起來以后將財產(chǎn)捐獻(xiàn)給社會總顯得有些令人生疑，或者干脆說不合情理。至于協(xié)會，大部分都享受地方或國家提供的補(bǔ)助金；而社會領(lǐng)域方面的重要協(xié)會則靠公共權(quán)力按日計算發(fā)給的費用；較少協(xié)會擁有自己的財源以保證其自身的獨立性，如會員的會費或私人捐贈。這說明法國社會在整體上認(rèn)為平等和博愛是要通過稅收和交納社會各項費用來保證的。沒有必要以私人捐贈的方式加強(qiáng)博愛精神了，既然稅收和社會再分配已經(jīng)相當(dāng)于國民生產(chǎn)總值的一半以上!基于此，公共權(quán)力實際上凌駕于社會之上，合作關(guān)系便也不那么容易了。
公共權(quán)力與企業(yè)界的關(guān)系更不正常。例如在法國，兩者之間的關(guān)系格外密切。從第二次世界大戰(zhàn)后實行國有化以來，法國公共權(quán)力介入了許多工業(yè)部門和銀行機(jī)構(gòu)。高級公務(wù)員離開國家部門進(jìn)入私人企業(yè)，為他們與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)人之間建立了無數(shù)的溝通渠道。盡管市場的全球化和歐洲統(tǒng)一市場的發(fā)展已經(jīng)大大緩和了國家干預(yù)的效果，并削弱了其程度，國家仍然繼續(xù)實行干涉經(jīng)濟(jì)的老做法。遺憾的是，我們不能說這種公與私、政治與經(jīng)濟(jì)的密切關(guān)系真正造就了合作伙伴關(guān)系的理論。法國二戰(zhàn)后的五年計劃發(fā)展階段以及后來的政府大宗訂貨都一直使經(jīng)濟(jì)負(fù)有沉重的負(fù)擔(dān)，更何況又沒有共同建立一種公共財產(chǎn)的理論作為支撐。
同樣，合作伙伴關(guān)系在一定數(shù)量的公共政策的共同管理之下制度化了，如社會福利住房和農(nóng)業(yè)，但這個問題并不因此便有了嚴(yán)密的思想。最后，人們在城市和街區(qū)的管理方面做了很多努力以便更好地聯(lián)合公民，后者在公共服務(wù)部門被稱為“用戶”，而在街區(qū)生活中叫做“居民”。不管被稱做什么，到最后，他們與公共權(quán)力的對話是否具有代表性和合法性這一問題終究要提到桌面上來。
這里便觸及到問題的核心了。代議制民主將選舉中的當(dāng)選者作為民眾意愿的代表。如果公共范疇壟斷了公共財產(chǎn)的定義和生產(chǎn)，那么當(dāng)選者是共和國合法壟斷的化身，而其他的社會行動者將只不過是工具?；诠埠蛧@一惟一且不可分割的觀點，正如國際法總是比國家法低一級，國家以外的行動者對公共財產(chǎn)的使用相比公共權(quán)力使用起來便缺少優(yōu)先權(quán)。這些事實也許看起來顯而易見，但我仍強(qiáng)調(diào)這些觀點，因為這一切擯除了合作伙伴關(guān)系的具體實踐。這甚至體現(xiàn)在日常生活的細(xì)節(jié)中。例如，地方當(dāng)選人認(rèn)為自己不必要受專業(yè)培訓(xùn)。您可以到各個討論會和培訓(xùn)班去觀察，您會看到大多數(shù)情況下市長或副市長只參加開業(yè)或結(jié)業(yè)典禮，熱心鼓勵其他人努力學(xué)習(xí)，然后回去忙他自己的事情。難道人民選出的代表就不需要經(jīng)過培訓(xùn)了?不需要，因為他的能力某種意義上來自一種神圣的熱情，來自選舉賦予的合法性!我們將會看到，合作伙伴關(guān)系意味著對他人的新認(rèn)識，而通過共同的學(xué)習(xí)可以產(chǎn)生新的變化。如果事先就與政治理念本身對立，如何指望可能發(fā)生這種變化?
合作伙伴關(guān)系的理論障礙夾雜著實踐中的障礙，包括思想和公共機(jī)構(gòu)方面。
治理應(yīng)當(dāng)做到賦予共同體一種意義，而不具排他性的公共權(quán)力一般來說最有資格去引發(fā)對話和建立合作伙伴關(guān)系，將自己作為集體行動的催化劑。最成功地領(lǐng)導(dǎo)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國家便是有能力圍繞共同的方案組織和動員所有行動者的國家。在地方上也可以看到同樣的情況，沒有人會質(zhì)疑一個市長召集地方區(qū)域上所有行動者的合法性。但是，從權(quán)威職能到有促進(jìn)作用的職能過程要求進(jìn)行各種文化和機(jī)構(gòu)方面的深刻變革。
1996年，我在伊斯坦布爾舉行的世界住房大會上的一次國際住房論壇上，聽到了來自世界各地與會者發(fā)出的心聲，他們呼吁:“我們很愿意成為合作伙伴，但是我們國家的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)根本沒有能力進(jìn)行合作!”
《加拉加斯宣言》作為我們敘述主動輔助性原則的起點，指出了造成合作伙伴關(guān)系障礙的實質(zhì)問題。行政管理部門不應(yīng)強(qiáng)制人們實行它的語言、心理規(guī)范、它的約束、程序和節(jié)奏，如此，平等對話的思想才能得到普遍的分享，特別是與社會最貧窮、最遠(yuǎn)離政權(quán)及規(guī)則的社會階層進(jìn)行討論的時候更是如此。即使是思想有了變化，機(jī)構(gòu)與程序的僵化也對合作伙伴關(guān)系極為不利。最為僵化的首先是程序，機(jī)構(gòu)的枝節(jié)和部門越多，公務(wù)員適應(yīng)它們的自由度越小，行政部門與其對話者進(jìn)行對話的方式便越帶強(qiáng)制性。然而，所謂合作伙伴關(guān)系指的就是傾聽和相互影響的可能性。要使一項公共計劃形成合作伙伴關(guān)系，每一方都要有談判和采取主動創(chuàng)意的自由，否則公共權(quán)力將會隨心所欲。許多公共權(quán)力善意尋求的合作伙伴關(guān)系實際上只不過是邀請人們參與行政部門單方面制定的計劃而已。
我們在分析主動輔助性原則時看到，這個原則要求公務(wù)員從“惟命是從”（實施單一形式的規(guī)則）轉(zhuǎn)向“當(dāng)家作主”（尋求實施指導(dǎo)原則的最佳辦法）。這一轉(zhuǎn)變正是實現(xiàn)合作伙伴關(guān)系的必要條件，也正是這種自由和這種責(zé)任才使他們有可能與其他行動者一道制定共同方案。
在從惟命是從轉(zhuǎn)為當(dāng)家作主的過程中，我們是否看到如此鐘愛的平等原則一去不復(fù)返了呢?難道平等只能在規(guī)則的均衡性中體現(xiàn)嗎?公務(wù)員的明智義務(wù)會不會給他們大開行政專斷之門，而由于他們所處的優(yōu)越地位能否使其逃避一切民主監(jiān)督的程序?我不這樣認(rèn)為。我個人的經(jīng)歷告訴我，專斷和腐敗既可利用規(guī)則的泛濫，也可鉆缺乏規(guī)則的空子。至于當(dāng)家作主，相對于簡單的惟命是從來說，公務(wù)員要表明所采取的行動，則精神方面可能不那么令人愉快，但在民主監(jiān)督方面會增加極為豐富的內(nèi)容。將公民置于公共行動中以明智為基礎(chǔ)的平等權(quán)利面前，也將成為公共權(quán)力與行政部門之間的關(guān)系產(chǎn)生深刻變化的內(nèi)因。只要關(guān)系仍然建立在舊觀念的基礎(chǔ)上，即政治可以“壟斷發(fā)展方向”，而行政部門只是執(zhí)行政治所作出的決定，那就沒有出路。
“公民社會”這種如此簡單、如此經(jīng)常使用的說法，也將變?yōu)閷χ卫硭伎嫉恼系K。公民社會實際上被定義為國家和政界的對立面，如此定義的公民社會在一定程度上把公共范疇杰出而孤立的功能神圣化了。而我們將公民社會與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域做比較時，我們以為在贊揚公民社會的同時也使其脫離了社會。關(guān)鍵問題其實簡單得多：治理可以無限擴(kuò)大解決辦法的范圍，也可以豐富政策選擇這樣一種藝術(shù)，同時它也是一種用盡可能多的手指去拿石頭的方法，讓每個人根據(jù)各自的新設(shè)想和不斷更新的思考為管理公共財產(chǎn)做出貢獻(xiàn)。治理是一項有建設(shè)性的整體戰(zhàn)略，這一思想與合作伙伴關(guān)系是不可分割的。
合作伙伴關(guān)系
目前，在現(xiàn)代組織方面所出現(xiàn)的問題中隨時都會提到合作伙伴關(guān)系。我使用這一詞匯作為治理的主體要素。然而，任何曾遇到過改變習(xí)慣、變換做法、建立或復(fù)查行動者之間合作方式的人都會看到，從制定原則到原則的實施有一條漫長的道路。
合作伙伴關(guān)系一詞因行動者不同而具有十分多樣的關(guān)系形式。格萊特（Gret）小組（Groupe de recherche et d’échanges technologiques的縮寫（技術(shù)研究和交換組），著作為《南北團(tuán)結(jié)組織之間的合作伙伴關(guān)系和合同關(guān)系》（Partenariat et contractualisation entre organisations de solidaritédu Nord et du Sud），工作文件第16號，2001年6月27日。）提出了幾項標(biāo)準(zhǔn)，對合作伙伴關(guān)系做出如下定義：關(guān)系的均衡與平等，共同分享的政治觀點，技能知識的互補(bǔ)，相互了解與信賴。
至于企業(yè)方面的可持續(xù)發(fā)展（稱為stakeholder），需要合作伙伴的行為方式:“這個原則力圖超越只為股東利益的企業(yè)管理與為不同方面謀福利之間的矛盾，不僅是股東，也包括職工、供貨商、顧客，或在更為一般的意義上，考慮企業(yè)的總體社會環(huán)境。不必質(zhì)疑企業(yè)創(chuàng)造財富的作用及其因此追求利潤的做法，這些指導(dǎo)原則應(yīng)當(dāng)推廣到企業(yè)的日常實踐中，只有這樣，它們才能使稅收手段和各種規(guī)章制度得到完善，使企業(yè)的‘最高利益’在整體上接近社會的最高利益?！保∕.胡華德（M.Huward）,《回聲報》，2001年6月27日。）
歐盟委員會在其2001年7月公布的綠皮書中提出如下定義:“企業(yè)的社會責(zé)任主要指企業(yè)主動提出創(chuàng)意為改進(jìn)社會做出貢獻(xiàn)，并使環(huán)境更加清潔。（……）這種責(zé)任主要對于職工而言，更廣泛意義上指所有與企業(yè)有關(guān)的各部門，后者也可以影響企業(yè)的成功發(fā)展。”（《經(jīng)濟(jì)世界報》（Le monde économique），2001年11月26日。）
在合作領(lǐng)域內(nèi),“合作伙伴關(guān)系的概念很龐大，它涉及到合作關(guān)系本身的基礎(chǔ)。它最初的意義指的是從一種不對等關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N平衡的關(guān)系，其中不對等關(guān)系是為出資者設(shè)計的發(fā)展與合作模式。在這種合作伙伴關(guān)系中，行動者們要在國際合作的基礎(chǔ)上共同建立一個適合每個國家的發(fā)展方案”。（J.J.加巴（J.J.Gabas）:《合作伙伴關(guān)系的概念》（Le concept de partenariat），www.iut.orsay.fr/cobea/Partenariat.htm，2000年。）
但是，正如1999年舉行的UE/ACP論壇（歐洲聯(lián)盟為一方，非洲、加勒比、太平洋國家為另一方）所表明的:“當(dāng)前的合作伙伴關(guān)系經(jīng)常被感覺為一種表面的伙伴關(guān)系，甚至在有些人看來是一場騙局，實際上是施者與受者之間力量關(guān)系的表現(xiàn)”。（歐盟—非加太論壇（Forum UEACP）,《從五月到十月討論的落實階段》（Phase de validation des discussions de mai octobre），1999年，www.ueacp.org。）在這份材料中，我們強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)促成建立“共同管理的公共空間”原則，確保相互監(jiān)督和決定的透明性。然而，實際情況表明存在一系列問題，這些問題妨礙了合作伙伴關(guān)系的建立。表達(dá)合作的愿望是通過北半球國家的優(yōu)先權(quán)、并根據(jù)他們的模式來確定的；更有甚者，信息和專業(yè)技能在絕大多數(shù)情況下為提供資金的國家所壟斷，而“信息是民主監(jiān)督的關(guān)鍵”。（前引UEACP論壇。）如此,“（……）根據(jù)以往的經(jīng)驗，目標(biāo)與實踐脫節(jié)的可能性是極大的。契約與成就的觀念，如同政治對話與向非政府行動者開放的目標(biāo)一樣，需要確定客觀、透明的評估標(biāo)準(zhǔn)。同樣的問題是：誰來確定標(biāo)準(zhǔn)?在什么基礎(chǔ)上?誰負(fù)責(zé)跟蹤與評價?誰來監(jiān)督?由誰制裁?”（Y.加多（Y.Jadot）:《走向歐盟—非加太的新合作伙伴關(guān)系?從條件到契約》（Vers un nouveau partenariat UEACP?De la conditionnalité au contrat），出版者：Solagal，1999年。）
合作伙伴關(guān)系的先決條件：行動者的機(jī)制
合作伙伴關(guān)系本身就要求一個有組織的行動者所組成的社會，以自然的方式體現(xiàn)社會上的各種力量和各種利益。實際情況遠(yuǎn)非如此。為了賦予合作伙伴關(guān)系一定的意義，它本身需要一種機(jī)制上的價值；一個社會群體如果被他人承認(rèn)并應(yīng)邀制定一項共同的方案，那么對于其機(jī)制的建構(gòu)則是巨大的鼓勵。其先決條件是設(shè)立公共辯論的舞臺。這個舞臺也許在國內(nèi)或在地方上早就存在，但在國家以外，更不必說世界的范圍內(nèi)根本不存在。在歐盟內(nèi)部，各國家公共權(quán)力便抵制建立這樣的舞臺以及在共同體范圍的公共辯論，他們只關(guān)心保持政治合法性的壟斷地位。關(guān)于對歐洲協(xié)議、或者最近對歐洲公約進(jìn)行的全民投票在這方面很說明問題。各國和歐洲的公共權(quán)力所協(xié)助組織的大范圍討論是極為少見的。辯論可以讓社會的每個領(lǐng)域都擁有構(gòu)建的手段，形成一種觀點并與其他人進(jìn)行討論。如果我們真想要建立不折不扣的歐洲公眾輿論和歐洲合作伙伴關(guān)系，而不是布魯塞爾歐盟總部與企業(yè)和非政府組織策劃的大集團(tuán)之間的對話，那就需要從最容易的地方著手，即在適當(dāng)范圍內(nèi)建立公共辯論舞臺與行動者機(jī)制，這是先決條件和當(dāng)務(wù)之急。由于民主因國際互聯(lián)網(wǎng)而擁有強(qiáng)大的變革手段，這一切將更容易做到。我并不視互聯(lián)網(wǎng)為一種自動造成民主辯論的神奇手段，在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)送一張傳單或是組織一場網(wǎng)上論壇當(dāng)然不需要花很多錢。但是，如果是像我們多次在“協(xié)力盡責(zé)多元的世界聯(lián)盟”框架內(nèi)所做的那樣，切切實實地組織多種語言的討論會，也即構(gòu)建真正的模擬公共討論舞臺，還需考慮到后續(xù)工作與組織后續(xù)討論，就需要很多的經(jīng)費，需要政府的支持。
民主在任何時期都不能與技術(shù)手段分開，技術(shù)手段使民主的實施成為可能。古希臘的廣場（agora）或羅馬的集會廣場（forum）和城邦的階梯都符合當(dāng)時的技術(shù)條件，即步行傳遞消息和手抄文件。中央集權(quán)國家和代議制民主的建立是文書與印刷術(shù)普及的結(jié)果。明天的治理也將與新的交流和溝通網(wǎng)絡(luò)緊密相連。盡管如此，新技術(shù)系統(tǒng)所產(chǎn)生的治理方式和合作伙伴關(guān)系也需要政府財政手段的支持。
同樣，瑞士達(dá)沃斯經(jīng)濟(jì)論壇和巴西阿雷格里港社會論壇都表明，如果全球范圍內(nèi)不事先建構(gòu)公眾和政治舞臺，就不可能有世界級的合作伙伴關(guān)系。各國沒有能力也沒有興趣去建構(gòu)這類舞臺。最近的約翰內(nèi)斯堡大會即里約十國會議說明，在國家和大企業(yè)之間面對面的關(guān)系中，當(dāng)合作伙伴關(guān)系取決于各行動者的經(jīng)濟(jì)手段時，其作用會縮小到什么程度。
我認(rèn)為，通過委托協(xié)同行動者負(fù)責(zé)創(chuàng)立世界級公共討論舞臺來建立合作伙伴關(guān)系已經(jīng)成為首要前提，這將成為一次極為豐富的經(jīng)驗。為此，需要對這些肩負(fù)重任的個體行動者嚴(yán)格地制定盡責(zé)手冊。在對歐盟和非加太國家聯(lián)合在一起的《洛美公約》實施的評估中，我們曾舉辦了一次互聯(lián)網(wǎng)對話和經(jīng)驗交流論壇。（見前引www.ueacp.org。）我們以大部分由歐盟委員會提供的微薄財力得以證實，這樣一種論壇向不同的合作伙伴、特別是那些非加太國家的基層行動者和協(xié)會，提供了切實參加討論的機(jī)會，而不必顧及本國政府當(dāng)局對他們的限制。我們需將這種機(jī)制交給一個協(xié)作者或是協(xié)會的聯(lián)合體管理，就可以創(chuàng)立出永久的對話、討論和評估的空間。
建立名副其實的合作伙伴關(guān)系的另一個先決條件是給每個行動者以發(fā)言權(quán)。不是每個行動者都有同樣的機(jī)會建立和建構(gòu)合法的發(fā)言權(quán)，我指的是處于最底層的社會群體。如此看來，有關(guān)世界公民社會的傳統(tǒng)言論便不乏偽善的成分。出席聯(lián)合國組織的國際會議，或是世界社會論壇那樣的公民論壇，顯然是由有能力出錢資助旅費者或組織來決定。具體而言，在這些場合，發(fā)言的不是“人民”，而是那些有辦法獲得信息并與他人交換，然后再實地參加討論的人。如果事先沒有與網(wǎng)絡(luò)建立起聯(lián)系，確定立場，或是至少得到事前準(zhǔn)備的文件，那么買張飛機(jī)票不等于有效地參加會議。
有件事令我十分震驚，那是在二戰(zhàn)后法國的大發(fā)展時代，有個所謂與居民共同協(xié)商的事件，即尋求與居民一起制定城市規(guī)劃文件，并在制定文件的過程中無限制地尋求各種協(xié)商，能夠?qū)嶋H參加這類工作的社會群體是那些掌握了行政語言，并已經(jīng)參與了政權(quán)的人。根本沒人想到去問一位居民，或是年輕人，或是婦女（在這類協(xié)商中，婦女經(jīng)常是少數(shù)，她們晚上通常沒有時間脫身參與這類活動）“居民的想法”、“年輕人的想法”或是“婦女的想法”!一個社會群體如果沒有形成自己的言論空間，便不能真正參與公共討論。
卡特琳娜·佛萊在她的著作《真正與居民一起管理城市》（Gérer vraiment la ville avec ses habitants，夏爾·雷奧波·梅耶出版社，2000年。）中作為題名引用了保爾·里克爾的話:“權(quán)力產(chǎn)生于共同行動，消失于分散活動?！弊髡咛貏e指出這一權(quán)力通過不同階段在居民階層中的形成：個人意識的覺醒，然后是地方的集體動員和更為廣泛的聯(lián)盟，最后形成民眾行為中的改革能力。
無論是農(nóng)民組織還是城市平民區(qū)的居民組織，我們都從中得到確證，逐漸建立對話和交流的國際網(wǎng)絡(luò)，以及為此需要形成的相互了解、信任和共同判斷、觀點以及共同提出建議，所有這些對于建立與其他行動者的合作伙伴關(guān)系來說是一個決定性的先決條件。很快地，一直局限于抵抗和抗議行動的社會團(tuán)體如果有可能建立這樣的國際網(wǎng)絡(luò)便會振作起來，表現(xiàn)出建設(shè)集體判斷基準(zhǔn)和掌握復(fù)雜局面的能力，甚至超出了專家和國家機(jī)構(gòu)的水平。這便相當(dāng)于盎格魯-撒克遜的有行使責(zé)任的能力概念。
合作伙伴關(guān)系的另一個條件是承認(rèn)他人的能力?！都永铀剐浴返牡谝粭l原則便是:“認(rèn)識和承認(rèn)居民的活力?！蔽椰F(xiàn)在還要加上一點：認(rèn)識和承認(rèn)居民所擁有的能力。有些大城市的經(jīng)驗給出了很好的榜樣，如馬賽、達(dá)喀爾、里約熱內(nèi)盧、加拉加斯和費城，他們讓居民自己對城市暴力做出診治。我在這里要情不自禁地引用一段一位達(dá)喀爾年輕人的吟快板：
我們的想像力滋潤著我們隨機(jī)應(yīng)變的能力，
我們拒絕宿命論，
我們要的是發(fā)展，
不怕得罪法律制定者，
也不怕得罪城市管理者，
他們無法有效滿足我們的需求。（M.迪奧普主編（M.Diop）:《從達(dá)喀爾的街區(qū)看城市暴力》（La violence urbaine vue des quartiers de Dakar），夏爾·雷奧波·梅耶出版社，2000年。）
這一段話說明在窮人區(qū)里，生存與犯罪是一種左右搖擺不定的關(guān)系，其象征是“隨機(jī)應(yīng)變”和發(fā)展的自我組織。所有社會中的窮人都是暴力的犧牲品。社區(qū)的建設(shè)首先要承認(rèn)他們是主要的專家，并要以他們的了解開始著手同他們一起制定明智的公共政策。
能力的建構(gòu)與承認(rèn)、成立網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)也是合作伙伴關(guān)系的決定性因素。剩下的問題是沒有責(zé)任就沒有權(quán)力。歸根結(jié)底，合作伙伴關(guān)系的實質(zhì)是，在負(fù)責(zé)的行動者中間共同生產(chǎn)公共財產(chǎn)。這不僅僅是裝備起每個行動者，再把他推向利益對抗沖突的舞臺。以企業(yè)的術(shù)語來說，合作伙伴關(guān)系位于合作沖突的戰(zhàn)場上。制定共同方案并不意味著否定沖突或矛盾，甚至也不否認(rèn)會有某些對峙的情況出現(xiàn)。它意味著每一個行動者都要意識到自己的責(zé)任。由此我們又回到了社會契約的中心問題，參與集體財富的建設(shè)和參與權(quán)力在任何地方都是以甘冒承擔(dān)責(zé)任的風(fēng)險為前提，甚至可能被有些朋友看做是背叛行為。法國前總理米歇爾·羅卡爾在世界公民大會開幕式上提到:“選擇和平總比選擇戰(zhàn)爭困難?！倍献骰锇殛P(guān)系顯然屬于和平的一方。
那么，社會上每一階層的責(zé)任如何表述，或者說，如何解釋社會契約將他們與社會其他方面的聯(lián)系呢?在建設(shè)“協(xié)力盡責(zé)多元的世界聯(lián)盟”關(guān)于世界治理的建議中，我們提出了一個多年形成的思想，稱之為“集合體”（collège）。一個集合體就是屬于同一個社會和職業(yè)階層的人在國際層面上結(jié)成網(wǎng)絡(luò)并相互承認(rèn)，這一歸屬使他們對于共同財產(chǎn)和人類負(fù)有特殊責(zé)任。因此，來自不同職業(yè)的人們便制定了一份責(zé)任憲章，它可以構(gòu)成一個共同點，由此出發(fā)，每個集體中的一些人組織起來，要求承認(rèn)他們的愿望、他們的觀點和他們的利益的合法性，為了進(jìn)入合作伙伴關(guān)系，也需承認(rèn)其他業(yè)界具有同樣的合法性。
這一網(wǎng)絡(luò)集合體的意義在于與主動輔助性原則和治理分割性思想保持一致。地方網(wǎng)絡(luò)也應(yīng)建立起來，實現(xiàn)地方上的合作伙伴關(guān)系，同時再參與更大的網(wǎng)絡(luò)，在這些縱橫交錯的網(wǎng)絡(luò)上交流經(jīng)驗，培養(yǎng)集體工作的能力。
公共權(quán)力進(jìn)入合作伙伴關(guān)系
我已經(jīng)談到過公共權(quán)力進(jìn)入伙伴關(guān)系的思想和機(jī)構(gòu)前提。它們必須承認(rèn)社會其他行動者有權(quán)參加公共財產(chǎn)的確定和實施，并擁有足夠的自由切實了解他們所關(guān)心的問題。但是，這些前提不足以確保名副其實的合作伙伴關(guān)系。在《心系國家改革》這本書里，我和安德列·塔爾芒從自身的公務(wù)員經(jīng)驗出發(fā)，詳細(xì)描繪了公共權(quán)力進(jìn)入合作伙伴關(guān)系的三個大方面：漸入清晰，進(jìn)入對話，導(dǎo)入方案。
漸入清晰指各活動者必須對問題和問題的復(fù)雜性有一個明確的看法。大家知道現(xiàn)代社會的一個通病就是信息量過多，這些信息是否令他們對形勢有足夠清晰的了解?很難說。特別是每一個行政管理機(jī)構(gòu)都產(chǎn)生大量的信息，有些是對行動所必需的，有些則只是為了信息而信息。這些資料都是根據(jù)建構(gòu)的實際需要所建立，而不是考慮如何理解現(xiàn)實的各方面需要出發(fā)的。它們脫離現(xiàn)實，而且是通過有特殊成見的有色眼鏡歪曲過的事實。問題提出的方式已經(jīng)預(yù)示了可能有的回答。幾年前我就有過這方面的經(jīng)驗，當(dāng)時我主持國家統(tǒng)計信息委員會的工作，委員會負(fù)責(zé)制定出“無家可歸者”的統(tǒng)計辦法。那個時候因為失業(yè)人口的增長，無家可歸者的問題又造成了社會和政治問題。每一個民間組織都提出了自己的估算，越是自稱進(jìn)步人士，最后提供的數(shù)據(jù)也就越多。如此，法國的無家可歸者估算數(shù)目跨度為20萬人到200萬人。我很快明白,“無家可歸者”這個概念很模糊。只有在同時比較住房供應(yīng)方面（便宜的私人住宅迅速消失）以及各社會階層貧困化過程的情況后，才能觸及到問題的本質(zhì)，即住房方面受排斥的人口在不斷增長。當(dāng)時我們努力爭取將工作組的權(quán)限擴(kuò)大到分析住房供應(yīng)變化的情況。并且更為艱巨的任務(wù)在于重新提出初始問題，集中了解各個城市住房市場的運作。于是我了解到，政府機(jī)構(gòu)和各種民間團(tuán)體確實給出了大量的數(shù)據(jù)，但是各自都是從自己最關(guān)心的問題出發(fā)，而這些資料并不足以對居民住房排斥問題提供可信的整體情況。我和工作小組的結(jié)論是任何方法都提供不了無家可歸者的真實“數(shù)字”。我也非常清楚地認(rèn)識到，這樣的數(shù)字一經(jīng)提出，其性質(zhì)本身只能導(dǎo)致一種政策：就是在臨時收容中心設(shè)置相應(yīng)數(shù)目的床位。結(jié)果，由于對排斥問題沒有足夠清晰的認(rèn)識，由新情況所制定出來的錯誤政策反而把事情搞得越來越糟。
人們經(jīng)常談到共同診斷（diagnostic partagé）的概念，至少在法國行政部門是如此。事實上，即使現(xiàn)實中的實踐通常遠(yuǎn)離政論，這也正是問題所在?！皾u入清晰”意味著每一個行政管理部門拿出相關(guān)問題的信息和理解，同時也接受其他行政管理部門和民間行動者所提供的信息，甚至完全改變其原來的觀點。這種漸入清晰的努力特別意味著要完全打破公共權(quán)力對社會分門別類時所使用的心理上的和行政上的級別，這一點并不容易做到。而這些級別，如涉及到所有社會補(bǔ)助的“掌權(quán)”階層，都是公共行動首當(dāng)其沖的可操作對象。對此提出質(zhì)疑，即使是在所謂的“共同診斷”階段，也一直是屬于老虎屁股摸不得的；而一旦進(jìn)入清晰階段，行政部門便必須接受把自己放入可碰之列。
第二步，進(jìn)入對話。公共權(quán)力必須既能與他人進(jìn)行對話，又要保證其他行動者之間進(jìn)行真誠和公平的對話。在與他人進(jìn)入對話時，行政管理機(jī)構(gòu)面臨著第二種風(fēng)險，即走下神壇，對此它極不習(xí)慣。對話并不意味著放棄責(zé)任和權(quán)力（一般而言，合作伙伴關(guān)系并不免除任何行動者自身的責(zé)任），而是傾聽他人、接受不同意見，承認(rèn)無法消除的分歧。在這一點上認(rèn)真聽取他人意見確實會有些抵觸。我們在《心系國家改革》一書中講述了有關(guān)重新安排社會福利住宅的一些情況，雙方都很有誠意地談到這一操作，一方面是低租金住房組織，另一方面是居民，然而雙方所描繪的情況完全不同，使人不得不懷疑他們所談的是不是同一件事!對話，就像這個詞本身的意義，總是從別人那兒繞個圈兒，并因此便有被篡改的可能。對話也意味著人與人之間相互信任的關(guān)系，這一點人們常常忘記?，F(xiàn)行制度目前的狀態(tài)永遠(yuǎn)不能形成對話，要不然就是作為一種轉(zhuǎn)換角色的游戲。對話應(yīng)該是實實在在的個人，他們接受相互交流，由此才能產(chǎn)生以機(jī)構(gòu)的名義和以個人信念兩者混合的意見。這對教條主義將是怎樣的震動!公共機(jī)構(gòu)不再單單是一個匿名結(jié)構(gòu)，而明確是由人所構(gòu)成的，每人帶有自己的經(jīng)驗、自己的觀點和自己的激情。這是所有的行政管理日常運行的真實情況，每個人都清楚這一點，卻以原則作幌子裝作不知。進(jìn)入對話便使得人們大膽說出“國王沒穿衣服”，并得到相應(yīng)的結(jié)果。
如果對話意味著信任，那么信任就意味著時間。難道我們還看不出公立機(jī)構(gòu)中人才資源管理方面的問題所產(chǎn)生的后果嗎?傳統(tǒng)上，公立機(jī)構(gòu)對與地方的連帶關(guān)系保持警惕，它從中看到了權(quán)力個性化的來源，有合謀或是腐敗的危險。為了成為統(tǒng)一尺度的執(zhí)行者、法律與法規(guī)的象征，公務(wù)員必須是坦誠的，因而是可以立即更換的。進(jìn)入對話意味著完全不同的理念。
最后，導(dǎo)入方案是合作伙伴關(guān)系的第三方面。法國行政管理部門帶有社會服務(wù)的牢固傳統(tǒng)及其所享受的尊敬，隨著時間的推移，也學(xué)會了實施一些工程，甚至是長期性的計劃，但確實曾經(jīng)很難參與同社會其他方面的集體方案。它善于制定規(guī)劃，卻不善于建構(gòu)集體方案。傳統(tǒng)的規(guī)章制度和公共資金運作無法制定出多種形式的行動合作策略。導(dǎo)入方案由于其所包含的暫時性，要求對治理改變視點：即重點要放在制定可能的解決方案這一過程，而不是決策的時刻。我們將在最后一章中更多地談?wù)撨@一演變。
合作伙伴關(guān)系由于其所涉及到的行動者的互動作用及其特殊的解決辦法，是否是各種規(guī)章制度的敵人呢?完全相反。1999年由整個非洲的居民代表在溫得和克擬定的非洲《合作伙伴關(guān)系憲章》對這一點說得極為清楚：如果行動者之間的關(guān)系沒有清晰的游戲規(guī)則，就不存在合作伙伴關(guān)系。與傳統(tǒng)治理方式的主要區(qū)別在于，這些規(guī)則應(yīng)該在當(dāng)?shù)刂贫?，即使它們已吸收了外來模式的影響。在本書的第一部分中對非制度化運動和法律多元化訴求的分析中，我們曾指出在建立一個社會的過程中制定規(guī)則所具有的重要意義。合作伙伴關(guān)系的規(guī)則便是一個最好不過的例子。我們甚至可以說合作伙伴關(guān)系的產(chǎn)生在小的框架內(nèi)再現(xiàn)了治理的三個組成部分：確定共同目標(biāo)的基礎(chǔ)；共同的倫理基礎(chǔ)和行動者之間行為規(guī)則的提出創(chuàng)立了合作伙伴群體；為制定共同方案所采取的具體措施并付諸實施。
第五章 地方區(qū)域，21世紀(jì)治理的基石
在敘述治理革命的前提時，我指出過重新認(rèn)識地方區(qū)域和當(dāng)?shù)貙τ诮?jīng)濟(jì)運作本身、自然資源的管理、民主的振興以及行動者之間合作伙伴關(guān)系的建立所起的作用。在政治方面，這一重新認(rèn)識隨著人們認(rèn)識到多樣化管理的重要性，看到日益復(fù)雜的世界行政管理集權(quán)的危害性而表現(xiàn)為世界各地的地方分權(quán)運動。主動輔助性原則的提出說明確認(rèn)恰如其分的政策和連接各級治理的行動都應(yīng)發(fā)生在地方一級。隨后，在分析各種類型的財富時，我們也注意到對于四類財富的每一類，地方區(qū)域關(guān)系管理所占有的地位。
綜合上述情況來看，我認(rèn)為地方區(qū)域（后文將進(jìn)一步明確其概念）是治理的真正基礎(chǔ)和基本單位，從地方到全球范圍一切均建立在此基礎(chǔ)上。按建筑學(xué)家的說法，就是一個整體構(gòu)架，其中主動輔助性是其結(jié)構(gòu)原理。
我還說過，重新認(rèn)識地方區(qū)域和分權(quán)運動在當(dāng)今全球化大趨勢、相互依賴和經(jīng)濟(jì)全球化的時代無論如何都顯得格格不入。政權(quán)下放確實不乏模棱兩可之處。因此，必須首先去除對地方的歪曲理解，不能視其為乏善可陳的附屬品，認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)一體化當(dāng)中雖必不可少，卻最終歸為次要角色。
“著眼全球，立足地方”這種說法又使地方區(qū)域變得不那么次要化。但這種既迷人又蠱惑人心的說法卻完全扭曲了事實。它使人想到只有從全球角度出發(fā)才能做出思考，而且在一定程度上否定了不從屬于任何國際組織而從地方產(chǎn)生思想的前提。更為嚴(yán)重的是，它將公民行動遣返回地方行動一級。普通公民便會下決心不再考慮這些與己無關(guān)的因素。盡管如此，我們承認(rèn)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)使很多人的利益受到傷害，所以必須以地方（最好是公民的）的行動予以彌補(bǔ)，以便承擔(dān)起一切經(jīng)濟(jì)不予理睬的事務(wù)，并緩解最明顯的不足之處。
地方的次要化有四種形式：
第一，地方被認(rèn)為是一處在大人工作時孩子們玩耍的大院兒。華盛頓、紐約、布魯塞爾、倫敦、東京、法蘭克?；虬屠璧母鲝?qiáng)國人物在做嚴(yán)肅的事情時（如外交與戰(zhàn)略，能源與貨幣的重大政策，世界經(jīng)濟(jì)集團(tuán)的構(gòu)成，經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)的引導(dǎo)，新技術(shù)體系的出現(xiàn)等等），孩子們則在院子里玩耍，卻也時時關(guān)心著強(qiáng)國大人物的工作，至少地方組織會聯(lián)合起來發(fā)動大規(guī)模的國際抵抗運動，反對經(jīng)濟(jì)全球化。
第二，地方就是具體的行動地點。我們說過很多次，而且無論怎樣說都不過分，這種將行動歸結(jié)為立竿見影、可以快速衡量其效應(yīng)，最后將行動和騷亂混為一談的做法極其有害。公民的負(fù)責(zé)行動，言論和行動的一致當(dāng)然是重要的，但條件是從地方到世界要建立起聯(lián)系，將各種力量結(jié)成聯(lián)盟。
第三，地方被認(rèn)為是“窮人的地盤”或是“鄉(xiāng)村醫(yī)療站”，是作戰(zhàn)的后方。確實，最脆弱的社會群體，無學(xué)歷者，孩子和老人都依賴于地方所組織的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和經(jīng)濟(jì)體系。不成形的經(jīng)濟(jì)在本質(zhì)上就是地方性的，如周邊服務(wù)、零工、黑工、社會福利網(wǎng)等。中產(chǎn)階級、干部、進(jìn)入勞動市場的青年人也確實更直接地融進(jìn)了“現(xiàn)代”經(jīng)濟(jì)，在地方上比在國際市場上消費更多的財富與服務(wù)；富人們，特別是南部國家的富人也確實要求更加完善的服務(wù)、四通八達(dá)的道路、運轉(zhuǎn)良好的醫(yī)院和寬敞的住房，但他們不會要求對飲用水實施自我管理，也不會要求互助系統(tǒng)的自行建設(shè)。因此，我們所見到的實際情況是，有關(guān)參與和合作伙伴關(guān)系的理論被認(rèn)為是相對于窮人階層而言的，也就是說既然沒有能力支付為窮人的服務(wù)，那么找到這樣一種公共管理辦法真是太棒了!而既然國家無法再繼續(xù)掌控全球化以后的社會效應(yīng)，那么樂得把這個負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移給地方團(tuán)體。這種看問題的方式是將部分視為整體，將地方活動空間減縮為這類功能并服務(wù)于這類社會階層。
第四，把地方同古老傳統(tǒng)的思想聯(lián)系在一起。人們贊美傳統(tǒng)其實是為了壓抑傳統(tǒng)。這樣一來，地方的特性被抹煞，造成自我封閉，不再向世界開放。
從歷史的角度看問題，我的看法完全不同。我不認(rèn)為地方區(qū)域是歷史的遺留物，而相反，是對地方的否定。我認(rèn)為現(xiàn)行的工業(yè)體系與國家本身的組織方式只是一個過渡階段。我們看到16世紀(jì)到20世紀(jì)的大變革將地方區(qū)域逐漸變成了抽象空間。而在未來的數(shù)十年中，我們將看到地方區(qū)域?qū)Υ说幕貓蟆?/p>
在一定程度上，我們可以說傳統(tǒng)社會一直到18世紀(jì)，是自治的亞地方區(qū)域，它同時是生態(tài)體系和社會、政治、經(jīng)濟(jì)體系。人們并不生活在封閉狀態(tài)中，人與人之間有連接，或是通過等級制，如王國，或是通過同盟和交換條約。但是，群體與生態(tài)體系之間的關(guān)系有著即時的意義。當(dāng)居民的生活方式和數(shù)量與生態(tài)體系的能力之間出現(xiàn)差異的時候，社會對此的回應(yīng)不是進(jìn)行技術(shù)革新（起點是農(nóng)業(yè)革命），就是通過統(tǒng)治和征服，或是通過遷徙，或是通過許多自行毀滅的方式。正是這種社會與其環(huán)境的緊密與特殊的聯(lián)系賦予地方區(qū)域的觀念以全部的意義。18、19世紀(jì)的科學(xué)發(fā)明與政治事件逐漸將地方區(qū)域改變成了抽象空間。這個現(xiàn)象在標(biāo)準(zhǔn)上表明，相對于群體而言出現(xiàn)了個體；在技術(shù)層面上意味著大規(guī)模使用礦物能源；理論上體現(xiàn)了社會達(dá)爾文主義的勝利；政治上則將群體轉(zhuǎn)變?yōu)閭€體公民。法國大革命不折不扣地體現(xiàn)并且理論化了這一變革。共同體為個體公民所取代，對個別地方區(qū)域的效忠被統(tǒng)一的、不可分割的民族國家所取代。這就是從地方區(qū)域到抽象空間轉(zhuǎn)變的第一個基本思想：人們需要一個無結(jié)塊的均勻社會。
共同體轉(zhuǎn)變?yōu)椤白杂伞惫竦倪\動之所以成為可能，是因為擺脫了每個共同體與生態(tài)體系的緊密聯(lián)系，工業(yè)革命使人不斷地尋求新的礦物能源。這一政治動蕩也反映在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中。同國家內(nèi)“積極”公民相對的是市場上的消費者和生產(chǎn)者?！笆袌鲆?guī)律”在社會科學(xué)中的地位相當(dāng)于重力法則、電磁法則或熱力學(xué)法則在物理學(xué)中的地位。有趣的是，人們談到“理想市場”時如同人們在物理學(xué)中談到“理想氣體”一樣：前者使相互之間無聯(lián)系的生產(chǎn)者行動起來，后者使無聯(lián)系的分子活動起來。在這里我們又看到了“無結(jié)塊的均勻社會”。
在從地方區(qū)域到抽象空間的過渡當(dāng)中，舊的社會和經(jīng)濟(jì)制度解體了。在技術(shù)、觀念與政治所創(chuàng)造的背景之下，一個新的社會行動者獲得了地位，并幾乎取得霸權(quán)，因為它特別適應(yīng)新形勢，這個社會行動者便是企業(yè)。在歷史上，需要指出的是法國大革命的理論家當(dāng)時完全沒有意識到這一實體的出現(xiàn)。他們沒有看到出現(xiàn)在他們眼前的將成為前沿行動者的角色。確實如此，人們在19世紀(jì)花了許多時間去構(gòu)思企業(yè)的精神模式，由于在這個問題上缺乏自我見解，人們長期被它的家庭或軍事組織方式所啟發(fā)。這個新事物能夠如此適應(yīng)所成長的環(huán)境條件，欣欣向榮，成為20世紀(jì)占統(tǒng)治地位的社會行動者，其中有很多原因。首先，當(dāng)生產(chǎn)方式中融入了日益增多的理論知識和機(jī)械知識時，在知識、資本和需求之間需要進(jìn)行新的協(xié)調(diào)，而正是企業(yè)完成了這種協(xié)調(diào)關(guān)系。其次，企業(yè)與群體行為相反，是一個多變的行動者，它能夠以快速的移動和適應(yīng)能力站穩(wěn)腳跟。最后，企業(yè)以其所建立的垂直渠道符合發(fā)展的一個階段，在這個階段，迄今為止封閉的生態(tài)周期開放了，而傳統(tǒng)群體給它注入了外來的大量自然資源和能源。
然而，在本書的進(jìn)展過程中，我們發(fā)現(xiàn)眾多原因造成了其他經(jīng)濟(jì)與社會思想和其他技術(shù)體系的產(chǎn)生。當(dāng)社會的消費超過了生物圈所承受的能力這樣一種發(fā)展模式走入死胡同時，導(dǎo)致回到更大的封閉周期。與此同時，生產(chǎn)體系在演變，這一次是優(yōu)先技能的組織，集聚分享時增長的財富。正是這種演變奠定了21世紀(jì)新的社會行動者的出現(xiàn)。這便是地方區(qū)域的回報。
什么是地方區(qū)域?什么情況下地方區(qū)域可以成為治理的基石?與其他方面相比，這方面的思想革命更有必要。
如果您詢問一位地方行政或政治負(fù)責(zé)人什么是地方區(qū)域，如果您詢問一位地方計劃工作者什么是地方區(qū)域，他必定會覺得有趣，因為答案看起來太明顯了：就是一塊由行政和政治的邊界所限定的具體面積。而與您對話的人管理的就是這塊地方區(qū)域，他并不了解其他的地方區(qū)域。誠然，他肯定知道在內(nèi)部與外部有許多交換和關(guān)系，但是這不是他工作的目標(biāo)。如果要問地方區(qū)域在進(jìn)行治理、落實公共政策方面所擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧?，不管是在住房或是運輸、環(huán)境，或是教育、衛(wèi)生、水還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的哪一方面，我們的第一個反應(yīng)是應(yīng)了解什么是“合適的地方區(qū)域”。人們通常認(rèn)為合適的地方區(qū)域指的是解決問題的“合理范圍”。這種探索問題方式的悲劇在于社會在不斷地演變，例如城市不斷地在拓展空間，直到城鄉(xiāng)差別越來越成為人為的界限。此外，每一類問題都有自己的“合適的地方區(qū)域”的定義，即在那個范圍內(nèi)為解決問題而適當(dāng)安排相互依存關(guān)系。也許對于住宅來說是居住區(qū)，對交通來說是城市道路網(wǎng)或城市周邊道路網(wǎng)，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展來說是就業(yè)的資源，對水資源來說是主要的水源流域等等。此外，政治和行政結(jié)構(gòu)的演變要比所遇問題的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和社會性質(zhì)的演變緩慢得多，也就是說如果我們希望將治理寄托在行政管理結(jié)構(gòu)適應(yīng)各種問題的合適規(guī)模上，那么這場追逐賽事先就注定要失敗。
如果要指出今天世界的特征，則觀點可以是千差萬別的，特別是地方區(qū)域這樣一個關(guān)系和交換的錯綜復(fù)雜體系。因此，發(fā)展的目標(biāo)是發(fā)揮、改善和掌握各種關(guān)系體系。地方區(qū)域的管理將意味著很好地認(rèn)識這些關(guān)系，學(xué)習(xí)各種使其豐富的方式。于是地方區(qū)域在我們看來不再是一塊確定其內(nèi)部和外部的地理面積或行政、政治的實體，而是各種性質(zhì)關(guān)系的交合處。如果從主動輔助性原則出發(fā)，我們要關(guān)心各個層次的行政和政治實體的共同合作,“合適地方區(qū)域”的問題就退居次要地位。重要的是治理的“整體思想”能夠運行，從街區(qū)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到城市，從城市到地區(qū)或更大的范圍，關(guān)系體系在各種類別的問題中都應(yīng)能恰當(dāng)?shù)剡\轉(zhuǎn)。自然資源管理的例子，特別是作為第二類財富的水問題，說明在水的管理上，從最小范圍到國際范圍是如何組織安排的。
正是新型關(guān)系的重要性要求思想的重新地方區(qū)域化。地方區(qū)域在此表現(xiàn)為兩種形式：首先是問題之間、行動者之間、人類與生物圈之間主要關(guān)系的重合，要優(yōu)先在分享時增多的財富；其次是組織各個治理層次之間的關(guān)系所處的地點。
因此,“著眼全球，立足地方”的傳統(tǒng)命題幾乎要顛倒過來。思考要從地方開始。要思考關(guān)系，只能從地方的現(xiàn)實出發(fā),“腳踏實地地思考”。馬蒂厄·卡藍(lán)默負(fù)責(zé)基金會的一個大莊園“羊圈”的改造工程，從農(nóng)業(yè)活動與地方區(qū)域的新關(guān)系著眼，將那里改為生物農(nóng)業(yè)。他指出，在一個日益衛(wèi)生的、虛擬的世界上，產(chǎn)品以抽象的方式再現(xiàn)，而加工后真空包裝的產(chǎn)品在一定程度上將我們與具體的世界隔離開，把畜牧業(yè)重新引入種植系統(tǒng)在某種意義上就是把大糞與死亡放置在家門口。大糞就是廄肥的生產(chǎn)，死亡在肉類生產(chǎn)中是不言而喻、隨處可見的。這是一種以特殊的方式說明更為一般的真理：從地方區(qū)域出發(fā)必然要從具體的現(xiàn)實、活生生的行動者出發(fā)，從真正的聯(lián)系出發(fā)，而不是從抽象的體系方式出發(fā)，在這種體系中已經(jīng)看不到區(qū)分真?zhèn)蔚臉?biāo)準(zhǔn)了。這種對于現(xiàn)實、時間、社會行動者的具體掌握在今天的世界上是絕對必要的。例如，將當(dāng)今的現(xiàn)實寫入歷史，如果我們看到地方區(qū)域具體事實發(fā)生變化，
那么這段記錄就是生動活潑、呼之欲出的。因此，在我看來，不深深扎根于地方區(qū)域，就不會有任何學(xué)習(xí)的可能。
出于同樣的原因，從地方區(qū)域的現(xiàn)實出發(fā)才可能懂得我們當(dāng)前發(fā)展模式的性質(zhì)，并提出根本的問題。在“協(xié)力盡責(zé)多元的世界聯(lián)盟”所舉辦的關(guān)于地方區(qū)域管理的國際工作研討會上特別指出了這個問題。1997年9月，聯(lián)盟在加拿大召開了一次會議，發(fā)表了《容基耶爾聲明》。聲明提出了地方區(qū)域管理的三大項改革：在地方區(qū)域提出發(fā)展的替代形式；改革地方區(qū)域的治理；再造地方與全球的聯(lián)系。這里我只拿出第一項，因為它極好地說明了已經(jīng)經(jīng)過時間和空間考驗的“地方思考”、“腳踏實地地思考”和“思考與行動”的必要性。只有在地方區(qū)域的范圍內(nèi)我們才可以考慮當(dāng)前發(fā)展的模式及構(gòu)成這些模式的精神與觀念體系。也是在地方的層次上我們才能更好地描繪這些模式的優(yōu)劣，我們才能考察所謂應(yīng)該滿足的實際需要，才能勾畫出替代的辦法。經(jīng)濟(jì)全球化在世界上任何國家都是在最基層的地方造成影響。例如，一個馬里的農(nóng)民可以立即受到世界組織安排稻米生產(chǎn)和銷售渠道的影響，也立即受到美國對棉農(nóng)補(bǔ)貼的影響。我甚至可以說全球化的本意正是社會世界的每一個部分都包含了這種正在成型社會的基因。因此，了解了局部就進(jìn)入了全局。
歸根結(jié)底，如果再回到主動輔助性，地方區(qū)域既表現(xiàn)為在另一個層次上確定的指導(dǎo)原則的實施點，即不同層次的治理合作空間，也是思考、評估和開辟新路的起點。
據(jù)我所知，正是從這些觀察出發(fā)，菲律賓經(jīng)濟(jì)學(xué)家?？怂雇小ち_克薩斯率先提出假設(shè)，即地方區(qū)域，他認(rèn)為最好是十萬人左右的共同體被指定作為明天的社會行動者，這是最適于關(guān)系管理、地方和全球關(guān)系組織及在分享時增加財富管理的行動者。在法國，出于相同的原因，法國計劃署關(guān)于地方區(qū)域之間關(guān)系和社會排斥問題工作組在1998年開會，主持人是讓-保羅·德樂弗瓦，會議得出的結(jié)論十分相似。面對包括教會、工會、政黨這些一直負(fù)責(zé)個人與社會協(xié)調(diào)工作的大體制機(jī)構(gòu)的危機(jī)，地方區(qū)域成為個人與社會之間的主要仲裁人。
地方區(qū)域要扮演這個角色、承擔(dān)這種責(zé)任還需要經(jīng)歷多么漫長的道路!因為一個社會行動者需要發(fā)展其自身的衡量、分析和管理的工具。就一個城市或一個地方區(qū)域而言，如果它們在原則上有可能描述、肯定和掌握個人之間、社會集團(tuán)之間、地方社會與外界之間的關(guān)系，卻并不等于說城市和地方區(qū)域目前已經(jīng)這樣做了。例如，法國的一個現(xiàn)代化大城市對其內(nèi)部的關(guān)系體系和與外界的關(guān)系體系的了解遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如一千年以前的一個中國村莊。這是十分令人吃驚的反?，F(xiàn)象，但并不難解釋：科學(xué)、技術(shù)和信息體系的發(fā)展使我們對于自身的具體現(xiàn)實越來越無知。我們不僅忘記了死亡與大糞，而且一切都能以金錢換算，一切都能在世界規(guī)模的市場上進(jìn)行交易，金錢成為衡量一切事物的計量單位，對具體關(guān)系的了解則消失殆盡。
舉例來說，一個法國城市不清楚其能源的消耗量，沒有掌握產(chǎn)品和服務(wù)的交換流向，在外部無法控制知識的交流。大約十年前，法蘭西島大區(qū)裝備局曾經(jīng)請我對為了修改“地區(qū)指導(dǎo)示意圖”所建立的設(shè)施進(jìn)行迅速的診斷。我的第一個建議是，首先要調(diào)查地方區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)，也就是說分析地區(qū)內(nèi)部和對外材料流向，為此需要對地區(qū)能源做個總結(jié)。當(dāng)時距里約熱內(nèi)盧土地高峰會議只有一年的時間，我的建議很令人不以為然。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家赫爾曼·戴利指出:“社會關(guān)系不是經(jīng)濟(jì)假設(shè)的組成部分，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)不可能衡量對社會關(guān)系的影響。”
同樣，西科斯托·羅克薩斯指出，企業(yè)經(jīng)濟(jì)的主要工具之一，公司各部門之間交換的賬目、同一個集團(tuán)內(nèi)各子公司之間的賬目的連帶結(jié)算，在地方區(qū)域這一級沒有可比性。誰也不知道一個街區(qū)或是一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入和支出，更不知道如何整理一個城市小區(qū)或是一個地區(qū)這方面的信息。在我們的社會中，人們一貫的做法是在經(jīng)濟(jì)計算的影響下更注重數(shù)量而不是質(zhì)量，無法計量的事物就無法管理。我們很容易指出本文中所描述的大部分關(guān)系、特別是在地方區(qū)域一級以優(yōu)先方式組織的關(guān)系，在當(dāng)今世界是不可用任何尺度計量的。
但是我們?nèi)匀辉诟魈幙吹搅诵路椒ǖ男纬?。我舉兩個不同領(lǐng)域的例子。第一個與人力資源的管理有關(guān)。在法國，員工的工會傳統(tǒng)上按行業(yè)組建，照抄企業(yè)和行政管理部門的管理邏輯。民主工人聯(lián)合會（CFDT）幾年來開始采用地方區(qū)域的方法。例如在普瓦圖-夏朗特地區(qū)，在形勢需要的時候，也即一個企業(yè)進(jìn)行大量招聘、打亂了當(dāng)?shù)氐膭趧?wù)市場的時候，該工會開始建立合作伙伴關(guān)系，以便形成一個地方區(qū)域的人力資源管理，于是立即帶動了各行動者建立起新型的關(guān)系。
第二個例子與工業(yè)組織有關(guān)。我們已經(jīng)指出，為了形成封閉的生態(tài)循環(huán)體系，需要注重企業(yè)之間產(chǎn)品的交換，使得一個企業(yè)的下腳料成為另一個企業(yè)的原料。這一工業(yè)生態(tài)設(shè)想必須使位于同一地方區(qū)域內(nèi)的工業(yè)單位從平行的運作方法轉(zhuǎn)變?yōu)橄嗷リP(guān)聯(lián)的運作方法。
這兩個例子都還處于雛形狀態(tài)。地方區(qū)域?qū)哟紊纤⒌亩喾N關(guān)系管理中各種有效工具的發(fā)展，在今后的幾十年中將成為治理最有前途的革新領(lǐng)域。正如我以歷史的眼光看問題時提到過的，我們會發(fā)現(xiàn)源于19世紀(jì)的工業(yè)體系、國家和市場的組織安排等，也就是所有將地方區(qū)域轉(zhuǎn)換為無質(zhì)的抽象空間、將共同體轉(zhuǎn)換為單個人的現(xiàn)象，在歷史的長河中都將只是曇花一現(xiàn)。
地方區(qū)域的回報甚至擴(kuò)展到傳授或普及常識的教育或科學(xué)部門，這些部門本來似乎應(yīng)該是非地方區(qū)域化的。其實并非如此。世界公民大會提出的21世紀(jì)時間表在這方面再明確不過了。未來的教育和科學(xué)的演變將與治理的演變同步進(jìn)行，同樣，如果當(dāng)今世界的挑戰(zhàn)著眼于考慮關(guān)系，那么教育和科學(xué)更應(yīng)該首先迎接挑戰(zhàn)。法國國立土木工程高等學(xué)校數(shù)學(xué)教授尼古拉·布羅對此有一個非常有趣的看法。他認(rèn)為有兩類科學(xué)，第一類是在過去的兩個世紀(jì)中占壓倒地位的，無論何種歷史背景均注重提出真理。按數(shù)學(xué)家的語言，這種科學(xué)便是:“在任何情況下，我所陳述的原理永遠(yuǎn)正確?！彼终f，還有另一種科學(xué)，同前一種同樣嚴(yán)謹(jǐn)。其信條是:“在任何情況下，我總可以找到對所提問題的滿意答案?！闭沁@第二種科學(xué)最適合我們當(dāng)今的情況，我們還注意到其信條與主動輔助性原則的內(nèi)涵極其相似。這類科學(xué)是根據(jù)形勢的變化而發(fā)展的，那么還有比地方區(qū)域一級更合適的地方嗎?如果像埃德加·莫蘭所說的，教育的第一目標(biāo)是促使未來的成年人懂得人類的命運和管理復(fù)雜世界，還有比地方區(qū)域更合適的地方、比深植于地方區(qū)域的教育更好的出發(fā)點嗎?地方區(qū)域在教育中的重要性在公民性的學(xué)習(xí)中更可以充分體現(xiàn)。這種學(xué)習(xí)要求能夠改變環(huán)境，提出自己的責(zé)任，成為具體的行動者；同時在建立共同體時可共同確定其規(guī)則的能力。所有這一切只是在具體和確定的情況下，與真正的行動者一起工作才有可能。
第六章 治理原則的落實及其衡量標(biāo)志
我曾多次強(qiáng)調(diào)過，治理從職能、規(guī)則和機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)閮?yōu)先工作中的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和措施的好處。這并不是要否認(rèn)能力、確定規(guī)范和使機(jī)構(gòu)正常運轉(zhuǎn)的必要性，而是要迫使人們帶有長遠(yuǎn)的觀點。為此，我們必須返回來重申治理手段的定義：即根據(jù)所追求的目標(biāo)來設(shè)計與運行合理的措施。單單追求好的目標(biāo)和做出“正確”的決策是不夠的，更需要將它們付諸實施。當(dāng)務(wù)之急是采取行動。
如果我們來描繪一下當(dāng)前最熟悉的治理圖景，那就是要建立機(jī)制、制定規(guī)則，然后由機(jī)制負(fù)責(zé)做出政治和財政決策。然而，我們并不想了解這些機(jī)制的運行邏輯，或其行動者的素質(zhì)是否確實適合所確定的政策。
在傳統(tǒng)的政治權(quán)力中，人們一般將注意力完全集中在決策的時刻。民間諺語說:“治理就是選擇?！币虼耍藗兎炊炎钪饕臇|西置之不顧，即治理者必須選擇的各種解決辦法是在什么樣的條件下制定的。在制定解決辦法的過程中，最重要的并不是過程本身，而是在過程之外。
最后，一個社會的治理從本質(zhì)上要求做到社會的延續(xù)和長期發(fā)展，因而要求對時間進(jìn)行管理。這個管理是怎樣進(jìn)行的?在這個剛開始的21世紀(jì)，結(jié)構(gòu)變革的管理對于人類的生存具有決定性意義，我們?nèi)绾巫霾拍苁勾h制民主所包含的短期專制與應(yīng)該采取的長期行動兼容起來?本書的最后一章，我所要討論的就是這三大問題：建制工程，公共政策的制定、實施、評估和監(jiān)督，以及時間的管理。
建制工程：機(jī)制的構(gòu)想及其運轉(zhuǎn)
我在本書的第一部分分析了當(dāng)今治理制度的不協(xié)調(diào)和進(jìn)行“良性改革”的困難，我強(qiáng)調(diào)了公共管理中智力投入的不足，與私人管理形成鮮明的對比。我說明了這種缺陷的思想根源。在把行政管理部門當(dāng)做理論上中立的簡單工具和實施政治愿望時，人們把經(jīng)濟(jì)當(dāng)做一種對機(jī)構(gòu)運行本身的深刻思考。我們要記?。簩倭胖髁x現(xiàn)象的分析數(shù)不勝數(shù)，但多半是從否定的角度看問題，都是從政治意愿的對立面出發(fā)的。這里所缺少的是對建制工程的正確認(rèn)識，今天我們必須在這方面做出努力。
大規(guī)模的組織必定是復(fù)雜的。這些機(jī)構(gòu)需要一大批人的合作，他們有不同的文化背景，有自己的設(shè)想和激情。這些組織實施大批法律和技術(shù)程序，并且隨著時間的推移層層積累，管理眾多的權(quán)力關(guān)系。
每一個組織都有一套“高深的邏輯”來解釋各種外界的反饋，限定從現(xiàn)實中捕捉到的情況，引導(dǎo)甚至決定有能力設(shè)計和實施解決辦法的種類或方式。這種高深的邏輯連它自己的行動者都不了解，甚至有時與該組織的目標(biāo)背道而馳。
舉幾個簡單的例子。一位根據(jù)股票“期權(quán)”獲取收入的企業(yè)負(fù)責(zé)人肯定更接近股東而不是職工；一個按照短期作為判斷成績的財產(chǎn)管理者如何會考慮長期影響；一位民意選舉中的當(dāng)選者整天腦袋里想的怎么會不首先是連任；一個在金字塔式機(jī)構(gòu)某一部門工作的公務(wù)員肯定首先想到的是迎合上司而不是與其他部門合作；在那些只能通過不正當(dāng)手段獲得金錢的社會中，高級公務(wù)員更多注意的怎么會是對民眾的尊重，而不去搞腐敗和拉關(guān)系呢?
如果公共服務(wù)機(jī)構(gòu)是按短期取得的一目了然的物質(zhì)成就進(jìn)行衡量的，這個機(jī)構(gòu)怎么會愿意出資進(jìn)行長期的公共討論或建設(shè)人際網(wǎng)絡(luò)?如果預(yù)算只給出一年的承諾，這家公共服務(wù)機(jī)構(gòu)如何會同意進(jìn)行長期的合作關(guān)系?如果冗長繁復(fù)的行政程序設(shè)置障礙，它又怎么會進(jìn)入合作程序?如果一個銀行家的成績是以年內(nèi)“貸出”的貸款來衡量的，他會愿意對小額貸款進(jìn)行大量的談判嗎?如果對公務(wù)員的評價是按照短期作為做出的，他們可能對長期行動的影響感興趣嗎?如果評價一個國際官員主要根據(jù)他的外交靈活性，他怎么會對一個大國的政策做出中肯的判斷呢?
建制工程是設(shè)計機(jī)構(gòu)的藝術(shù)，原來的“高深邏輯”將變成追求的目標(biāo)。只有在這樣的條件下，才能擺脫我所說的（在歐洲合作方面）“合情合理的冒犯”，也就是指必然導(dǎo)致與所希望做法背道而馳的機(jī)構(gòu)和法律措施。
建制的本質(zhì)與前面所說的相一致，是為所要達(dá)到的目標(biāo)特意設(shè)定的，因此我們無法勾勒出籠統(tǒng)的概貌。在這時我還要不厭其煩地再提主動輔助性原則概念，指出一些指導(dǎo)性原則，對盡責(zé)手冊提出一些建議。我將陸續(xù)討論公共機(jī)構(gòu)的概念、結(jié)構(gòu)、文化、程序、人力資源和評估模式。
公共服務(wù)的概念和普遍思想
任何一個社會實體都需要有一種思想，賦予其和諧、意義、價值和基準(zhǔn)點。這是各類組織及其成員對自身、角色及在社會中地位的表現(xiàn)。反之，這也是社會看待他們的視點和對他們的期待。挑戰(zhàn)便在于此：怎樣保持公共服務(wù)思想中的優(yōu)點，同時將這一概念深入化?
在法國，公共服務(wù)思想極為特殊，基于君主制的歷史，我們可以肯定地說是國家造就了民族特性而不是相反。在我的職業(yè)生涯中，我經(jīng)常被很多公務(wù)員的忠于職守和道德操守所感動，同一般描繪法國公務(wù)員的說法相去甚遠(yuǎn)，包括有時公務(wù)員甚至被上司挖苦，而后者本來應(yīng)當(dāng)意識到自己對這些問題負(fù)有首要責(zé)任。我和安德列·塔爾芒所著《心系國家改革》的題獻(xiàn)是:“獻(xiàn)給公共服務(wù)的標(biāo)兵，其職業(yè)道德在許多個世紀(jì)造就了法國的行政管理和法國民族?！痹趪?，雖然有時聽到譏諷，我還是感覺到外國人如何羨慕法國的公務(wù)員制度。只消看看許多國家為造就一支具有使命感的公務(wù)員隊伍是何等困難、花費多少時間便足夠了。那時一想到某些人不負(fù)責(zé)任的挖苦我就會憤怒得發(fā)抖。因此，我們必須既保持這個成就，也要在
這個基礎(chǔ)上擺脫惰性，建設(shè)21世紀(jì)的公共服務(wù)。為此，除了幫助公共服務(wù)擺脫被動的態(tài)度外別無他法，而這種被動是由制度的老舊和缺乏可信和誘人的改革前景所造成的。因此，必須要協(xié)同他們（而不是反對他們）重建基本思想，即不要使他們擁有某種身份，而是使之確定方向和擁有使命感。為此目的，公共服務(wù)人員（不僅是高級負(fù)責(zé)人）必須參與這個哥白尼式改革的思考，成為行動者的一部分。如果這些行動者過分依賴現(xiàn)存機(jī)構(gòu)，便只會成為舊制度的殘渣余孽，他們很可能消極地去感受世界的現(xiàn)實與為管理世界而設(shè)置的機(jī)構(gòu)之間的差距。而如果每個人都正確對待這個差距，并致力于龐大的集體方案，那么巨大的動力將由此產(chǎn)生。
公共服務(wù)的第一個值得驕傲的理由是我在本書的前言中所提出的：倫理和治理，而不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科學(xué)和技術(shù)革新是21世紀(jì)的當(dāng)務(wù)之急。因此那些經(jīng)常被看成是落后的、懼怕變化的人可能會重新站在現(xiàn)代化戰(zhàn)斗的前沿。正是他們的預(yù)見可以縮小現(xiàn)存的差距；建設(shè)一個可世代生存的世界正是取決于他們的創(chuàng)造力。從教師到警察，從地方機(jī)構(gòu)人員到國際組織人員，從地方區(qū)域的管理者到衛(wèi)生人員，從軍人到社會行動者都需要接受基本訓(xùn)練。形成對治理的共同認(rèn)識，首先要造就一種為未來公共服務(wù)的思想。
“讓他們?nèi)ソㄋ?，你們就會有更多的兄弟?！边@是布基納法索歷史學(xué)者約瑟夫·基·澤爾波喜歡重復(fù)的話。和人類共同體的其他成員一樣，公共服務(wù)人員在對所要執(zhí)行的任務(wù)有明確認(rèn)識的時候，表現(xiàn)得格外出色。當(dāng)他們的使命感削弱或消失、在職業(yè)生涯中不再有要求上進(jìn)的愿望時，那就只剩下門戶之見和官官相護(hù)了。
建設(shè)公共服務(wù)的新思想同其他行業(yè)一樣，也要制定一個公務(wù)員責(zé)任憲章,《人類責(zé)任憲章》可以根據(jù)情況稍作改動。
為了促使這種新局面的出現(xiàn)，必須在地方、國家，地區(qū)和世界一級設(shè)立討論網(wǎng)絡(luò)。這些思考研究網(wǎng)絡(luò)對公共事務(wù)的各種類型和公共行動的各部門應(yīng)當(dāng)是共同的。如同在其他行業(yè)，這里也將產(chǎn)生那些愿意積極承擔(dān)責(zé)任的“集合體”，他們將是這一巨變的自覺自愿的尖兵。通過責(zé)任憲章，他們會認(rèn)識到為創(chuàng)造深入改革的條件所承擔(dān)的個人和集體的責(zé)任。這股改革之風(fēng)將可確定長遠(yuǎn)規(guī)劃，而這是政界所極少承擔(dān)的。正如《人類責(zé)任憲章》中所指出的，尊重他人、統(tǒng)一與多樣性的必要結(jié)合是合作伙伴關(guān)系的倫理基礎(chǔ)，這并不意味削弱對話者或屈從于他們的要求，而是幫助對話雙方增強(qiáng)自身的能力。
從這種思想與倫理出發(fā)，應(yīng)該產(chǎn)生形成工作網(wǎng)絡(luò)的愿望和勇氣。我經(jīng)常為公務(wù)員、特別是地方公務(wù)員而且是負(fù)責(zé)干部的某些孤立無援所震動，他們經(jīng)常小心翼翼，相當(dāng)依賴地方政界，我認(rèn)為他們很難創(chuàng)建真正的集體思考機(jī)構(gòu)。地方民選人士也不一定傾向于設(shè)立這樣的思考網(wǎng)絡(luò)，因為這可能對他們的合法性提出問題?！度祟愗?zé)任憲章》建議對責(zé)任做出積極的定義，我們有必要在這里重申:“所有的人都有能力承擔(dān)責(zé)任。即便是在他感到無能為力的時候，他仍有可能聯(lián)合他人創(chuàng)造出集體的力量?！边@對于創(chuàng)建思考網(wǎng)絡(luò)是極大的鼓舞。
從表面上看，公共服務(wù)的新思想將公務(wù)員從他們的高位上趕了下來。國家不再凌駕于社會之上，不再保證所承擔(dān)的社會整體利益。相反，國家是社會其他行動者的對話者，是與其他人一起努力、爭取達(dá)到共同利益目標(biāo)的催化劑。代表國家的人從此不論其水平好壞、職位高低、責(zé)任大小，均成為有理想的行動者。從惟命是從到當(dāng)家作主的責(zé)任轉(zhuǎn)變來自主動輔助性原則，公務(wù)員不再是任人擺布的工具，而是一個行動者。這是一種新的冒險，但是有益的冒險。
從我們對治理的定義來看，公務(wù)員制度的思想變成了一種復(fù)雜思維進(jìn)行管理與關(guān)系的思想。未來的公務(wù)員不再關(guān)在他的小天地里進(jìn)行與外界不相干的獨立活動，公職精神應(yīng)是以建設(shè)關(guān)系、管理對話、制定方案和分擔(dān)責(zé)任的能力來確定。
地方區(qū)域應(yīng)把這項變革作為當(dāng)務(wù)之急。以法國裝備部為例，我在多年的工作中看到地方區(qū)域的工作逐漸變得枯燥無味，由于中央和專業(yè)部門得到加強(qiáng)而喪失重要性。這是因為地方區(qū)域只不過是上面制定的分部門政策的執(zhí)行地。然而，我們在復(fù)雜體系中看到，只有在基層，只有在具體實踐及其理論之間的短程路徑中方可產(chǎn)生真正的思想。遺憾的是習(xí)慣已成自然。盡管有大范圍的分權(quán)運動，盡管地方區(qū)域的工作遠(yuǎn)比各部機(jī)關(guān)更有趣，更誘人，但在法國這樣的國家里，地方區(qū)域的公職人員仍然不被人看好。治理和公共服務(wù)的新思想必須體現(xiàn)在制定規(guī)章的政策上，并提供新的職業(yè)前景。
行政結(jié)構(gòu)和行政文化
行政管理機(jī)構(gòu)一般是按照部門垂直設(shè)置的，有比較長的等級鏈條，每級機(jī)構(gòu)的工作都結(jié)合自身的職能限定在某類問題上。當(dāng)然，感謝上帝，實際運行比組織機(jī)構(gòu)要高明得多。當(dāng)?shù)氐墓珓?wù)員之間有許多接觸，但是基本思想仍然是垂直的。這主要來自政權(quán)的性質(zhì)和組織。每一個部長，每一個地區(qū)或省議會副議長，每一個副市長，在歐盟機(jī)構(gòu)是每一個委員，都堅持要有“他”的機(jī)構(gòu)，服從“他”的命令。結(jié)果，協(xié)調(diào)總是在頂端而不是在基層進(jìn)行。在基層，協(xié)調(diào)只是結(jié)構(gòu)頂端行使的等級權(quán)力的影子。以法國為例，每次大家一致同意在問題之間有明顯的依賴關(guān)系，就成立一個部際委員會。這個委員會一般是先天不足的，因為預(yù)算極少，精力都花費在磨破嘴皮去協(xié)調(diào)所謂他應(yīng)該負(fù)責(zé)的各部門，并且還不能“過分”打人家錢袋的主意!總之，這種自上而下的協(xié)調(diào)沒有什么具體意義。問題的關(guān)鍵是在基層，而不是在上面。
為了形成挑戰(zhàn)之間、行動者之間、不同層次的治理之間的結(jié)構(gòu)和文化，不一定要打破原有結(jié)構(gòu)，倒是應(yīng)該顛倒一下運行的模式?？傊褪峭ㄟ^加強(qiáng)橫向聯(lián)系、削弱垂直關(guān)系，引入交叉矩陣運行。垂直關(guān)系主要應(yīng)該起功能的作用：即專職負(fù)責(zé)人力物力資源中心，檢查指導(dǎo)原則的落實。
為此，行政管理運行必須從主動輔助性原則出發(fā)。落實到治理上，這個原則要求確定地方區(qū)域組織的指導(dǎo)原則，目的是共同對付挑戰(zhàn)。需要由國家的行政管理機(jī)構(gòu)和地方區(qū)域的行政管理機(jī)構(gòu)一起工作，在每個地方區(qū)域確定它們之間的具體合作規(guī)則，各方都要遵守這些規(guī)則。因此在開始的時候要有一個廣泛的經(jīng)驗交流運動，國家或地方區(qū)域的公務(wù)員都要積極參與，分析他們自己的經(jīng)驗，在合作中與合作伙伴關(guān)系有什么樣的障礙，對未來有些什么建議。通過不同地方區(qū)域的經(jīng)驗比較，才可以制定地方區(qū)域關(guān)系的指導(dǎo)原則，采用的方法與制定不同政策的指導(dǎo)原則的方法相同。上一章闡述的合作伙伴關(guān)系原則是這一步驟可能獲得的結(jié)果的佐證，其中需要創(chuàng)造三方面的條件：一是集體對形勢的清晰理解，二是對話，三是制定集體方案。
在人力資源方面，這樣的步驟促使每一個行政管理部門在與公共服務(wù)的新思想一致的條件下，向地方區(qū)域的服務(wù)機(jī)構(gòu)派遣最有前途的年輕人，讓他們擔(dān)當(dāng)例如交換經(jīng)驗組織者的角色，或制定共同指導(dǎo)原則的推動者。這不是像過去的優(yōu)良行政管理傳統(tǒng)一樣，為了以后進(jìn)行推廣而在各處建立試驗點；也不是為松動行政枷鎖而特例給予一些呼吸的空間，而是切實讓行政管理部門行動起來。兩句話，一個是關(guān)系的管理，一個是優(yōu)先地方區(qū)域。從這個人才庫里會很快地出現(xiàn)國家行政管理地方區(qū)域協(xié)調(diào)人。他們也應(yīng)從各部委中產(chǎn)生，直接歸政府首腦領(lǐng)導(dǎo)。
程序
比結(jié)構(gòu)和文化更困難的，是處理程序問題而不進(jìn)入其細(xì)節(jié)。實際上魔鬼大多藏在細(xì)節(jié)里。多少用心良苦的政策，多少動人允諾的演說因為與程序發(fā)生沖突都只停留在良好的愿望上。程序之所以可怕，在于它是悄悄地、不事聲張地進(jìn)行!因此，在這個問題上必須要堅持制定一種改革的總戰(zhàn)略。
程序必須要符合主動輔助性原則。對每一個程序體必須進(jìn)行篩選：程序是否能允許全面地看待所有的人，而不是將他們分門別類地看待?程序是否合乎最小約束原則?結(jié)果是否已經(jīng)代替了手段，惟命是從是否為當(dāng)家作主所替代?給予當(dāng)?shù)氐男袆诱叩淖杂煽臻g是否能使他們與其他行動者結(jié)成合作伙伴關(guān)系?規(guī)則制定所處的歷史和政治環(huán)境是否是明確提出的，是否還能適應(yīng)現(xiàn)實?行動中產(chǎn)生的信息是否足以清楚地使人明白發(fā)生的背景?是否創(chuàng)造了足夠的條件，保證可以在最大范圍內(nèi)尋求解決辦法?程序是否促成或達(dá)到實現(xiàn)了所追蹤的目標(biāo)?是否考慮到了如何評估所產(chǎn)生的影響?是否具備了行動的透明度，也即公共審核盡責(zé)的狀況，等等。
這樣一種程序方法必然會將人們的懷疑轉(zhuǎn)為信任。信任不等于天真。給予基層的權(quán)力和責(zé)任越大，監(jiān)督的辦法也應(yīng)越嚴(yán)格和公開。對各級行政管理運行的多年觀察使我相信，不給予信任是阻礙一切的罪魁禍?zhǔn)?，而且什么都保證不了。
結(jié)構(gòu)運行的辦法和對程序的確定還有一個重點，即將行政管理機(jī)構(gòu)變成善于學(xué)習(xí)的機(jī)構(gòu)。經(jīng)常交流經(jīng)驗、在經(jīng)驗的基礎(chǔ)上工作將能夠保證經(jīng)常評估行動，重新確立指導(dǎo)原則。這些集體學(xué)習(xí)的條件必須明確提出并堅決實施。如果能做到這一點，其他事情就好辦了。
人力資源的管理
如果不將人力資源的管理置于戰(zhàn)略改革的重心，就不能進(jìn)行觀念的、文化的和機(jī)構(gòu)的改革。首先，要使現(xiàn)有人員適應(yīng)認(rèn)識方法上的大變動，再進(jìn)一步把他們錘煉成變革的先鋒；其次，要制定未來公務(wù)員的最初和長期培訓(xùn)政策。如同其他需要消化知識和應(yīng)付復(fù)雜性的組織，人力資源的質(zhì)量具有決定性意義。人力資源質(zhì)量隨著賦予每個公共服務(wù)成員的責(zé)任增多，其重要性也在增加。
第一步，如前面提到過的，要建立一個橫向的思考場所，各種行政管理部門都要參加，共同尋求落實新原則的措施。最初的培訓(xùn)必須讓所有的公務(wù)員參與，這是所有國家和地方區(qū)域的共同部分。只有這樣才能培養(yǎng)出集體理想的新精神和新姿態(tài)。同今天法國的做法相反，每一個行政部門在招聘職員時都要考慮到內(nèi)部的入門培訓(xùn)和職業(yè)培訓(xùn)應(yīng)該多種多樣。之后的關(guān)鍵問題就是公共機(jī)構(gòu)本身的運轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)作為員工學(xué)習(xí)的課堂。新原則的最大好處正是將這種學(xué)習(xí)作為治理不可缺少的、先天的條件，以便將持之以恒的教育變成每日責(zé)任的必修課程，也是共同行動和積累經(jīng)驗的時刻。
這種變革的最大挑戰(zhàn)也許是工作人員的評估系統(tǒng)。評估標(biāo)準(zhǔn)和體系無論明確與否，無論在規(guī)定和程序中有無文字，都能夠磨煉員工的精神狀態(tài)、態(tài)度和應(yīng)變能力。事實上，這些標(biāo)準(zhǔn)和體系對于公共部門的工作人員來說，正好說明究竟對他們有何期待。它們反射出實際的等級制度準(zhǔn)則，通常是與官方說法相矛盾的。我們可以大大地宣揚主動性，提倡優(yōu)先考慮與其他機(jī)構(gòu)的合作，鼓勵革新和建立合作伙伴關(guān)系，做到對任何階層公民的尊重等等做法；但是如果這一切所實施的條件沒有滿足，則最終將成為一紙空文，包括工作中的隱瞞，不明確的評估標(biāo)準(zhǔn)，效忠于老板以維護(hù)他自己的集團(tuán)利益，因循守舊，向顯貴獻(xiàn)殷勤等。對公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的整體監(jiān)察的主要任務(wù)可以是一方面確定評估的總原則，另一方面確保每個行政管理機(jī)構(gòu)已經(jīng)建立的機(jī)制必須要滿足當(dāng)家作主的原則。
公共政策的制定、實施、評估和監(jiān)督周期
治理的周期
構(gòu)思公共政策的管理方式多種多樣，因此不可能提出統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則，何況這與我們已經(jīng)闡述的思想是矛盾的。最基本的已在題目中說得很明確：即應(yīng)該討論周期問題，也就是說時間上經(jīng)歷的過程。傳統(tǒng)做法將重點放在決策的時刻，即公共權(quán)力做出政策的時刻，他們主要關(guān)心執(zhí)行程序的合法性，例如一項法律草案生效的各個步驟。新的治理方法所關(guān)心的是過程中的時間安排，即這一階段公共政策的組織、實施與糾正。
我說過主動輔助性的思想來自我個人的經(jīng)驗以及我與洛伊克·布瓦爾所做的對企業(yè)與地方區(qū)域關(guān)系的調(diào)查。我還想起了這同一次調(diào)查中的另一次談話，一位企業(yè)主發(fā)表了這樣的看法:“在我的企業(yè)里，過去人們關(guān)心決策體系時，需要回答兩個問題：誰?在哪兒?現(xiàn)在是另外兩個問題：何時?怎樣?”他想說明的意思是，過去，人們的注意力集中在決策人身上：總裁，以及決策的地點：企業(yè)總部。慢慢地，人們對決策的過程更加感興趣，也即全體企業(yè)最后達(dá)成一種戰(zhàn)略：何時和怎樣安排對話的周期。
這使我想起了一個更早的故事，1968年，我剛開始工作時，在國家儲蓄與信托銀行（Caisse des dépts et consignations）下屬的城市規(guī)劃研究中心（Centre d’études et de recherches sur l’aménagement urbain）工作。那時頗為流行預(yù)算選擇的合理性辦法。我負(fù)責(zé)開發(fā)法國城市的指導(dǎo)計劃和示意圖的比較方法。我在工作中見到的第一個評語是:“為什么只有一種版本?”我很快就發(fā)現(xiàn)向上報出的指導(dǎo)方針略圖的幾個不同版本中，有一個肯定是經(jīng)過認(rèn)真研究過的。理由很簡單，規(guī)劃城市的取舍與挑選洗衣機(jī)牌子是截然不同的事。于是行動者之間的對話產(chǎn)生了，一旦原則上在幾個大方案中選定一個，問題就在于找到滿意的解決辦法，而不是在幾個辦法中選最理想的一個。
正是許多這樣的例子使得我們在《心系國家改革》里談到從確定決策的地點和形式的民主過渡到程序的民主的問題，在這個過程中明確制定、落實和評估一個集體計劃的主要階段。這就是我所說的治理周期。
周期各階段的分工
這一觀點并不新穎，而正是歐洲建設(shè)的核心。歐洲奠基者的過人之處是將歐洲的治理置于建議權(quán)和決策權(quán)分離的基礎(chǔ)上。一開始首先要解決的矛盾是，一方面必須要超越各國利益的單純較量，制定共同的解決辦法；另一方面，戰(zhàn)后國家迅速地恢復(fù)和重組，民族情緒十分強(qiáng)烈，不可能指望人民群眾贊成一個能夠?qū)⑵湟庵緩?qiáng)加于各國的聯(lián)合力量。歐洲奠基者于是想出辦法建立一個非超國家的、但是在國家之外的歐盟委員會。委員會成了制定共同利益建議的合法機(jī)構(gòu)，在一個主席的領(lǐng)導(dǎo)下工作，而由各國代表組成的理事會保有決策權(quán)。這一分離原則對于減少不斷變化的相互依賴與機(jī)構(gòu)框架、國家或精神領(lǐng)域以及變化極其緩慢的民族認(rèn)同之間的差距，具有決定性的作用。
這就使得建立公共、歐洲或世界辯論舞臺成為可能，而政府組織主要是國家的。同一分離原則也可以應(yīng)用到許多周期的階段。例如可以分開信息系統(tǒng)與政府機(jī)構(gòu)，前者負(fù)責(zé)闡明問題，后者主持決策；也可以將公共討論組織同做出最終決策的機(jī)構(gòu)分開；還可以建立評估和監(jiān)視方法，與負(fù)責(zé)落實公共政策的機(jī)構(gòu)分開。
總之，孟德斯鳩提出的，作為我們現(xiàn)代民主基礎(chǔ)的立法、行政和司法三權(quán)分立的原則可以推廣、應(yīng)用到治理周期的各個階段。這種開闊思路、向發(fā)明創(chuàng)新開放、解決辦法的多樣化，不正是未來治理的主要特征嗎?
在闡述了建議權(quán)和決策權(quán)分離之后，我們對周期的其他幾個階段來做一下鑒定和評論，作為指導(dǎo)原則的雛形，還有待于推敲和通過集體制定。
我在本書開始時提出的世界公民大會明確了一個經(jīng)常被低估，甚至無視的制定議事日程的階段。我在分析導(dǎo)致治理危機(jī)的民主和政治危機(jī)時，重申政治首先是建設(shè)共同體的問題，因此，從本質(zhì)上說，是尋求相同點，提出共同生活的理由。其重要性是制定議事日程，從這個詞的本意來說，就是記錄必須要做的事情，然后才可能有政治綱領(lǐng)及其討論。為此，不僅需要進(jìn)行民意測驗，了解法國人、德國人或是荷蘭人是否將就業(yè)、安全、移民、健康或環(huán)境放在重要位置。我們還要走得更遠(yuǎn)，了解各個行動者是如何看待即將到來的變化和他們之間關(guān)系的。為此需要發(fā)展新的集體智慧的工具，聯(lián)系起各自的問題，澄清大方向。在“協(xié)力盡責(zé)多元的世界聯(lián)盟”和人類進(jìn)步基金會的工作中，我們開發(fā)了一種計算機(jī)圖表工作法，可以將每個人的思考聚合在一起。我不敢說一種技術(shù)手段能夠代替政治選擇本身，也不敢說由民意測驗代替選舉或是以民意調(diào)查代替政治綱領(lǐng)。然而我看到，對制定戰(zhàn)略進(jìn)行了大量投資的企業(yè)是迄今為止復(fù)雜的組織當(dāng)中最需要發(fā)展適合工具的機(jī)構(gòu)。我曾多次提到在每個歷史時期中民主的組織與技術(shù)體系之間的聯(lián)系，今天也不例外。因此我們要恢復(fù)制定共同日程的階段，讓我們擁有更多的手段來做這件事。
信息工具和網(wǎng)絡(luò)
周期的另一個重要階段是進(jìn)行診斷，建立一目了然的共同因素，選擇計量工具和信息系統(tǒng)。真正的民主要求所有參與決策的有關(guān)方面都要得到恰當(dāng)?shù)臄?shù)據(jù)，必須做出巨大的努力使得情況一目了然，確定問題之所在。面對問題的復(fù)雜性和相互依賴的局面，信息體系已經(jīng)成為治理的主要部分之一。我在提到伙伴關(guān)系時已經(jīng)涉及到這個問題，說明各個公共機(jī)構(gòu)對于弄清形勢是何等重要。但是這里涉及到的不僅是公眾獲得管理者掌握的信息問題，更重要的是如何以獨立的方式認(rèn)識和管理這些信息，防止公共權(quán)力或政界的壟斷，也要防止“專家”的壟斷和那些有能力制作和控制信息的大型經(jīng)濟(jì)行動者的壟斷。
治理作為社會的調(diào)節(jié)體系，必須要注意獲取和連接信息，從而產(chǎn)生對體系狀況的持續(xù)認(rèn)識，衡量內(nèi)部的和與外部的交換，采取必要的糾正措施。因此，這些信息的結(jié)構(gòu)、質(zhì)量和公眾的獲得對于治理來說具有決定性的意義。
為此，所有的大國和國際機(jī)構(gòu)都建立了發(fā)達(dá)的統(tǒng)計體系，互聯(lián)網(wǎng)也引發(fā)了擁有信息指數(shù)的膨脹?？墒?，社會仍然極少擁有有益于自我組織和引導(dǎo)的合適信息。在當(dāng)前的治理中，可以看到四方面的嚴(yán)重制約。
第一方面是金融數(shù)據(jù)和貨幣流量的計量占了優(yōu)先地位。國家的財富幾乎只靠國內(nèi)生產(chǎn)總值來計量，而國內(nèi)生產(chǎn)總值只考慮商品交換的價值。我們了解所有這些弊端。這類計量忽略了家庭勞動、社會資本、生活質(zhì)量的變化，也忽略了自然資源的儲量。凡是沒有價格的就沒有價值，因而也就不予計量，因而沒有意義。不僅對企業(yè)來說是如此，而且我們在地方區(qū)域也看到過同樣的情況。
第二方面是信息的生產(chǎn)受到機(jī)構(gòu)的控制。由此，信息可能無法擺脫這些機(jī)構(gòu)的認(rèn)識和權(quán)力所及的影響。結(jié)果是缺乏可信性。
第三方面是每個公共機(jī)構(gòu)都根據(jù)自己的需要生產(chǎn)信息。這些信息的總和不一定是世界和社會的適當(dāng)形象。
第四方面是信息的極端豐富造成了信息阻塞、混亂和嘈雜。民主的重要性已經(jīng)轉(zhuǎn)移了：昨天，能否獲得信息是民主的標(biāo)準(zhǔn)；明天，信息的組織化、篩選和總結(jié)才是至關(guān)重要的。
今天，我們必須提出能夠促使未來得到改善的措施。國家經(jīng)常以建立負(fù)責(zé)管理統(tǒng)計系統(tǒng)的公共機(jī)構(gòu)來回答這個問題。就法國而言，在國家統(tǒng)計與經(jīng)濟(jì)研究所（INSEE）下面設(shè)立的國家統(tǒng)計信息理事會，為了將各個社會行動者聯(lián)合起來，對必要的統(tǒng)計信息進(jìn)行鑒別做了可喜的努力。但是，不能將一切都?xì)w之于統(tǒng)計數(shù)字，也不能將一切都?xì)w之于科學(xué)鑒定。在這兩種情況下，過于分裂地看問題很可能是危險的，而政治和經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈影響可能誤導(dǎo)信息的采集或是禁止一些信息的流通。因此，支持獨立收集和發(fā)布信息的網(wǎng)絡(luò)具有重要意義。
指標(biāo)的選擇
指標(biāo)的選擇極為重要。在一個浸透著數(shù)字文化、甚至是數(shù)字迷信的世界上，凡是不能計量、不能以數(shù)字表示的，注定要從政治和行政負(fù)責(zé)人的意識中消失。更有甚者，選擇不當(dāng)?shù)闹笜?biāo)會導(dǎo)致只顧表象而不顧根本原因的狀況出現(xiàn)。我們可以舉兩個農(nóng)業(yè)方面的例子。不對土壤的質(zhì)量進(jìn)行綜合測量就無法重視土壤退化的后果；消費者如果不了解產(chǎn)品的營養(yǎng)品質(zhì)，他就只能從價格和外觀，而不是從對健康的角度對該產(chǎn)品做出判斷。一個社會在經(jīng)過公開辯論后采取的措施盡量量化公眾的希望和對前途的要求，是在民主的意義上向前邁了一大步。讓我們進(jìn)一步思考本書中貫徹始終的兩個問題，即人類與生物圈的關(guān)系以及對社會內(nèi)部關(guān)系的理解。如何量化這些關(guān)系，從而啟發(fā)公眾討論、形成政治思考和行政管理行為呢?
例如對于第一個問題，我們也許可以計量社會的原材料流量和“生態(tài)烙印”（empreinte ecologique）。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的社會應(yīng)該以最少的原材料生產(chǎn)最大的福利，前提是每個人、每個地方區(qū)域、每個國家和整個世界共同體都能意識到，人類消費的財富與服務(wù)方式是人們的勞動、信息和有限的自然資源共同產(chǎn)生的。這是未來的稅收和重組生產(chǎn)的基礎(chǔ)。
關(guān)于第二個問題，我們可以考慮通過確定一個社會的內(nèi)部與外部關(guān)系體系是否多樣化及其強(qiáng)度來計量“社會資本”。未來，自然財富和社會資本的評估與發(fā)展比機(jī)械資本更重要。為此，必須尋找出計量的手段。
公共輿論建設(shè)和公開辯論舞臺的組織
人們可能會考慮這樣的復(fù)雜性，這么多的數(shù)據(jù)是否能被“一般公民”所消化?把這些領(lǐng)域交給有充分時間的專家或是專業(yè)人士去解決，是否意味著剝奪了民主?治理周期中的一個主要范疇確實是創(chuàng)造由公民掌握問題的條件。這方面有許多辦法可以采用，其中之一是二十多年前產(chǎn)生于丹麥，我認(rèn)為很有用，即協(xié)商一致的會議制度。這個制度吸取了公民評審委員會的老傳統(tǒng)。就是在法國的司法中，我們不是也相信一群公民有足夠的智慧對重大問題做出決定嗎?協(xié)商一致會議的指導(dǎo)思想是使用啟發(fā)式的步驟，也即通過一系列的問題和回答，公民可以在專家們相互矛盾的觀點中找出對自己有利的方面，由此逐漸形成一種民間的智慧形式，也就是我所描述過的制定日程，有能力推動一種世界共識的出現(xiàn)。
民主本身建立在公民的最終決定之上，所以必須要對公民輿論形成的條件給予最大的關(guān)注。民主的好處就在于在最清晰的氣氛中形成這種輿論?？梢哉f政治辯論的目的是幫助公民通過聽取矛盾的意見而形成自己的觀點!這確實是寶貴的貢獻(xiàn)，而傳媒在這方面起著不可替代的作用。但是，隨著問題變得越來越復(fù)雜，創(chuàng)建新的民主工具還是有益的。協(xié)商一致會議就是這類工具之一。
在準(zhǔn)備關(guān)于歐洲治理的《白皮書》時,“讓·莫奈講座”的主持們提出了非常鼓舞人心的看法。他們指出，歐洲公民認(rèn)為歐盟委員會和歐盟的運行過于復(fù)雜，因而不清晰、不民主，他們進(jìn)而提醒大家說，國家以至大城市的運行通常要比這更復(fù)雜得多，卻沒有引起公民的怨言。他們認(rèn)為，這是因為地方和國家都有一個政治辯論的舞臺，而在歐洲這卻是空白。辯論舞臺所起的作用正是有助于從雜亂無章的信息中濾出具有指導(dǎo)性的大政方針。而目前，這些好處被各政黨派的對立所限制，好在傳媒從中豐富并造成了某些區(qū)別?，F(xiàn)在必須在組織公共舞臺的形式及規(guī)模上花大力氣。我在論及歐洲合作時提到了我們在歐洲與南半球國家之間組織的電子論壇。我們還需要思考和支持新的辯論方法，使得人們逐漸理清相同與不同的觀點，并認(rèn)清正在出現(xiàn)的新形勢。有人可能會說，所有這些技術(shù)措施替代了民選代表的角色，而只有他們才有充分的合法性做這些事情。我不這樣認(rèn)為，正相反，如果公共政策的制定過程比決定本身更為重要，那么政治任務(wù)正好轉(zhuǎn)移到如何組織這一周期上來。我們甚至可以想像，也許在不遠(yuǎn)的將來，黨派間不再為解決問題的辦法而爭論不休，而是把注意力集中在制定解決辦法的過程中有怎樣的集體組織條件。
組織公共辯論對于尚未組成政治共同體的各層次更為必要。我首先想到的是建立世界辯論舞臺。不可能等待成立了一個世界范圍的民主治理后才匆忙投入建設(shè)新的調(diào)整結(jié)構(gòu)。政治共同體的建立將是這個過程的結(jié)果而不是前提。因此，如有可能得到國家的支持，或依靠非國家行動者的力量，必須盡快制定這一全球治理周期中不同的措施。
公共政策的評估
在法國負(fù)責(zé)人的詞匯表中，公共政策的評估思想還是最近出現(xiàn)的，這個思想由米歇爾·羅卡爾在80年代末任總理時引進(jìn)。今天，許多人認(rèn)為每項法律在議會通過時就要規(guī)定自身的評估安排。在此以前，公共政策的評估似乎是專家和政治負(fù)責(zé)人的事情，而公民則只在選舉投票之后，被動地接受他們所選政府所作的決定。20世紀(jì)80年代末和90年代，我就歐洲居民住房受排斥問題、法國的社會住房改善和歐洲與非加太國家合作問題在許多場合表明，對公共政策的評估必須也可以以參與的方式進(jìn)行，要成為各行動者具體經(jīng)驗的一部分，成為集體的經(jīng)常性學(xué)習(xí)過程。這一連續(xù)學(xué)習(xí)的過程也是主動輔助性原則的核心。因此，合作伙伴關(guān)系式的評估是治理周期中的重要一環(huán)。除了外部的定期評估外，最重要的是，如何有效、定期地評價合作伙伴政策中各行動者的行動，并有能力創(chuàng)立有影響力的公共辯論舞臺。
治理的節(jié)奏
位于治理核心的時間
我記得幾年以前曾聽到一則意大利的改革，當(dāng)時感到十分吃驚。有些意大利城市成立了一個“時間辦事處”，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)城市的節(jié)奏，鼓勵居民、企業(yè)、運輸業(yè)、商業(yè)和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)商。說實話，我的驚奇主要緣于他們所用的這個名稱：難道是調(diào)節(jié)公共鐘表的辦事處嗎?是地方的氣象預(yù)報機(jī)構(gòu)嗎?還是改變夏時制的愿望?
實際上，時間的管理位于治理的核心。在本書第一部分的開端，我提到了治理的普遍問題：讓數(shù)以百萬計的男人和女人“共同生活在內(nèi)外和平和持久的繁榮中”,“確保均衡發(fā)展”,“管理稀缺而脆弱的自然資源”,“讓個體和整個共同體得到最大限度的發(fā)展”,“允許科學(xué)和技術(shù)的發(fā)展而不被其力量沖昏頭腦”,“適應(yīng)世界的變化，同時又保持自身的特性”。時間的概念，維護(hù)長期的前景的概念，保持特性和演變的概念都在其中有所體現(xiàn)?！度祟愗?zé)任憲章》的原則之一恰恰關(guān)系到時間。一個社會以保持其特性為由抵制任何變革的結(jié)果是注定要滅亡的；相反，一個社會為其自身的演變所迷惑，甚至忘記了變化的理由，甚至否定自己，更會面臨滅頂之災(zāi)，喪失方向，在所謂的進(jìn)步潮流中隨波逐流。既保持自身的特性又能進(jìn)行變革，既能走入現(xiàn)代化而又不被現(xiàn)代化所淹沒或摧毀，預(yù)見到變化的到來而有所準(zhǔn)備，圍繞一個共同的計劃調(diào)動精力和激情，成為共同體和諧的凝結(jié)劑，所有這些說明治理與時間的聯(lián)系，如同與空間的聯(lián)系同樣確定無疑。治理與時間的聯(lián)系體現(xiàn)在一切調(diào)節(jié)系統(tǒng)都具備的兩個方面：保證穩(wěn)定性和協(xié)調(diào)性；允許所選擇的變化，同時抵抗承受的變化。
掌握節(jié)奏是必不可少的。許多傳統(tǒng)社會由于害怕財富的積累有損于社會秩序，毫不猶豫地毀掉了剩余物。因此，治理要從組織社會的時間著手，特別是節(jié)奏與象征，它們能夠維持共同體的和諧；接著，治理要掌握改革的節(jié)奏，將共同體引導(dǎo)到未來的彼岸。
引導(dǎo)長時段變遷
掌握長期變革，特別是不讓這一變革導(dǎo)致共同體的毀滅，從來都是、而且在任何地方都是治理的組成部分，在21世紀(jì)之初更具有格外重要的意義。確實，在經(jīng)歷了一個變化非常迅速的世紀(jì)后，我們意識到，如果要避免難以預(yù)料的失調(diào)和災(zāi)難，就不可能以同樣的速度、同樣的模式繼續(xù)發(fā)展下去。我在本書一開始就強(qiáng)調(diào)治理的危機(jī)與發(fā)展模式的危機(jī)是難解難分的。
在21世紀(jì)，我們必須實施發(fā)展模式與治理的長期變革，這是生死存亡的大問題。我們必須進(jìn)行的變化不是要加速變革，而是要改變其方向。我們的社會像是一艘駛向暗礁的油輪，我們知道船的慣性巨大，所以預(yù)見是當(dāng)務(wù)之急。機(jī)構(gòu)和思想體系的慣性，也就是與現(xiàn)實的差距給我們帶來長期行動的任務(wù)：不僅要糾正當(dāng)前的差距，而且更重要的是要避免這些差距在今后加深，為此需要大膽地向前看，預(yù)見到世界在50年后的圖景，并推測為此需要進(jìn)行什么樣的改變。
擁有長期的觀念去思考與行動對于民主是個生死攸關(guān)的問題。我在敘述民主和政治的危機(jī)時已經(jīng)涉及到這個問題?，F(xiàn)在還需要再次強(qiáng)調(diào)。絕不要以為民主從本質(zhì)上不適于長期目標(biāo)，把民主變成惟利是圖的游戲，每個人都在這場游戲中提出他的政策，只求當(dāng)選或再次當(dāng)選，從而完全喪失倫理基質(zhì)，這些觀念至此已經(jīng)無可救藥了。今天的民主如同第二次世界大戰(zhàn)之后，民主的作用和榮耀應(yīng)該是在日常生活中擁有長遠(yuǎn)打算。所以我一直認(rèn)為，法國的各大政黨如能達(dá)成一項國家改革的協(xié)議，要比起提供多黨政治更能恢復(fù)民主的地位。我們不應(yīng)把權(quán)力變成超級市場的貨架，商品雖然包裝各異，內(nèi)容卻千篇一律!
然而，擁有長期觀念并不完全由機(jī)構(gòu)來進(jìn)行，也是公民的責(zé)任。正因為政治機(jī)構(gòu)與現(xiàn)實之間出現(xiàn)了差距，今天的社會才有這份責(zé)任。面對越來越迅速發(fā)展的相互依賴關(guān)系，世界共同體的出現(xiàn)勢在必然，而且是在政治共同體建立之前。社會也要提出治理的重要條例，而不必等待機(jī)構(gòu)的變革。
社會世界（SociétéMonde）的節(jié)奏、儀式和象征（法國哲學(xué)家埃德加·莫蘭指出:“全球化可被視為經(jīng)濟(jì)技術(shù)一體化的最后一個階段，它同時也可被視為社會世界的雛形，雖然其發(fā)展既不均衡也無秩序。”）
任何社會的生存都不可能沒有節(jié)奏、禮儀或象征，這是人與人之間相互認(rèn)識和聯(lián)系的基礎(chǔ)。節(jié)奏和禮儀在農(nóng)業(yè)社會里制造某種間歇，即人畜土地的休閑時刻，人們進(jìn)行反省，思索，祈禱，重新與他人、世界和神靈接觸。在猶太—基督教傳統(tǒng)中，七的倍數(shù)便是節(jié)奏：每七日有一個安息日，每七年有一個安息年，每四十九年有一個五十年節(jié)。社會的時間和神靈的時間就這樣面對線性的、無差別的時間，沙漏的時間，不受我們控制的時間。
在社會世界這個正在形成的、相互依賴、但沒有調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)的實體中，重新掌握我們的命運就是預(yù)見共同的步驟，定下時間安排。這說明變革的速度本身不是全人類的目的。完全相反，最要緊的是減緩、甚至停止一些變革，至少留出思考和討論的時間。剎住太快的、加速太慢的才是清醒和明智的做法。人類似乎被科學(xué)技術(shù)的革新和市場的擴(kuò)張拖著瘋狂奔跑。那些需要以這種速度前進(jìn)的人把它作為全人類進(jìn)步不可缺少的速度。我們急需停下來，例如宣布一個世界休閑年，這一猶太—基督教足以作為其他文化的參照的話，每七年一次用于討論和評估，作為世界共同體節(jié)奏的一部分。
聯(lián)合國組織關(guān)于環(huán)境、住房、社會排斥、科學(xué)或高等教育的國際會議也以自己的方式安排這樣的節(jié)奏。例如約翰內(nèi)斯堡大會是里約熱內(nèi)盧地球峰會的10周年。在體育運動方面，奧運會和足球世界杯成為國際生活的熱點。歐盟的有些條約談判大周期已初具規(guī)模，但還沒有形成自己的節(jié)奏。
“協(xié)力盡責(zé)多元的世界聯(lián)盟”在2001年所組織的世界公民大會要表達(dá)的也是這個意思，這是全球公民大會的第一個范例。最早由1988年全球各界會議的號召提出的思想，現(xiàn)在已經(jīng)延伸到將在2010年舉行的全球公民議會的建議中。我相信世界共同體不能在成為政治共同體以后再建立。世界共同體必須確定其自己建立的節(jié)奏。
在國家一級，民主已經(jīng)創(chuàng)立了自己的節(jié)奏，即選舉周期。法國和美國這類國家都將總統(tǒng)選舉作為重要的儀式。在法國戰(zhàn)后大發(fā)展的五年計劃時代，計劃的制定階段可說是社會審視自身的機(jī)會。這一點今天已經(jīng)失去意義了，因為選舉的準(zhǔn)備過程并不能等同于社會自省的過程，其中政治交易必不可少。由此，確定新節(jié)奏和新儀式就有了必要性，例如，每七年舉行一次全國公民大會，集合起社會各階層和地區(qū)的公民，以便重新調(diào)整共同工作日程。我相信，由此類全體公民大會組織以后，再向全球各大區(qū)公民大會派出代表，以至最后形成世界公民議會，將有助于將現(xiàn)有的治理和民主改革向縱深發(fā)展。
從計劃到戰(zhàn)略
我曾提到了法國20世紀(jì)50年代到70年代的五年計劃，我的職業(yè)生涯正是從整治和城建指導(dǎo)方案（SDAU）這方面開始的，其工作主要是確定20年到30年的城市發(fā)展總體規(guī)劃。這使我想到在治理中人們考慮規(guī)模和時間的次序和結(jié)合的方式。老的趨勢是認(rèn)識空間的比例和時間的周期：《心系國家改革》法文版第190頁。長期相當(dāng)于大比例，相當(dāng)于用大線條畫出的未來；中期相當(dāng)于更小的比例，可以進(jìn)入細(xì)節(jié)，因為較近的未來有更好的標(biāo)志。這個趨勢不是法國特有的。我在前面已經(jīng)指出俗話所說的“著眼全球，立足地方”的危害性，它同樣來自虛假的事實。思想被假定為從長期著眼，是大比例的，而行動是短期的，按小比例尺進(jìn)行。
在這里，我們也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行一次哥白尼式的革命，不是從計劃和相關(guān)的意義思考，而是從戰(zhàn)略和關(guān)系的意義思考。在統(tǒng)一—多樣性關(guān)系之外，還要加上經(jīng)?！儎雨P(guān)系。如果在企業(yè)中戰(zhàn)略的概念占優(yōu)勢，取代計劃，這是因為戰(zhàn)略更好地反映出不確定。在一個不確定的世界上，在一個復(fù)雜的世界上，長期行動相當(dāng)于高山旅行：目標(biāo)清楚，裝備齊全，但是路線要根據(jù)地形和氣候的變動進(jìn)行調(diào)整，需要隨機(jī)應(yīng)變。
主動輔助性是聯(lián)結(jié)統(tǒng)一—多樣和經(jīng)?！儎雨P(guān)系的緊密聯(lián)系的良好佐證,“指導(dǎo)原則”既代表普遍，也代表經(jīng)常，也就是空間和時間的統(tǒng)一。這些指導(dǎo)原則最好的理解視環(huán)境而定，而環(huán)境在兩個層面中變化。
不同節(jié)奏的結(jié)合
我在談到治理節(jié)奏的段落中從意大利的“時間辦事處”開始。這些辦事處將注意力引向治理的主要功能之一，即在社會內(nèi)部不同節(jié)奏與時間的結(jié)合。對于時間辦事處，提出的問題比較簡單：考慮到各自的需要，然后找到最佳的妥協(xié)方案。比如一位有工作的家庭主婦希望在她不工作時能到公共服務(wù)部門辦事；而一位在公共服務(wù)部門工作的主婦則希望她的孩子們放學(xué)后她能待在家，如此等等。
節(jié)奏的結(jié)合還有更為普遍的意義。我們回顧一下《加拉加斯宣言》的第五條原則:“行政管理的節(jié)奏服從社會的節(jié)奏?！边@是最難實現(xiàn)的原則之一!治理有自己的節(jié)奏，例如，預(yù)算的年度性，選舉職務(wù)的期限。每個個人、每個社會集團(tuán)都有自己的節(jié)奏。例如，在發(fā)展中國家，不久前遷入城市的窮人有兩個主要節(jié)奏，一個是極短期的，一個是很長期的。短期性指他們沒有確定的未來，這便是社會學(xué)家伊夫·佩德拉齊尼所稱的“刻不容緩的教育”；長期性指逐漸適應(yīng)城市的生活，正如不具形式的現(xiàn)代城市以居民的物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)條件來漸趨成形。在這種情況下，行政管理的節(jié)奏服從社會的節(jié)奏就不那么簡單了!行政管理的節(jié)奏不上不下，對居民沒有多大意義。
同樣，更為經(jīng)常的是，人們把長期變革看做一系列穩(wěn)定、同步的過程?？墒?，對治理稍加思考便會得知，發(fā)展的歷時性比同步更為重要，原因很簡單：體系的各組成部分演變的速度不相同，其惰性也不完全一樣。治理的藝術(shù)也就必然是同時有能力管理短期和長期的行為，管理快速與慢速演變的各種現(xiàn)象。
能源政策是一個很好的例子。能源消費的因素中有的可能發(fā)生短期的波動，如想到出門關(guān)燈，或是在辦公室里穿毛衣，節(jié)省供暖。有的則同工業(yè)產(chǎn)品的能源效率有關(guān)，如燈泡、電冰箱、暖氣等，變化取決于研究和開發(fā)、產(chǎn)品的更新、需求的變化。還有一些因素取決于城市和地方區(qū)域的組織，或是能源供應(yīng)的結(jié)構(gòu)，這里的惰性更大。無論什么時候，能源政策都要與行動結(jié)合起來，行動包括從一分鐘到一個世紀(jì)這么長的時間。這里，與空間的并行再次引人矚目。必須把行動與多層次的空間和多層次的時間結(jié)合起來。
時間與不確定：謹(jǐn)慎原則
有人說:“治理就是預(yù)見。”但是，預(yù)見不一定就是有把握或能掌握，不一定就是了解。這也包括懂得無知和不確定。
責(zé)任原則適用于每個人行為的直接和間接后果；這些后果經(jīng)常是不確定的，難以預(yù)見的。責(zé)任要求注意到預(yù)見的不可能。
每一代人都有自己的挑戰(zhàn)，自己的前景。保證后代的生存權(quán)，就要注意給他們留下一個可生存的世界，同時也促使后代在適當(dāng)?shù)臅r候選擇他們自己的道路。當(dāng)前的不確定性和不能全部確定明天的可能性是謹(jǐn)慎原則的兩個方面。
科學(xué)能夠創(chuàng)造出確鑿的知識，因而減少了風(fēng)險。但是，最近半個世紀(jì)的歷史表明并非如此。因為科學(xué)雖然在某些方面改善了我們的預(yù)見能力，但科學(xué)技術(shù)卻從根本上改變了許多情況，再加上與其他很難預(yù)見的情況攙雜在一起，構(gòu)成了錯綜復(fù)雜的形勢。讓那些快速預(yù)言家嘲笑我們的過度謹(jǐn)慎吧，即便有哪項預(yù)言出了問題，他們也不會受到直接威脅!
謹(jǐn)慎原則可以以個體責(zé)任的名義用來對抗知識和權(quán)力的掌握者，也顛倒了證明的方式，即不是要證明一項革新會造成不好的結(jié)果，而是證明這項革新不會產(chǎn)生壞的結(jié)果，這就完全不相同了。10年前，所有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本位主義的擁護(hù)者挖苦那些以倫理為名義堅決反對用動物骨粉喂養(yǎng)食草動物的人
，然后“瘋牛病”的出現(xiàn)提醒我們生物的變化在很大程度上還是未知的領(lǐng)域。同樣的人今天又去嘲笑那些認(rèn)為改變基因或是人類的克隆包含風(fēng)險的人。這種混亂局面一直要持續(xù)到發(fā)生一場生態(tài)或社會災(zāi)難才會使人類做到循規(guī)蹈矩。
還有一些人用和緩的語言反對改變富國的生活方式，理由是未來我們將有能力找到相應(yīng)的技術(shù)，或是當(dāng)前氣候異常的預(yù)告并不可靠，或是我們也許會找到新的替代能源。同樣，謹(jǐn)慎原則在此請他們倒過來證明：在最不利的假設(shè)條件和始料不及的情況下，他們也能找到對付的辦法。
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