中國第一部預算案百年祭

盧麒元

筆者按：我們討論房地產政策，我們討論任何經濟政策，已經沒有多少實際意義了。是時候從根子上解決問題了。

宣統二年(1910)，清政府試辦之宣統三年預算案發表。這就是中國歷史上的第一部預算案。這部預算案對于中國建設憲政國家具有劃時代的意義。中國自此開始，由皇家度支的封建專政體制，步入了公共預算的民主憲政體制。
預算案是指政府在每一財政年度經立法程序批準的全部公共收支計劃。就本質而言，預算案是政治集團協調利益分配的結果。預算案是一個國家民主與法制水平的集中體現。
中國人談憲政，往往偏向于政治民主。其實，政治民主從來都是經濟民主的結果。沒有經濟民主，政治民主只能是政治家開列的空頭支票。現代預算制度是經濟民主的最重要的表達方式。觀察一個國家憲政建設的程度與水平，閱讀他們的預算案就可以得出全部結論。
英國是世界憲政建設的先進國家。他們在十三世紀（中國的宋朝）就開始了憲政國家的建設。英國從大憲章運動到光榮革命，所有的憲政進步都是圍繞著預算案進行的。西方國家建立議會的主要目的和主要工作就是審核預算內容和監督預算執行。一般而言，議會甚至可以稱之為預算會議。我們可以這樣說，沒有現代意義的預算制度，就沒有現代意義的憲政國家。
非常遺憾，中國的第一部預算案是滿清帝國的落日黃花，一年之后就隕落在辛亥革命的槍炮聲中了。然而，革命并不總是帶來進步。中國的歷次革命，總是在爭奪預算的權利，卻始終沒有真正進化預算的制度。
滿清帝國覆亡之后，中國歷屆政府都有自己的預算案。以此為標志，中國在理論上進入了現代社會。
中國現代預算制度的產生，并非是各方利益均衡博弈的結果。用筆者的話來概括，中國一向是槍桿子里面出預算。我們雖然也稱之為預算案，可隱約中仍然有皇家度支帳目的味道。預算在中國仍然是國家機密。一百年來，中國內部始終沒有形成各種政治集團均衡博弈的局面。一百年來，不是東風壓倒西風，就是西風壓倒東風，而且是極端的一面倒。沒有均衡的政治博弈，也就談不上均衡的財政政策。中國的預算案總是過度偏向于特定的利益集團。100年來，中國頑強維持了預算制度的畸形結構。
在經歷了辛亥革命、北伐戰爭、抗日戰爭、解放戰爭、文化大革命等重要歷史事變之后，中國歷屆政府并無意愿建立和完善一部規范的《預算法》。沒有法律規范，當然也就談不上完整規范的預算制度。所以，筆者將中國100年來的預算案稱之為“良心預算”。當我們有幸恭逢明君，我們就會得到一部親民的預算案；當我們不幸遭遇昏君，我們就有可能得到一部流氓的預算案。
筆者曾經寫過兩篇文章：《傷于財政毀于金融》；《政府的死亡底線》。這兩篇文章談的都是財政問題。《傷于財政毀于金融》是用歷史學的方法討論政府興亡更替的財政原因；《政府的死亡底線》是用計量經濟學的方法論證政府步向死亡的財政過程。筆者的上述文章受制于一個無奈的前提，那就是想要喚起“良心預算”的良心。所以，這兩篇文章看上去不像是學術論述，而更像是奏折。筆者非常清楚，上述文章在發達資本主義國家沒有現實意義，因為這些國家的預算制度本身就可以制止政府非理性的預算沖動。
中國人很講政治，但普通國民卻根本不了解政治的基本內涵。西方從十三世紀開始的憲政運動始終圍繞的就是一部預算法。再進一步說，政治斗爭的焦點表面上是政治權力，而本質則必然是經濟權利，也就是財政權利。西方激烈的政治斗爭的結果一定反映在預算案上。在大憲章運動和光榮革命中，國王的權利被限制和剝奪，公民的權利逐步確立并獲得保障。中國人在第一部預算案誕生后，歷經無數的戰爭和斗爭，卻沒有爭取到一部像樣的預算法。中國人似乎一直在尋找明君，而并不積極建立一部可以長治久安的法律。顯而易見，中國國民嚴重缺乏憲政意識，也就是遠遠沒有建立起來現代公民意識。這是非常嚴重的問題。道理非常簡單：明君不常有，而法律長存。
或許有人會說，中國現在已經有一部《預算法》了。是的，我們在1994年建立了《中華人民共和國預算法》。不過，如果你有興趣將此部預算法與西方國家預算法進行比較，很容易發現區別。我國的預算法規范的重點是預算的內容和方法；而西方預算法規范的重點是預算建立和執行的程序。也就是說最關鍵的差別在于程序正義。一個擁有法律常識的人應該清楚，沒有程序正義，法律的內容和方法并無實際意義。
更加令人費解的是，就算是這樣一部殘缺的法律，也僅僅是具有象征性意義。我國的各級人大代表很少認認真真履行法律賦予他們的責任。在我們的各級人代會上，幾乎看不到滿清時期咨議局（準議會）那樣關于預算的激烈爭論。爭論都沒有，也就根本談不上去規范政府行為了。當然，更遑論糾正政府在預算制度和預算政策方面的缺失了。結論很簡單，失去了程序正義，任何法律只能是一種擺設。
預算法的程序正義就是預算法的人民性。預算法的人民性包含了三個方面的內容：
第一，體現了人民的意愿。
第二，經過了人民的同意。
第三，接受了人民的監督。
預算法沒有體現人民性，何談保障人民群眾的根本利益？
本文的最后，筆者想談談預算案的外延問題。
一部預算案內涵了稅費收入和公共支出項目。不過，預算案還有不易察覺的外延問題。由于，預算案涉及到政府借款（例如發行國債）和政府貸款（例如購買他國國債），政府的財政行為可以轉變成為金融行為。此種金融行為對于市場經濟具有決定性的影響力。因此，政府相關部門已經形成了超越憲政體制干預經濟的特殊能力。這種特殊能力附帶著巨大的經濟利益。此種能力一旦失去控制，極有可能導致嚴重的后果。這種狀況，在“良心預算”的體制之下，極其容易演變成為嚴重的金融危機。
我國有良知的知識分子在各個領域都提出了非常有價值的建言。非常可惜，這些知識分子是分散的，他們的研究是泛泛的，他們的建言是零亂的。也正是由于這種原因，大家無法在核心問題上形成全民共識，更無法形成深化改革的強大推動力。加之國內外新自由主義者的強力干擾，激進知識分子容易走入政治改革的誤區，保守知識分子容易走入技術修正的誤區。而經濟民主的核心議題反而被長期冷落和擱置。中國的預算制度就是被刻意邊緣化的經濟民主議題。
瀏覽中國的百年預算史，讓人感慨萬千。要知道，是一個行將就木的帝國開啟了中國經濟民主的歷程；要知道，一部小小延安邊區的預算案竟然是中國歷史上最好的預算案；要知道，走資本主義道路的國民政府搞出了中國最濫的預算案。一部預算史，就是一部經典的憲政史。從法學角度看，我們前進的步伐實在是太慢了。100年來，我們在滿清帝國的基礎上僅僅前進了微不足道的一小步。
在中國第一部預算案誕生100周年之際，希望國民警醒起來，認真關注與我們息息相關的預算制度改革。這才是中國改革至關重要的事情。
國民不問預算，政府必然濫權。
我們必須牢牢記住，只有建立起一個真正的預算國家，才能建立起一個真正的憲政國家；只有建立真正的憲政國家，國民的福利才能得到切實的保障。

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