西南大旱應“旱醒”我們什么？

作者：劉燕舞   來源：社會科學報

華中科技大學中國鄉村治理研究中心
 
3月31日國新辦召開新聞發布會，國家防汛抗旱總指揮部秘書長、水利部副部長劉寧介紹，截至3月30日，中國耕地受旱面積達1.16億畝，有2425萬人因旱飲水困難，波及廣大西南地區的罕見旱災仍沒有得到緩解。
不可否認的是，此次旱災，自然因素至關重要！
然而，除此之外，如此嚴重的旱災還應“旱醒”我們的是：要更加毫不動搖地堅持我國農村的基本經濟制度。不堅持這一點，現在肆虐西南地區的旱災，就可能會出現在祖國大地上的更多地方，甚至出現更多的自然災害。
我國農村基本經濟制度簡單說就是兩句話，農村土地集體所有和統分結合的雙層經營體制。然而，30年來，農村土地集體所有的集體所有權在不斷虛化，而統分結合的雙層經營體制也是一個不斷的去統化的過程。
這一病灶在農田水利困境中的表征就是，鄉村組三級不斷地失去統籌能力，鄉鎮一級已經陷入僅能維持運轉的局面，而村一級則基本已經空心化，陷入無法運轉的局面，連維持都十分困難，組一級則均已基本取消。如此一來，使得鄉村組三級盡管想在農田水利上積極作為也無法有所為，從而使得集體時代留下來的諸多水利遺產已經接近崩潰的邊緣。我在中部農村的一個鄉鎮調查時就發現，因為水利設施的崩潰，只要天下雨，就會形成澇災，天不下雨就形成旱災，老天爺因此十分尷尬，其后果是，原來旱澇保收的地方現在每年都有“災害”，只是減產與絕收的比例大小的區別。
人民公社時期，由于公社強有力的統籌能力，其能夠集中全力辦大事。分田到戶后，盡管“責任”開始改變，但由于人民公社時期所形成的強大的統籌能力還在延續，在農田水利建設與維護方面，鄉鎮暫時還繼承和維續了人民公社時期的遺產。但這種情況逐漸便開始遇到問題，伴隨農業稅費越來越沉重，以及圍繞征收稅費而遭遇的巨大合法性危機，使得鄉鎮的統籌能力逐漸弱化。但不管怎樣，只要其手中還掌握著征收稅費的權力，其便具有一定的統籌能力，也就有辦法集中精力辦一些事情。在農田水利上，因為鄉鎮有權力從農民那里收取相關費用，它才有能力將這筆錢統籌利用支付水利人員的工資以及水利設施的維修等費用，也才有可能統籌安排渠道清淤工作。
與鄉鎮政權一樣，村級組織也因為在取消農業稅前能夠收取費用，并在調配資源方面，安排公共生產設施建設與維護方面有其合法性，因而，其統籌能力也非常強。不僅村級組織如此，就連最低層的村民小組都具有十分強的統籌能力。因為村民小組內部也同樣可以按照需要收取一定的費用，并且，村民小組內部每年都有一個算平衡帳的機制，使得農田水利設施建設與維護方面不致因各自水利條件的好壞而有所區別。
取消農業稅費后，鄉村組三級都失去了此前在不斷失去的在農田水利上的統籌能力。
鄉村組因無法統籌農田水利，于是，原本有序的農田水利也就變成了分散的農戶各顧各的情況，組織已經沒有了地位，也沒有了身影。因此，農民最直觀也是最準確的評價就是“當前的農田水利之所以這么差，就是因為沒人管了”。而他們最直接的對以前農田水利之所以搞得不錯的印象，就在于“以前有人管，鄉鎮干部和村組干部都管。”
實際上，公共事務的治理，其關鍵在于如何統籌，因此，一切分的辦法都無益于公共事務的治理。由此，越是與統籌背道而馳的辦法越會加劇公共事務的治理失序。
而當前的鄉村體制改革，則主要是弱化鄉村組織的統籌能力的，本質上也是在不斷破壞統分結合的雙層經營體制的。
因為，我們的假設就在于，之所以當前的農田水利等一系列困境的造成就在于“鄉村干部太壞”，或者說其“做壞事”的能力太強，典型的如收取高額費用，增加農民負擔等。因此，為了防止鄉村組織“作惡多端”，就必須要弱化其“作惡”的能力。
換句話說，我們將當前所有事情都看成是過于“統”所帶來的問題，因而，我們都采取“分”的辦法。對于鄉鎮而言，取消農業稅費對他們可謂是釜底抽薪，不允許其“增加農民負擔”了，因而，采取“轉移支付”的辦法，讓鄉鎮暫時維持運轉，其主要任務就是確保基層穩定，而現在風行的鄉鎮綜合配套改革則無疑更在進一步瓦解鄉鎮的統籌能力。
村一級的制度改革，對農田水利影響最大的便是取消村民小組長。小組是一個最小的排灌單位，這是歷史留下來的結構，任何想回避這一結構的做法都可能會遇到困境。
農民說，“沒人管了”，最直接的感受還是來自于小組長的被取消，原來在一個排灌單位內，總有小組長來統籌協調，如每年春播和冬播過后，統籌安排清理四溝，按照由鄉鎮分配給村里的任務，村再分給組的任務，組再統籌安排，將渠道清淤工作分包到每個農戶，每一段都責任到戶。但取消小組長后，整個小組內都“無人牽頭了”，一個排灌單位內的每個利益主體全部成了分散的各顧各的“馬鈴薯”。
缺乏統籌后，所有農田水利工作其實都無法正常運轉。
就一個小組而言，因為沒有小組一級的統籌安排，每個分散的農戶都無法達成低成本高效率的農田水利。以清淤為例，甲清了，如果乙不清，那么雨水一沖刷，乙農田的泥土就會將甲清好的溝重新淤塞。一個村內，因缺乏村一級的統籌能力，每個渠道各小組所負責的一段同樣會因為無法統籌聯動而無法達成一致行動，丙組將自己的農田四溝全部清好，可以將水順利排出，但丁組不參與，他們農田中的水就會全部排往丙組，這樣丙組也不同意將四溝和渠道清好和維護好。一個鄉鎮內，缺乏鄉鎮一級的統籌能力，各村也同樣無法聯動以達成一致行動。如果下游村莊清淤了，而上游村莊不清淤，那么下游村莊就會重新被上游沖刷下來的泥沙淤塞，因而，下游村莊也不參與。同樣，如果上游村莊清淤，下游村莊不參與，那么，即使上游排水通暢，但下游堵塞，仍然不能將水順利排入大江大河。
由此，我們會發現，在鄉村組三級組織都沒有統籌能力的時候，所有農田水利建設與維護都會陷入失序。最后，鄉村組三級都由主動地想積極作為變成被動地消極作為，一切農田水利也由防患于未然變成臨時抱佛腳，等災害來了時，才發現，如此罕見！
現實中的農田水利困境反過來加劇了我們的“想象”，我們以為，還是過于“統了”，因此，再出臺“分”的制度。實際上，也就是在不斷破壞統分結合的雙層經營體制。結果就是，困境更嚴重了，如此循環往復，情況也就變得越來越嚴重。這就好像是“治感冒”，本來是“風寒型感冒”，我們誤診為“風熱型”的，因而，低劑量的“清熱解毒”不管用，只好再加量“清熱解毒”，結果，“感冒”更嚴重了。作為“醫生”，也發現了情況不對，但卻沒有從根本上去反思診斷方法是否失誤，而誤認為是“劑量不夠”，因而，又加劑量“清熱解毒”，最后一直用高劑量的“藥”一次性將“病人”致死。我們的農田水利改革正是因為弱化了鄉村組織的統籌能力開始的，但我們卻一直誤認為是分得不夠，由此，不斷弱化鄉村組織的統籌能力，而農田水利問題則始終未能很好地解決，我們便繼續弱化鄉村組織的統籌能力，直到最后將鄉鎮一級的水管站推向市場，將最低層次的排灌單位取消，于是，整個農田水利也因此“一病不起”了，原本只是小小的“風寒型感冒”的，經過我們不斷的按照“風熱型的感冒”醫治，一直將當前的農田水利醫得“沉疴難治”。
因此，如果我們當前還不加速反思農田水利中的困境，更加毫不動搖地堅持我國農村基本經濟制度的話，再沿目前的思路，十年以后，說不定農田水利就會在不斷出現的“罕見”詞匯中“一命嗚呼”，“駕鶴西去”了。

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