“村霸”不除“三農(nóng)”難為
　　郭海強(qiáng)　

　　中共十七屆三中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，提出了“穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度、完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度、建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度、建立促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化制度、健全農(nóng)村民主管理制度”的三農(nóng)發(fā)展戰(zhàn)略，力圖緩解三農(nóng)問(wèn)題對(duì)于當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的巨大壓力及嚴(yán)重沖擊。三中全會(huì)公報(bào)內(nèi)并未提及如某些外媒報(bào)道所預(yù)測(cè)的、某些國(guó)內(nèi)專(zhuān)家所鼓吹的所謂“土地流轉(zhuǎn)”（實(shí)質(zhì)是允許農(nóng)民自由買(mǎi)賣(mài)土地使用權(quán)），這無(wú)疑是一個(gè)重要的正面因素。但在關(guān)于健全農(nóng)村民主管理制度以及農(nóng)村基層干部治理方面，只是提出“要加強(qiáng)農(nóng)村基層干部隊(duì)伍建設(shè)，著力拓寬農(nóng)村基層干部來(lái)源，提高他們的素質(zhì)，解除他們的后顧之憂，調(diào)動(dòng)他們的工作積極性。要鞏固和發(fā)展先進(jìn)性教育活動(dòng)成果，做好發(fā)展黨員工作，改進(jìn)黨員教育管理，增強(qiáng)黨員意識(shí)，建設(shè)高素質(zhì)農(nóng)村黨員隊(duì)伍。要加強(qiáng)農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，弘揚(yáng)求真務(wù)實(shí)、公道正派、艱苦奮斗的作風(fēng)，以維護(hù)農(nóng)民權(quán)益為重點(diǎn)，圍繞黨的農(nóng)村政策落實(shí)情況加強(qiáng)監(jiān)督檢查，切實(shí)糾正損害農(nóng)民利益的突出問(wèn)題，嚴(yán)肅查處涉農(nóng)違紀(jì)違法案件”。這些顯然都是傳統(tǒng)的“務(wù)虛官話”，事實(shí)已經(jīng)證明難以“落到實(shí)處”。　　
　　古語(yǔ)云，“徒法不足以自行”。意思很明白，就是說(shuō)再優(yōu)良、再完備的法律條文乃至方針政策也不可能“自動(dòng)生效”，而必須通過(guò)具體的人——也就是國(guó)家機(jī)器內(nèi)的各級(jí)官吏——來(lái)加以推行、實(shí)施，方能產(chǎn)生實(shí)效；至于效果的好壞，更須視乎主事官吏的優(yōu)劣而定。“政治路線確定之后，干部就是決定因素”。具體到三農(nóng)問(wèn)題上，處于農(nóng)村最基層的村干部隊(duì)伍，就成為能否執(zhí)行國(guó)家法律、貫徹黨的政策并讓廣大農(nóng)民獲得實(shí)際利益的決定因素。但在當(dāng)前，自市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮席卷全國(guó)以來(lái)，各地農(nóng)村在不同程度上普遍存在著黑惡勢(shì)力滲透基層政權(quán)、村干部蛻變?yōu)楦魇健按灏浴钡膼毫蝇F(xiàn)象。這些“村霸干部”大多通過(guò)假選、賄選乃至強(qiáng)選上臺(tái)，而且大肆收買(mǎi)各級(jí)政府官員充當(dāng)他們的“保護(hù)傘”，騙取各種榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)作為欺上壓下的“政治光環(huán)”；他們極力追求個(gè)人私利，在執(zhí)行中央政策時(shí)以“好處”代政令、以“好惡”改政令，甚至采取黑惡手段打罵、殺害當(dāng)?shù)卮迕瘢瑖?yán)重侵犯了廣大農(nóng)民的切身權(quán)益，造成農(nóng)民上訪數(shù)量劇增，嚴(yán)重阻礙及破壞了“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”與“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”的發(fā)展進(jìn)程。由此可見(jiàn)，“村霸干部”及黑惡勢(shì)力的猖獗與泛濫，必然導(dǎo)致國(guó)家基層政權(quán)出現(xiàn)嚴(yán)重的功能性變異和結(jié)構(gòu)性退化，致使中央政府所推行的各種解決三農(nóng)問(wèn)題的政治及經(jīng)濟(jì)舉措無(wú)法產(chǎn)生實(shí)效。　　
　　多年前，新華社高級(jí)記者、曾任香港《中國(guó)市場(chǎng)》雜志總編輯的　楊繼繩　先生已在其著作《中國(guó)社會(huì)各階層分析》里指出，“家庭聯(lián)產(chǎn)承包制使絕大多數(shù)地方集體經(jīng)濟(jì)瓦解，原有的農(nóng)村基層組織失去了經(jīng)濟(jì)依托；人民公社解體使生產(chǎn)大隊(duì)失去了制度基礎(chǔ)。不少地方的基層黨組織處于癱瘓狀態(tài)”（注一）。“農(nóng)村黨組織軟弱渙散，使得某些地方農(nóng)村基層政權(quán)出現(xiàn)真空狀態(tài)。在這種情況下，部分基層政權(quán)落在流氓、地痞、惡霸手中。他們憑借手中的權(quán)力欺壓百姓、魚(yú)肉鄉(xiāng)民，90年代中期以來(lái)，新聞媒體常有報(bào)道。這是農(nóng)村社會(huì)一個(gè)重要的不安定因素”（注二）。社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員、社會(huì)問(wèn)題研究中心主任　于建嶸　教授在《農(nóng)村黑惡勢(shì)力和基層政權(quán)退化》（注三）一文里也指出，“改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有了一定的發(fā)展，農(nóng)村政治也因推行了村民自治這一‘草根民主’被許多主流媒體和學(xué)者認(rèn)為出現(xiàn)了‘民主盛世’之時(shí)，一些農(nóng)村地區(qū)的政治治理卻發(fā)生了令人驚悚的退化現(xiàn)象”。“為了榨取農(nóng)民的血汗以自養(yǎng)自肥，鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員置國(guó)家長(zhǎng)治久安于不顧，豢養(yǎng)縱容社會(huì)上的黑惡勢(shì)力，并給他們披上‘執(zhí)法隊(duì)’、‘工作組’的合法外衣。這些黑惡勢(shì)力漠視法紀(jì)、耍蠻使橫、為非作歹、欺壓百姓。他們或欺行霸市，強(qiáng)買(mǎi)強(qiáng)賣(mài)；或敲詐勒索，不勞而獲；或?qū)め呑淌拢蚣芏窔换騿时M天良，殘害無(wú)辜，甚至要挾政府，對(duì)抗法律，已到了為所欲為的地步。更為嚴(yán)重的是，他們有的還通過(guò)各種方式和手段侵入到了農(nóng)村基層政權(quán)，成為了農(nóng)村治理體制中的組成部分，他們憑借基層政權(quán)和打手們的力量，成為了可以公開(kāi)挑戰(zhàn)國(guó)家法律權(quán)威的一方霸主，其結(jié)果是‘民怨沸騰’而導(dǎo)致國(guó)本動(dòng)搖”。　于　教授文內(nèi)還列出了分別處于山東省微山縣、湖南省湘潭市、河南省許昌市、遼寧省撫順市以及河南省虞縣五個(gè)被稱(chēng)為“東南西北中五霸天”的典型“村霸”人物。這些可謂遍布全國(guó)各地的“村霸們”的存在，充分說(shuō)明了農(nóng)村黑惡勢(shì)力滲透基層政權(quán)已經(jīng)是一個(gè)不可否認(rèn)的普遍事實(shí)。　　
　　今年六一期間，筆者前往四川地震重災(zāi)區(qū)什邡市紅白鎮(zhèn)，幾位災(zāi)民交給我一份由當(dāng)?shù)厮闪执逅陌傥迨齻€(gè)村民聯(lián)名簽署、揭發(fā)其村支書(shū)兼村委主任李昌清多年來(lái)侵吞集體財(cái)產(chǎn)、侵犯村民權(quán)益等各種惡行的《控告書(shū)》（注四）。經(jīng)過(guò)與多名村民交談，筆者還了解到除《控告書(shū)》上的內(nèi)容外，李昌清在震災(zāi)發(fā)生后只顧組織下屬搶救其個(gè)人財(cái)產(chǎn)而對(duì)受災(zāi)群眾不聞不問(wèn)，不僅沒(méi)有及時(shí)組織當(dāng)?shù)攸h員和青年開(kāi)展搶險(xiǎn)救災(zāi)工作，且有截留、貪污救災(zāi)食品的嚴(yán)重犯罪行為（僅大米一項(xiàng)就達(dá)五萬(wàn)余斤）。此外，李昌清在數(shù)年間長(zhǎng)期侵吞其名下煤礦九十多名礦工每人每月三百余元的社保金。在地震后多位礦工按照國(guó)家有關(guān)政策想提前領(lǐng)取社保金時(shí)，才發(fā)現(xiàn)李昌清根本沒(méi)有為他們購(gòu)買(mǎi)社保，而是將全部資金直接揣進(jìn)自己的腰包。7月中旬，筆者再度前往紅白鎮(zhèn)，經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)李昌清多年來(lái)所經(jīng)營(yíng)之關(guān)系網(wǎng)遠(yuǎn)超一般的想象。當(dāng)?shù)馗骷?jí)政府之行政從屬關(guān)系為：四川省政府－德陽(yáng)市政府（地級(jí)市）－什邡市政府（縣級(jí)市）－紅白鎮(zhèn)政府－松林村村委。除省級(jí)政府外，自德陽(yáng)市政府以下均已被李昌清一一收買(mǎi)。李昌清本人曾連續(xù)多次被評(píng)為紅白鎮(zhèn)“優(yōu)秀共產(chǎn)黨員”，什邡市“百佳好”工作者、“安全生產(chǎn)先進(jìn)個(gè)人”、“優(yōu)秀黨支部書(shū)記”、“愛(ài)民黨員”等榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)，2006年被評(píng)為四川“十大巴蜀之子”，2007年更成為什邡市唯一入選的德陽(yáng)市十大杰出青年。另一方面，據(jù)知情人透露，李昌清與什邡市反貪局局長(zhǎng)是結(jié)拜兄弟，與什邡現(xiàn)任市委書(shū)記的弟弟（有黑社會(huì)背景）關(guān)系密切。由此可見(jiàn)，李昌清完全是黑白兩道通吃，無(wú)數(shù)把明暗“保護(hù)傘”在為其“遮風(fēng)擋雨”。因此，雖然多年來(lái)村民們已經(jīng)多次向各級(jí)政府主管部門(mén)要求罷免李昌清，也曾經(jīng)到司法機(jī)關(guān)提出正式起訴，但每次的結(jié)果都是不了了之。這一次筆者原意趁著震災(zāi)后嚴(yán)辦貪官之機(jī)可將其拉下馬，于是與村民們四處投訴，包括四川省政府的“省長(zhǎng)信箱”以至中紀(jì)委的反腐熱線電話，但直至今天仍然未能實(shí)現(xiàn)徹底推倒李昌清的目的。　　
　　眾所周知，只有徹底打掉“村霸干部”背后的“保護(hù)傘”和“黑后臺(tái)”，才能將這股農(nóng)村黑惡勢(shì)力連根撥掉。筆者推測(cè)，由于李昌清此案牽涉范圍太廣，如若現(xiàn)在立刻徹查必將抓出一大批各級(jí)地方官員，不僅會(huì)造成惡劣的政治影響，還有可能造成民心不穩(wěn)、災(zāi)區(qū)動(dòng)蕩，不利于災(zāi)后重建工作的順利進(jìn)行。估計(jì)當(dāng)?shù)卣块T(mén)為了“穩(wěn)定大局”，只好暫時(shí)隱忍不發(fā)（亦不排除姑息養(yǎng)奸之嫌）。當(dāng)然，也有許多正面因素陸續(xù)出現(xiàn)。首先是中央政府于震后頒布多項(xiàng)關(guān)于打擊災(zāi)區(qū)貪腐的行政法令；其次是中組部于7月份接連調(diào)派三個(gè)北京干部出任什邡市副市長(zhǎng)，同時(shí)有傳現(xiàn)任市委書(shū)記將會(huì)調(diào)離；另?yè)?jù)村民反映，已有上級(jí)政府調(diào)查組下來(lái)對(duì)李進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)審查，李昌清本人亦已大為收斂（但松林村的災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)從未啟動(dòng)）。無(wú)論如何，從上述各種情況來(lái)看，多年來(lái)黑惡勢(shì)力侵蝕農(nóng)村基層政權(quán)的情況已經(jīng)十分嚴(yán)重，而且普遍具有積弊已久、積重難返的體制性原因，若仍不進(jìn)行對(duì)癥下藥的農(nóng)村基層政權(quán)改革而坐視其發(fā)展下去，未來(lái)將會(huì)在中國(guó)社會(huì)產(chǎn)生災(zāi)難性的政治后果。近年來(lái)，鑒于此一問(wèn)題的嚴(yán)重社會(huì)危害性，中央政府已經(jīng)實(shí)施了打黑除惡的專(zhuān)項(xiàng)斗爭(zhēng)，對(duì)農(nóng)村黑惡勢(shì)力進(jìn)行了集中打擊和整治并取得了一定的效果。但迄今為止，領(lǐng)導(dǎo)層與學(xué)術(shù)界仍沒(méi)有從政權(quán)退化及政權(quán)建設(shè)此一高度來(lái)認(rèn)識(shí)和研究這個(gè)問(wèn)題，許多整治措施均流于表面化的治標(biāo)之舉，致使“村霸干部”及黑惡勢(shì)力流毒日廣、為禍日烈。　　
　　筆者通過(guò)調(diào)查李昌清的案情，發(fā)現(xiàn)決定村干部權(quán)力法理基礎(chǔ)的《村民委員會(huì)組織法》（下稱(chēng)《組織法》）存在著一個(gè)重大疏漏：無(wú)論在選舉或罷免村干部（即包括村主任在內(nèi)的村委會(huì)成員）之時(shí)，均無(wú)要求上級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)施“監(jiān)督選舉”。《組織法》第十一條規(guī)定，“村民委員會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)出。任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會(huì)成員。村民委員會(huì)每屆任期三年，屆滿應(yīng)當(dāng)及時(shí)舉行換屆選舉”。第十六條規(guī)定，“本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民聯(lián)名，可以要求罷免村民委員會(huì)成員。罷免要求應(yīng)當(dāng)提出罷免理由。被提出罷免的村民委員會(huì)成員有權(quán)提出申辯意見(jiàn)。村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)召開(kāi)村民會(huì)議，投票表決罷免要求。罷免村民委員會(huì)成員須經(jīng)有選舉權(quán)的村民過(guò)半數(shù)通過(guò)”。在實(shí)際情況中，大多數(shù)的村委選舉都沒(méi)有上級(jí)監(jiān)選而由村民們自行選舉，只有在個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)需要“蹲點(diǎn)”時(shí)，或是某村選舉產(chǎn)生嚴(yán)重糾紛時(shí)才會(huì)有領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)。正是由于缺乏有效的監(jiān)督，當(dāng)前大多數(shù)的村委選舉都在不同程度上出現(xiàn)假選、賄選乃至強(qiáng)選的惡劣現(xiàn)象，致使當(dāng)?shù)氐牧髅喊阅軌虿扇》欠ㄊ侄螀s又“合法”地攫取了農(nóng)村基層政權(quán)。同理，許多“村霸干部”上臺(tái)后不僅大肆魚(yú)肉鄉(xiāng)民，還能采取同樣手段“連選連任”，有的甚至連“走過(guò)場(chǎng)”的換屆選舉也免了，干脆當(dāng)起了無(wú)法無(wú)天的“土皇帝”。村民們即使有心罷免“村霸干部”，也因受到“村霸”的各種干擾和破壞而難以成功。上述松林村的村民就是由于受到李昌清的惡意阻撓而無(wú)法召開(kāi)村民會(huì)議，只得被迫四處申訴。　　
　　當(dāng)然，筆者絕非主張由鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部來(lái)對(duì)村委選舉實(shí)施監(jiān)選，因?yàn)檫@種“上級(jí)管下級(jí)”的“官治”弊端是顯而易見(jiàn)的，因此中央在制定《組織法》時(shí)才規(guī)定“任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會(huì)成員”，從而為村委選舉排除了行政干預(yù)。但鑒于當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況，村委選舉的民主原則又確實(shí)需要來(lái)自上級(jí)的有效監(jiān)督才能產(chǎn)生實(shí)效。那么如何才能解決這個(gè)兩難選擇呢？筆者認(rèn)為，對(duì)農(nóng)村基層政權(quán)選舉實(shí)施有效監(jiān)督的上級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)不是行政部門(mén)，而是省市級(jí)人大。具體辦法是由各省市的人大代表組成一個(gè)監(jiān)選工作委員會(huì)，根據(jù)各地農(nóng)村村委選舉的日程安排，采取電腦隨機(jī)抽簽的形式?jīng)Q定監(jiān)選員名單，同時(shí)實(shí)行鄉(xiāng)籍回避制度，挑選出合格的監(jiān)選員前往各地農(nóng)村實(shí)施監(jiān)選（原則上兩人一組，必要時(shí)可申請(qǐng)法警同行），確保《組織法》能夠得到全面的、實(shí)質(zhì)的貫徹和執(zhí)行。由于農(nóng)村數(shù)量龐大，監(jiān)選委員會(huì)還可以仿照四川省政府為有效監(jiān)管此次地震災(zāi)區(qū)救災(zāi)物資使用情況的做法，面向社會(huì)各界人士公開(kāi)招聘“人民監(jiān)督員”，充實(shí)及加強(qiáng)監(jiān)選員隊(duì)伍，以保證能夠滿足有效監(jiān)督各地村委選舉的實(shí)際需求。此外，監(jiān)選委員會(huì)還必須建立網(wǎng)絡(luò)版的各地農(nóng)村選舉資料檔案并予以公示，一來(lái)可以核查監(jiān)選員的工作質(zhì)量和效率，并以此建立公開(kāi)的、暢通的農(nóng)村治理投訴渠道；二來(lái)可以有效跟進(jìn)選舉效果，切實(shí)地、持續(xù)地保障選舉或罷免村干部機(jī)制的正常運(yùn)作。通過(guò)建立這個(gè)監(jiān)選制度，就能?chē)?yán)格把好村干部的“入口關(guān)（選舉）”及“出口關(guān)（罷免）”，以此明確村干部權(quán)力來(lái)源的合法性和正當(dāng)性，既可真正落實(shí)針對(duì)農(nóng)村基層干部的有效管治，又能基本杜絕村干部收買(mǎi)上級(jí)行政部門(mén)的政治欲望，從而才能切實(shí)保障廣大農(nóng)民的各種權(quán)益，中央所頒布的各項(xiàng)三農(nóng)政策才有望得到落實(shí)。　　
　　綜上所述，農(nóng)村基層干部隊(duì)伍的組成與整治并非一個(gè)單純的干部管理問(wèn)題，它既牽涉“村委選舉”、“村民自治”的實(shí)施，又關(guān)乎“農(nóng)村治理”、“三農(nóng)發(fā)展”的大局，應(yīng)該從法律、制度及組織三個(gè)層面來(lái)采取合理合法的綜合管治。當(dāng)然，若要建立能夠保障農(nóng)民民主權(quán)利的農(nóng)村監(jiān)選制度，首須推動(dòng)全國(guó)人大在《組織法》內(nèi)增加有關(guān)條文，同時(shí)根據(jù)憲法精神逐步實(shí)施各級(jí)人大的制度改革及職能轉(zhuǎn)換（如人大代表職業(yè)化），真正落實(shí)“依法治國(guó)”的政策方針。然而，自改革開(kāi)放以來(lái)，中央政府往往只是片面地采取經(jīng)濟(jì)措施來(lái)解決所有的國(guó)家及社會(huì)發(fā)展問(wèn)題，對(duì)于三農(nóng)問(wèn)題亦大體如此。因此，誠(chéng)如　于建嶸　教授所言，“農(nóng)村黑惡勢(shì)力侵入基層政權(quán)的原因十分復(fù)雜且具有制度性背景，而其嚴(yán)重程度及危害又影響到了國(guó)家政治體制的安全和社會(huì)的穩(wěn)定”。“如果不進(jìn)行徹底的政治體制改革，就不可能徹底解決目前已十分嚴(yán)重的基層政權(quán)退化問(wèn)題”。事實(shí)上，筆者所主張的“農(nóng)村監(jiān)選制度”只要稍加改造和發(fā)展，就能廣泛應(yīng)用在當(dāng)前已經(jīng)刻不容緩的、全國(guó)各領(lǐng)域內(nèi)的反腐廉政制度建設(shè)之中。　　
　　（注一）：楊繼繩《中國(guó)社會(huì)各階層分析》，139頁(yè)，三聯(lián)書(shū)店（香港）有限公司2000年5月出版。　　
　　（注二）：同上，140頁(yè)。　　
　　（注三）：見(jiàn)《戰(zhàn)略與管理》2003年第5期。　　
　　（注四）：《控告書(shū)》內(nèi)容鏈接　 /Article/Class4/200806/43158.html

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