周平海：村民自治組織被動維權現象探析
 2007-10-16   作者：周平海   來源：三農中國  

      內容摘要：本文著重分析了村委會在維護農民權益中的現狀和特征，提出村民自治組織被動維權的觀點。現實種種現象凸現出當前村委會維權能力差且存在維權中侵權現象，所能發揮的作用微弱，這主要是基于村民自治組織成員知識、能力、精力和責任心不夠，以及人員流動頻繁外出打工村民增多異地維權艱難維權成本高昂等原因所致，村民也并不對村委會維權抱有很大的期望。要保護農民權益，首先平等地給每個農村每個農民以同樣的機會，加大對農村的投入不斷發展農村經濟，提高農村現代化水平，同時建立必要的監督和農村建設決策制度，嚴防組織侵權行為發生，并發展農村文化，提高農村政治文明，維護農民共同權益。
    關鍵詞： 村民自治組織;  權益維護;  被動行為
  
    村民委員會作為基層群眾性自治組織，從村民委員會組織法的角度看，其主要職責是辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議等，【1】以保證農村的經濟發展、社會穩定。當前由于我國各種民間組織發展的不平衡性，特別是在廣大落后地區各種民間組織發展還相當滯后，本文所指的自治組織主要指村民委員會（以下簡稱“村委會”）。
    村民委員會一般由三至七人組成，根據實際需要可以下設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會，實際工作中村民委員會成員（以下簡稱“村干部”）大多身兼數職，雖然內部分工明確，但是他們合作大于分工，許多地方都推行了村干部“包組”制，即每一個村干部負責協調一到幾個村民小組的工作。生活中，每一個村民都往往習慣于選擇自己信任的村干部來解決現實中的困難。在我國農民傳統的思維和視角中,村委會是一級“政府”，而非真正意義上的基層自治組織。雖然法律上對村委會的設立、成員的產生、任期、職責都有明確的規定，村委會一經選舉產生就具有合法性、穩定性，但是由于多種原因使得村委會變動的情況依然存在。以Y縣為例，在抽樣對8個鄉鎮163個村的調查中，最近一屆村委會班子誕生以來，發生干部變動的村有65個，占村總數的39.8％，共計變動78人，約占村干部人數的10.6％.村委會成員變動原因主要是報酬低待遇差而外出打工、自主創業和工作免職三種，其次是違法處理、意外死亡、招工招干等。這種組織的形式雖然相對松散，村干部對自己并不抱很大的希望，工作熱情有限，但村委會在農村生活中仍然發揮較大的作用，村民對村干部仍然寄予一定的期望與要求，在涉及侵權糾紛、維護農民合法權益事件中，村民還是希望村委會仍然能起作用。
一、村民自治組織維護農民權益的表現形式
    從總體上說，村民委員會以“家長”的角色出現在村民的生活中，維護或者“努力維護”村民公平享受權利，實現機會、待遇、物資分配上“均衡”或者“相對公平”，讓每一個村民認可或在可接受的范圍之內享有平等權益。在廣大經濟欠發達的農村地區，村民參與山場、土地、企業的收益分配機會很少。因此，村級自治組織在保護農民權益方面的機會少。但作為最基層的一級組織，工作涉及到方方面面千家萬戶，在對上、對外、對內的交往中，侵權與維權的矛盾運動也常常遇到。根據村委會的不同態度和表現，大致可以概況為以下幾種情況。
    1、理性維權。主要是指村民自治組織能夠及時有效而且合乎理性地處理侵權糾紛，這種情況一般是及時制止權益侵害行為的繼續，要求侵害方返還原物或者恢復原狀，比如毀壞莊稼、侵占或損害財產等行為。不過這種情況一般不需要村委會出面干預，村民雙方之間可以自行協商，或者在稍有威望的第三者參與的情況下也可以自行解決。理性維權只有在雙方對抗強烈時才需要村委會運用，現實生活中的理性維權多表現為保護農民的原有合法權益不受侵犯，或者說是農民權益的一種保護。
    2、象征性維權。或者說適度性維權，主要是指在村民之間發生糾紛涉及到權益受損，要求對方給予適當補償，這種權益維護可以看作是一種象征性的行為，主要從道義上給予支持，而非強調經濟、物資上的等額賠償，比如人身傷害、婚姻糾紛時，這種傷害往往難以量化，有時甚至難以評判是非，即所謂“清官難斷家務事”的那種，自治組織都是依據地方風俗和傳統習慣來進行調解。一般說來，其調解的幅度不大，如果涉及資金補償，這種經濟補償的標準一般比較低，比如劣質農資造成的莊稼減收絕收等；調解范圍也比較小，涉及面一般比較窄，局限性比較大。從其效力看，越在小范圍之內，他們越容易發揮作用，范圍越大發揮作用的空間和可能性越小。
    3、無奈性維權。在村民維權活動中，村委會表現出愛莫能助、無可奈何，而任其憑借其他社會力量表達維權主張的一種行為。當前，隨著改革開放擴大，農民外出打工增多人員流動頻繁而造成的侵權行為增多。這確實給維權帶來一定的困難，特別是異地維權和重大案件的維權難度很大。比如湖北棗陽農民鄧學如在山西煤礦因營救工友而造成高位截癱，其13歲的兒子用輪椅推著他步行2000多公里到事發地討公道，如此“鐵證如山”的案子也整整打了2年多，才有了一個尚不能說滿意的結果。【2】Y縣一青年因為伸張正義事后而被40多名歹徒刺死在自家，其妻9年上訪，多次進京，直到今年公安部長周永康簽署督辦件限時回復，才使多年來一直逍遙法外的主犯伏法。農民的法制意識逐漸覺醒，利益保護的要求在提高，市場經濟中需要協調的各方利益關系難以協調。越是涉及集體利益，或者牽扯到多個利益主體、多種利益關系、多項利益內容的，難度更大，這就要求干部必須有更高的素質和更大的活動能力，這實際上也是不切實際的幻想——村干部不可能具備這樣知識和能力，即使是地方政府也難以達到這種要求。太多的工傷事件、勞資糾紛，讓村級自治組織面對受害的村民只有無奈，只有鼓勵他們借助于法律渠道，面對漫長艱難的維權之路，他們只能是愛莫能助，至多是方便時的及時呼號。
    4、選擇性維權。村委會在村民維權訴求中根據自己的利益偏好和利益關聯度大小而選擇性實施維權活動的行為。“上面千根線，下面一根針。”在紛繁復雜的農村事務中，村干部工作內容繁雜，而且報酬低、待遇差，村干部工作熱情不高。在基層實際工作中“維權”不被列入工作內容，只要群眾不上訪，他們就可以充耳不聞，維權在他們看來可謂是“例外”。每當農民權益被損受害人求助時，村干部首先會作價值分析與判斷，然后據此表現出選擇性維權，即事關個人、親戚、朋友、家族利益時，維權熱情和自覺性比較高；反之，如果是與自己關系不大的，甚至是自己的仇敵、競爭對手等，他們會表現出合乎理性的沉默；如果維權的風險成本高和難度比較大，他們甚至會直接推脫，隨意性大。
    5、扭曲性維權。主要是指自治組織違心地表達自己的維權傾向和歪曲地實施維權活動的行為。這是在外界力量的壓迫下的結果。在利益的驅使下，利益主體不斷追求自身利益的最大化，而要求村委會采用政治動員或經濟補償等手段迫使農民犧牲自我利益。表面上看來，村委會是在替村民主持公道拿回應有的收益，實質是迫使他們放棄更大的利益或者舍棄未來潛在的收益，帶有誘導性、欺騙性。越在經濟落后開發愿望強烈的地方越是這樣。這是不同利益團體與民爭利的結果，這些利益團體既包括上級政府、要害部門，也包括投資商。鄉鎮政府在基層治理中扮演重要的“管理”角色，它嚴格控制著農村的發展和建設，政府行為也極易干擾村民自治行為。為了追求自身利益的最大化（包括經濟利益和政治利益），基層政府往往不惜犧牲農民的利益。比如為了招商引資而低標準的征用土地、山場、水面、灘涂，砍伐林木毀壞山場等。這時，村委會就出面作協調工作，中間人角色使他們容易騙取群眾的信任，又充當政府的代言人。村干部之所以對上惟命是從，因為他們的工資、獎金、政治待遇和個人前途都掌握在鄉鎮黨委政府中。比如Y縣W鎮在招商中無序的開發、開采，還強行要求50多家農戶房屋拆遷，有關幾個村委會積極配合，在低補償的情況下及時完成村民搬遷任務，儼然扮演了“助紂為虐”的角色。
    6、彌散性維權。主要是在無競爭性維權活動中，在農民能夠獲取國家、集體的利益而又不傷害損害第三者的利益時，村委會就表現為無原則的遷就和退讓，他們寧可犧牲政策公平，也要盡可能的使地方受益最大化。比如貧困學生的助學貸款中關于學生的家庭經濟狀況證明，即使家庭是不貧困乃至是富裕的，只要他們找上門都愿意出示證明，有人就因此而獲得低息貸款優惠再轉借他人或者用于經商。在2006年中央實行的庫區后期扶持政策中，只要是農戶能打上“擦邊球”的，Y縣W鎮有些村干部就十分賣力，徇私舞弊，（后被查出，取消資格），此外還有計劃生育工作，諸如此類。雖然這些工作還有監督和復核機制，要求實施“陽光操作”接受群眾監督，但由于其成本大中間環節多操作不便而容易使政策受到影響。即使是在接受各級檢查時，群眾也能保持高度的“口徑統一”，這也就是平時所說的村干部幫助群眾“鉆政策的空子”。由于這些權益的享受（包括懲戒）并不影響第三者，在與上級乃至與中央政府的利益博弈中表現得相當明顯。
    7、空白性維權。也就是對權益保護無計可施甚至是忽視它們的存在，換一句話說，就是根本沒有維護權益，權益的喪失處于無知覺狀態。這種權益一般是潛在的或者是關系到集體利益的，比如，農民的社會保障權、救助權、教育權、文化享受權、政治權、醫療保健權等。此外還有涉及集體利益的，比如事關村莊基礎設施建設和地方未來經濟發展的權益。很明顯的例子就是凡是有“要人”、“紅人”“能人”的村莊，他們那里的道路、水利等基礎設施建設就相對理想。為什么？因為這些人能夠把他們的呼聲、要求反映上去，能夠為地方爭取到更多的資金扶持，爭取更大的社會發展權。如果這些群體不存在，他們就不可能維護這樣的權益。同樣道理，作為村級自治組織如果他們上面沒有幾個這方面的“關鍵人物”，這個村獲取資金傾斜的可能性就少，獲得發展的機會就不多。這也是當前存在許多村干部不惜以“行賄”等非法收手段來爭取項目扶持爭取更大的社會權益的原因。
二、村民自治組織在維護農民權益中的特征
     從以上分析我們可以看出村民自治組織在保護農民權益中表現不多，作為不大。簡要概括起來主要包括以下三個方面：
    1、自治組織處于被動地位。這是其主要特征，無論是從他們的能力、知識水平、責任感，還是所具有的特殊身份和社會地位來說，他們都傾向于被動維權，獨立性和自主性比較差。除非是上級的督辦件，否則他們不會冒著風險去嘗試法律都難以了結的種種維權糾紛。村委會的被動維權還表現為他們容易受到外來力量的控制，這些外在的力量既包括上級政府的干預也包括地方勢力的干擾，村干部的農民身份和干部角色使得他們在工作中不得不尋求外來保護力量，并依靠多種社會關系來開展工作，這使得他們平時工作中不得不小心謹慎。“多一事不如少一事”心態，謹小慎微的性格，繁重的其他政務等等都有可能迫使他們不得不被動維權。村民也都深知村干部很容易從維權糾紛中脫開，而把它們推給上級組織和政府。他們會根據自己的偏好和利益關系而作出選擇。多數村民對村委會幫助維權的期望并不高，也只有那些和村干部關系很好的人才會找村委會幫忙。
    2、自治組織維權能力低。村民自治組織是一種相對松散的組織，其成員維權意識差、法律知識和文化水平比較低，維權能力不高。在與外界打交道中，特別是在與上級政府、發達地區和大型公司“打官司”中，低人一等的自卑心態和處于弱勢地位的現實使得他們茫然、無奈和忍氣吞聲。只有少數才敢選擇借助于更高一級組織或者訴諸法律渠道來解決問題。在對內維護村民個體權益中，村民自治組織所能協調的主要是涉及日常糾紛及簡單的權益維護，也主要是常識性、基礎性東西。他們主要憑借經驗依據傳統習慣和地方風俗，有時借用地方勢力、地緣血緣人緣關系來解決問題。如果涉及經濟補償也都是低標準的，村民從中獲取的往往只是精神的安慰和聲譽的補償。
    3、維權中侵權現象時有發生。由于村干部法律知識的欠缺，他們處理工作主要是依據經驗、傳統習慣和個人影響力，主觀隨意性比較大，他們甚至是照搬電影電視和傳統戲劇中的辦法，有時采取“各打五十大板”的辦法。因此維權方法相對簡單、粗暴，維權中侵權現象不可避免。有時甚至還不得不昧著良心、犧牲正義和道德，帶有扭曲性。甚至鉆政策的“空子”，借群眾對政策不熟悉來“糊弄”群眾，不能保證政策的公正。由于村民往往抱著息事寧人的心理和大事化小、小事化了的態度來對待其中的侵權糾紛。只要與傳統習慣和期望相差不是很大，即使其中一方明知吃虧，也不愿再去糾纏勞神費力且往往結果難以滿意的糾紛。這種落后的維權之所以湊效是群眾原諒與忍耐的結果，并不是真的心里無話可說。
三、村民自治組織在維護農民權益中的作用
    村級自治組織在維護農民權益中的作用總之很微薄，可以簡單地概括為：自治組織維權是民間沖突的穩定器、政府管理的情報員和村民求助的咨詢員。
    民間沖突的穩定器。村民自治組織在人們眼中是一級組織，是黨和政府的象征，是為人民服務的。自治組織成員熟悉地方文化、傳統風俗，能夠借助各種力量迅速處理社會事務、民間糾紛，從而防止村民權益侵犯行為的擴大，保證農村的穩定。
    政府管理的情報員。組織侵權是一個不和諧因素，是當前農村上訪的主要誘因。保持農村的社會穩定也是基層政府的中心工作之一，群眾上訪特別是越級上訪和集體上訪是一道考核農村工作的“紅線”，基層政府對此比較重視。作為最基層的一級組織，村委會成員平時分散居住在各個村民小組中，知道村民的喜怒哀樂，知道他們的追求和向往，明白他們真實心里和想法，能夠掌握村情民意，保證上級組織獲取有效信息，在基層政府管理中發揮著重要的作用。
    村民求助的咨詢員。相對于多數村民來說，基層自治組織成員素質還是高的，在村民權益受損的情況下，他們容易變成村民的咨詢員，心靈的安撫者，必要時能夠代表一級組織出面處理糾紛，容易得到村民得信任。
四、村民自治組織維護農民權益效力不足的原因分析
   對上而言，上級政府要求基層自治組織必須不偏不倚執行中央政策，公正、及時、有效地處理社會事務與社會關系，保證政策的效力。村委會成員對農民兄弟的天然同情感，以及他們之間千絲萬縷的關系，加上上級政府監督的乏力和不及時，使得基層自治組織有可能采用欺騙等手段蒙混過關，從而導致權力“尋租”，使有的農民獲取不當權益，而使政策失去公平和嚴肅。
    對下而言，村民要求基層自治組織必須圍繞村民整體利益最大化發揮作用，在自身利益受損時能及時給予救濟和幫助。實際中，他們往往受基層政府、地方勢力的影響，礙于情面，怕惹麻煩，并容易為這些力量所左右，使維權有時有失公允。
    更何況維權一旦走上法律渠道就是一件十分艱難的事，作為一個相對松散的自治組織，經濟能力和社會影響力都很小，不可能有大的作為。因此在維權活動中他們習慣于被動或傾向于沉默。
五、積極探索維護農民權益的新形式
    在當前制度背景下，要使村委會在保護農民權益中發揮重要的作用是很難的，過多的寄希望于村委會這樣的自治組織來保護農民權益也是不切實際的。積極探索維護農民權益的新形式，可以從幾個方面著手。
   1、加大投入，健全制度，從源頭上保證農民與市民享受同等權益，減少村委會維權的可能性。農村發展滯后，經濟水平低，使農民喪失很多權益。當前要進一步加大對農村的投入，加快農村經濟自我發展能力建設，提高農村現代化水平。打破城鄉二元體制障礙，建立必要的社會保障制度，保證他們應有的社會權益，讓農民享受更多的改革開放的實惠，而不是麻煩。當前應繼續抓好新農村建設工作，改變對農村的投入和支持方式，加快農村經濟社會發展步伐，營造城鄉共同發展的和諧局面，縮短地區發展不平衡。當前特別要謹防在產業扶貧、國家項目資金使用過程中因“暗箱操作”受權力把持而出現的“馬太效應”，嚴防資金集中使用在發達地區，花費在農村所謂的“路邊花”典型工程上，要給廣大農村——特別是落后地區同樣的發展機會。
    2、建立必要的監督和農村重大項目決策制度，嚴防組織侵權行為發生，維護農民共同權益。加強作風建設，加大對基層政府和村干部的監督力度，嚴防組織侵權和村委會扭曲性維權。改變農村重大建設項目的決策方式，建立重大項目的調查研究論證決策機制，要聽從和尊重農民的意見，減少地方政府錯誤決策，特別注意避免重大項目建設的失誤。減少政府干擾農村生活的行為，嚴禁地方政府一切置農民利益而不顧的“掠奪式”的招商引資行為，杜絕盲目的大拆大建。
    村委會在工作中要注重民聲集中民智，增加農民參與經濟社會發展的決策權，避免社會發展中的侵權行為。為民辦事，替民負責，堅持村務公開，給農民更多的知情權。
   3、提高農民的組織化程度，編織農民權益的維護網絡。發展農村合作組織，提高他們的組織化程度合作化水平。建立必要的救助制度，包括司法救助制度、經濟救濟制度。在村民維權困難時可以通過民間自治組織代理維權。充分調動村干部工作的積極性，發揮他們聯系千家萬戶信息資源廣的優勢。嚴肅打擊地方黑惡勢力的干擾，防止邪惡勢力向農村滲透，打擊一切侵害農民權益的行為，共同編織維權的網絡。
    4、發展農村文化，提高農村政治文明，提高村委會維權的本領。提高農民的文化素質，樹立社會主義核心價值觀念，建立良好的道德規范，不斷提高農村的文明程度。提高政治文明，堅持和完善民主制度，擴大公民有序的政治參與，保證人民依法實行民主選擇、民主決策、民主管理和民主監督，讓每一個農民享有廣泛的權利和自由，尊重和保障他們的權益。提高村干部的政策水平和服務“三農”的能力，提高他們維權的本領。教育村干部不偏不倚維權，嚴肅執行公平的政策，并不斷提高維權本領。

參考文獻：[1]《中華人民共和國村民委員會組織法》（1998年）
           [2]《工友》2007年9期, P1.

作者：周平海，男，1970年生，湖北陽新人，中共黨員，武漢大學公共管理專業碩士，主要從事農村和地方治理方式研究。曾任農村教師八年，擔任副鄉鎮長十年，長期在農村生活工作，現任職務為陽新仙島湖風景區管理處副主任。         E-mail:[email protected]   通訊地址：湖北省陽新縣王英鎮人民政府        郵編：435236

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