中國人大網 2006年04月06日
《中華人民共和國勞動合同法（草案）》自2006年3月20日向社會公布征求意見以來，在社會上引起強烈反響，各地人民群眾通過網絡、報刊等媒體積極提出意見。截至2006年4月6日上午8時，全國人大常委會法制工作委員會共收到各地人民群眾意見37560條, 其中3月28日至4月6日共收到各地人民群眾意見32791條。現將3月28日至4月6日提出的主要意見簡報如下：
一、總的看法
很多群眾都認為，草案向全社會公開征求意見是民主立法、科學立法的重要舉措，這種做法值得贊揚。
多數群眾認為，草案結構安排、內容設置等方面都比較科學，既立足于現實，又著眼于長遠，是一部真正關心弱勢群體，保護職工群眾利益的法律，是弱勢群體的保護神，盼望草案在作相應修改后，能在“五一”節前就正式出臺，以使勞動者的權益得到保障。
有的認為，草案在規范勞動合同關系當事人權利義務的同時，規定了政府的監督檢查責任，具有極強的現實意義。
有的認為，草案的立法思路是傾向保護勞動者，但沒有考慮到勞動者的分層情況，因此草案的具體規定不是傾向底層勞動者，而是傾向高層的勞動者，使得草案成為“貴族勞動者的保護法”。目前草案的一些規定偏離了中國實際，建議草案從“高標準”的思路向“廣覆蓋”的思路轉變，擴大草案的適用范圍，切實保護底層的勞動者。
有的認為，草案有些概念過于寬泛，很多規定有利于勞動者，但過于籠統，可操作性不強，在實踐中必然會產生爭論。
有的認為，用人單位有多種類型，草案在設計條文時卻將用人單位只定位為國有大中型企業，沒有充分考慮私營中小企業的實際情況。大量的小型私營企業，靠微薄的利潤來維持正常的經營活動，為緩解勞動就業壓力做出了貢獻。如果完全按照草案現有內容實施，如合同解除要支付相應經濟補償等，許多中小型私營企業就很有可能面臨倒閉和破產。
有的認為，構建和諧勞動關系，不能只通過監管和處罰等手段來實現，讓一個被法律“專項整治”的群體積極主動參與構建和諧勞動關系不太現實，一個靠舉報、申請仲裁、訴訟才能實現自己權益的勞動者群體也難有和諧的感覺。建議草案不能只想著整治，還應多想想政府的責任，考慮如何建立機制，鼓勵用人單位和勞動者共同參與構建和諧勞動關系，如政府通過公共網站為用人單位免費公示勞動合同的基本標準，勞動者可以免費查詢，解決信息不對稱的問題，利于形成良性競爭。
二、關于立法宗旨
對于勞動合同法立法宗旨，討論熱烈，意見分歧明顯。多數贊成草案在第一條中旗幟鮮明地保護勞動者地合法權益，認為勞動合同法作為一部規范勞動關系的法律，其立法價值在于追求勞資雙方關系的平衡。實踐中由于用人單位太強勢，而勞動者過于弱勢，如果草案對用人單位和勞動者進行同等保護，必然導致勞資雙方關系不平衡，背離勞動合同法應有的價值取向。
有的則持反對態度，認為任何一部法律都要做到公平。不是所有的勞動者都是弱者，有些社會急需的高素質勞動者在勞動關系中就處于強勢；勞動者不是在任何時候都是弱者，在勞動力求大于供時勞動者就不是弱者。用人單位不是社會主義的破壞者，與勞動者一樣都在為社會作貢獻。用人單位需要經受市場經濟的考驗。因此用人單位的合法權益在勞動合同法中也需要得到保護，建議將草案的立法宗旨修改為保護勞動合同雙方的合法權益。
有的認為，草案應當保護勞動者和用人單位雙方的合法權益，以促進和諧勞動關系的形成。鑒于勞動者的弱勢地位，可在具體條文中適當向勞動者傾斜，但這不影響草案的立法宗旨是保護勞動合同雙方的合法權益。
三、關于立法依據
多數群眾認為勞動法是向勞動者傾斜的，勞動法頒布已經有十多年了，實踐證明其能夠維護職工的合法權益，草案應該以勞動法為依據，理直氣壯地保護勞動者。
有的認為勞動法是1994年人民群眾主人翁地位下降到歷史低谷時制定的，因此勞動法忽略了作為國家經濟支柱的國有企業職工主人翁的地位和作用。為了體現新時期的特點，建議大幅度修改勞動法，草案應不以勞動法為依據，而直接以憲法為依據。
有的認為，草案是以勞動法為依據的，但從內容看，有許多地方相對于勞動法而言都有不同程度的突破，建議解決草案與勞動法之間的銜接問題。
四、關于勞動關系的定義
草案第三條規定，本法所稱的勞動關系，是指用人單位招用勞動者為其成員，勞動者在用人單位的管理下提供有報酬的勞動而產生的權利義務關系。有些群眾認為，勞動關系的概念是草案的基礎，建議慎重界定，目前草案對勞動關系的界定過于寬泛、原則，對指導實踐工作，解決用人單位與勞動者之間是否存在勞動關系爭議的作用不大，而且引起其他歧義，建議修改。
有的認為，是否構成勞動關系不能以“為其成員”為判斷標準。當前市場經濟中，產生了越來越多的不為用人單位成員的職業，如農民工、季節工、演藝員、單位的編制外雇員等，有些勞動者可能為用人單位工作了很多年，但仍不是用人單位的成員。以“為其成員”為判斷是否是勞動關系的標準，與草案中有些規定矛盾，如以完成一定工作為期限的勞動合同中的勞動關系，外國企業等在中國境內與勞動者建立勞動關系等。
有的提出，“為其成員”、“單位的管理”都不能成為勞動關系的構成要件，如果用人單位不確認“其為成員”或者隱藏、銷毀“為其成員”和“單位的管理”的證據，或者勞動者無法提供這些證據，法院就可能判決勞動關系不存在。
有的提出，“提供有報酬的勞動”不能成為勞動關系的構成要件。有些志愿者開展自愿活動，有的甚至義務勞動好幾年，盡管志愿者的勞動不需要報酬，但其與用人單位形成了勞動關系，其勞動保護、保險等權益需要得到保護。有些大學畢業生愿意從事“零工資”的工作，沒有報酬的勞動者的其他勞動權益需要得到保護，其與用人單位當然也形成勞動關系。
有的認為，草案對勞動關系的界定比較含糊，不能區分勞動關系與雇傭關系、勞務關系、加工承攬等民事關系。建議以勞動崗位與用人單位的生產經營業務過程是否能夠分離為區分標準，如果勞動者的崗位與用人單位的生產經營業務過程不能分離的，就構成勞動關系。
五、關于集體合同
很多群眾一致認為草案僅僅提到集體合同是不夠的，應該對集體合同進行專門、集中的規定。有的認為，集體合同是以全體職工的身份訂立的合同，全體職工所對應的一方就是投資者一方，因此集體合同就是勞方和資方的一個權利、責任和義務的總約定和協議。集體合同和勞動合同有著不可分割的天然聯系，在一些地方實踐中集體合同已經成為調整勞動關系的有效機制，因此集體合同應該是勞動合同法的靈魂。
有的提出，許多國家的實踐證明，集體合同是提高勞動者在勞資關系中地位的有效舉措，也是穩定勞動關系的基石。我國勞動法中規定了集體合同，但相應條款不具有可操作性，形同虛設。實踐中，作為弱勢一方的勞動者無法借助集體合同形成合力，也就不具備與用人單位平等協商的地位。集體合同的缺位成為阻礙和諧勞動關系形成的原因之一，建議草案設立專章來推進和規范集體合同。
有的認為，在草案中對集體合同制度作出專章規定有利于勞動合同與集體合同兩種制度的相互協調,有利于明確界定與規范集體合同，彰顯集體合同制度的獨特性和重要性，推動集體合同制度的建立與完善，為充分發揮集體合同制度的作用提供更加明確的法律依據。
有的認為，草案應強化用人單位簽訂集體合同的意識，明確規定用人單位無正當理由不得拒絕簽訂集體合同，對拒不建立集體協商簽訂集體合同制度的企業給予處罰，并規定不得被推薦參加政府、工會舉辦的各種先進性評獎。
有的建議草案應對集體合同的適用范圍、主體資格、必備條款、期限、簽訂、履行、變更、監督、勞動爭議等作出明確規定。
有的建議，草案增加規定各級地方人民政府勞動保障及有關部門與相應的工會組織、企業代表組織建立協調勞動關系三方機構，參與集體合同的制定，對用人單位執行勞動合同、集體合同制度的情況進行監督檢查。
六、關于勞動合同的行政主管機關
許多意見認為，勞動合同的行政主管機關應該是勞動保障部門，建議刪去草案第六條第二款中鄉、鎮人民政府對勞動合同制度實施監督權的規定。有的群眾認為，草案第六條第二款的規定與勞動法第八十五條的規定不一致。
有些群眾認為，執法主體多元會導致部門利益的沖突，縣級勞動保障部門與鄉鎮人民政府是平級的，如果兩個平級的單位同時管一個事，肯定會產生相互推諉的情況，不利于保護勞動者的權利。
有的意見認為，過去都是由勞動保障部門負責監管勞動合同制度的實施，鄉、鎮政府沒有設立專門的主管勞動口的工作部門，也沒有配備熟悉勞動法的專職工作人員，在實際工作中很難去履行這一法定職責，建議修改為縣級以上勞動保障部門在必要的時候可以委托鄉、鎮政府負責本行政區域內勞動合同制度實施的監督管理。
七、關于工會的作用
有些意見認為，工會組織是聯系領導與職工的橋梁紐帶，涉及勞動者切身利益的事項，應當由工會牽頭協商解決，草案應突出工會組織在勞動合同制度中的作用。
有的認為，實踐中應該積極發揮工會的作用，草案盡管規定了工會的職責，但沒有對工會履行職責提供必要的條件，更沒有規定工會不履行職責的法律責任，建議作出修改。
有的反映，有些用人單位沒有成立工會；有些用人單位雖然成立了工會，但工會主席由單位副職領導、原領導或者人事部門主管兼任；有些用人單位雖然有工會，但工會主席是普通職工，沒有多少發言權，自己的權益都很難維護，因此建議草案作出相應調整。
有的建議刪去草案中有關工會直接與用人單位協商，制定單位規章制度和簽訂集體合同的規定。在實踐中，工會組織實際上是用人單位的管理機構，與用人單位共興亡，與勞動者的切身利益關系不大。如果允許工會直接與企業協商有關規章制度或者集體合同，那么用人單位都會選擇與工會領導進行協商的途徑，職工大會或者職工代表大會就可能成了擺設。
有的提出，草案應該明確規定工會的類型，是用人單位內部的工會，還是超越用人單位的一定區域內的工會組織。
八、關于加強對老職工的保護
很多老職工建議草案要傾向保護老職工的合法權益，認為老職工工作了二十多年，為社會、為國家奉獻了青春，作出了較大貢獻。這些老職工，尤其是女性40周歲以上，男性50周歲以上的老職工，由于資格老，工資相對高，給用人單位帶來的負擔重，容易成為用人單位解除或者終止勞動合同的對象。由于客觀原因，老職工的就業能力相對較差，一旦失業很難再就業，老職工的就業問題很容易成為社會問題，因此建議草案應對老職工進行重點保護。有的則持反對觀點，認為市場經濟就是優勝劣汰，如果過分保護老職工的權益，必然會影響到青年一代的就業和發展，建議適當保護。
為保護老職工的合法權益，有的建議草案應明確規定女年滿45周歲、男滿55周歲的勞動者，除法律另有規定和不可抗力外，用人單位不得解除勞動合同。有的建議，草案應明確規定簽訂無固定期限勞動合同的條件，如果在一個單位連續工作20年以上，或者女性年齡在40周歲、男性年齡在50周歲以上的勞動者，有權要求用人單位簽訂無固定期限勞動合同。
有的建議，為保護老職工的合法權益，草案應對固定期限勞動合同的最低期限作出規定，任何勞動合同都不得低于法定的期限。同時規定勞動者與同一用人單位簽訂有固定期限勞動合同的次數不得超過一定數量，達到了法定次數的，必須簽訂無固定期限勞動合同。
在實踐中，用人單位裁員，基本上是先裁在單位工作時間較長、年齡較大、工資較高的老員工，特別是一些將要與用人單位簽訂無固定期限勞動合同的老員工。有的建議，草案明確規定不準裁減工齡30年以上的老職工。
很多群眾認為草案第三十九條規定的法定情況下，解除和終止勞動合同用人單位必須支付經濟補償金的規定非常好，對勞動者，特別是老職工非常有利。但很多老職工對草案第三十九條第二款中有關勞動終止計算經濟補償時，勞動合同每存續5年，經濟補償減少10％的規定表示反對，認為這是對老職工合法權益的侵害，于情于理都不應該這么規定。如果按照草案的規定，就形成工作時間越長，終止合同時得到的補償越少的結果，如果工作30年，終止合同就得不到什么補償了。
有的國有企業職工反映，一些用人單位為了達到不與勞動者簽訂無固定期限勞動合同的目的，有意將一些老職工從一個國有企業通過組織調動到另一個國有企業，由于工齡不能繼續計算了，勞動合同相應的從無固定期限簽成了有固定期限，用人單位從而達到在勞動者退休之前把勞動合同解除的目的，建議草案對這種惡意調動的情況下，對工齡如何計算及勞動合同的類型作出規范。
有的建議，草案增加規定用人單位如使用年滿女40周歲、男50周歲的失業人員，國家應給予一定的稅收優惠。用人單位如使用年滿女45周歲、男55周歲的失業人員，原由用人單位上繳的社會基本保險由地方財政共同支付。
九、關于事實勞動關系的處理
草案第九條第三款規定，存在事實勞動關系的，視為用人單位與勞動者已經訂立了無固定期限的勞動合同。草案第三十二條規定用人單位在三種情形下可以解除無固定期限勞動合同。有的認為，因為草案第三十二條中解除勞動合同的情形規定得非常模糊，使用人單位行使解除合同權時實際受到的限制很少，極易鉆空子，因此用人單位會傾向于與勞動者簽訂無固定期限勞動合同或故意不簽訂書面勞動合同，這既不利于草案第九條中規定的勞動合同應以書面形式訂立的嚴格執行，也不利于實現穩定的勞動用工關系和切實保護勞動者合法權益的初衷，建議草案明確規定，用人單位與勞動者簽訂無固定期限勞動合同的，除有充分證據證明屬于草案第三十一條規定的情形外，用人單位不得解除合同。
有的認為，草案第九條的規定可能使得勞動者為達到簽訂無固定期限勞動合同的目的，故意不與用人單位簽訂固定期限的勞動合同，建議對未以書面形式訂立勞動合同的情形加以明確。
有的提出，在實踐中有些事實勞動關系的勞動者，在發生工傷后，往往沒有證據證明自己是用人單位的職工，從而無法認定工傷，建議草案明確規定雙方就是否存在事實勞動關系發生爭議時，由用人單位承擔舉證責任。
有的建議，草案對因事實勞動關系所簽訂的無固定期限勞動合同的開始時間作出規定，明確勞動合同自勞動者為用人單位提供勞動之日起成立。
十、關于勞動力派遣
對勞動力派遣問題討論非常熱烈，大家都認為目前我國勞動力派遣市場比較混亂，但對勞動力派遣這種用工形式是否要保留有不同看法。有些勞動者建議取消勞動力派遣這種用工形式，認為勞動力派遣是一種畸形的用工形式，徹底動搖了勞動者在勞動關系中的主體地位。通過勞動力派遣這種形式，用人單位躲避風險、逃避責任，派遣單位追求到了經濟利益，唯有被派遣勞動者的合法權益得不到保證。
更多的群眾提出，完全取消勞動力派遣是不現實的，但草案對勞動力派遣的規定剛性不足，制約性不強，建議對這種用工形式作出更加嚴格的限制。有的建議提高勞動力派遣的準入門檻，不僅要設置勞動力派遣單位資金條件，還要對從事勞動力派遣業務的人員資質作出規定。有的建議嚴格限制勞動力派遣用工形式的適用范圍，范圍應限定在鐘點工、季節工或者建筑承包工中，一般性的行業要明確禁止采取這種用工形式，用人單位固定的主要工種或者崗位不能接受勞動力的派遣，特別要禁止批量轉移農村勞動力到發達地區大型外資企業務工采取勞動力派遣形式。有的建議明確勞動力派遣的期限，嚴禁用人單位長期使用派遣勞動力。有的提出應界定勞動力派遣單位、用人單位和勞動者三者之間的關系，明確規定派遣單位與用人單位之間的約定不能對抗勞動者，勞動者在派遣勞動中受到侵害的，派遣單位和用人單位承擔連帶責任，避免互相扯皮。有的建議嚴格法律責任，對于勞動力派遣單位和用人單位互相推諉或者惡意串通侵害勞動者合法權益的行為，給予嚴厲處罰。
有些勞動力派遣單位認為，草案第十二條關于勞動力派遣單位必須提供每個勞動者不低于5000元備用金的規定過于苛刻，是對勞動力派遣這種新生事物的打擊，現有的勞動力派遣單位，特別是規模比較大的勞動力派遣單位很少有能承受的。有的認為，將備用金存入指定銀行帳戶的操作難度比較大，勞動力派遣中勞動者的流動性強，增減幅度大，備用金要適時按照人員的變動進行相應變化。這樣不僅派遣單位需為此疲于奔命，勞動保障部門也很難進行監控。有的認為，備用金的數額非常大，閑置這么一大筆資金是一種浪費，同時還要考慮如何確保這筆資金的安全。
有些派遣單位認為，草案關于派遣合同滿一年必須終止的規定不合理，建議取消年限限制。企業不是公益型或者財政撥款的單位，需要一批有素質、業務熟練、懂得用人單位規章制度的勞動者從事生產，如果派遣合同只能簽訂一年，不僅使得用人單位不得不面臨每年接收大量新手的壓力，對勞動者也并不一定有利。有的認為勞動力派遣合同期限的長短不應該是行政部門干預的事項，草案的規定使得勞動保障主管部門過度介入到勞動者與用人單位之間，不但會使勞動保障主管部門不堪重負，也不能很好的解決存在的問題。
有的提出，不少勞動力派遣單位是勞動保障部門開設的，自己監督自己容易產生問題，建議草案增加規定勞動保障主管部門、勞動監察人員或者家屬不得成立勞務派遣組織，其成立的職業介紹機構只能開展職業介紹，不得開展勞務派遣業務，與勞動者直接建立勞動關系、簽訂勞動合同。
有的反映，很多地方存在勞動代理和人事代理，分別掛靠在勞動保障部門和人事部門。人事代理延續著計劃經濟時期一些做法，如接收大中專畢業生，存放管理畢業生檔案等。人事代理不能為大中專畢業生的就業提供服務，但有些人事代理卻從事勞動力派遣的業務，建議對此明令禁止。
有的認為，實踐中家政、家教行業也有勞動力派遣的用工形式，但接受勞務的多數為個人或者家庭。如果草案對勞動力派遣這種用工形式予以承認，就不應該把個人或者家庭等接受主體排除在外，建議把接受單位修改為接受方。
十一、關于競業限制
有的意見贊同草案關于競業限制的規定，認為目前越來越多的保密協議、競業限制條款，極大限制了技術人員離職后的就業范圍。用人單位往往在簽訂競業限制協議書時說明日常工資中就已經包括了競業限制的經濟補償。草案有關競業限制補償金及支付時間的規定，在保護用人單位的知識產權和商業秘密的同時，有利于勞動者在具備一定經濟條件的基礎上保護這些信息。
實踐中，勞動者泄漏用人單位商業秘密的事件屢次發生，對用人單位造成了重大的傷害。有些用人單位過分夸大商業秘密的范圍，損害勞動者的合法權益。有的建議，草案在規定競業限制的同時，增加規定用人單位可與勞動者在勞動合同中約定，勞動者負有保守商業秘密的義務，并可約定相應的違約責任。勞動合同法應對商業秘密的具體范圍作出合理界定。
有的提出，一些國防科研單位中的勞動從業人員，也涉及到競業禁止的問題，但這些勞動從業人員涉及到的技術等秘密很難說是商業秘密，應該屬于國家秘密。國防科研單位雖然規定了涉密人員的保密責任和離崗后的脫密期，但難以制約違規行為，建議草案中競業禁止條款同樣適用涉及國家秘密的勞動者。
十二、關于同工同酬
很多群眾反映，現在很多企業中存在多種用工形式，不同身份的勞動者，盡管從事相同的工作，待遇有著極大的差異。同工不同酬是勞動關系中最不和諧的因素，不僅損害了勞動者的權益，也損害了國家的利益和政府的形象，建議草案明確規定同工同酬原則。
有的反映，其所在單位至今還實行多種用工制度，如國營工、集體工、國營合同工、集體合同工、臨時工、臨時代辦工等。其中集體工的收入低，經常加班，沒有加班工資，從事有毒和重體力工種，不發勞保用品等等，違反勞動法的情形嚴重，集體工的勞動權益得不到保障。
有的反映，現在有些用人單位規定了正式工、聘用工、借調工、臨時工、促銷員、導購員、咨詢員等五花八門的用工形式，不同的用工形式相對不同的工資待遇，人為地制造不公平因素，侵害勞動者享有的按勞分配和同工同酬的權益。
有的反映，在有些地方的電力、煙草、電信、銀行等壟斷行業，其營業大廳內的一線營業員幾乎都是臨時工，他們的勞動量比正式工大，但工資卻只有正式工的三分之一，甚至十分之一，工作還很不穩定。有的郵政企業，其郵件投遞員等重累崗位也多數是臨時工。甚至有些電視臺、報刊的編輯記者也分三六九等，相當部分是低人一等的借調和勞務人員。大量臨時工的存在造成了同工不同酬的不合理現象，建議草案取消臨時工這種用工形式。
有的提出，勞動力派遣的泛濫，也是造成同工不同酬的重要原因。在一些勞動力派遣中，被派遣的勞動者比用人單位的正式職工干的多，但拿的工資只有正式職工的五分之一或三分之一，在工作中還要小心翼翼，不然隨時有被解聘的可能。建議將草案第十二條修改為被派遣的勞動者在提供勞動時所享受的薪酬和各種福利待遇應不少于接受勞務單位的正式職工。
有的提出，在有些國有企業存在男女同工不同酬的情況。男女職工同一天進單位，由于退休年齡規定不一樣，出現退休工資不一樣，建議草案對這種不合理情況作出規范。
十三、關于嚴重違反規章制度，用人單位可以解除勞動合同
很多群眾指出，草案有關勞動者嚴重違反用人單位的規章制度，用人單位就可以解除勞動合同的規定非常容易被用人單位惡意使用，建議作慎重考慮，對用人單位利用規章制度解除勞動合同規定一些制約性條件。
有的認為，草案第三十一條第（二）項與勞動法第二十五條第（二）項的規定基本相同，勞動法的該項規定在實踐中已經引起了很多勞動爭議。一些用人單位既想解除勞動合同，又不想承擔對勞動者的經濟補償責任，就千方百計的通過制定規章制度的途徑來湊條件，使得勞動者稍有錯誤就被按嚴重違反用人單位規章制度而解除勞動合同。
有的認為，何為“嚴重違反”含義不清，勞動者遲到十分鐘是否屬于嚴重違反用人單位的規章制度，建議草案對“嚴重違反”能作出進一步的規定。
有的提出，用人單位的規章制度如果是霸王條款，勞動者是否還應遵守。建議對本項中的規章制度作出限定，必須是合法合理的規章制度。為保證規章制度能合法合理，建議草案能夠明確規定用人單位的規章制度，必須經工會或者職工代表大會討論通過，并報當地的勞動保障主管部門審核備案后才算生效。
十四、關于裁員的限制
勞動法第二十條規定用人單位只要裁員，就必須提前三十日向工會或者全體職工說明情況，聽取意見，并向勞動保障主管部門報告。有的認為，草案第三十三條中關于用人單位裁員50人以上的才向工會或者全體職工說明情況，進行協商的規定與勞動法的規定不同，不僅縮小了用人單位裁員向工會或者全體職工說明情況的范圍，而且簡化了用人單位裁減人員的程序，取消了提前30天的要求，建議草案予以調整。
工會法第二十一條規定，企業侵犯職工勞動權益的，工會可以提出意見協調處理；職工向人民法院起訴的，工會應該給予支持和幫助。有的認為，草案第三十三條第一款的規定與工會法是相抵觸的。根據工會法的規定，勞動者被裁減，屬于職工權益受損的情形，工會就有義務提供支持和幫助。當被裁減勞動者的人數越少，就越處于弱勢，就越需要工會的援助。建議規定用人單位裁員，哪怕只裁減一人，也必須由工會把關，與工會協商取得一致。
有的認為，草案放寬了用人單位裁減人員的條件，“客觀情況發生重大變化”的規定過于寬泛，如生產條件的變化、銷售條件的變化、勞動安全衛生條件的變化、重大技術改造、企業轉產、合并、分立等，都屬于客觀情況發生重大變化，因此用人單位極易濫用裁員的規定，侵害勞動者的就業權，建議草案應明確規定用人單位不得隨意裁員，只有在面臨倒閉困境，無法正常經營的情況下才能裁員。
有的認為，在現代企業制度下，用人單位裁減少量不稱職人員，如必須向全體職工說明，在程序上過于繁瑣，從管理的角度看，沒有這個必要。
十五、關于用人單位不得解除勞動合同的情形
草案第三十四條第（一）項規定患職業病或者因公負傷被認為喪失或者部分喪失勞動能力的，用人單位不得解除勞動合同。有的群眾指出，工傷保險條例對工傷處理情況作了明確的規定，而且可操作性很強，對部分喪失勞動能力的勞動者，工傷保險條例是允許勞動者與用人單位協商一致解除勞動合同的。草案的規定與工傷保險條例規定有的不一致，為避免歧義，建議刪去本款，或者作出相應調整。
草案第三十四條第（三）項規定女職工在孕期、產期、哺乳期的，用人單位不得解除勞動合同。有的認為，草案僅規定用人單位不得解除勞動合同是不夠的，實踐中有的用人單位通過不批準假期等手段逼迫女職工自己提出辭職時有發生，有的用人單位任意調整孕期、產期、哺乳期后女職工的工作崗位，建議草案作出進一步的規定。
有的提出，女職工在孕期、產期、哺乳期間有違法或者嚴重違紀的行為，如計劃外生育或者非婚生育的，如果一律不得解除勞動合同就不太合理了。
草案第三十四條第（四）項規定正在擔任平等協商代表的，用人單位不得解除勞動合同。有的認為，應該明確什么是平等協商代表。有的反映，很多用人單位在勞資糾紛平息后，一般都會對工人代表排擠、施壓，甚至是開除。為防止用人單位秋后算帳，建議草案對平等協商代表的保護規定一個合理的期限。有的認為，不僅是平等協商代表需要保護，對正在任期內的工會主席、工會委員也應該予以保護。
十六、關于勞動合同終止予以經濟補償的情形
草案第三十七條第一款規定了勞動合同終止的情形，第三十九條第一款第（三）項規定終止勞動合同的，除了勞動者已開始依法享受基本養老保險待遇的之外，用人單位要支付經濟補償。對草案的上述規定，多數群眾均表示了贊同，認為這是對勞動者權益的極大保護，有力的制約了用人單位利用短期合同隨意解雇勞動者的行為，是草案的閃光點之一。有一些群眾對具體內容表示了不同看法。
有的認為，首先要搞清楚終止勞動合同用人單位為什么要支付經濟補償金，對經濟補償的性質沒有明確就談不上經濟補償的合理性。如勞動者在用人單位工作了20年，沒有到退休年齡，用人單位終止其勞動合同后進行補償，這經濟補償是對勞動者貢獻的認可，還是對勞動者失業后的救助補償，還是對企業違約的補償？建議草案在修改過程中，對此予以明確。
有的提出，勞動合同終止是否應發經濟補償金，值得商榷。勞動制度改革就是把過去計劃經濟用人過死的狀況改變，使得勞動者能進能出，管理者能上能下。勞動合同終止表示勞動合同雙方權利義務的終止，勞動合同終止還要求用人單位支付經濟補償金，一是不公平，二是某種程度上束縛了勞動力的合理流動，三是過度保護，可能造成部分勞動者的不求上進。
有的提出，草案關于勞動合同終止由用人單位支付經濟補償金的規定超越了勞動法第二十八條的規定，應予修改。
有的認為，勞動合同期滿，勞動合同終止時，用人單位不應該承擔違約金。這條規定就像是勒在用人單位脖子上的一根繩子。假如用人單位有50名職工，每人每月1600元，合同兩年一簽，用人單位每兩年就要承擔16萬的經濟補償金，這對薄利企業是致命的。
有的提出，勞動者死亡，或者人民法院宣告死亡的或者宣告失蹤的，應依法享受死亡待遇，包括喪葬費、一次性撫恤金和遺屬津貼，不應由用人單位支付經濟補償金，建議刪去草案有關的規定。
十七、關于勞動合同爭議的處理程序
有的認為，草案對勞動合同的訂立、履行、終止等規定的非常完備，但對于勞動合同爭議的處理程序，卻規定得過于原則簡略。草案第五十條規定，勞動合同、集體合同爭議的處理程序，依照勞動法和其他有關法律、行政法規的規定執行。有的建議對勞動合同爭議的處理程序作專章規定。
有的認為，按照勞動法等相關規定，勞動者申請仲裁裁決需要60天，向法院起訴又需要60天，這種勞動合同爭議處理程序成本高昂，既費時又費錢更費力，勞動者一般承受不了這種成本，有關的處理程序也往往起不到應有的保障勞動合同糾紛解決的作用，因此建議草案對勞動合同爭議處理程序規定進行細化完善，如規定縮短勞動仲裁裁決時限，明確勞動行政主管部門一定限度的強制執行權，賦予勞動者申請人民法院先予執行和強制執行權等，以達到使勞動爭議糾紛得到及時、合理解決目的，切實保障勞動者的合法權益得到及時、充分、有效的救濟。
有的提出，勞動合同不同于一般的民事合同，勞動合同直接關系到勞動者的生存權益及安全保障，而且勞動者作為隸屬于單位的員工，在權利行使方面往往存在諸多有形或無形的障礙。在這種情況下，倘若對其權利的行使設置過于嚴苛的時效限制，顯然不太合乎情理。建議草案盡量避免對勞動者維權設置過多門檻，在規定勞動者撤銷勞動合同權時效為一年的同時，對勞動法中有關六十日內提出勞動仲裁申請的規定作出修改，適當予以延長。
十八、關于監督檢查
很多群眾認為，草案規定的再好，得不到執行一切都是空的，目前情況下，勞動執法比較差，草案必須對加強勞動執法作出相應規定。圍繞如何加強勞動執法，很些群眾提出了很多建議。有的認為，目前勞動執法不力原因有多種，主要是有關勞動法律法規的罰則缺乏力度，執法環境不好，行政干預太多，執法人員素質不高等，建議草案賦予勞動保障主管部門更多的行政權力，提高勞動執法人員的素質，改善勞動監察人力不足問題。
有的建議，一方面要加強勞動保障主管部門的執法力度，另一方面要加大司法部門的執法力度，對屢次違反有關勞動合同法律法規的用人單位采取必要的司法強制措施。
有的認為，應該增加勞動保障主管部門監督管理的范圍，建立勞動合同事前介入機制。草案應明確規定依法訂立的勞動合同必須由勞動保障主管部門登記或者備案，有關用人單位的規章制度作為勞動合同的附件，一并報請審查。
有的建議草案賦予勞動監察等部門有向主管單位建議對用人單位違法責任人予以黨紀、政紀處分權。
有的建議將勞動保障納入各級黨政部門的考核體系中，象計劃生育和安全一樣，實行一票否決，勞動保障的執行好壞直接對相關人員的考核、任用和提拔起決定性作用。
有些群眾認為，草案第四十九條關于任何組織和個人有權舉報違反本法的行為的規定很好，建議明確勞動保障主管部門處理舉報的期限，以使勞動保障部門及時處理舉報事項，并將處理結果及時告知舉報者。有的還建議增加規定勞動保障主管部門有為舉報者保密的義務，并相應規定不遵守保密規定的法律責任。有的建議勞動保障主管部門應向社會公布勞動監督投訴電話或者其他聯系方式。
十九、關于法律責任
對于草案中的法律責任部分，群眾普遍反映規定得不全，建議作出調整。有的認為，草案只追究用人單位的法律責任是不夠的，建議對違反草案的用人單位的法人代表、負責人也要進行處罰。
有的認為，加強勞動執法，必須要對勞動保障主管部門的執法行為進行有力監督。草案沒有明確規定勞動保障主管部門沒有履行法定義務應當承擔的法律責任，以及沒有規定因勞動保障主管部門不作為導致勞動力權益受損時，勞動者可以提起國家賠償，這為勞動保障部門推卸自己的責任埋下了伏筆，也使得草案可能成為一張寫滿權利的廢紙，建議增加規定勞動保障主管部門相應的法律責任。
有的群眾對草案沒有規定不簽訂書面勞動合同用人單位的法律責任感到失望，認為這將會直接影響書面勞動合同的簽訂率，建議增加規定對用人單位違法不訂立書面勞動合同可以直接處罰的條款。
有的建議，草案增加規定由于用人單位原因，導致勞動合同無效或者部分無效的，由勞動保障主管部門責令改正，對勞動者造成損害的，用人單位承擔賠償責任。
有的建議，對勞動者依法解除勞動合同，用人單位無正當理由扣押勞動者檔案或者其他證件、物品的，依照草案第五十四條的規定，追究用人單位的法律責任。
有的建議，增加規定對強迫勞動者延長工作時間，損害勞動者身心健康的行為；違法對勞動者實施經濟處罰等行為，追究用人單位的法律責任。
有的建議，對于用人單位未依法為勞動者繳納社會保險費的，除了賦予勞動者解除勞動合同權以外，草案應增加規定用人單位必須補繳社會保險費，并承擔由此給勞動者造成的損失。
有的認為，草案沒有對單位挪用勞動者繳納的保險金的行為作出處罰規定，建議增加規定用人單位挪用勞動者繳納的保險金的，追究用人單位負責人的法律責任，并由當地政府處理善后事宜。
草案第五十四條中規定的用人單位違法要求勞動者提供擔保、向勞動者收取財物或者扣押身份證等證件的，由勞動保障主管部門責令退還，并處每名勞動者500元以上2000元以下的罰款。有的認為，按照居民身份證法第十六條的規定，非法扣押他人居民身份證的，由公安機關給予警告，并處200元罰款。建議草案第五十四條與居民身份證法第十六條的規定相銜接。
有的建議，對惡意欠薪的用人單位負責人應處以刑事處罰，原因是惡意欠薪行為危害到勞動者的生存，屬于侵害他人財產和故意傷害。
二十、關于個人承包經營中的用人單位
草案第六十三條規定，個人承包經營招用勞動者的，由發包的個人或者組織作為勞動者的用人單位。有的認為，該條中“發包的個人”作為用人單位與草案第二條的規定矛盾，根據草案第二條的規定，在勞動關系中，只有企業、個體經濟組織、民辦非企業組織等才能作為用人單位，個人是不能作為用人單位的，建議刪去該條中有關個人的規定。
有的提出，草案沒有明確規定個人承包者與勞動者之間是什么關系，是勞動關系還是勞務關系。由于勞動關系和勞務關系在工傷認定、勞動保障、勞動監察等方面有著極大的差別，建議草案予以明確規定。有的反映，個人承包經營招用勞動者的情形在農村中非常普遍，發包的個人與勞動者之間的關系應由法院來判斷，而不宜由勞動監察部門進行監督管理。
有的建議，草案應明確個人承包者作為實際經營者對勞動者承擔用人單位的責任，對相關賠償負有先行支付的義務，由發包方承擔連帶責任。
有的提出，由于草案對勞動力派遣規范的比較嚴格，有些勞動力派遣單位與用人單位準備放棄勞動力派遣這種形式，而采取項目承包的形式來規避草案有關勞動力派遣的規定，利用草案第六十三條的規定來逃避相應的法律責任，建議立法堵住這個漏洞。
有的認為，在實踐中個人承包經營招用勞動者的方式有多種，為防止有些人鉆法律的空子，建議明確列舉個人承包經營招用勞動者的情形，包括出租柜臺者、租賃經營者、掛靠經營者等。
(全國人大常委會法制工作委員會提供)
責任編輯：蘇大城
附：三封來信和三位群眾通過網絡提出的意見
（信件編號：163）
一個農民工的希望
各位領導、各位代表你們好！
聽說要制定勞動合同法，作為一個農民和農民工感到非常的高興。因為它事關我們廣大勞動者的利益。愿它的出臺能給我們農民工帶來福音。我們農民工太謝謝各位了。
在廣大的農村，一般人都在種地之余到各類企業中打工。除了少數年輕人外，農民工干的都是難、險、累的活。這些活沒有任何保障，可我們都要去干。因為我們要生存，要孝敬老人和撫養孩子，因為我們大多數人沒有技術，因為我們沒有改變現實的能力。直到全身是病，干不了為止。
現大量的企業中除公有制企業外，絕大多數的企業都不會主動與工人簽訂勞動合同，要求他們也白搭。在多數企業與招工的個體戶中，低工資、超強度、超時現象非常普遍。各種工傷、養老、失業保險是想也不敢想，因為我們要生存，不敢與他們談要求，這就是現狀。
聽說要在社會上征求各種意見，我也提幾點，望考慮！1、望它的出臺，能得到堅決執行，做到無縫覆蓋。2、望解決普遍存在的超時、超強度現象。每天8小時，5天工作制還有多數人未享受到。3、望解決大多數人的各類保險，要讓企業和招人的個體戶未招人之前就應該懂得為工人買保險是必須的，就像交各種稅一樣，應自覺執行。4、望解決勞動合同問題，要讓企業與個人都懂得簽勞動合同是必須的，就像企業執照一樣不辦不行。5、望解決工資問題，讓廣大工人都能按時足額拿到工資，堵死根源，在法律上解決。6、保障問題。要天下的勞動者都一樣，都在法律面前平等。農民工問題得到全部解決，正式工人與農民工合二為一，得到法律最終解決。
以上問題和各種意見在廣大工人中普遍存在，望重視。
希望，勞動合同法的出臺，能給廣大勞動者帶來福音。愿它是勞動者的天使和保護傘。再見
此致
敬禮！
農民工：王立濤
2006.3.24
地址：山東淄博臨淄
（信件編號204）
私營中小企業應怎樣避免用人風險
全國人大常委會法制工作委員會：
我們看了全國人大常委會有關《勞動合同法（草案）》面向全社會征求意見的公示，對此我們特對有關問題見解如下：
通觀《勞動合同法（草案）》全篇內容，我們認為主要是針對國有大中型改制企業中的下崗工人和合同制工人，對私營中小企業用工涉及很少。
《勞動合同法（草案）》中第十四條規定：“用人單位招用勞動者，不得要求勞動者提供擔保或者以擔保名義向勞動者收取財物，不得扣押勞動者的居民身份證或者其他證件。”在市場經濟條件下，勞動者就有了更大的就業隨意性和廣泛性，從而給用人單位規避用人風險上造成了更大的障礙。從管理的角度上講書面合同己失去相應意義，限制條件也僅是對用人單位而已。其實，大部分用人單位是合法的企業組織，而廣大的勞動者是游離于全社會的，怎樣規避風險就成了用人單位頭疼的事情。
如：我公司一項目經理明明是因自己的工作責任心不夠給公司帶來了名譽及經濟損失，造成甲方單位不信任而他卻一走了之，公司不但不能按照第五十七條：“勞動者未依照本法規定的提前通知期限通知用人單位，即解除勞動合同的，勞動者應當按月工資標準的2倍向用人單位支付賠償金。”維護自己的權益還要蒙受很大的損失；部分員工根本不愿與公司簽訂勞動合同，好像工作主動權掌握在勞動者手中，而應盡的義務反而成了討價還價的籌碼。我公司另一收費員由于跟甲方單位在工作上的矛盾和自己生活方面的原因，卻將代收代繳的萬元公款私自卷走。作為打工者在沒有任何顧慮（沒交保證金沒有身份證扣押）的情況下就悠然自得地消失在人海中，而用人單位要找到或起訴他們根本不可能，那又怎能履行《草案》中的第十四條規定？
我們是一家小型的私營企業，靠微薄的利潤來維持正常的經營活動，也解決了社會剩余勞動力（部份國有企業下崗人員）同時也為社會緩解了勞動就業壓力，做出了一定的貢獻，確保了一方平安。如果完全按照《草案》中的條款實施，像我們類似的中小型私營企業就很有可能面臨倒閉和破產，那怎樣來維護我們的利益呢？在此，我們希望法制工作委員會制訂相應的法規來維護中小型私營企業的合法利益。
社會要發展，我們承認打工者有勞動的權利和自由，同時也有維護這種權利和自由的義務，而企業是推動社會發展的主體也需要得到政府和社會的支持才能得以發展和壯大。社會是個大組織，我們都需要有一個相互規避風險的能力，一個有序的健康的體制。這樣，社會經濟才會良性循環。
成都銀通物業管理有限公司
負責人：李正蘭
2006年3月27日
（信件編號228）
建議勞動合同法明確規定“同工同酬”
全國人大常委會法制工作委員會：
全體工作人員，您們好。
我是在國有企業工作18年的農民工，隨著國有企業的改革和改制。和我有著同樣命運的人越來越多，我所在單位就有300多人和我一樣。我們與同工種，同崗位的固定工相比，我們的工作量是他們的2倍以上，我們沒有節假日、星期天，沒有病假、婚喪假，不享受年薪假，不享受任何福利待遇。我們的工資收入是同工種同崗位固定工的三分之一到五分之一。我們的工資有的低于當地最低工資。所以我們想和你們談一談我們對勞動合同法草案的一些看法和意見。
一、勞動合同法草案第二條，是否明確規定在國有及國有控股企業工作的農民工適用本法。因為我們在發生勞動爭議時無法可依。
二、建議草案明確規定“同工同酬”。
三、草案中第三十九條，是否明確規定任何解除勞動合同的行為都應支付經濟補償金，支付標準應按照企業本年度的平均工資支付。
為了促進社會和諧穩定，為了廣大勞動者的權益得到保障，希望你們能夠考慮我們的實際困難，把我們的意見寫入法律中去。
殷切希望能夠關注我們的呼聲！
在本單位工作的全體農民工
執筆人：宋瑞升
2005年3月28日
謹防“欠保柔術”
（馬龍生 人民網）
在上海，勞動保障部門日前發出提醒：有一部分單位在“欠薪硬招”之外，越來越多地使出一種“欠保柔術”--通過故意少申報社會保險繳費基數，少報、瞞報勞動者人數，將本應由單位承擔的社保費轉嫁給勞動者個人等手段，使對勞動者侵權、逃避應盡社保義務行為趨于柔性、隱性。
所謂的“欠保柔術”，其實在一些地區實行了“營業執照與職工‘三險’一起年檢”、企業無法徹底偷逃社保以來，多年來一直存在。作為一個在小公司工作數年的人，我非常理解那些被侵權的勞動者。很多人明明知道自己的利益被侵犯，但是為了得到心儀的崗位，還是不得不與公司“聯手”作假，應對勞動部門的監察；還有一些年輕人，哪怕是素質較高的打工者，自恃養老、疾病、失業等與自己還很遙遠，在頻繁的跳槽中，幾乎沒有社會保障意識，和老板只爭在崗時的有形薪水。社會保險，反而讓他們覺得跳槽時很麻煩；還有更重要的一點，是當今的社保賬戶還無法做到全國轉移，打工者在地區之間跳槽，短期的社保賬戶就成了食之無味、棄之可惜的“雞肋”。 勞動執法部門面對轄區眾多企業的“欠保柔術”，尤其是面對眾多被迫“愿打愿挨”的欠保來說，執法之被動不難想象。針對當前比較普遍的按照企業與員工假造的“協商工資”來繳納保險，導致漏繳大批保險金現象，建議核定一個“本地區、本行業、同工種平均工資”作為繳納保險金的基數。建議草案從完善勞動合同的角度，對企業繳納社保問題做出較大的改革與創新。
（2006年4月2日）
勞動合同不應出現法律空白
（鄔桐 云南 社會團體人員）
草案第二條第二款需要修改。因為它脫離社會現實，不具有保護勞動者利益的功能，反而給用人單位的侵權行為留下借口。與企業的情況一樣，事業單位、社會團體也存在著大量不與勞動者訂立勞動合同的情況，而且勞動法中沒有像企業的條款那樣，強調“形成勞動關系的勞動者”，所以長期以來事業單位、社會團體中的勞動者幾乎是游離于勞動法的保護之外，對勞動者利益的維護，出現了一大塊法律空白，十分令人遺憾。由于缺乏法律的保護，像事業單位、社會團體這類單位，勞動者的境況很糟。隨著勞動者年齡的增大，就業壓力的威懾，在這類單位里從業的人員不敢向單位提出簽訂書面勞動合同、不敢提出加薪、更不敢奢想有什么社保待遇，只能超額付出，否則命運將是炒你的魷魚。對草案第二條第二款修改可有兩種方式：一是將第二款內容刪除“建立勞動合同關系”的提法后，歸并入第二條第一款；二是將“建立勞動合同關系”的提法改為“建立勞動關系”。
（2006年4月2日）
對《勞動合同法（草案）》的修改意見
（張桂榮 黑龍江 工會代表）
一、一些用人單位為了規避法定義務，不愿意與勞動者簽訂長期的勞動合同，勞動合同短期化傾向十分明顯，勞動合同法草案規定終止勞動合同應當支付補償金，勞動合同期限越短、簽訂的次數越多，支付的補償金標準越高，借此對勞動合同短期化的趨勢進行限制和引導，使一部分勞動者、特別是年齡偏大的勞動者能夠簽得上勞動合同，保持勞動關系的穩定。
二、第五條“用人單位應當依法建立和完善勞動安全衛生、勞動紀律、職工培訓、休息休假以及勞動定額管理等方面的規章制度，保障勞動者享有勞動權利、履行勞動義務”。修改為：“用人單位的規章制度直接涉及勞動者利益的，應當經職工代表大會或者職工大會審議通過，或者與工會進行平等協商作出決定”。目的是充分發揮職代會和平等協商制度的作用。
三、第六條“各級勞動保障主管部門負責全國勞動合同制度實施的監督管理。在勞動合同制度實施的監督管理工作中，應當聽取工會、用人單位以及有關行業主管部門的意見”。增加一款： “各級地方人民政府勞動保障及有關部門與相應的工會組織、企業代表組織所建立的協調勞動關系三方機構，應當對用人單位執行勞動合同、集體合同制度的情況進行監督檢查”。旨在發揮協調勞動關系三方機構在勞動合同集體合同制度監督檢查工作中的作用。
（2006年4月6日）
(全國人大常委會法制工作委員會提供)
責任編輯：蘇大城
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